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TJ-AM
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO AMAZONAS
Pós-edital
Noções de Administração
Abordagens Clássica, Burocrática e Sistêmica da Administração
Livro Eletrônico
PRESIDENTE: Gabriel Granjeiro
VICE-PRESIDENTE: Rodrigo Teles Calado
COORDENADORA PEDAGÓGICA: Élica Lopes
ASSISTENTES PEDAGÓGICAS: Francineide Fontana, Jéssica Souza, Kamilla Fernandes, Larissa Carvalho e Yasmin Magno
SUPERVISORA DE PRODUÇÃO: Emanuelle Alves Melo
ASSISTENTES DE PRODUÇÃO: Juliane Fenícia de Castro, Laís Rodrigues e Thaylinne Gomes Lima
REVISOR(A): Amanda Medeiros
DIAGRAMADORES: Washington Nunes Chaves e Antônio Júnior
CAPA: Equipe Gran Cursos Online
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ADRIEL SÁ
Professor de Direito Administrativo, Administra-
ção Geral e Administração Pública em diversos 
cursos presenciais e telepresenciais. Servidor 
público federal da área administrativa desde 
1999 e, atualmente, atuando no Ministério Pú-
blico Federal. Formado em Administração de 
Empresas pela Universidade Federal de Santa 
Catarina, com especialização em Gestão Públi-
ca. Foi militar das Forças Armadas por 11 anos, 
sempre atuando nas áreas administrativas. É 
coautor da obra “Direito Administrativo Facili-
tado” e autor da obra “Administração Geral e 
Pública - Teoria Contextualizada em Questões”, 
ambas publicadas pela Editora Juspodivm.
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NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO
Abordagens Clássica, Burocrática e Sistêmica da Administração
Prof. Adriel Sá
Abordagens Clássica, Burocrática e Sistêmica ...............................................10
1. Noções Introdutórias .............................................................................10
2. Abordagem Clássica ..............................................................................12
2.1. Aspectos Gerais e Origens ...................................................................12
2.2. Escola da Administração Científica ........................................................16
2.3. Escola da Teoria Clássica .....................................................................28
3. Abordagem Burocrática .........................................................................35
3.1. Aspectos Conceituais ..........................................................................35
3.2. Características e Vantagens .................................................................37
3.3. Disfunções da Burocracia ....................................................................39
3.4. A Racionalidade do Modelo Burocrático ..................................................42
4. Abordagem Sistêmica ............................................................................44
Resumo ...................................................................................................53
Mapa Mental ............................................................................................55
Questões de Concurso ...............................................................................56
Gabarito ..................................................................................................74
Gabarito Comentado .................................................................................75
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NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO
Abordagens Clássica, Burocrática e Sistêmica da Administração
Prof. Adriel Sá
Apresentação
Olá, querido(a) e prezado(a) aluno(a), tudo bem? Seja muito bem-vindo(a)! 
É um privilégio estar aqui com você para tratarmos e esmiuçarmos o conteúdo 
programático da disciplina de Noções de Administração para o concurso do Tri-
bunal de Justiça do Estado do Amazonas. 
O certame será executado pelo Cebraspe, utilizando o Método Cespe, com pro-
vas na data provável de 13 de outubro de 2019! Note que temos um tempo bem 
razoável para estudarmos nosso conteúdo, com calma e perseverança!
Nossa jornada de estudos irá contemplar os seguintes assuntos do edital:
Noções de administração: 1.1 Abordagens clássica, burocrática e sistêmica da 
administração. 1.2 Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão 
privada. 1.3 Excelência nos serviços públicos. 1.4 Excelência na gestão dos ser-
viços públicos. 2 Gestão de pessoas. 2.1 Equilíbrio organizacional. 2.2 Objetivos, 
desafios e características da gestão de pessoas. 2.3 Gestão de desempenho. 2.4 
Gestão do Conhecimento. 2.5 Comportamento, clima e cultura organizacional. 2.6 
Gestão por competências. 2.7 Liderança, motivação e satisfação no trabalho. 2.8 
Educação, treinamento e desenvolvimento. 2.8.1 Educação corporativa. 2.8.2 Edu-
cação a distância. 2.9 Qualidade de vida no trabalho. 3 Gestão organizacional. 3.1 
Planejamento estratégico: definições de estratégia, condições necessárias para se 
desenvolver a estratégia, questões-chave em estratégia. 3.1.1 Metas estratégicas 
e resultados pretendidos. 3.1.2 Indicadores de desempenho. 3.1.3 Ferramentas de 
análise de cenário interno e externo. 
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NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO
Abordagens Clássica, Burocrática e Sistêmica da Administração
Prof. Adriel Sá
Metodologia de Estudo
A disciplina de Administração é, sem dúvidas, um dos estudos mais “indiges-
tos” para efeito de concursos públicos. Assumimos isso! Mas, por quais motivos?
Primeiro, em razão de sua pouca praticidade: nós, estudantes, muitas vezes 
enxergamos os conceitos relacionados a essa disciplina de forma bastante abstrata.
Segundo, porque não temos uma codificação da disciplina, o que sugere diversos 
pensamentos e posicionamentos. A diversidade de autores abre a possibilidade das 
mais variadas posições doutrinárias, o que torna o estudo “penoso”, especialmente 
em razão da falta de indicação bibliográfica nos editais de concursos públicos.
Diante desse cenário, buscando ajudar você a trilhar um caminho certeiro rumo 
à sua aprovação, formulamos esse material. Você irá notar, no decorrer de nos-
sos estudos, muitas citações doutrinárias. Infelizmente, não há como fugir disso, 
tratando-se de uma característicadessa disciplina. No entanto, você também irá 
perceber que os assuntos são tratados ponto a ponto, com abordagem completa 
da matéria, linguagem acessível e estimulante, exposição das posições doutrinárias 
adotadas pela banca, suporte de diversos gráficos e tabelas que indicam os pontos 
que merecem maior atenção, além, é claro, de questões comentadas após a expli-
cação de temas importantes, para permitir a melhor fixação do conteúdo.
Enfatizamos, sempre, que a resolução de questões é uma das técnicas mais 
eficazes para absorção do conhecimento e uma importante ferramenta para sua 
preparação, pois além de você entender a parte teórica, você aprende a fazer a 
prova. Assim, vamos trazer a maior quantidade possível de questões da banca 
examinadora; no entanto, quando esse número não for suficiente para assimilação 
dos conteúdos, apresentaremos, também, questões de outras bancas. Isso porque, 
quanto mais questões você fizer, melhor será o seu índice de acertos. 
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Prof. Adriel Sá
E o motivo é muito simples: quando falamos em provas de concurso, todo es-
tudante deve ter em mente que o seu objetivo é aprender a resolver questões da 
forma como elas são elaboradas e cobradas pelas bancas. Assim, você não deve, 
por exemplo, discutir com a banca, ponderar o gabarito, mas entender como a ban-
ca pensa e “dançar conforme a música”.
Nosso intuito, portanto, é transformamos “verso em prosa”! Essa é uma ma-
neira excelente de tornar o estudo mais agradável. 
Também, destacamos que há assuntos que não valem a pena o aprofundamen-
to. Nesses tópicos, passaremos de maneira mais rápida, para que possamos nos 
aprofundar nos assuntos mais importantes e com maior incidência e probabilidade 
de cair na sua prova, ok?
Por fim, nosso estudo não se limita apenas à apresentação das aulas ao longo 
do curso; é natural surgirem dúvidas. Por isso, estaremos sempre à disposição para 
responder aos seus questionamentos no fórum do curso.
A Preparação
A seguir, gostaria de tecer breves considerações a respeito da experiência como 
professor de cursos preparatórios, somada à própria trajetória como estudante. 
Não há um método único para a aprovação em concurso. Não existe uma “re-
ceita de bolo” infalível que possa ser utilizada por todas as pessoas. Também não 
há como predeterminar, de forma generalizada, um número de horas mínimo ou 
máximo por dia que o aluno deve se dedicar aos estudos, como se fosse a “chave 
do sucesso”. Não se pode dizer, ainda, que está certo ou errado estudar somente 
uma matéria (ou mais de uma) numa semana. Em síntese, o segredo é: crie a sua 
própria estratégia. 
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Claro que, a partir de experiência própria, como estudante e, sobretudo, como 
colaborador na preparação de alunos para concursos, chegamos a algumas conclu-
sões:
1. PLANEJAMENTO: é preciso que se estabeleça um ciclo de estudos. No ciclo, 
independentemente do número de horas de estudo que for definido para cada dia 
da semana, o importante é estudar todos os dias, ainda que apenas meia hora. Aqui 
vale o ditado de que o “hábito faz o monge”. Pode ser uma matéria de cada vez, 
mais de uma, ou todas numa semana. No entanto, é preciso, fundamentalmente, 
uma rotina, um método, algo padronizado. Costumamos dizer aos candidatos que, 
independentemente do concurso, são sempre três os requisitos para a aprovação: 
planejamento (a tal da rotina), disciplina (cumprir o planejado) e disposição 
(cumprir o planejado, com todo afinco possível);
2. Seu projeto pode durar seis meses, um ano, ou mais anos. De todo modo, o 
caminho será mais curto se você não perder o FOCO no concurso desejado. Habi-
tualmente, afirmamos aos colegas que não esmoreçam, continuem entusiasmados, 
avançando sobre a matéria, pois, como dizia um velho companheiro de farda, “um 
corpo que não vibra é um esqueleto que se arrasta”, ou seja, se você não quer ser 
um esqueleto se arrastando sobre a disciplina, vibre com cada tópico novo que você 
aprende de cada matéria que irá cair na sua prova;
3. Tenha FÉ! O candidato a concurso público deve acreditar que no “dia D” fará 
a sua melhor prova, deve crer que durante a sua preparação não medirá esforços 
para estudar todos os itens do edital e, principalmente, deve confiar que é capaz 
de ocupar aquele tão sonhado cargo público. 
4. Por fim, jamais acredite nas “lendas” que são contadas por aí, de que “Fu-
lano de tal” foi aprovado no concurso sem estudar porque é muito inteligente. Não 
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caia nessa! Passar em concurso exige disciplina e dedicação! Não há glória sem 
sofrimento, mesmo para o “Fulano de tal” (“o Sr. Inteligência”).
Assim, temos a certeza de que imbuído desse ânimo de confiança ficará mais 
fácil para você assimilar os conceitos constantes dos tópicos de Administração que 
adiante serão apresentados.
Seu amigo, Prof. Adriel Sá
“E não nos cansemos de fazer o bem, pois no tempo próprio colheremos, se não desanimarmos”. 
Bíblia Sagrada. Gálatas 6.9.
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ABORDAGENS CLÁSSICA, BUROCRÁTICA E SISTÊMICA
1. Noções Introdutórias
Maximiano (2004)1 conceitua teoria como um conjunto de proposições que pro-
curam explicar os fatos da realidade prática.
Portanto, teorias são estudos elaborados a partir da observação de práticas 
existentes em determinados ambientes. Hipóteses são formadas, comprovando-se 
ou se negando a existência dessas hipóteses. Por isso, afirmamos que não existem 
teorias absolutas, pois elas precisam estar dentro de um contexto.
Pois bem! Cada teoria administrativa procura observar os diversos elementos 
que conduzem pessoas a se agruparem em razão de objetivos comuns. É dentro de 
cada uma dessas teorias que praticamente todos os assuntos da disciplina de Admi-
nistração estão inseridos, tais como motivação, liderança, equilíbrio organizacional, 
entre outros. Cada uma das teorias desenvolvidas possui utilização atualmente em 
alguns de seus aspectos.
Discorre Chiavenato (2003)2, por exemplo, que os postulados dos autores clássicos, 
em especial de Taylor, apesar de todas as críticas, nunca foram totalmente substituídos 
por outra abordagem. É o caso dosprincípios da Administração, a departamentalização, 
a racionalização do trabalho e a estrutura linear ou funcional, entre outros.
Exemplo: administrador que considera a necessidade de adotar o princípio da 
unicidade de supervisão, própria da teoria clássica de Fayol e, ao mesmo tempo, 
atenta para a importância dos grupos informais sobre o desempenho dos indivídu-
os, descrita pela teoria das relações humanas.
1 MAXIMIANO, A. C. de A. Introdução à Administração. São Paulo, Atlas: 2004.
2 CHIAVENATO, I. Introdução à Teoria Geral da Administração: uma Visão Abrangente da Moderna Adminis-
tração das Organizações. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003.
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Vamos percorrer, portanto, diversas teorias, desde as clássicas (século XIX) até 
as contemporâneas. Nesse sentido, você deve entender que muitas delas podem 
possuir aspectos e postulados que subsistem até hoje.
No contexto das teorias administrativas, podemos constatar dois tipos de abor-
dagens de estudo: a abordagem prescritiva e normativa e a abordagem descri-
tiva e explicativa.
A abordagem prescritiva e normativa caracteriza-se pela preocupação em 
prescrever princípios normativos que devem ser aplicados como receituário em 
todas as circunstâncias para que o administrador possa ser bem-sucedido. É uma 
abordagem com receitas antecipadas, soluções “enlatadas” e princípios normati-
vos que regem o como fazer as coisas dentro das organizações. Essa perspectiva 
visualiza a organização como ela deveria funcionar em vez de explicar seu funcio-
namento. É a abordagem de que se utilizam, por exemplo, as teorias clássica, das 
relações humanas e neoclássica.
As teorias prescritivas e normativas compreendem duas grandes categorias: 
doutrinas (princípios ou preceitos) e técnicas.
As doutrinas recomendam como agir e contêm valores implícitos ou explícitos. 
Por exemplo, a Administração Científica possui a doutrina ou princípio da eficiência 
dos recursos; ainda, o movimento da qualidade possui a doutrina ou princípio da 
satisfação do cliente.
As técnicas são soluções para problemas específicos. Por exemplo, o proble-
ma de estudar a eficiência de um processo pode ser resolvido com as técnicas do 
estudo de tempos e movimentos. As técnicas, em geral, agregam-se em métodos.
Por sua vez, a abordagem descritiva e explicativa, em vez de estabelecer 
como o administrador deverá lidar com as organizações, descreve, analisa e expli-
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ca as organizações, a fim de que o administrador escolha a maneira apropriada de 
lidar com elas, levando em conta sua natureza, tarefas, participantes, problemas, 
situação, restrições etc., aspectos que variam intensamente.
2. Abordagem Clássica
2.1. Aspectos Gerais e Origens
A abordagem clássica da Administração possui suas origens nas consequências 
geradas pela Revolução Industrial, em especial, relacionadas ao crescimento ace-
lerado e desorganizado das empresas, exigindo a substituição do empirismo e da 
improvisação por algo mais científico.
Nesse sentido, Oliveira (2008)3 elenca as principais razões do surgimento e da 
consolidação da Abordagem Clássica, que podem ser resumidas por dois grandes 
eventos e suas respectivas consequências. Vejamos.
Aumento da complexidade da administração das organizações: essa si-
tuação ocorreu, principalmente, como resultado de duas realidades da época:
• crescimento muito rápido da economia e, consequentemente, das organizações;
• desorganização administrativa das organizações, como resultado do aconte-
cimento anterior.
3 OLIVEIRA, D. de P. R. de. Teoria Geral da Administração. Uma abordagem prática. São Paulo: Atlas, 2008.
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Busca do maior rendimento possível proporcionado pelos recursos das 
organizações: essa situação, provocada, principalmente, pelo incremento do nível 
de concorrência entre as organizações, foi gerada por três realidades da época:
• necessidade de aumentar a eficiência e a produtividade das organizações, 
as quais deveriam ser sustentadas basicamente pelas pessoas, sendo que 
estas eram consideradas como simples instrumentos de produção;
• necessidade, como decorrência do item anterior, de estudar e aprimorar os 
processos produtivos das organizações, analisando tarefas, tempos e méto-
dos, adequação dos maquinários etc.;
• necessidade, como fator de influência do item anterior, de ajustar o sistema 
básico de pagamento da época, o qual se relacionava ao dia de trabalho e às 
peças produzidas, sendo que essa situação desmotivava os trabalhadores das 
organizações, pois esses acreditavam que seus esforços só proporcionavam 
benefícios para os proprietários das organizações e, portanto, não se esforça-
vam em suas tarefas e o nível de produtividade era baixo.
É interessante destacar que a abordagem clássica se mostra rígida, inflexível 
e conservadora, porque ela foi concebida em uma época de estabilidade e perma-
nência. No entanto, em que pese essa estabilidade e permanência, não houve a 
harmonia nas tratativas entre as organizações e as pessoas que nela trabalhavam, 
ou seja, as relações trabalhistas se mostraram bastante limitadas. Isso ajudou as 
insatisfações dos funcionários aumentarem, abrindo espaço para contestações or-
ganizadas ao sistema por meio de movimentos sindicais.
No fim do século XIX e início do século XX, dois personagens se destacam nos 
primeiros trabalhos pioneiros a respeito da Administração clássica:
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• Frederick Winslow Taylor (um americano), que divulgou os postulados da 
chamada Escola da Administração Científica, cuja preocupação principal 
era aumentar a eficiência da organização por meio da racionalização do 
trabalho operário;
• Jules Henri Fayol Barros Zacanti (um turco), que desenvolveu a chamada 
teoria clássica, preocupada em aumentar a eficiência da empresa por meio 
de sua organização e da aplicação de princípios gerais da Administração em 
bases científicas.
Desde logo, não podemos confundir a abordagem clássica com a teoria clássica. 
Esta insere-se no contexto daquela.
Assim, podemos dizer que Taylor e Fayol se constituem nos autores principais 
da chamada abordagemclássica da Administração. No entanto, outros expoentes 
também contribuíram para a formação do compêndio teórico. Vejamos, portanto, 
um quadro resumo comparando essas duas orientações teóricas4:
Escola da Administração Científica Teoria Clássica
Desenvolvida nos Estados Unidos, a partir dos 
trabalhos de Taylor.
Desenvolvida na França, com os trabalhos 
pioneiros de Fayol.
4 CHIAVENATO, I. Introdução à Teoria Geral da Administração: uma Visão Abrangente da Moderna Adminis-
tração das Organizações. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003.
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Expoentes: Frederick Winslow Taylor (1856-1915), 
Henry Lawrence Gantt (1861-1919), Frank Bunker 
Gilbreth (1868-1924), Harrington Emerson (1853-1931) 
e Henry Ford (1863-1947).
Expoentes: Henri Fayol (1841-1925), 
James D. Mooney, Lyndall F. Urwick 
(1891-1979) e Luther Gulick.
A preocupação básica era aumentar a produtividade 
da empresa por meio do aumento de eficiência no 
nível operacional, isto é, no nível dos operários. Por 
isso, a ênfase na análise e na divisão do trabalho do 
operário, uma vez que as tarefas do cargo e o ocupante 
constituem a unidade fundamental da organização.
A preocupação básica era aumentar a 
eficiência da empresa por meio da forma 
e disposição dos órgãos componentes 
da organização (departamentos) e de 
suas inter-relações estruturais. Por isso, 
a ênfase na anatomia (estrutura) e na 
fisiologia (funcionamento) da organização.
É uma abordagem de baixo para cima (do operário 
para o supervisor e gerente) e das partes (operário e 
seus cargos) para o todo (organização empresarial).
É uma abordagem inversa à da 
Administração Científica: de cima para 
baixo (da direção para a execução) e do 
todo (organização) para as suas partes 
componentes (departamentos).
Predominava a atenção para o método de trabalho, 
para os movimentos necessários à execução de uma 
tarefa, para o tempo padrão determinado para sua 
execução.
Predominava a atenção para a estrutura 
organizacional, para os elementos da 
Administração, os princípios gerais da 
Administração e a departamentalização.
Esse cuidado analítico e detalhista permitia a 
especialização do operário e o reagrupamento de 
movimentos, operações, tarefas, cargos etc., que 
constituem a chamada Organização Racional do 
Trabalho (ORT). Foi, acima de tudo, uma corrente de 
ideias desenvolvida por engenheiros que procuravam 
elaborar uma engenharia industrial dentro de uma 
concepção pragmática.
Esse cuidado com a síntese e com a visão 
global permitia a melhor maneira de 
subdividir a empresa sob a centralização 
de um chefe principal. Foi uma corrente 
teórica e orientada administrativamente.
Ênfase nas tarefas. Ênfase na estrutura.
Um importante detalhe de prova é que, apesar de ambas as orientações (Adminis-
tração Científica e teoria clássica) possuírem a característica de centralização de 
autoridade, ela é desenvolvida de forma distinta em cada uma das abordagens.
Na Escola da Administração Científica, temos ênfase nas tarefas (divisão do traba-
lho). Nesse caso, existe uma única autoridade para cada divisão de trabalho.
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Abordagens Clássica, Burocrática e Sistêmica da Administração
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Na teoria clássica, há a ênfase na estrutura (criação de departamentos). Ocorre 
que esses departamentos precisam ter chefias, ainda que desprovidas de qualquer 
autonomia na tomada de decisão. É por isso que, apesar de haver uma autoridade 
central na organização, temos “chefes” em cada um desses departamentos.
No entanto, (e que isso fique bem claro), tanto a Escola de Administração Científica 
quanto a teoria clássica possuem a autoridade absoluta centralizada numa figura 
de topo.
Podemos afirmar que, em termos de estabilidade, a descentralização é preferível 
em épocas de certeza e previsibilidade. Por sua vez, em situações de risco, crise ou 
dificuldade, a autoridade é centralizada no topo, enquanto durar a emergência, e a 
descentralização somente voltará quando o perigo for ultrapassado.
Há algo, mais ou menos, assim:
• está tudo previsível e “dentro do esperado”: pode descentralizar, com ressal-
vas;
• a coisa ficou complicada: centraliza tudo.
2.2. Escola da Administração Científica
A abordagem básica da Escola da Administração Científica se baseia na ênfase 
colocada nas tarefas. A preocupação inicial era eliminar o desperdício e perdas so-
fridas pelas indústrias, elevando os níveis de produtividade por meio da aplicação 
de métodos e técnicas da engenharia industrial.
Frederick Winslow Taylor (1856 – 1915), mentor principal dessa teoria, nasceu 
na Filadélfia, estado da Pensilvânia, EUA. Quando Taylor trabalhava como enge-
nheiro, o sistema de remuneração da época era do tipo “por peça ou por tarefa”. 
Tínhamos duas situações distintas e contraditórias:
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• os patrões, de um lado, procuravam ganhar o máximo na hora de fixar o pre-
ço da tarefa;
• os empregados, para contrabalancear o preço das peças, diminuíam o ritmo 
de produção, aumentando o número de horas.
Esse cenário levou Frederick Winslow Taylor a analisar o problema da produção, 
buscando balancear os interesses de patrões e empregados.
Os autores costumam dividir a Escola de Administração Científica em dois períodos.
Primeiro Período de Taylor
Esse primeiro período corresponde à época da publicação de seu primeiro livro 
Shop Management (Administração das Oficinas), no qual ele enfoca técnicas para 
racionalização do trabalho operário, por meio de Estudos de Tempo e Movimen-
to (Motion-time Study). Seu estudo começou com os operários; ele passou a ana-
lisar cuidadosamente as tarefas de cada operário. Ele segmentou cada movimento 
e processo de trabalho. Em seguida, Taylor procurou aperfeiçoá-los.
Uma de suas conclusões foi a de que os operários produziam muito menos do 
que realmente poderiam produzir com os equipamentos disponíveis, pois, mesmo 
que eles produzissem mais, eles não teriam uma remuneração adicional para isso. 
Era preciso, então, mudar o sistema de remuneração. Nesse primeiro livro, Taylor 
recomenda que:
• o objetivo da administração é pagar salários melhores e reduzir os custos 
unitários de produção;
• como forma de alcançar esse objetivo, a Administração deve aplicar métodos 
científicos de pesquisa e experimentos para formular princípios e estabelecer 
processos padronizados que permitam o controle das operações da organiza-
ção;
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• os funcionários devem ser alocados em seus postos de trabalho segundo os 
métodos científicos, juntamente com os recursos para realizar as suas tarefas 
de forma adequada;
• eles também devem ser treinados segundo um método científico para aper-
feiçoar suas aptidões e executar as suas tarefas de forma mais eficiente;
• a Administração também deve criar uma atmosfera de íntima e cordial coope-
ração com os funcionários.
Taylor buscou aplicar os princípios tecnológicos de sua época nos processos ma-
nuais. Para fazer isso, ele identificava o trabalho a ser feito, segmentava o trabalho 
e designava a forma correta de executar a tarefa. Em seguida, ele reunia as ope-
rações na sequência em que havia o melhor rendimento. Entre as vantagens dos 
estudos dos tempos e movimentos, estão:
• eliminação do desperdício de esforço e movimentos inúteis;
• racionalização da seleção dos operários e sua adaptação ao trabalho;
• facilita o treinamento e melhora a eficiência e rendimento.
Segundo Período de Taylor
Esse período é marcado pelo livro Princípios de Administração Científica, no qual 
Taylor concluiu que a racionalização do trabalho operário deveria ser acompanhada 
de uma estruturação geral da organização e que tornasse coerente a aplicação dos 
seus princípios.
Ele, então, desenvolveu estudos sobre a Administração Geral, a qual denominou 
Administração Científica, sem deixar de lado as preocupações com as tarefas ope-
rárias. Segundo Taylor, as organizações de sua época sofriam de três enfermidades:
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• vadiagem sistemática dos funcionários, que reduziam a produção para apro-
ximadamente um terço da sua capacidade real, para evitar a redução das 
tarifas de salários pela gerência. Havia três causas para essa vadiagem sis-
temática:
• o falso conceito de que o maior rendimento do homem e da máquina provoca 
o desemprego;
• o sistema deficiente de administração que força os operários à ociosidade no 
trabalho para proteger interesses pessoais e o receio à mudança;
• os métodos empíricos ineficientes utilizados nas empresas, com os quais os 
operários desperdiçam grande parte de seus esforços e tempo;
• a gerência desconhecia as rotinas de trabalho e do tempo necessário para a 
sua realização;
• falta de padrão para as técnicas de métodos de trabalho.
Não é difícil perceber a imagem negativa de Taylor a respeito do ser humano. En-
tretanto, ele se preocupou em criar um ambiente educativo baseado na intensi-
ficação do ritmo de trabalho em busca da maior eficiência da organização. Mas é 
importante estar claro que seu foco não está no ser humano, mas nas tarefas e em 
como elas deviam ser realizadas.
2.2.1. Administração como Ciência
Segundo Taylor, a administração deveria ser estudada de forma científica, e não 
de forma empírica. A improvisação cede lugar ao planejamento, assim como o em-
pirismo cede lugar à ciência.
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O lugar de destaque ocupado por Taylor se deve ao fato de ele ter sido o primei-
ro a fazer uma análise completa do trabalho, incluindo os movimentos e tempos. 
Ele pregou a padronização dos modos de execução, o treinamento de funcionários, 
a especialização. Em resumo, ele foi o primeiro a assumir uma atitude metódica 
ao analisar e organizar as empresas, o qual era adotada em todas as camadas da 
pirâmide hierárquica.
Os elementos da Administração Científica podem ser assim resumidos:
• estudo de tempos e padrões de produção;
• supervisão funcional;
• padronização de máquinas, ferramentas, instrumentos e materiais;
• planejamento do desenho de tarefas e cargos;
• princípio de execução;
• prêmios de produção pela execução eficiente das tarefas;
• definição de rotina de tarefa.
2.2.2. Organização Racional do Trabalho (ORT)
Taylor verificou que os funcionários obtinham o conhecimento para execução de 
suas tarefas do trabalho por meio da observação de funcionários mais experientes. 
Ele notou que esse fato resultava em diferentes métodos empregados na execução da 
mesma tarefa. Ou seja, sempre há técnicas e ferramentas melhores que as demais.
Essas técnicas e ferramentas podem ser encontradas, analisadas e aperfeiço-
adas de forma científica por meio de um estudo de tempos e movimentos, substi-
tuindo métodos empíricos por métodos científicos. Dessa forma, é possível estabe-
lecer um padrão para a organização por meio de uma pesquisa. Isso foi chamado 
de Organização Racional do Trabalho (ORT).
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Segundo Taylor, os operários não tinham competência, nem formação ou meios 
para analisar cientificamente o seu trabalho e estabelecer de forma científica o 
método ou ferramenta mais eficiente. Os supervisores deixavam sob a responsabi-
lidade dos seus subordinados a escolha da melhor técnica de execução do trabalho. 
Assim, na Administração Científica, ocorre uma realocação e divisão das responsa-
bilidades. A gerência é responsável pelo planejamento e supervisão do trabalho dos 
operários, enquanto esses se limitam à execução das tarefas.
Segundo Chiavenato (2003)5, a ORT é baseada nos seguintes princípios:
• análise do trabalho e estudo dos tempos e movimentos;
• estudo da fadiga humana;
• divisão do trabalho e especialização do operário;
• desenho de cargos e tarefas;
• incentivos salariais e prêmios de produção;
• conceito de homo economicus (homem econômico);
• condições ambientais de trabalho, como iluminação e conforto;
• padronização de métodos e ferramentas;
• supervisão funcional.
Vejamos, como mais detalhes, alguns desses princípios norteadores da organi-
zação racional do trabalho.
Divisão do Trabalho e Especialização do Funcionário
Uma das decorrências do Estudo dos Tempos e Movimentos foi a divisão do 
trabalho e a especialização dos funcionários para aumentar a produtividade. Dessa 
5 CHIAVENATO, I. Introdução à Teoria Geral da Administração: uma Visão Abrangente da Moderna Adminis-
tração das Organizações. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003.
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maneira, cada funcionário passou a se especializar em uma única tarefa, ajustan-
do-se aos padrões estabelecidos das organizações.
Essa medida tirou a liberdade do funcionário em determinar a sua maneira de 
trabalhar. Ele ficou confinado a uma única tarefa de execução padrão e repetitiva. 
A ideia básica era de que a especialização aumentava a eficiência.
Desenho de Cargas e Tarefas
A primeira tentativa de estabelecer uma política de cargos e tarefas foi proposta 
por Taylor.
Segundo ele, tarefa é toda atividade executada por uma pessoa em seu tra-
balho, constituindo-se na menor unidade dentro da divisão de trabalho de uma 
organização.
Já o cargo é o conjunto de tarefas executadas de forma cíclica e repetitiva.
Assim, desenhar um cargo significa especificar as tarefas que o compõem, 
os métodos de execução e a relação com os demais cargos existentes.
A Administração Científica prega que o desenho de cargos deva ser feito de for-
ma simples e elementar. A ênfase nas tarefas levou os engenheiros a simplificar os 
cargos para obter o máximo de especialização por parte de cada operário e, conse-
quentemente, a maior eficiência. A simplicidade facilita o treinamento dos funcio-
nários, pois permite que eles aprendam de forma rápida as suas tarefas, além de 
facilitar o controle por parte dos supervisores.
Esse conceito foi muito aplicado em linhas de montagens; em vez de um operá-
rio realizar uma tarefa complexa, essa tarefa é decomposta em várias partes dis-
postas em uma linha de produção, em que cada uma é tratada por um funcionário. 
É importante saber que o fluxo de sequência é definido, assim como o seu tempo 
de execução.
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Incentivos Salariais e Prêmios de Produção
Como forma de fazer o operário colaborar com os princípios idealizados, Taylor 
e seus seguidores desenvolveram planos de incentivos salariais e prêmios de pro-
dução. A ideia era que os salários fixos não são estimulantes para uma postura co-
laborativa e altamente produtiva dos operários. Ele propôs que os operários fossem 
remunerados por sua produção.
Nesse caso, é estabelecido um patamar a ser alcançado periodicamente pelos 
funcionários. A produção conseguida acima da meta deve ser recompensada de 
forma adicional. Com planos de prêmios de produção, Taylor procurava atender os 
objetivos das empresas e dos funcionários que poderiam ganhar mais se produzis-
sem mais.
Homo Economicus
Segundo o conceito de homem econômico, as pessoas são influenciadas pelo 
salário e recompensas financeiras e materiais. Ou seja, a importância está em 
como ganhar a vida, e não uma procura de trabalho por afinidade. Esse princípio 
pode ser considerado um dos mais depreciáveis, pois tem a visão do ser humano 
como um indivíduo mesquinho, limitado, preguiçoso e culpado pela ineficiência da 
organização e seus desperdícios.
Condições de Trabalho
É certo que apenas a recompensa financeira não seria suficiente para obter o 
máximo de produtividade dos operários. Era preciso um conjunto de condições de 
trabalho que possibilitassem o aumento da produtividade, tais como:
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• adequação de instrumentos de trabalho, equipamentos de produção aos pro-
cessos para minimizar o esforço do trabalho e o desperdício de tempo na 
execução das tarefas;
• arranjo físico das máquinas e equipamentos para racionalizar o fluxo de pro-
dução;
• melhoria do ambiente físico de trabalho, de maneira que o ruído, ventilação e 
iluminação não reduzam a produtividade e eficiência do operário;
• projeto de instrumentos e equipamentos especiais para reduzir movimentos 
inúteis.
Supervisão Funcional
Taylor recomenda que a autoridade de gerir os operários deva ser dividida entre 
vários supervisores, em que cada um é especializado em uma área diferente. Des-
sa maneira, cada supervisor tem uma autoridade funcional. A autoridade funcional 
é relativa e parcial. Essa “administração funcional” consistia, portanto, em dividir 
o trabalho de maneira que cada homem tivesse que executar a menor variedade 
possível de funções, independentemente de seu nível hierárquico. Sempre que pos-
sível, deveria se limitar a apenas uma função.
A supervisão funcional representa a divisão do trabalho para as funções de che-
fes e de supervisores. Ela separa o planejamento mental do braçal. Essa aborda-
gem trouxe uma série de críticas, pois acreditava-se que a eficiência era alcançada 
pela subordinação única.
2.2.3. Princípios da Administração Científica
A preocupação de racionalizar, padronizar e prescrever normas de conduta ao 
administrador levou os teóricos da Administração Científica a pensar em princípios 
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que pudessem ser aplicados a todas as situações possíveis – abordagem prescri-
tiva e normativa6.
Um princípio é uma afirmação válida para uma determinada situação. É uma 
previsão antecipada do que deverá ser feito quando ocorrer aquela situação. Entre 
a difusão de princípios defendidos pelos autores da Administração Científica, vamos 
destacar aqueles que sempre são cobrados em provas: os princípios da Adminis-
tração Científica de Taylor e os princípios básicos de Ford.
Para Taylor, a gerência deve seguir quatro princípios, a saber:
• Princípio de planejamento: substituir no trabalho o critério individual do 
operário, a improvisação e a atuação empírico-prática, por métodos baseados 
em procedimentos científicos. Substituir a improvisação pela ciência por meio 
do planejamento do método de trabalho;
• Princípio de preparo: selecionar, cientificamente, os trabalhadores de acor-
do com suas aptidões e prepará-los e treiná-los para produzirem mais e me-
lhor, conforme o método planejado. Preparar máquinas e equipamentos em 
um arranjo físico e disposição racional;
• Princípio do controle: controlar o trabalho para se certificar de que está 
sendo executado de acordo com os métodos estabelecidos e segundo o plano 
previsto. A gerência deve cooperar com os trabalhadores para que a execução 
seja a melhor possível;
• Princípio da execução: distribuir atribuições e responsabilidades para que 
a execução do trabalho seja disciplinada.
6 A abordagem prescritiva e normativa caracteriza-se pela preocupação em prescrever princípios nor-
mativos que devem ser aplicados como receituário em todas as circunstâncias para que o administrador 
possa ser bem-sucedido.
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Como dissemos, apesar de Taylor ser o expoente principal da Administração 
Científica, outros personagens contribuíram, de forma evidente, para a afirmação 
dos postulados teóricos. Um desses personagens foi Henry Ford, que aplicava 
seus princípios em negócios efetuados pela Ford Companhia de Motores.
Ford desenvolveu três princípios, que visavam acelerar a produção por meio de 
um trabalho ritmado, coordenado e econômico – a linha de montagem:
• Princípio de intensificação: diminuir o tempo de duração das atividades 
com a utilização imediata dos equipamentos e matéria-prima e a rápida colo-
cação do produto no mercado;
• Princípio de economicidade: reduzir, ao mínimo, o volume do estoque da 
matéria-prima em transformação, fazendo com que o automóvel fosse pago 
à empresa antes de vencido o prazo de pagamento dos salários e da matéria-
-prima adquirida. A velocidade de produção deve ser rápida;
• Princípio de produtividade: aumentar a capacidade de produção do ho-
mem no mesmo período (produtividade) por meio da especialização e da 
linha de montagem. O operário ganha mais e o empresário tem maior produ-
ção – adaptação do conjunto de trabalhadores ao ritmo imposto pela esteira 
de produção.
Outro conceito que Ford também desenvolveu foi o conceito de “produção em 
massa”. Vamos entender isso melhor!
Inicialmente, a empresa Ford Companhia de Motores trabalhava artesanalmen-
te. Segundo estudos, o tempo total trabalhado antes de serem repetidas as mes-
mas operações de um montador da Ford chegava a 514 minutos. Nesse sistema, 
cada trabalhador ficava sempre na mesma área de montagem e fazia uma parte 
importante de um carro (por exemplo, colocando rodas, ou molas, ou motor) antes 
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de passar para o carro seguinte, que vinha até ele. Porém, era responsabilidade 
do trabalhador apanhar as peças no estoque e trazê-lo até seu posto. Para cumprir 
essa responsabilidade, o trabalhador tinha de ir atrás do trabalho.
A primeira providência que Ford tomou, para tornar esse processo mais eficien-
te, foi a de entregar as peças em cada posto, de onde os trabalhadores não preci-
savam mais ficar saindo. Em seguida, Ford decidiu que o montador executaria uma 
única tarefa, andando de um carro para outro dentro da fábrica. Em 1913, pouco 
antes de implantar a linha de montagem, o tempo médio de ciclo de cada montador 
da Ford havia caído para 2, 3 minutos.
No entanto, logo apareceram os problemas desse procedimento: a movimenta-
ção consumia tempo e, como os montadores tinham velocidades diferentes de tra-
balhos, os mais rápidos perdiam sua eficiência quando encontravam os mais lentos 
pela frente. Nesse sentido, desenvolveu-se a essência da linha de montagem mó-
vel, em que o produto em processo se desloca ao longo de um percurso enquanto 
os operadores ficam parados.
Assim, Ford evidenciou dois princípios da produção em massa: peças pa-
dronizadas e trabalhadores especializados.
O princípio das peças padronizadas deu origem ao controle de qualidade 
(uniformidade das peças e produtos) e à redução da quantidade de peças na fabri-
cação de seus carros.
O princípio do trabalhador especializado dizia que cada pessoa ou cada 
grupo de pessoas tinha uma tarefa fixa dentro de uma etapa de um processo pre-
definido. Assim, por esse princípio, cada trabalhador atuava apenas no processo 
específico que lhe fosse atribuído.
Os princípios da produção em massa podem ser assim resumidos:
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2.3. Escola da Teoria Clássica
A Escola da Teoria Clássica surge na França, em 1916. Essa teoria foi idealizada 
por Jules Henri Fayol Barros Zacanti (1841 – 1925), nascido na Turquia, engenheiro 
de minas na França.
O modelo da teoria clássica possui ênfase na estrutura que a organização 
deve possuir para ser eficiente7. Henri Fayol criou um sistema de administração 
dividido em três aspectos principais:
7 Ainda que a ênfase da teoria clássica (estrutura) seja distinta da Administração Científica (tarefas), ambos 
os modelos buscavam a eficiência organizacional.
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• a administração é uma função distinta das demais funções, como finanças, 
produção e distribuição;
• a administração é um processo de planejamento, organização, comando, co-
ordenação e controle;
• o processo de administração pode ser ensinado e aprendido.
2.3.1. Funções Básicas e Função Administrativa
Com a publicação em 1916 do livro Administration Industrielle et Générale, 
Fayol afirma que, em toda organização, independentemente de tamanho ou natu-
reza de suas atividades, o conjunto de todas as suas operações pode ser dividido 
em seis grupos ou funções básicas, a saber:
• técnicas, relacionadas com a produção de bens ou de serviços da organiza-
ção;
• comerciais, relacionadas com compra, venda e trocas;
• financeiras, relacionadas com procura e gerência de capitais;
• de segurança, relacionadas com proteção e preservação dos bens e pessoas;
• contábeis, relacionadas com inventários, registros, balanços, custos e esta-
tísticas;
• administrativas, relacionadas com a integração de cúpula das outras cinco 
funções.
Como se observa, esse autor considerava que a mais importante dessas funções 
era a função administrativa, pois ela desempenhava um papel central de inte-
gração e coordenação das demais funções. Isso não quer dizer que a função admi-
nistrativa se concentra exclusivamente no topo da organização; pelo contrário, ela 
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se reparte proporcionalmente por todos os níveis da hierarquia da empresa. Assim, 
Fayol dividiu-a em outras cinco funções (chamadas de POC3):
• Previsão: estabelece os objetivos da empresa, especificando a forma como 
serão alcançados. Parte de uma sondagem do futuro, desenvolvendo um pla-
no de ações para tingir as metas traçadas. É a primeira das funções, já que 
servirá de base diretora à operacionalização dademais;
• Organização: é a forma de coordenar todos os recursos da empresa, sejam 
humanos, financeiros ou materiais, alocando-os da melhor forma segundo o 
planejamento estabelecido;
• Comando: faz com que os subordinados executem o que deve ser feito. 
Pressupõe que as relações hierárquicas estejam claramente definidas, ou 
seja, que a forma como administradores e subordinados se influenciam esteja 
explícita, assim como o grau de participação e colaboração de cada um para 
a realização dos objetivos definidos;
• Coordenação: a implantação de qualquer planejamento seria inviável sem a 
coordenação das atitudes e esforços de toda a empresa, almejando as metas 
traçadas;
• Controle: controlar é estabelecer padrões e medidas de desempenho que 
permitam assegurar que as atitudes empregadas são as mais compatíveis 
com o que a empresa espera. O controle das atividades desenvolvidas permi-
te maximizar a probabilidade de que tudo ocorra conforme as regras estabe-
lecidas e ditadas8.
8 Contemporaneamente, as funções administrativas consideradas são as funções de planejar, organizar, 
dirigir e controlar. No entanto, essas funções administrativas, hoje conhecidas, são uma evolução da 
Teoria Clássica da Administração, idealizada por Fayol.
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2.3.2. Princípios Gerais da Administração
Fayol, usando uma metodologia de observação dos fatos, conduziu experimen-
tos e extraiu alguns princípios em torno de seu modelo administrativo, os chama-
dos 14 princípios gerais da Administração, os quais passamos a elencar:
Divisão do trabalho Consiste na especialização das tarefas e das pessoas para 
aumentar a eficiência.
Autoridade e responsabilidade Autoridade é o direito de dar ordens e o poder de esperar 
obediência. A responsabilidade é uma consequência natural 
da autoridade e significa o dever de prestar contas. Ambas 
devem estar equilibradas entre si.
Disciplina Depende de obediência, aplicação, energia, comportamento 
e respeito aos acordos estabelecidos.
Unidade de comando Cada empregado deve receber ordens de apenas um supe-
rior. É o princípio da autoridade única.
Unidade de direção Uma cabeça e um plano para cada conjunto de atividades 
que tenham o mesmo objetivo.
Subordinação dos interesses 
individuais aos gerais
Os interesses gerais da empresa devem sobrepor-se aos 
interesses particulares das pessoas.
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Remuneração do pessoal Deve haver justa e garantida satisfação para os empregados 
e para a organização em termos de retribuição.
Centralização Refere-se à concentração da autoridade no topo da hierar-
quia da organização.
Cadeia escalar É a linha de autoridade que vai do escalão mais alto ao mais 
baixo em função do princípio do comando.
Ordem Um lugar para cada coisa e cada coisa em seu lugar. É a 
ordem material e humana.
Equidade Amabilidade e justiça para alcançar a lealdade do pessoal.
Estabilidade do pessoal A rotatividade do pessoal é prejudicial para a eficiência da 
organização. Quanto mais tempo uma pessoa permanecer no 
cargo, melhor para a empresa.
Iniciativa A capacidade de visualizar um plano e assegurar pessoal-
mente o seu sucesso.
Espírito de equipe A harmonia e a união entre as pessoas são grandes forças 
para a organização.
Juntamente com a teoria da Administração Científica, a teoria proposta por 
Fayol foi uma das primeiras das teorias administrativas. Obviamente que apresen-
taria limitações e seria superada por novos pensamentos.
Ainda assim, contribuiu muito para a formação do atual pensamento adminis-
trativo que, a partir dela, foi se desenvolvendo até chegar aos moldes da adminis-
tração moderna.
Não obstante, algumas críticas foram observadas em relação teoria clássica de 
Fayol9. Vejamos.
Abordagem Simplificada da Organização Formal
Os autores clássicos concebem a organização em termos lógicos, formais, rí-
gidos e abstratos, sem considerar seu conteúdo psicológico e social com a devida 
importância. Limitaram-se à organização formal, estabelecendo esquemas lógicos 
9 CHIAVENATO, I. Introdução à Teoria Geral da Administração. 8ª ed. São Paulo: Campus, 2011.
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e preestabelecidos, segundo os quais as organizações devem ser construídas e 
governadas. Nesse sentido, são prescritivos e normativos, ou seja, explicam como 
o administrador deve conduzir-se em todas as situações por meio do processo ad-
ministrativo e os princípios gerais que deve seguir para obter a máxima eficiência. 
A preocupação com as regras do jogo é fundamental.
Ausência de Trabalhos Experimentais
A teoria clássica pretendeu elaborar uma ciência de administração para estudar 
e tratar a Administração, substituindo o empirismo e a improvisação por técnicas 
científicas. Porém, os autores clássicos fundamentam seus conceitos na observação 
e no senso comum.
Seu método é empírico e concreto, baseado na experiência direta e no pragma-
tismo, e não confrontam a teoria com elementos de prova.
As ideias mais importantes são catalogadas como princípios, o que provocou 
críticas, pois o princípio utilizado como sinônimo de lei deve, como essa, envolver 
um alto grau de regularidade e consistência, permitindo razoável previsão em sua 
aplicação, tal como aconteceu nas outras ciências.
Extremo Racionalismo na Concepção da Administração
Os autores clássicos se preocupam com a apresentação racional e lógica das 
suas proposições, sacrificando a clareza das suas ideias. O abstracionismo e o for-
malismo são criticados por levarem a análise da Administração à superficialidade, 
à superssimplificação e à falta de realismo.
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A insistência sobre a concepção da Administração com um conjunto de princí-
pios universalmente aplicáveis provocou a denominação de “Escola Universalista”. 
Alguns autores preferem, pelo espírito pragmático e utilitarista, a denominação 
“teoria pragmática”. O pragmatismo do sistema leva-o a apelar à experiência direta 
e não representativa para obter soluções aplicáveis de modo imediato.
Teoria da Máquina
A teoria clássica também recebe a denominação de “teoria da máquina” pelo 
fato de considerar a organização sob o prisma do comportamento mecânicode uma 
máquina: a determinadas ações ou causas decorrem determinados efeitos ou con-
sequências dentro de uma correlação determinística.
A organização deve ser arranjada tal como uma máquina. Os modelos admi-
nistrativos correspondem à divisão mecanicista do trabalho, em que a divisão do 
trabalho é a mola do sistema.
A abordagem mecânica, lógica e determinística da organização foi o fator que 
conduziu erradamente os clássicos à busca de uma ciência da Administração.
5. Abordagem incompleta da organização.
Tal como aconteceu com a Administração Científica, a teoria clássica preocu-
pou-se apenas com a organização formal, descuidando-se da organização informal. 
O foco na forma e a ênfase na estrutura levaram a exageros.
A teoria da organização formal não ignorava os problemas humanos da orga-
nização, porém não conseguiu dar um tratamento sistemático à interação entre 
pessoas e grupos informais, nem aos conflitos intraorganizacionais e ao processo 
decisório.
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Abordagem de Sistema Fechado
A teoria clássica trata a organização como se ela fosse um sistema fechado, 
composto de algumas variáveis perfeitamente conhecidas e previsíveis e de alguns 
aspectos que são manipulados por meio de princípios gerais e universais.
3. Abordagem Burocrática
3.1. Aspectos Conceituais
A teoria da burocracia desenvolveu-se na Administração por volta da década de 
1940, adotando as concepções formuladas anteriormente pelo economista e soci-
ólogo Max Weber.
Segundo essa teoria, a burocracia é uma forma ideal de organização humana 
que se baseia na adequação dos meios aos objetivos (fins) pretendidos – a raciona-
lidade – a fim de garantir a máxima eficiência possível no alcance desses objetivos. 
Por isso, diz-se que a teoria da burocracia se baseia na teoria do “homem organi-
zacional”.
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Diferentemente do estruturalismo, que veremos a seguir, o modelo burocrático 
focaliza somente os aspectos formais das organizações, adotando um mode-
lo mecanicista (com estrutura hierárquica mais rígida, funções especializadas e 
procedimentos formais), próximo das concepções da Administração Científica de 
Taylor e da teoria clássica de Fayol.
Para Max Weber, a burocracia está alicerçada em um tripé, composto por três 
características que delineiam essa teoria: a formalidade, a impessoalidade e o pro-
fissionalismo.
Formalidade: nas organizações formais, a capacidade de influenciar o com-
portamento alheio baseia-se em normas e regulamentos que estipulam qual é o 
comportamento esperado e quais são os direitos e deveres dos participantes.
Numa burocracia, o comportamento esperado de cada indivíduo está subordi-
nado a normas racionais, que definem as sanções negativas e positivas associadas 
à observância ou não desse mesmo comportamento, ou seja, tem como objetivo a 
racionalidade das decisões baseadas em critérios impessoais.
Impessoalidade: como consequência da formalidade, as relações entre os 
integrantes das organizações burocráticas são governadas pelos cargos que eles 
ocupam. As relações processam-se entre ocupantes de cargos (ou papéis), e não 
entre pessoas. O indivíduo investido em determinado cargo gerencial (ou cargo 
investido de autoridade) é um superior, que ocupa uma jurisdição, a qual define os 
limites de seus poderes, dentro dos quais as ordens podem ser dadas e devem ser 
obedecidas.
As relações se processam entre ocupantes de cargos oficialmente definidos. 
A obediência não é devida a alguém pessoalmente, mas ao cargo ocupado pelo 
superior. Como nas organizações burocráticas as relações são determinadas pelos 
papéis que os cargos estabelecem para seus ocupantes, elas são impessoais.
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Profissionalismo: na grande maioria das organizações formais e para a gran-
de maioria das pessoas, os cargos são ocupados em regime de dedicação exclusiva, 
oferecendo a seus ocupantes uma carreira profissional. O membro de uma burocra-
cia é um funcionário que faz do cargo um meio de vida mediante o recebimento de 
um salário regular em troca de seus serviços.
A escolha para ocupar o cargo, em geral, deve-se às suas qualificações, que são 
aprimoradas por meio de treinamento especializado, em função desse caráter ocu-
pacional que tem a participação das pessoas. Isso significa que elas são sistemas 
de trabalho que fornecem a seus integrantes um meio de subsistência.
3.2. Características e Vantagens
A maioria das questões de provas cobram as características e vantagens dessa 
abordagem. Para facilitar seu estudo, montei duas tabelas que resumem, essen-
cialmente, essas características e vantagens:
Características
Caráter legal 
das normas e 
regulamentos
É baseada em uma legislação própria com uma estrutura social razoavel-
mente organizada. Dessa maneira, economizam esforços e possibilitam a 
padronização dentro da organização.
Caráter formal 
das comunicações
A comunicação escrita é uma das principais peças da burocracia. As regras, 
decisões e ações administradas são formuladas e registradas por escrito. Com 
exceções, a burocracia abre mão da utilização de formulários e papelórios.
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Caráter racional 
e divisão de 
trabalho
Essa divisão sistemática ocorre para estabelecer as atribuições de cada par-
ticipante, os meios de obrigatoriedade e as condições necessárias. Cada par-
ticipante passa a ter seu cargo específico, as funções específicas e a sua 
específica esfera de competência e responsabilidade.
Impessoalidade 
nas relações
Essa distribuição de atividades é feita de forma impessoal, ou seja, é feita 
em termos de cargas e funções, e não de pessoas envolvidas; a administra-
ção burocrática é realizada sem considerar as pessoas como pessoas, mas 
como ocupantes de cargos e funções; a burocracia precisa garantir sua con-
tinuidade ao longo do tempo: as pessoas vêm e vão, os cargos e funções 
permanecem. É garantia para o exercício isento da função.
Hierarquia da 
autoridade
Estabelece os cargos segundo os princípios da hierarquia: cada cargo inferior 
deve estar sob controle e supervisão de um posto superior. Nenhum cargo 
fica sem controle ou supervisão.Rotina e 
procedimentos 
estandardizados
É uma organização que fixa as regras e normas técnicas para o desempenho 
de cada cargo, cujas atividades devem ser executadas de acordo com as roti-
nas e procedimentos fixados pelas regras e normas técnicas.
Competência 
técnica e 
meritocracia
É uma organização na qual a escolha das pessoas é baseada no mérito e na 
competência técnica, e não em preferências pessoais. Esses critérios universais 
são racionais e leva em conta a competência, o mérito e a capacidade do funcio-
namento da relação ao cargo ou função considerada. Por isso, a necessidade de 
exames, concursos, testes e titulações para a admissão para funcionários.
Especialização da 
administração
Deve haver a separação entre a propriedade e a administração, ou seja, 
os membros do corpo administracional devem estar completamente separa-
dos dos meios de produção.
Profissionalização 
dos participantes
É uma organização que se caracteriza pela profissionalização de seus parti-
cipantes. Cada funcionário da burocracia é um profissional pelas seguintes 
razões: deve ser um especialista, um assalariado, um ocupante de cargo, ser 
nomeado por um superior hierárquico, seu mandado será por tempo indeter-
minado, segue carreira dentro da organização, é fiel ao cargo e se identifica 
com os objetivos da empresa.
Completa 
previsibilidade do 
funcionamento
As normas e regulamentos de uma organização são estabelecidos para 
padronizar o comportamento do funcionário, a fim de atingir a máxima efi-
ciência possível.
Vantagens
Racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da organização.
Precisão na definição do cargo e na operação, pelo conhecimento exato dos deveres.
Rapidez nas decisões, pois cada um conhece o que deve ser feito e por quem, e as ordens e papéis 
tramitam por meio de canais preestabelecidos.
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Univocidade de interpretação garantida pela regulamentação específica e escrita. Por outro lado, 
a informação é discreta, pois é fornecida apenas a quem deve recebê-la.
Uniformidade de rotinas e procedimentos que favorecem a padronização, redução de custos e de 
erros, pois os procedimentos são definidos por escrito.
Continuidade da organização por meio da substituição do pessoal que é afastado. Além disso, 
os critérios de seleção e escolha do pessoal baseiam-se na capacidade e na competência técnica.
Redução do atrito entre as pessoas, pois cada funcionário conhece aquilo que é exigido dele e quais 
são os limites entre suas responsabilidades e as dos outros.
Constância, pois os mesmos tipos de decisão devem ser tomados nas mesmas circunstâncias.
Confiabilidade, pois o negócio é conduzido de acordo com regras conhecidas, sendo que grande 
número de casos similares são metodicamente tratados dentro da mesma maneira sistemática. 
As decisões são previsíveis e o processo decisório, por ser despersonalizado no sentido de excluir 
sentimentos irracionais, como o amor, raiva, preferências pessoais, elimina a discriminação pessoal.
Benefícios para as pessoas na organização, pois a hierarquia é formalizada, o trabalho é dividido 
entre as pessoas de maneira ordenada, as pessoas são treinadas para se tomarem especialistas 
em seus campos particulares, podendo encarreirar-se na organização em função de seu mérito 
pessoal e competência técnica.
3.3. Disfunções da Burocracia
Um entendimento bastante utilizado pelas bancas é o de que a burocracia não 
é entendida pelo senso popular em seu aspecto verdadeiro. O conceito popular de 
burocracia é sinônimo de estagnação, excesso de papelório, apego dos funcionários 
aos regulamentos e rotinas, causando ineficiência à organização. No entanto, para 
Max Weber, a burocracia é a organização eficiente por excelência.
Mas é de se notar que, de fato, esses pontos negativos existem na burocracia, 
mas não na sua ideia inicial. Isso acabou por se tornar suas deficiências mais co-
nhecidas como as disfunções burocráticas ou buropatologias.
Ao estudar as consequências previstas (ou desejadas) da burocracia, Robert K. 
Merton10, um sociólogo americano, notou também as consequências imprevistas 
10 MERTON, R. K. Social Theory and Social Structure. New York: Free Press, 1959.
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(ou não desejadas) que levam à ineficiência e às imperfeições. O autor Idalberto 
Chiavenato11 apresenta a sequência desse estudo. Vejamos.
• o modelo começa com a exigência de controle por parte da organização, a fim 
de reduzir a variabilidade do comportamento humano a padrões previsíveis, 
indispensáveis ao bom funcionamento da organização;
• essa exigência de controle enfatiza a previsibilidade do comportamento, que 
é garantida por meio da imposição de normas e regulamentos. Assim, a orga-
nização estabelece os padrões de procedimentos para as pessoas, institui as 
penalidades pelo não cumprimento, bem como a supervisão hierárquica para 
assegurar a obediência. A ênfase sobre o cargo e a posição dos indivíduos 
diminui as relações personalizadas;
• mas a ênfase nas regras e sua forte imposição leva as pessoas a justificarem 
sua ação individual;
• essa justificativa conduz a consequências imprevistas (disfunções), tais como 
a rigidez no comportamento e a defesa mútua na organização;
• essas consequências não atendem às expectativas e anseios da clientela, pro-
vocando dificuldades no atendimento ao público;
• isso leva a um sentimento de defesa da ação individual, pois o burocrata não 
presta contas ao cliente, mas às regras da organização e ao seu superior hie-
rárquico.
Assim como fizemos com as características e vantagens da burocracia, vejamos 
uma tabela que resume essas disfunções:
11 CHIAVENATO, I. Introdução à Teoria Geral da Administração: uma Visão Abrangente da Moderna Adminis-
tração das Organizações. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003.
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Disfunções
Internalização das regras 
e exagerado apego aos 
regulamentos
As normas e regulamentos passam a se transformar de 
meios em objetivos.
Funcionário burocrata torna-se um especialista, não por 
possuir conhecimentos de suas tarefas, mas por conhe-
cer perfeitamente as normas e os regulamentos que dizem 
respeito ao seu cargo.
Os regulamentos, meios, passam a ser os principais objeti-
vos do burocrata e que vislumbram a trabalhar em função 
deles.
Excesso de formalismo e 
papelório
A necessidade de documentar e de formalizar todas as 
comunicações na burocracia, a fim de que tudo possa ser 
devidamente testemunhado por escrito, pode conduzir ao 
excesso de papelório.
O excesso de papelório constitui uma das mais gritantes 
disfunções da burocracia.
Resistência às mudanças