94518105-Direito-Economico-Mocambicano

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Segundo António Carlos Santos, o objecto do Direito Económico:
Estudo da regulação jurídica específica da organização e direcção da actividade 
económica pelos poderes públicos e (ou) pelos poderes privados quando dotados de 
capacidade de editar ou contribuir para a edição de regras com carácter geral, 
vinculativas dos agentes económicos.
1. O papel do Estado – segundo Cabral Moncada, “no Direito Público da Economia, o 
legislador está fortemente condicionado:
- pelas leis de funcionamento do sistema económico,
- pelas expectativas modeladoras da actividade dos agentes económicos
O que torna os diplomas legislativos a expressão ponderada das opções de política 
económica”. 
Actividade
Económica
(produção, 
distribuição e 
consumoc
Organizaç
direcçãodd
Organizaç
direcçãod
Organizaç
direcçãodd
Estado
(poderes
Públicos)P
Privados
(empresas, 
sindicatos, 
associações 
patronais)p
Estado /
Privados
(concertaç. 
Social,
Contratos, 
etc)
As normas de Direito Público Económico incorporam, assim, um comando político-
económico que traduz a opção dos poderes públicos. 
A Constituição Económica é a parte da Constituição do Estado onde estão as normas 
necessárias à regulação da actividade económica, actividade essa que é desenvolvida pelos 
indivíduos, pelas pessoas colectivas ou pelo Estado. 
Este ordenamento é constituído pelas liberdades, deveres e responsabilidades destas 
entidades no exercício da actividade económica e é conformador das normas infra 
constitucionais da ordem jurídica da economia. 
A conformação é feita através de normas estatutárias ou de garantia e de normas 
directivas ou programáticas.
Exemplo de norma estatutária ou de garantia:
- artº 82º / nº 1 da CRM – “O Estado reconhece e garante o direito de propriedade”.
Exemplo de norma directiva ou programática:
- artº 96º / nº 1 da CRM – “A política económica do Estado é dirigida à construção das 
bases fundamentais do desenvolvimento, à melhoria das condições de vida do povo, ao 
reforço da soberania do Estado e à consolidação da unidade nacional, através da 
participação dos cidadãos, bem como da utilização eficiente dos recursos humanos e 
materiais”.
Assim, as normas estatutárias ou de garantia pretendem garantir ou proteger um sistema 
económico, ao passo que as normas directivas ou programáticas determinam as principais 
linhas da economia, “conferem o direito ao exercício de actividades económicas e 
enunciam restrições gerais a esse mesmo direito, além de colocarem à disposição do 
Estado um conjunto de instrumentos que lhe permitem regular o processo económico e 
definir os objectivos a que essa regulação deve obedecer” (António Carlos dos Santos).
O legislador constituinte não pretende incluir na Constituição todas as normas e princípios 
de cariz económico. Há uma margem variável de liberdade que a Constituição deixa ao 
legislador ordinário. Esta margem de liberdade varia de acordo com o tipo de Constituição 
económica existente. 
Ex: 
1 - artº 10º CRM 1975 – “Na República Popular de Moçambique, o sector económico do 
Estado é o elemento dirigente e impulsionador da economia nacional. A propriedade do 
Estado recebe protecção especial sendo o seu desenvolvimento e expansão, 
responsabilidade de todos os órgãos do Estado, organizações sociais e cidadãos”.
2 – artº 101º CRM (revisão 2004)
“1. O Estado promove, coordena e fiscaliza a actividade económica agindo directa ou 
indirectamente para a solução dos problemas fundamentais do povo e para a redução das 
desigualdades sociais e regionais.
2. O investimento do Estado deve desempenhar um papel impulsionador na promoção do 
desenvolvimento equilibrado”.
Constituição Económica Formal e Material
Segundo Teodoro Waty, em sentido formal, a Constituição é a fonte ou conjunto de fontes 
que possuem uma característica identificável, como a pertença a um texto legal, com 
formalidades e requisitos particulares de aprovação ou de modificação. 
Já a Constituição material é, segundo o mesmo autor, o conjunto de normas e princípios 
que estruturam e legitimam determinada ordem jurídica. Esta tem um âmbito que se alarga 
a outras fontes formalmente inferiores desde que nelas se consagrem normas essenciais 
para a caracterização do sistema.
Constituição Estatutária e Programática
Segundo Teodoro Waty, esta divisão entre Constituição Estatutária e Constituição 
Programática revela uma concepção estática e dogmática da ordem jurídica não justificável 
perante a autonomia deste ramo do saber jurídico que é o Direito Económico, ao qual 
corresponde uma projecção dialéctica, pragmática e dinâmica.
A Constituição Económica Programática (ou directiva) é que contem o conjunto de normas 
que visam reagir sobre a ordem económica, de modo a provocar certos efeitos, 
preestabelecendo-a ou modificando-a através da acção dos órgãos do Estado. 
A Constituição Económica Estatutária é, ainda segundo Waty, composta pelo conjunto de 
normas que caracterizam uma certa e determinada forma económica, sem as quais não 
teríamos a indicação do “estatuto” da matriz das relações de produção dominantes. 
Âmbito da Constituição Económica
Segundo Teodoro Waty, o âmbito da Constituição Económica pode ser determinado com 
recurso a critérios económicos e a critérios jurídicos. No primeiro caso, seria em função do 
próprio sistema económico e das suas mutações. Na segunda opção, a Constituição 
Económica emergiria de critérios jurídicos, competindo ao Direito qualificar como 
constitucionais as normas que se apresentam como fundamentais. 
Para Waty, o âmbito da Constituição Económica deve ser definido através de critérios 
jurídicos.
A organização económica e social de Moçambique à luz da Constituição
Olhemos para Moçambique a partir de 25 de Abril de 1974 quando um golpe de estado em 
Lisboa põe fim ao Estado Novo. Este golpe de estado assume um lema “Os três D’s” – 
Democratizar, Desenvolver e Descolonizar e é levado a cabo pelo MFA – Movimento das 
Forças Armadas. 
Em 7 de Setembro de 1974 são assinados os Acordos de Lusaka e a 20 do mesmo mês 
toma posse o Governo de Transição. 
Nesta tomada de posse, Samora Machel faz um discurso onde é possível ler algumas das 
ideias socializantes para a orientação económica de Moçambique, ainda não independente:
- descolonizar o Estado significa essencialmente desmantelar o sistema financeiro, 
económico…
- herdámos uma estrutura económica colonial em que os factores de produção não 
estavam ao serviço do nosso país, do nosso povo, mas sim ao serviço da dominação 
estrangeira
- devemos combater esta situação criando bases de uma economia independente ao 
serviço das massas laboriosas…
- a agricultura será pois a base do nosso desenvolvimento e a indústria o seu factor 
dinamizador…
Segundo Teodoro Waty, apesar de não se extrair do discurso uma orientação clara, e apesar 
de não se falar em nacionalizações, nesta fase há uma prática social muito marcada 
ideologicamente por intuitos socializantes. Para o autor, devem destacar-se os seguintes 
aspectos do discurso:
- a menção à defesa dos interesses das classes trabalhadoras e da prevalência dos interesses 
das classes mais desfavorecidas,
- a nova ordem de colocar a economia ao serviço do Povo,
- o papel da agricultura e da indústria.
Waty propõem-nos a análise do constitucionalismo económico moçambicano dividido em 
quatro grandes fases na história das constituições económicas:
1. A Constituição Económica de Transição ou Pré-Constituição
2. A Constituição Económica da Independência – Constituição do Tofo de 1975
3. (A Constituição Económica pré-PRES – Programa de Reabilitação Económica e 
Social)
4. A Constituição Económica de 1990
1. A Constituição Económica de Transição teve um conjuntode princípios, normas e 
instituições que se foram definindo e haveriam de se vir a consagrar na 
Constituição de 1975:
2. afirmação de direitos sociais e laborais
3. disposições limitativas ou restritivas do direito de 
propriedade
4. disposições tendentes a desenvolver uma reforma agrária
5. situações, de facto, toleradas ou incentivadas pelo poder, de 
ocupação de empresas 
6. protecção do trabalho
7. repressão de delitos anti-económicos (ex. o boato ou a 
sabotagem através do 20-24)
Para Waty, este conjunto de medidas influenciou fortemente o futuro texto constitucional 
de 1975. 
2. A Constituição de 1975
Esta Constituição tem um modelo teleológico e é elaborada num contexto em que a 
transformação e a mudança eram valorizadas. Consagrava um conjunto de princípios e 
normas aptos a permitirem a construção de um determinado modelo de futura sociedade.
A Constituição de 1975 não se limita a ser uma Constituição Estatutária. Ela é 
predominantemente Programática visando transformar a realidade apesar de não estar 
consagrada no seu texto uma referência ao socialismo o que se compreende quando o grupo 
ou Partido que a prepara (FRELIMO) só haveria de o adoptar a 3 de Fevereiro de 1977. A 
política definida pela FRELIMO ficaria consagrada no artigo 3º:
“- A República Popular de Moçambique é orientada pela política definida pela FRELIMO 
que é a força dirigente do Estado e da Sociedade. A FRELIMO traça a orientação política 
básica do Estado e dirige e supervisa a acção dos órgãos estatais a fim de assegurar a 
conformidade da política do Estado com os interesses do povo.”
Sendo, segundo Waty, uma Constituição com carácter proclamatório, deixa uma certa de 
liberdade de meios (não de objectivos) que vai permitir que, a partir de 1977, a prática 
política quanto à economia se afirme de índole marxista, apesar de o texto não ter sido 
alterado e de conceitos como a nacionalização ou a socialização não estarem previstos na 
Lei Fundamental. 
Assim, a prática constitucional consagraria os seguintes princípios:
- subordinação do poder económico ao poder político – (artº 9º - “o Estado promove a 
planificação da economia…”); (artº 14º - “o capital estrangeiro poderá ser autorizado a 
operar no quadro da política económica do Estado.”
- coexistência de diversos sectores de propriedade – privada, cooperativa e pública/estatal – 
(artº 10º - “…o sector económico do Estado é o elemento dirigente e impulsionador da 
economia nacional”); (artº 11º - “o Estado encoraja os camponeses e trabalhadores 
individuais a organizarem-se em formas colectivas de produção…”); (artº 12º - “O Estado 
reconhece e garante a propriedade pessoal”); (artº 13º - “À propriedade privada estão 
ligadas obrigações. A propriedade privada não pode ser usada em detrimento dos interesses 
fixados na Constituição”).
- apropriação estatal dos principais meios de produção, a terra e os recursos naturais – (artº 
8º - A terra e os recursos naturais situados no solo e no subsolo, nas águas territoriais e na 
plataforma continental de Moçambique são propriedade do Estado.”
- planificação central da economia – (artº 9º)
- intervenção democrática dos trabalhadores – (artº 2º - “A República Popular de 
Moçambique é um Estado de democracia popular…o poder pertence aos operários e 
camponeses unidos e dirigidos pela FRELIMO, e é exercido pelos órgãos do poder 
popular”
A Constituição de 1990
Segundo Waty, a Constituição de 1990 orientou-se no sentido de acompanhar a evolução 
geral da sociedade moçambicana e do próprio ambiente político, com o partido dominante 
a deslocar-se mais da esquerda.
O texto constitucional foi influenciado pela adesão de Moçambique às instituições de 
Bretton Woods e pelo Programa de Reabilitação Económica e pelo Programa de 
Reabilitação Económica e Social. 
O governo moçambicano implantou em 1987 o Programa de Reabilitação Econômica e 
Social (PRES), com o objetivo de introduzir a economia de mercado no país, através de 
várias reformas. Para isso, o programa pretende estabilizar a área financeira no âmbito 
nacional e internacional, e retirar do Estado a função principal de administrar e investir na 
economia. Desta forma, pretende-se concentrar os esforços do governo na área de bens e 
serviços sociais, e em programas de desenvolvimento estratégico. 
http://pt.wikipedia.org/wiki/
Em 1984, foi publicada a Lei do Investimento Estrangeiro e Moçambique tornou-se 
membro do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional (FMI). 
Face a uma crise de fome e pobreza generalizados, em 1987 o Governo declarou a situação 
de emergência e pediu assistência à comunidade internacional e lançou o Programa de 
Reabilitação Económica (PRE). http://www.bip.gov.mz/econom.htm
Estes programas, elaborados durante a vigência da Constituição de 1975 consagravam 
princípios feridos de inconstitucionalidade que apontavam a admissão de reprivatização da 
titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e/ou outros bens antes 
nacionalizados (ver Decreto 21/89 de 23 de Maio).
http://pt.wikipedia.org/wiki/
http://pt.wikipedia.org/wiki/1987
No texto constitucional de 1990, o artº 41º/ nº1 estabelece que “a ordem económica assenta 
nas forças de mercado, na iniciativa dos agentes económicos, na participação de todos os 
tipos de propriedade e na acção do Estado como reguladora e promotora do 
crescimento…”. O mesmo artigo no nº 2 estabelece que a “economia nacional 
compreende…a propriedade estatal, a propriedade cooperativa, a propriedade mista e a 
propriedade privada. O artº 42º proclama o papel fundamental do sector familiar. O artº 45º 
estabelece que os empreendimentos estrangeiros são autorizados em todos os sectores 
económicos, excepto aqueles que estejam reservados à propriedade ou exploração 
exclusiva do Estado.
Segundo Teodoro Waty, a nova Constituição de 1990 configura uma neutralização 
ideológica, reduzindo o papel do planeamento central e fazendo desaparecer o objectivo do 
desenvolvimento da propriedade estatal ou social. 
Tendo sido confirmante de posições assumidas e implementadas ainda antes da nova 
Constituição estar aprovada, poderá então assim falar-se de uma Constituição Intercalar.
- A Constituição Económica actual
Em primeiro lugar, olhemos para os grandes princípios constitucionais plasmados nos artºs 
1º, 2º e 3º.
Interessa-nos, em particular, e desde logo, do ponto de vista do Direito Económico, a 
declaração enunciada no artº 1º “A República de Moçambique é um Estado…de justiça 
social”.
No artigo 11º, na identificação dos objectivos fundamentais, realcemos, desde logo, a 
alínea c), a alínea d), a alínea h).
Do ponto de vista da sistematização do texto constitucional, é fundamental notar que a 
parte da Organização Económica aparece depois dos Direitos Fundamentais, a partir do artº 
96º.
Os princípios fundamentais desta Organização contemplados no artº 97º são:
a) a valorização do trabalho
b) as forças do mercado
c) a iniciativa dos agentes económicos
d) a coexistência do sector público, do sector privado e do sector cooperativo e social
e) na propriedade pública dos recursos naturais e de meios de produção, de acordo 
com o interesse colectivo
f) na protecção do sector cooperativo e social
g) na acção do Estado como regulador e promotor do crescimento e do 
desenvolvimento económico e social
O artº 98º determina a propriedade económica do Estado relativamente aos recursos 
naturais situados no solo e no subsolo, nas águas interiores, no mar territorial, na 
plataforma continental e na zona económica exclusiva. Determina ainda o domínio público 
do Estado sobre
a) a zona marítima
b) o espaço aéreo
c) o património arqueológicod) as zonas de protecção da natureza
e) o potencial hidráulico
f) o potencial energético
g) estradas e linhas férreas (revisão de 2004)
h) as jazidas minerais (revisão de 2004)
i) os demais bens como tal classificados por lei
No artº 99º garante-se a coexistência de três sectores de propriedade dos meios de 
produção: sector público, sector privado e sector cooperativo e social.
O artº 103º mantém a agricultura como base do desenvolvimento.
O artº 104º mantém a indústria como factor impulsionador da economia nacional. 
O artº 105º realça o carácter fundamental do sector familiar.
O artº 106º reconhece a importância da produção de pequena escala.
O artº 107º - o Estado promove e apoia a participação activa do empresariado nacional.
O artº 108º - o Estado garante o investimento estrangeiro que opera no quadro da sua 
política económica e estabelece as suas restrições no que respeita aos sectores económicos 
reservados à propriedade ou exploração exclusiva do Estado.
O artº 109º - mantém a terra como propriedade do Estado acrescentando que a mesma não 
pode ser vendida, ou por qualquer outra forma alienada, nem hipotecada nem penhorada.
Remetendo-nos agora aos direitos e deveres económicos e sociais:
- artº 82º - O Estado reconhece e garante o direito de propriedade e a expropriação só pode 
ter lugar por causa de necessidade, utilidade ou interesse públicos, definidos nos termos da 
lei, e dá lugar a justa indemnização.
- artº 84º - O trabalho constitui direito e dever de cada cidadão.
- artº 87º - é garantido o direito à greve e é proibido o lock-out.
- artº 90º - declara-se o direito dos cidadãos a viver num ambiente equilibrado 
- artº 92º - reconhecem-se direitos ao consumidor à qualidade dos bens e serviços 
consumidos, à formação e à informação, à protecção da saúde, da segurança dos seus 
interesses económicos, bem como à reparação de danos. A publicidade é regulada por lei e 
são proibidas as formas de publicidade indirecta ou enganosa. Reconhece-se o direito de 
audição às associações de consumidores e cooperativas (de consumo) sendo-lhes 
reconhecida legitimidade processual para a defesa dos seus associados. 
Assim, e depois de termos olhado para a evolução constitucional moçambicana desde a 
Pré-Constituição até à actual Constituição, verificamos que o papel do Estado se 
modificou, passando de Estador produtor e altamente interventor para um Estado regulador 
e garantístico na actual lei fundamental.
Hoje, o modelo económico, anteriormente de economia planificada, assume-se agora como 
de economia de mercado.
Os pressupostos básicos da economia da mercado
Numa economia de mercado, a actividade económica depende essencialmente da 
capacidade dos indivíduos organizarem a produção, a distribuição e comercialização de 
bens ou serviços com o objectivo de obterem rendimentos.
Os três princípios básicos da economia são:
- a propriedade privada 
- a iniciativa privada
- a livre concorrência
A propriedade privada
Noção e conteúdo
Como já vimos, a actual Constituição, no seu artº 82º / nº 1 reconhece e garante o direito de 
propriedade. 
Ora, o direito de propriedade não é um direito absoluto podendo ser objecto de limitações 
ou restrições, as quais se relacionam, desde logo, com princípios de Direito (ex: a função 
social da propriedade), com razões de utilidade pública ou com a necessidade de conferir 
eficácia a outros princípios ou normas constitucionais, incluindo os direitos económicos ou 
sociais e as disposições da organização económica.
O direito de propriedade privada inclui quatro componentes:
- o direito de a adquirir
- o direito de usar e fruir dos bens de que se é proprietário
- a liberdade na sua transmissão
- o direito de não ser privado dela
Restrições
a) na aquisição ou acesso – há bens insusceptíveis de apropriação privada – é o caso 
dos bens de domínio público (artº 98º). No entanto, note-se que alguns desses bens 
poderão, por vezes, ser explorados por entidades privadas ou cooperativas em 
regime de concessão. Trata-se, portanto, de uma reserva de propriedade pública 
mas não de uma reserva de actividade económica pública. 
b) no uso e fruição – para além do dever geral de uso relativo aos meios de produção 
(a propriedade de meios de produção implica o seu uso), devem considerar-se 
outras condicionantes por razões ambientais ou de ordenamento do território (ex. 
delimitação de áreas de reserva agrícola, reserva ecológica, planeamento urbano, 
etc.)
c) na transmissão inter vivos ou mortis causa – é por vezes limitada por direitos a 
favor de terceiros, como o direito de preferência atribuído, por vezes, aos 
proprietários confinantes ou aos herdeiros legitimários.
d) Limites constitucionais ao direito de o titular não ser privado da sua propriedade – 
ao admitir-se a possibilidade de requisição e expropriação por utilidade pública, 
sujeita ao pagamento de justa indemnização. A actual Constituição prevê a 
expropriação no seu artº 82º / nº 2.
A requisição de bens abrange móveis ou imóveis, é temporária e justifica-se por um 
interesse público urgente e excepcional (situações de guerra, calamidades naturais, etc.)
A expropriação refere-se a bens imóveis, tem carácter definitivo e é de uso frequente, dada 
a sua necessidade para a construção de estradas e outras edificações públicas. O facto de se 
exigir a existência de interesse público não significa que não possa haver expropriação a 
favor de entidades privadas como as associações desportivas, etc. 
Tanto a requisição como a expropriação implicam o pagamento de indemnização que 
deverá ser fixado pelo valor real do bem expropriado o qual tem a sua expressão mais 
próxima no seu valor de mercado.
Além da requisição e da expropriação, a propriedade privada pode também ser limitada 
pela figura da nacionalização, também mediante indemnização. 
Bibliografia:
António Carlos Santos
Manuel Afonso Vaz, Direito Económico – A ordem económica portuguesa, 4ª ed., Coimbra 
Editora, Coimbra, 1998
Luís Cabral Moncada, Direito Económico, 4ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2003
CRM
Lei 9/79 – Lei das Cooperativas
A Iniciativa privada
Apesar de a Constituição da República de Moçambique não possuir nenhuma norma 
específica que, à semelhança do que faz para a propriedade privada, garanta o direito de 
iniciativa privada, podemos deduzir a sua interpretação a partir de vários artigos:
- artº 97º alíneas b), c) e d);
- artº 99º / nº 1 e nº 3
- artº 107º 
Segundo António Carlos Santos, o direito de iniciativa privada traduz a possibilidade de 
exercer uma actividade económica privada, nomeadamente através da liberdade de criação 
de empresas e da sua gestão. 
O direito de iniciativa privada compreende os seguintes componentes:
- a liberdade de investimento ou de acesso – consiste no direito de escolha da actividade 
económica a desenvolver. O investimento pode levar à criação de uma empresa, à aquisição 
de empresas já existentes ou ao aumento de capital dessas empresas. Em sentido negativo, 
esta liberdade significa o direito de retirar o capital investido quando proprietário o julgue 
conveniente.
- a liberdade de organização – consiste na liberdade em determinar o modo como a 
actividade vai ser desenvolvida (incluindo a forma, a qualidade e o preço dos produtos ou 
serviços transaccionados), definir objectivos, combinar os factores de produção e dirigir a 
actuação das pessoas empregues na actividade empresarial. Esta liberdade consiste 
basicamente na combinação capital/trabalho para a obtenção de um produto ou serviço. Ao 
empresário compete-lhe maximizar a produção, minimizando os custos, de modo a 
assegurar rentabilidade ao capital investido. 
- a liberdade de contratação ou liberdade negocial – consiste na liberdade em estabelecer 
relaçõesjurídicas e de fixar, por acordo, o seu conteúdo. Significa o direito do empresário 
de escolher os seus fornecedores e clientes, assim como fixar o preço das mercadorias. 
Significa ainda a liberdade de contratação de mão de obra e a fixação de salários e de 
outras condições de trabalho.
A liberdade de iniciativa privada ou liberdade de empresa constitui uma condição básica da 
concorrência, entendida como modelo de sociedade ou como critério de qualificação das 
estruturas de mercado e do comportamento dos agentes económicos.
Restrições à iniciativa privada
A liberdade de iniciativa privada não é, à semelhança do direito de propriedade privada, um 
direito absoluto. Admitem-se restrições e condicionamentos, os quais podem resultar da lei 
constitucional ou de lei ordinária.
As restrições constitucionais resultam, desde logo, da possibilidade de se estabelecerem 
reservas a favor do sector público (artº 99º / nº 2), as quais afectam em especial a liberdade 
de investimento ou de acesso. 
Por sua vez, a liberdade de organização não impede que a lei configure os tipos de 
empresas sob a forma de sociedades comerciais (ex. sociedades por quotas, sociedades 
anónimas, sociedades em comandita1[1], etc.). Existem também regras obrigatórias sobre o 
1[1] 
Sociedade em Comandita
Noção
É uma sociedade de responsabilidade mista porque reúne sócios de responsabilidade limitada 
(comanditários), que contribuem com o capital, e sócios de responsabilidade ilimitada 
(comanditados), que contribuem com bens ou serviços, assumindo a gestão e a direcção efectiva 
da sociedade. 
modo de organização interna das empresas, relativas aos órgãos sociais, aos direitos das 
comissões de trabalhadores, bem como às condições técnicas de funcionamento do 
estabelecimento (ex. medidas de segurança, de protecção da saúde pública, de condições de 
higiene, etc.) bem como na relação da empresa com o exterior (ex: actividades perigosas 
em zonas residenciais, protecção do ambiente, etc.).
Quanto à liberdade negocial, existem também restrições quer nas relações contratuais com 
trabalhadores (ex: contratos de trabalho), consumidores (nulidade de certas cláusulas 
contratuais) ou outras empresas (proibição de comportamentos restritivos da 
concorrência). 
Outras formas de iniciativa
A iniciativa privada é a forma mais comum de iniciativa económica nas economias de 
mercado mas existem outras.
Pode haver situações em que o Estado intervenha na produção de bens ou serviços, em 
exclusivo ou em concorrência com as entidades privadas.
São também possíveis outras formas de iniciativa em que a solidariedade entre os seus 
membros ou entre estes e a sociedade prevaleça sobre o interesse lucrativo da organização. 
Trata-se de formas de “economia social” entre as quais se destaca o sector cooperativo e o 
sector social.
A iniciativa cooperativa está contemplada no artº 99º / nº 4 CRM e Lei 9/79 (Lei das 
Cooperativas)
Tal como na iniciativa privada, o direito de iniciativa cooperativa inclui:
- a possibilidade de criar cooperativas, 
- a liberdade de as gerir
- a liberdade de contratação ou negocial inerente a essa mesma gestão
Genericamente, as restrições que se aplicam à iniciativa privada são extensíveis à iniciativa 
cooperativa nos seus vários componentes.
Desde a constituição da primeira cooperativa (Sociedade dos Equitativos Pioneiros de 
Rochdale, em 1844) o movimento cooperativista internacional elaborou os princípios 
cooperativos que vieram a ser formulados pelos Congressos de Paris (1937) e de Viena 
(1966) da Aliança Cooperativa Internacional. Os mais importantes destes princípios são:
a) liberdade de adesão (princípio da porta aberta)
b) princípio da gestão democrática (um homem = um voto)
c) não discriminação social, política, racial ou religiosa
d) limitação da taxa de juro, no caso de pagamentos de juros ao capital social
e) repartição cooperativa de excedentes ou economias eventuais
f) promoção do ensino dos princípios e métodos de cooperação
g) cooperação com outras cooperativas à escala local, nacional e internacional
De notar que o artº 99º, apesar de falar, desde logo, em sector cooperativo, irá especificar 3 
formas de propriedade de meios de produção que, na realidade, pertencem ao sector social:
Os meios de produção comunitários possuídos e geridos por comunidades locais – alínea a) 
do nº 4 do artº 99º
A expressão “meios de produção comunitários” parece indiciar que se trata de bens de 
propriedade comunitária, ou seja, de uma comunidade concreta, eventualmente sem 
personalidade jurídica pública ou privada. Os casos mais conhecidos são os “baldios” que 
estarão na base da previsão constitucional. Neste caso, os titulares da propriedade são os 
“povos”, as “aldeias”, os “agregados populacionais”.
De notar que estes meios de produção só integram o sector social quando são possuídos e 
geridos pelas respectivas comunidades locais. Quer isto dizer que, se estes meios de 
produção são possuídos e/ou geridos por entidades públicas (autarquias, por exemplo), ou 
por entidades privadas, já não são considerados como “meios de produção comunitários”.
Os meios de produção objecto da exploração colectiva por trabalhadores – alínea b) do nº 4 
do artº 99º
Esta figura refere-se à autogestão das empresas pelos respectivos trabalhadores e é um 
direito que parece pressupor a gestão aos trabalhadores e a propriedade a outrem. 
Considera-se que os bens podem ser de titularidade de entidades de entidades privadas ou 
públicas, pressupondo-se o assentimento dos titulares da propriedade ou um motivo legal 
que confira o direito à autogestão. 
Os meios de produção possuídos e geridos por pessoas colectivas, sem carácter lucrativo, 
que tenham como principal objectivo a solidariedade social, designadamente, entidades de 
natureza mutualista – alínea c) do nº 4 do artº 99º.
Trata-se de estender o sector social às entidades que desenvolvem uma actividade 
económica tendo em vista a solidariedade social e, por isso, sem o intuito de apropriação 
lucrativa pública ou privada, antes dirigida à ajuda mútua. 
Os direitos económicos como parte integrante de uma Constutuição Económica – 
direitos a prestações
Os direitos dos trabalhadores
A iniciativa económica, quer seja privada, pública ou cooperativa, pressupõe a 
disponibilidade, por parte do empregador, de recursos materiais e financeiros. Para além 
disso, geralmente, exige a necessidade de contratação de mão de obra mediante o 
pagamento de um salário. Trata-se dos trabalhadores por conta de outrem. 
Os direitos dos trabalhadores são reconhecidos em sede de direitos e liberdades 
fundamentais e de direitos e deveres económicos. Alguns desses direitos são atribuídos 
directamente ao trabalhador individual, enquanto outros o são às suas organizações.
a) direito à remuneração e segurança no emprego 
Pela redacção actual da revisão de 2004 da CRM, o artº 85º declara:
1 – “Todo o trabalhador tem direito a justa remuneração, descanso, férias e à reforma nos 
termos da lei.
2 – O trabalhador tem direito a protecção, segurança e higiene no trabalho.
3 – O trabalhador só pode ser despedido nos casos e nos termos estabelecidos na lei”.
A segurança no emprego e a proibição de despedimento sem justa causa visam limitar a 
plena disponibilidade da entidade patronal sobre as relações de trabalho. Por esse motivo, a 
garantia destes direitos dos trabalhadores implica restrições ao direito de livre iniciativa 
privada, pública ou cooperativa. 
A CRM acolhe, assim, o modelo da estabilidade do emprego, (em lugar do modelo da 
mobilidade que hoje existe em diversas ordens jurídicas, como é o caso, por ex. da Grã-
Bretanha e dos EUA). 
b) Os direitos das organizações dos trabalhadores
Ainda entre os direitos, liberdades e garantias,encontram-se os direitos atribuídos às 
organizações representativas dos trabalhadores: 
- liberdade sindical
Segundo o artº 86º:
1 – “Os trabalhadores têm a liberdade de se organizarem em associações profissionais ou 
em sindicatos.
2 – As associações sindicais e profissionais devem reger-se pelos princípios de organização 
e gestão democráticas, basear-se na activa participação dos seus membros em todas as suas 
actividades e de eleição periódica e por escrutínio secreto dos seus órgãos.
3 – As associações sindicais e profissionais são independentes do patronato, do Estado, dos 
partidos políticos e das igrejas ou confissões religiosas.
4 – A lei regula a criação, união, federação e extinção das associações sindicais e 
profissionais, bem como as respectivas garantias de independência e autonomia, 
relativamente ao patronato, ao Estado, aos partidos políticos e às igrejas e confissões 
religiosas”. 
No caso do direito à greve e proibição de lock-out, segundo o artº 87º:
1 – “Os trabalhadores têm direito à greve, sendo o seu exercício regulado por lei.
2 – A lei limita o exercício do direito à greve nos serviços e actividades essenciais, no 
interesse das necessidades inadiáveis da sociedade e da segurança nacional.
3 – É proibido o lock-out”.
Subjacente a esta configuração constitucional parece estar a ideia de que é indispensável à 
efectividade dos direitos básicos dos trabalhadores a garantia dos direitos e liberdades das 
suas organizações e, desde logo, a possibilidades de se organizarem livremente. 
- o direito ao trabalho
Ainda no âmbito dos Direitos Económicos e Sociais, a CRM garante o direito ao trabalho.
O artº 84º da CRM estabelece:
1 – “ O trabalho constitui direito e dever de cada cidadão.
2 – Cada cidadão tem direito à livre escolha da profissão.
3 – O trabalho compulsivo é proibido, exceptuando-se o trabalho realizado no quadro da 
legislação penal”. 
Este direito deve ser entendido como um direito a uma prestação positiva por parte do 
Estado, consistindo no desenvolvimento de políticas que assegurem o máximo de emprego 
possível e a igualdade de oportunidades e de formação específica e genérica, e não como 
um direito subjectivo a um concreto posto de trabalho. 
Os direitos dos consumidores
Os bens ou serviços produzidos pelas empresas públicas, privadas ou cooperativas têm um 
destinatário final que é o cliente, ou consumidor. Não nos interessa tanto aqui falar das 
empresas enquanto consumidoras de produtos ou serviços de outras empresas, mas sim do 
consumidor final, principal destinatário das normas constitucionais de protecção do 
consumidor. 
O artº 92º da CRM vem proteger os direitos dos consumidores.
1- “Os consumidores têm direito à qualidade dos bens e serviços consumidos, à 
formação e à informação, à protecção da saúde, da segurança dos seus interesses 
económicos, bem como à reparação de danos.
2- A publicidade é disciplinada por lei, sendo proibidas as formas de publicidade, 
indirecta ou enganosa.
3- As associações de consumidores e as cooperativas têm direito, nos termos da lei, 
ao apoio do Estado e a serem ouvidas sobre as questões que digam respeito à 
defesa dos consumidores, sendo-lhes reconhecida legitimidade processual para a 
defesa dos seus associados”. 
Tem-se verificado uma necessidade crescente de protecção jurídica do consumidor. Por um 
lado, constata-se a cada vez maior sofisticação nos modos de captação de clientela, com 
recurso à publicidade e a outras formas de promoção de vendas, por vezes agressivas ou 
enganosas, o que justifica a sua regulação pública. 
Para além de direitos positivos a prestações ou acções do Estado (direito à formação e à 
protecção da saúde, segurança dos interesses económicos dos consumidores), os direitos 
dos consumidores são também direitos a prestações ou acções dos próprios agentes 
económicos, produtores ou distribuidores (direito à informação, protecção da saúde, 
segurança dos interesses económicos dos consumidores e garantia de reparação de danos). 
A CRM reconhece ainda o direito de participação às associações e cooperativas de 
consumo e o dever do Estado de as apoiar.
A CRM define a forma de disciplinar a publicidade, proibindo a publicidade indirecta e 
enganosa. 
O direito ao ambiente
Está expresso no artº 90º.
1- “Todo o cidadão tem o direito de viver num ambiente equilibrado e o dever de o 
defender.
2- O Estado e as autarquias locais com a colaboração das associações na defesa do 
ambiente, adoptam políticas de defesa do ambiente e velam pela utilização racional 
de todos os recursos naturais”.
A protecção do ambiente abrange tanto o elemento natural como o elemento construído, ou 
seja, o ecossistema mas também a integração dos elementos económicos e sociais. Prevê, 
eminentemente, o combate à poluição nas suas diversas formas. 
Como já vimos, o acesso e a organização de uma actividade económica, a sua instalação, as 
suas condições de funcionamento, as suas relações com terceiros ou mesmo a sua extinção 
podem ser condicionadas ou determinadas por razões ambientais. Os custos de poluição, 
assim como os custos da sua prevenção podem ser integrados nos custos de produção pelo 
reconhecimento legal do princípio do poluidor-pagador. 
O direito ao ambiente compreende uma acção positiva do Estado no sentido de adoptar 
políticas de defesa do ambiente e velar pela utilização racional dos recursos naturais. 
Compreende ainda, igualmente, um dever de defesa do cidadão, o qual compreende um 
dever de abstenção (não atentar contra o ambiente) e de acção (impedir os atentados de 
outrem). 
O direito de defesa do ambiente, assim como o direito de indemnização em caso de lesão 
directa, é reconhecido a todos, devendo a lei determinar o modo como pode ser exercido. 
A intervenção do Estado na Economia
Bibliografia: Manuel Afonso Vaz
O Estado liberal. A utopia do Estado neutral e abstencionista.
A burguesia ascendente da fisiocracia e do liberalismo segue-se, historicamente, ao 
despotismo iluminado e fundamenta-se na necessidade dos novos e ricos empresários 
burgueses em libertar a produção e os lucros do centralismo autoritário do rei. 
A liberdade e a propriedade assumem, agora, um papel determinante nas reivindicações da 
burguesia. E será interessante notar que a organização económica do fim do séc. XIX e do 
princípio do séc. XX aparece no seguimento dos grandes tratados de filosofia política que 
colocavam o homem numa posição diferente perante o Estado:
1 - “O Segundo Tratado de Governo” de Locke (1690)
A fisiocracia era uma teoria relativamente recente. A burguesia crescente saída da 
Revolução Industrial começa a reclamar contra o Mercantilismo dominado pelo Estado, 
contra as políticas proteccionistas alfandegárias. Estes protestos começam em França 
(laissez-faire, laissez-passer).
John Locke vai estabelecer princípios doutrinários contra o Mercantilismo Estatal.
Na segunda componente da sua obra vai debruçar-se sobre o contratualismo com os 
princípios liberais (nomeadamente o princípio da subsidariedade. Ex. quem gere melhor a 
propriedade privada? Os particulares). O Governo só devia ser polícia e árbitro (funções de 
defesa e justiça).
Põe em causa as teses de alguns autores da moda (Hobbes, Descartes, etc.). Dá um corpo 
doutrinário à burguesia ascendente, endinheirada, nova-rica, industrial, comercial, da 
banca, dos seguros. Locke é o pai da ‘revolução’ burguesa britânica.
É também um filósofo eminente que é o que lhe traz reconhecimento publico. A sua obra 
ecoa, sobretudo na América do Norte e, após a independência dos EUA, os americanos 
assumem a teoria liberal. Locke é o antepassado cultural de Adam Smith, pai do 
capitalismo.
Influencia também os teóricos da Revolução Francesa. Locke o primeiro a defendera tri-
partição de poderes como forma de limitar o absolutismo. A tri-partição que defende ainda 
de forma conceptual, vai ser repensada a clarificada por Montesquieu.
Locke vai classificar o estado-natureza como um Estado em que os homens já têm direitos 
(naturais) como o direito à vida, à propriedade privada, à segurança. Segundo Locke, são 
direitos inalienáveis. O que falta ao estado-natureza é a tutela desses direitos, algo ou 
alguém que garanta o efectivo reconhecimento e respeito pelos mesmos. É assim que os 
homens têm necessidade de fazer um contrato, através do qual transferem alguns dos seus 
direitos para uma entidade superior que será o Estado.
Defendia que o Estado e os Governos poderão mudar se os homens assim o entenderem ou 
seja se aquele não respeitar o pacto. Admite, portanto, a mudança no poder. Representa o 
Estado Liberal Democrático que chegou aos nossos dias. O Estado-sociedade é o garante 
dos direitos.
Foi um fisiocrata (pôs em causa o Mercantilismo acreditando na livre iniciativa) e um 
empirista.
- “O Espírito das Leis” de Montesquieu (1748)
Montesquieu - a sua obra mais célebre é ‘O espírito das Leis’ que foi terminada em 1748. 
Foi o precursor da Sociologia Política (relações entre a Sociedade e a Política).
Vai aperfeiçoar o conceito de tri-partição de poderes de Locke. Vai separar o poder judicial 
do poder executivo a vai juntar a este o poder confederativo.
Inspirou-se na Constituição Britânica mas é a Constituição Americana que ele vai 
influenciar directamente. É nesta constituiçao que ficou consagrado este princípio tal como 
Montesquieu o tinha idealizado. Representa-se no sistema de ‘checks and balances’ - 
separação com interdependência de poderes.
A tri-partição de poderes evitava o Despotismo. O autor dizia que todo o homem tem 
apetência crescente pelo poder, logo havia que o limitar.
Estes tratados bem como o espírito liberal nascido na Revolução Francesa colocam agora a 
perfeição do sistema no indivíduo livre, isolado e igual e o espaço da sua realização ética 
passa pela afirmação da sua auto-suficiência. É o império do individualismo que 
fundamentará o liberalismo económico, considerado segundo uma ordem natural e 
intrínseca da economia. 
Os teóricos do capitalismo liberal foram, essencialmente, Stuart Mill, Adam Smith, David 
Ricardo e Jean Baptiste Say.
O modelo económico será preferentemente atomístico, individual, de concorrência perfeita 
e prefigurar-se-á na “existência de uma infinidade de pequenas empresas individuais, 
gozando os empresários de absoluta liberdade de iniciativa; livre e perfeita concorrência 
entre as empresas, que determina a impossibilidade de estas controlarem os preços e os 
mercados; o consumidor é considerado o detentor do poder económico e o mercado é tido 
como instrumento de controlo e direcção da economia”.
Com a Fisiocracia termina o proteccionismo interno (e externo), impera a liberdade 
individual, de iniciativa económica, política. No plano externo, o domínio da metrópole 
acaba. Ex. o Brasil e as colónias espanholas da América do Sul tornam-se independentes. O 
comércio tornou-se livre. Acabou a escravatura em Inglaterra.
Os Direitos, Liberdades e Garantias deviam ser dados para proteger a livre iniciativa e a 
concorrência.
O ‘laissez-faire, laissez-passer’ vai durar até à Revolução de 1917 e ao crash de 1929. O 
free trade nasce com Adam Smits. Hoje tenta-se a lógica do fair trade para evitar o 
‘dumping social’ (abuso dos direitos humanos na produção).
Desde logo, verificamos que uma das condições lógicas será, portanto, a abstenção de 
intervenção do Estado na vida económica. A economia funcionaria como uma “mão 
invisível” na procura e obtenção da racionalidade. A ordem jurídica comum, abstracta e 
geral – sobretudo a propriedade e o contrato – era o suporte legal e único da economia. O 
liberalismo entende o contrato de trabalho numa expressão inter individual já que o 
empresário e o operário assalariado aparecem, perante a lei, individual e abstractamente 
considerados, despidos de qualificação económica, como contratantes equiparáveis. 
A sociedade liberal era entendida como uma soma de indivíduos. Era, em primeiro lugar, a 
liberdade individual que se pretendia salvaguardar da interferência do poder sendo que a 
liberdade era entendida como libertação do Estado, dispensa da tutela estatal. 
Deveria restringir-se a função do Estado à garantia e permanência da ordem jurídica, 
segundo o ideal do Estado jurídico kantiano: garantir a cada indivíduo a liberdade como 
homem, a igualdade como súbdito e a independência como cidadão. 
Como é que o liberalismo económico se desmoronou? No confronto com os factos reais da 
vida económica. 
Em primeiro lugar, não era pelo facto de a teoria apontar para a igualdade de posição e de 
iniciativa dos indivíduos que todos, na prática, tinham a mesma capacidade ou as mesmas 
condições para a iniciativa económica. 
Por outro lado, a concorrência livre e perfeita desejada, aliada ao progresso técnico, acabou 
por permitir fenómenos de concentração que o liberalismo não aceitava, em teoria. 
Aparecem novos fenómenos contrários à doutrina liberal, tais como:
- o aparecimento das sociedades por acções (em contraposição à empresa individual) fruto 
dos mecanismos de acumulação de capital
- o aparecimento de trusts e cartéis (em contraposição à livre concorrência2[2])
2[2] Nota:
Na Concorrência Perfeita os 4 factores têm que estar reunidos:
- produtores - muitos - tantos que nenhum deles, individualmente, pode influenciar, seja de que maneira for, 
a fixação do preço. O preço tem que resultar apenas do livre jogo da oferta e da procura. O acesso ao 
mercado não tem regras. Qualquer novo produtor/vendedor pode entrar.
O produto não deve ser diferente na concorrência. O consumidor deveria pautar-se apenas por factores 
racionais. Não deveria haver publicidade para não influenciar o consumidor.
A concorrência perfeita não existe.
- a criação de sindicatos e a celebração de contratos colectivos de trabalho
Mas, apesar de a economia ir dando sinais de rompimento com os ideais liberais, os 
princípios, nomeadamente, os constitucionais, como a liberdade e a propriedade, 
continuaram a afirmar-se, mesmo já no início do séc. XX. 
Ou seja, o sistema jurídico manteve os princípios de neutralidade do Estado liberal frente à 
sociedade.
Será correcto afirmar-se não existir no modelo liberal uma ordem jurídica da economia? 
Como nos diz Manuel Afonso Vaz, o que acontece é que a pretensão do liberalismo de ver 
os poderes públicos fora da órbita do económico vai significar uma opção por uma 
determinada ordem jurídica de economia. É neste sentido que já se chamou à ausência de 
intervenção positiva do Estado dirigismo negativo. Segundo Mota Pinto, “mesmo nos 
países onde o Estado opta por um modelo de liberalismo económico, o Estado faz uma 
opção – a sua forma de intervir é ter decidido não intervir na vida económica, retirando-se 
para uma posição de observador. Trata-se de uma intervenção por omissão deliberada”. 
Sumário: O Estado Contemporâneo. A superação do modelo liberal e a incidência do 
princípio da socialidade.
Fundamentos actuais da intervenção do Estado. A escala de valores próprios 
da intervenção do Estado.
Intervenções globais, sectoriais e pontuais ou avulsas.
Intervenções imediatas e mediatas.
Intervenções unilaterais e bilaterais.
Intervenções directas e indirectas.
Bibliografia: Manuel Afonso Vaz
Cabral Moncada
O sistema liberal começa a dar sinais de enfraquecimento, quer na incapacidade de manter 
uma matriz de concorrência perfeita e de sociedade atomista, quer no aparecimento de 
conflitos sociais motivados pela divisão do trabalho no processo de industrialização. A 
conflitualidade daídecorrente vai alimentar as correntes ideológicas anti-liberais, 
nomeadamente as correntes socialistas. 
A I Guerra Mundial é o marco convencionado para o início da desagregação do liberalismo 
económico. 
Como já vimos, os Estados começam por ter a necessidade de reorientar a economia para 
aguentar os custos da guerra e confronta-se com fenómenos económicos como a inflação e 
o desemprego. Estas realidades obrigam os Estados a intervir procurando minimizar os 
efeitos da guerra. 
Na altura, poderia pensar-se que estaríamos perante medidas conjunturais, temporárias. No 
entanto, elas levaram a uma mudança do comportamento do Estado perante a economia. 
Os ideais da revolução de 1917, da qual também já falámos, repercute-se por toda a Europa 
no pós-Guerra. Trata-se de um projecto sedutor que tende a agregar muitos teóricos 
preocupados com os efeitos sociais nefastos do modelo liberal e da economia de guerra. 
Em 1919, a Constituição de Weimar vai estabelecer uma organização económica com 
princípios democráticos. 
Por fim, segundo Afonso Vaz, a crise de 1929 que parte dos EUA e irá afectar toda a 
Europa, contribuiu igualmente, para a modificação da relação entre poderes públicos e 
poderes privados. É com ela que se atesta a falência do modelo liberal económico. 
A II Guerra renova e amplia as preocupações estatais relativamente às suas economias 
internas. No final da Guerra, a Europa, mais uma vez está de rastos e os Estados, 
preocupados em manter a economia a funcionar, optam por um processo de 
nacionalizações com vista à promoção do interesse público que lhes parece impossível 
deixar nas mãos dos privados. 
Do ponto de vista filosófico, os Estados retomam uma valoração ético-axiológica das suas 
próprias tarefas, obrigando-se à criação de condições materiais da realização do indivíduo / 
cidadão. Adopta-se uma progressiva preocupação com a dimensão social da economia, 
com a consciência de que se está a lidar com bens escassos, com a consciência da 
necessidade da intervenção do Estado com vista à realização da justiça social e do bem 
estar das populações. 
Esta preocupação com o bem estar dos cidadãos manifestou-se, essencialmente, no 
fornecimento de serviços a nível estatal (correios e caminhos de ferro) e a nível municipal 
(abastecimentos de água, electricidade, gás, transportes públicos). O Estado tinha a 
consciência que os privados não seriam a melhor opção para o fornecimento destes 
serviços se eles pretendiam ser um serviço público e não uma mera actividade geradora de 
lucro. 
A partir destas iniciativas primárias, o Estado vai alargar consideravelmente o seu âmbito 
de fornecimento de serviços: segurança social, protecção no trabalho, política de emprego, 
seguros contra o desemprego, políticas sanitárias, protecção à família, política educacional, 
escolar e de investigação, política habitacional e de povoamento, planificação urbana e 
planificação do espaço territorial, política ambiental, etc. 
Até aos anos 80 do séc. XX, verifica-se, assim, uma progressiva intervenção do Estado na 
economia, com três fases distintas:
a) Intervencionismo Restrito –correspondendo ao período durante e após a I Guerra – 
restrito porque se trataram de medidas avulsas e conjunturais
b) Dirigismo – no espaço entre as duas guerras verificou-se um aumento acentuado 
das restrições aos agentes privados e, por outro lado, ao aumento da intervenção 
dirigista do Estado, ou seja, à escolha de opções por determinadas políticas 
económico-sociais. Aceita-se que o Estado pode intervir na economia em favor da 
defesa do interesse público
c) Planificação – a seguir à II Guerra a intervenção do Estado torna-se um processo 
coerente e sistemático, tendente a racionalizar e ordenar a economia do país. A 
acção do Estado é entendida como um “poder-dever” que, além de legitimar a 
intervenção do Estado, lhe cria mesmo obrigações face à defesa da comunidade. 
A partir da década de 80, o modelo de Estado-Providência entra em crise e, com ela, 
também o modelo de Estado-planificador. Hoje em dia, discutem-se eventuais novos 
modelos de relação entre poderes públicos e privados.
Os Fundamentos da intervenção do Estado
A intervenção do Estado é um fenómeno que se manifesta, hoje em dia, em sistemas 
diversos, independentemente da sua classificação:
- a partir do modo de coordenação – nas economias totalmente planificadas e nas 
economias de mercado
- a partir do modo de produção – sistema económico de apropriação colectiva dos meios de 
produção ou sistema económico de apropriação privada dos meios de produção.
Mas, a intervenção do Estado tem intensidades diferentes.
Numa economia planificada, ou de direcção central, a sociedade integra-se, totalmente, no 
Estado e considera-se que, só o Estado (socialista) tem legitimidade para traçar o espaço de 
realização do indivíduo. Neste sistema económico, o Plano é o instituto normal, 
constituindo o retrato da vontade política da total direcção do todo social (economia 
incluída, obviamente).
Nas economias de mercado, não se recuperou a dispersão máxima dos indivíduos, 
característica do liberalismo, nem tão pouco se assume a integração máxima do Estado 
totalitário. O Estado de Direito Social coloca-se entre os dois pólos, e a intervenção do 
Estado na sociedade é limitada pelos princípios do Estado de Direito Democrático.
E, segundo Afonso Vaz, apesar das recentes orientações de política económica que aliviam 
o papel do Estado na economia, a intervenção do Estado continua a ser uma realidade. 
Hoje, a questão coloca-se em termos de maior ou menor intervenção.
O princípio da socialidade – origem e justificação para a tarefa conformadora do Estado na 
sociedade – reflecte-se no estabelecimento, mesmo já a nível internacional, de Direitos 
Económicos, Sociais e Culturais (ex. Pactos da ONU de 1976), demonstrando que o Estado 
não se pode remeter à abstenção liberal pura. 
Segundo Afonso Vaz, é da “cultura pública democrática” que deve decorrer o equilíbrio 
consentido entre poderes públicos e privados. 
A escala de valores próprios da intervenção dos poderes públicos
A legitimidade do Estado de Direito provém das preferências colectivas manifestadas no 
texto constitucional e na legislação ordinária. Os valores prosseguidos pelo Estado também 
só são legítimos dentro deste âmbito. No entanto, sabemos que a colectividade não 
exprime, de forma estável e racional uma escala de valores, remetendo-se a escolhas por 
vezes passageiras e mutáveis, condicionadas, em termos económicos por fenómenos como: 
maior ou menor crescimento económico, maior ou menor desenvolvimento, maior ou 
menor desemprego, maior ou menor inflação, etc. assim sendo, corre-se o risco de uma 
flutuação permanente das opções económicas. E, não existe, de facto, uma hierarquia rígida 
de valores na intervenção do Estado na economia, evitando o legislador constituinte a 
fixação de tal hierarquia no texto constitucional. 
Tipologia de intervenção
Como já tivemos oportunidade de ver, ao analisar a intervenção do Estado entre a I Guerra 
e os anos 80, esta reveste-se de características diferentes, quer em termos qualitativos, quer 
em termos quantitativos. 
A intervenção do Estado caracteriza-se, portanto, segundo 3 formas diferentes:
a) Intervencionismo 
b) Dirigismo 
c) Planificação 
A diferença entre intervencionismo e dirigismo é essencialmente qualitativa. Enquanto o 
intervencionismo se reduzia às intervenções pontuais sem outro objectivo que não o da 
resolução de problemas conjunturais, o dirigismo característico do pós-guerra já pressupõe 
uma actividade coordenada com vista à obtenção de certos fins, nomeadamente de ordem 
sócio-económica, e já não, somente, arrecadar receitas.A diferença entre dirigismo e planificação é de ordem quantitativa. A planificação é um 
dirigismo por planos. A diferença reside no carácter mais racional do documento 
planificatório, ou seja, o Plano é mais detalhado, mais organizado, mais sistemático e mais 
racional. 
Intervenções globais, sectoriais e pontuais ou avulsas
Olhemos para o Estado e para a Economia e pensemos num fenómeno global económico, 
por exemplo, uma baixa generalizada do investimento. Se o Estado intervém para corrigir 
este fenómeno global, através de medidas de encorajamento do investimento, estamos 
perante uma intervenção global. 
Se, a baixa no investimento se verifica num só sector de actividade, considerado 
fundamental para o desenvolvimento do país, ex. o turismo, e se o Estado adopta medidas 
de encorajamento ao investimento neste sector, estamos perante uma intervenção sectorial.
Por outro lado, imaginemos que uma empresa importante para a exportação entra em 
dificuldades económicas e o Estado decide encetar uma intervenção que vise a recuperação 
da mesma empresa, estaremos neste caso perante uma intervenção pontual ou avulsa.
Intervenções imediatas e mediatas
As medidas imediatas são aquelas que se caracterizam por terem efeito directo dirigido e 
intencional na economia, por ex. as nacionalizações ou o apoio a determinadas actividades 
económicas.
Mas, o Estado pode tomar outro tipo de medidas que, não sendo especificamente dirigidas 
a um sector económico ou à economia na sua globalidade, acabem por afectar a actividade 
económica do país, por ex. 
- aumento ou diminuição de impostos sobre o rendimento das empresas ou sobre o trabalho
- abertura de linhas de crédito a favor da construção social
- diminuição das taxas de juro
estamos a falar de intervenções mediatas.
Segundo Cabral Moncada, o Estado, no primeiro caso intervém na Economia, no segundo 
caso, intervém sobre a Economia.
Intervenções unilaterais e bilaterais
Quando o Estado nacionaliza ou privatiza, aumenta os impostos ou as taxas de juro, apoia 
um sector, etc. estamos perante intervenções unilaterais. Estas intervenções são as 
tradicionais e ainda maioritárias.
No entanto, cada vez mais se acentua a tendência para o Estado intervir ao abrigo de 
formas convencionais e contratuais do exercício da autoridade.
Estas formas pressupõem um acordo entre Estado e privados para a determinação de 
formas de intervenção. 
Se o Estado está dotado de iuus imperii, qual o sentido que tem recorrer à negociação com 
privados para determinar formas de intervenção?
Em primeiro lugar, deve-se ao facto de a via contratual assegurar o comprometimento da 
outra parte o que confere maior eficácia às medidas adoptadas. 
Em segundo lugar, assegura um clima de paz social que seria mais difícil se as medidas 
fossem de carácter unilateral. 
Estamos a falar de medidas de concertação. 
Consideremos como exemplo a oferta, por parte do Estado, de reduções fiscais às empresas 
em troca de um aumento de investimento, o que é completamente diferente, em termos de 
efeitos esperados, da medida unilateral de reduções fiscais tout court. 
A intervenção unilateral é considerada como tributária de uma concepção policial da 
intervenção económica do Estado. Pelo contrário, a concepção contratual traz consigo uma 
evolução da fase de polícia económica para a fase da política económica (Cabral 
Moncada). 
As medidas convencionais ou contratuais não se destinam a prevenir ou a reprimir 
comportamentos dos actores económicos mas sim a concertar políticas económicas 
consideradas desejáveis pelo Estado em função de interesses sociais gerais.
Tal como já tínhamos visto quando falámos da heterogeneidade das fontes de Direito 
Económico, a contratação, apesar de ter presentes alguns elementos de Direito Público, o 
seu contencioso faz-se em moldes de Direito Privado, sendo competentes, de uma maneira 
geral, os tribunais comuns. 
Intervenções directas e indirectas
Se o Estado constitui empresas públicas ou controla empresas privadas, e através delas 
controla a produção, a comercialização ou a importação de determinados bens, estamos 
perante intervenções directas. 
Se o Estado fiscaliza uma empresa ou um sector, ou se estimula a economia o seu todo ou 
sectorialmente, estamos perante intervenções indirectas. 
A intervenção indirecta do Estado limita-se a condicionar, a partir de fora, a actividade 
económica privada, sem assumir o papel de sujeito económico activo. Trata-se da 
“regulação”.
Por outro lado, a intervenção directa do Estado tem, crescentemente, fins lucrativos, 
tradicionalmente exclusivos da actividade privada. Sendo que a estrutura da empresa 
privada é a que melhor se adequa à obtenção do lucro, o Estado procura cada vez mais 
imitar a empresa privada. 
O Estado produtor de bens e serviços
No liberalismo, como já vimos, a actividade económica do Estado, enquanto produtor, era 
considerada como distorcendo os princípios “sagrados” da doutrina liberal. Considerava-se 
que o Estado, ao socorrer-se dos dinheiros públicos, estaria em condições vantajosas para 
concorrer de forma desleal com os privados.
Assim, só se aceitava legítima a sua actividade como produtor para colmatar eventuais 
falhas de mercado, ou seja, suprir incapacidades privadas na produção de bens ou serviços 
de interesse geral em quantidade ou condições adequadas (é o caso das infraestruturas), nos 
chamados monopólios naturais (os caminhos de ferro ou as telecomunicações), nas 
actividades que se constituíssem como extensão natural de um serviço público 
administrativo (é o caso das imprensas nacionais e do fabrico de equipamentos para as 
forças armadas).
Para isso, o Estado do período liberal organizava-se, enquanto produtor, através de duas 
figuras:
1. a administração directa por departamentos da Administração Pública sem 
personalidade jurídica própria;
2. a concessão dessas actividades a sociedades privadas
A partir da I Guerra, a figura do Serviço Público Económico não personalizado, evoluiu 
para a figura de serviços dotados de personalidade jurídica.
A partir da II Guerra surge uma nova figura, a da empresa pública, através do movimento 
de nacionalização das empresas. Esta nova figura fica a coexistir com os serviços públicos 
personalizados e com as concessões a privados de actividades de interesse geral. É ainda a 
época em que os Estados criam novos mecanismos de intervenção com o Plano e os 
auxílios às empresas privadas. 
História das nacionalizações
Como já tivemos oportunidade de ver, as nacionalizações são, sobretudo características do 
período após a II Guerra Mundial.
No entanto, o ano de 1917 traz já elementos a considerar:
- a Constituição mexicana
- a Revolução soviética
Na Constituição mexicana aparece um novo conceito de propriedade:
- a propriedade da terra e das águas interiores é da Nação, a qual tem o direito de a 
transferir para pessoas privadas, para seu uso, limitada pelo interesse público.
Daqui decorre que a terra é propriedade da Nação (e não do Estado) e que a sua aquisição 
privada é sempre limitada pelo interesse colectivo. Esta disposição constitucional esteve na 
base da reforma agrária do México nos anos seguintes.
Na Rússia, a revolução implicou a colectivização (estatização) total da economia. 
Nacionalizaram-se: a terra, a banca, os seguros, os transportes, a indústria, as empresas que 
ocupavam mais de 10 operários (ou mais de 5 se utilizassem equipamentos a motor) e todo 
o comércio que não correspondesse à venda de produção própria.
Na Alemanha, no seguimento da Constituição de Weimar de 1919, nacionalizam-se os bens 
colectivos essenciais (electricidade, água, gás, caminhos de ferro, indústria de guerra, etc.)
Em França, em 1936-37, nacionalizam-se fábricasde material de guerra, caminhos de 
ferro, aviação civil, fósforos, moedas e medalhas.
Mas é, sobretudo após a II Guerra que se verifica, na Europa, um surto de nacionalizações 
mais alargado, em termos qualitativos e quantitativos.
Interessa agora ao Estado controlar sectores-chave da economia. Nacionalizam-se bancos, 
companhias de seguros, explorações e indústria de carvão, transportes aéreos, transportes 
ferroviários e siderurgia.
Também nas democracias populares de Leste que, depois da II Guerra, se inseriram na 
órbita soviética, se generalizaram as nacionalizações, abrangendo a quase totalidade dos 
meios de produção.
Na República Popular da China, após 1949, colectiviza-se a terra e, posteriormente, 
nacionalizam-se as indústrias.
A emancipação e independência política das nações do Terceiro Mundo implicaram 
também nacionalizações (ex. Canal do Suez no Egipto em 1956, indústria petrolífera no 
Irão em 1951, e nas ex-colónias portuguesas).
Numa perspectiva marxista defensora de uma economia socialista, as nacionalizações são o 
instrumento privilegiado para alterar radicalmente o sistema anteriormente vigente, dado 
que se defende, por princípio, a apropriação colectiva de todos os meios de produção. 
As nacionalizações são, em regra, consequência de um acto político-ideológico, ao 
contrário do clássico instituto da expropriação por utilidade pública, medida pragmática de 
atenuação do individualismo e do puro liberalismo económico.
Não foi só o pensamento marxista que defendeu as nacionalizações. Também o 
pensamento social democrata, no final da II Guerra, defendeu a figura da nacionalização 
com as seguintes justificações:
a) existência de sectores de actividade económica que desempenham um papel social 
relevante e decisivo;
b) a necessidade de subtrair ao controlo dos monopólios privados sectores-chave da 
economia;
c) a necessidade de fazer face a situações de subdesenvolvimento e desigualdades 
regionais;
d) necessidade de colmatar lacunas da iniciativa privada económica;
e) tentar um melhor aproveitamento dos meios disponíveis e dos recursos naturais 
mediante a utilização de técnicas de planeamento.
O pensamento social-democrata manifesta-se, no entanto, contra uma alteração radical do 
sistema económico de mercado, já que não aceitava uma nacionalização maciça e integral 
da economia.
A social-democracia não considera que o colectivismo integral seja condição necessária de 
justiça social. Para esta corrente político-ideológica, o sector público da economia seria um 
instrumento (não o único) de realização da justiça social. 
A social-democracia aponta para uma economia onde coexistem os três sectores de 
produção, já que considera que o colectivismo de Estado é incompatível com a eficiência 
económica, com a liberdade e com a democracia.
O sector do pensamento liberal, e mesmo alguns sociais-democratas, são muito mais 
críticos em relação à figura da nacionalização, já que acreditam que o colectivismo 
conduzirá a uma gestão burocrática e insuficiente, além de, segundo eles, ser incompatível 
com a liberdade dos cidadãos. Consideram que, a um aumento do poder do Estado 
corresponde sempre uma progressiva diminuição da autonomia do cidadão e, no caso da 
colectivização integral da economia, julgam estes elementos liberais e alguns sociais-
democratas que, sendo o Estado o único patrão, lhe será fácil e tentador eliminar a 
sobrevivência dos adversários do regime. 
O conceito de nacionalização 
Por nacionalização entende-se o acto político-legislativo que transfere a propriedade dos 
bens económicos para a Nação. 
Pressupõe a existência simultânea dos seguintes componentes e características:
a) uma componente ideológico-política, implicando, fortemente, a subordinação do 
poder económico ao poder político o que, juridicamente, se vem a formalizar em 
um acto legislativo, tornando-o normalmente, inaccionável (dada a ausência de 
garantias por vazio legal).
b) o objecto da nacionalização é um bem económico em sentido estrito. O que 
provoca a nacionalização é o facto de ser uma “unidade produtiva” (o não o valor 
real do património). Os bens continuarão como unidades produtivas na posse da 
Nação.
c) A titularidade e posse útil dos bens transferem-se para a Nação.
O termo de referência da nacionalização é a Nação e não o Estado. Ou seja, o interesse da 
colectividade (Nação) pode exigir formas de detenção e gestão dos bens nacionalizados não 
necessariamente estatais, reconhecendo-se que a prossecução do interesse colectivo pode 
aconselhar formas mais amplas e diversificadas de gestão dos bens nacionalizados.
No entanto, note-se que o acto de nacionalizar é sempre um acto estatal. A gestão e 
detenção útil dos bens é que poderá levar a formas de estatização ou de propriedade social, 
ou o seu retorno à propriedade e gestão privadas.
Vamos então olhar para alguns dos modos de constituição de propriedade e/ou gestão 
colectivas que, embora com estruturas semelhantes, têm naturezas diversas e até divergem 
quanto aos fins:
a) nacionalização – consiste em subtrair, por acto de autoridade pública, bens 
económicos à propriedade e gestão privadas. Apesar de ser um conceito jurídico 
neutro, pode converter-se num instrumento de subversão do sistema económico, ou 
numa possibilidade de uso a título excepcional. 
O destino e enquadramento jurídico dos bens nacionalizados vão depender da 
intencionalidade da nacionalização. 
Se consideramos a consagração da iniciativa económica privada como direito subjectivo 
fundamental e garantia institucional da ordem económica, a nacionalização e outras formas 
de intervenção e de apropriação colectiva dos meios de produção e solos, têm de entender-
se como uma excepção de restrição qualificada de propriedade e iniciativa económica 
privadas. Devem apontar-se: o requisito de necessidade e indispensabilidade da 
nacionalização para salvaguardar outros valores constitucionais. Assim, por exemplo, se o 
valor que se pretende preservar, puder ser salvaguardado através da intervenção estatal na 
gestão da empresa, será inconstitucional o recurso imediato à nacionalização, pois esta é 
mais onerosa para o Direito do que aquela.
Uma outra questão é a do destino dos bens nacionalizados no que respeita à sua 
propriedade e gestão. Hoje permite-se a reprivatização da titularidade ou do direito de 
exploração de meios de produção e outros bens nacionalizados.
b) a expropriação por utilidade pública
A expropriação por utilidade pública não tem por objectivo a transferência de bens de 
produção da propriedade privada para a propriedade pública. A nacionalização limita o 
direito de empresa (direito de iniciativa) enquanto a expropriação limita o direito de 
propriedade.
Os fundamentos ideológicos são bastante diferentes num caso e no outro. A nacionalização 
é determinada por razões de ordem política (necessidade de subtrair às entidades privadas 
sectores-chave da economia a favor da Nação); a expropriação por utilidade pública é 
determinada pela indispensabilidade dos bens à realização de tarefas próprias da 
Administração.
A nacionalização é um acto materialmente político-legislativo enquanto que a expropriação 
por utilidade por utilidade pública é um acto administrativo sujeito ao princípio da 
legalidade e susceptível de impugnação. 
A nacionalização incide sobre empresas, quotas de empresas, sectores de actividade, etc., 
enquanto que a expropriação incide sobre bens imobiliários.
Tanto a nacionalização como a expropriação obrigam ao pagamento de indemnização.
c) expropriação de meios de produção em abandono (confisco)
O decreto-lei 16/75 de 13 de Fevereiro previa a conduta dolosa dos particulares na 
actividadeeconómica de Moçambique, quer por acção quer por abandono (artº 1º) a que 
corresponderia, em última instância, o confisco sobre os meios de produção (artº 10º / nº 3 
sobre presunção de abandono).
O confisco configura uma “expropriação-sanção”, ou seja, a perda dos bens a favor do 
Estado, fundada numa conduta tipificada como criminosa. Sendo uma sanção, não lhe 
corresponderá nenhuma indemnização. 
Actualmente, na Constituição portuguesa (artº 88º) prevê a possibilidade de abandono de 
meios de produção, optando, no entanto, pela expropriação ou ainda por dois outros 
instrumentos sancionatórios: arrendamento ou concessão de exploração compulsivos. 
A Constituição moçambicana em vigor não contempla a figura do confisco.
d) A intervenção do Estado na gestão da empresa privada
No caso da intervenção do Estado na gestão da empresa privada é unicamente a gestão que 
se torna pública e não a propriedade. A titularidade dos bens continua a ser pertença dos 
particulares. É uma característica doutrinal desta figura. 
Em Moçambique, a figura encontra-se no Decreto-Lei 16/75.
A intervenção do Estado é uma intervenção a termo (artº 9º). Competirá à lei definir os 
espaços temporais limitativos da intervenção bem como os casos em que a mesma se 
justifica. 
A cessação da intervenção poderá implicar o retorno da gestão da empresa aos seus 
titulares ou a sua nacionalização. O normal é que o titular da propriedade detenha 
igualmente a gestão, sendo a figura da intervenção do Estado na gestão da empresa privada 
de carácter excepcional e transitório. 
e) Requisição
A requisição relaciona-se com a possibilidade de a Administração ou as autoridades 
militares poderem impor a um particular a obrigação de prestar serviços ou dispor um bem 
para utilização temporária. 
Tem como pressuposto a necessidade por interesse público, a submissão ao princípio da 
legalidade e a justa indemnização. 
Tema: Noção de empresa pública e empresa estatal
Bibliografia: Manuel Afonso Vaz
 Cabral Moncada
Noção de empresa estatal
Segundo a lei 2/81 de 10 de Setembro, pelo artº 1º (definição) “são empresas estatais as 
unidades sócio-económicas, propriedade do Estado que as cria, dirige e afecta os recursos 
materiais, financeiros e humanos adequados à aplicação do seu processo de reprodução no 
cumprimento do plano, no sentido de consolidar e aumentar um sector estatal que domine e 
determine a economia nacional” (…) “As empresas estatais realizam a sua actividade no 
quadro do cumprimento do plano”. 
As empresas estatais, de acordo com este diploma, estavam particularmente associadas ao 
processo revolucionário em curso, obrigando-se, não só ao desempenho de funções na área 
da produção, mas a um conjunto de tarefas de defesa do modelo socialista (artº 3º), bem 
como de formação política, técnica, científica e cultural dos seus trabalhadores (artº 2º). 
As empresas estatais gozam de personalidade jurídica (artº 5º) mas não detêm autonomia 
administrativa, financeira ou patrimonial. 
No campo financeiro, é-lhes concedida, pelo artº 25º / nº1, a possibilidade de contrair 
empréstimos a curto prazo. 
Esperava-se que as empresas estatais fossem, essencialmente, responsáveis pelo 
fornecimento de receitas ao Estado, as quais seriam transferidas em cada ano para o 
Orçamento Geral do Estado (artº 26º / nº 2)
Também as subvenções recebidas do Orçamento de Estado poderiam ocorrer quando tal se 
justificasse, necessitando de aprovação do Ministério da Finanças nos termos da lei 
orçamental aprovada (artº 26º / nº3).
A alienação de património só podia ocorrer com autorização do órgão central do aparelho 
do Estado que superintendia aquele sector de actividade (artº 27º / nº2).
Transição de empresa estatal para empresa pública
Como se vê no preâmbulo da lei 17/91 de 3 de Agosto, por força da aplicação do Programa 
de Reabilitação Económica, era necessário alterar o regime jurídico das empresas estatais 
dado estar ultrapassado. Defendia-se a introdução de novos mecanismos jurídicos no 
sentido de garantir uma maior eficiência e rentabilidade do sector empresarial público, para 
além de uma profunda alteração na gestão das empresas dotadas de capital do Estado.
Bibliografia: Manuel Afonso Vaz 
Cabral Moncada
Lei 17/91
Noção de empresa pública
Segundo a lei 17/91 de 3 de Agosto, pelo artº 1º (Objectivos), entendem-se as empresas 
públicas como “criadas pelo Estado, com capitais próprios ou fornecidos por outras 
entidades públicas”. Pelo artº 2º, verifica-se que “as empresas públicas gozam de 
personalidade jurídica e são dotadas de autonomia administrativa, financeira e 
patrimonial”.
A empresa pública institui-se por acto de autoridade e caracteriza-se, estruturalmente por:
a) exercício directo de uma actividade económica e social;
b) existência de capital estatutário, garantia dos credores e suporte do seu equilíbrio 
financeiro;
c) aplicabilidade de regras de economicidade e gestão empresarial, quer as empresas 
actuem em monopólio, quer em concorrência;
d) aplicabilidade genérica das normas comuns em matéria fiscal, processual e de 
trabalho;
e) o direito privado é o direito, genericamente, aplicável aos actos próprios da 
actividade da empresa;
f) reconhecimento de uma ampla autonomia “administrativa, patrimonial e 
financeira”.
a) Personalidade jurídica 
A empresa pública é autónoma face ao Estado. Dispõe de personalidade própria. A 
personalidade jurídica autónoma, face ao Estado, é a condição indispensável para que a 
actividade empresarial se constitua como a actividade principal da empresa e assim se 
constitua o seu regime jurídico. 
A concessão de personalidade jurídica estabelece:
a) todos os direitos e obrigações necessários à prossecução do seu objecto – lei 17/91, 
artº 2º / nº 2
b) representação através do seus órgãos – (Conselho de Administração na lei 17/91, 
artº 11º / alínea i)
c) autonomia patrimonial – lei 17/91, artº 16º / nº 2
d) autonomia financeira – lei 17/91, artº 19º
A sua capacidade jurídica não diverge da capacidade das pessoas colectivas previstas no 
Código Civil. Também para as empresas públicas vigora o princípio da especialidade, nos 
termos do qual, não podem praticar actos contrários as seus fins. 
O objecto da empresa pública é sempre definido pela lei e constitui um limite à sua 
competência, sendo nulos todos os actos e contratos praticados e celebrados pela empresa, 
os quais contrariem ou transcendam o seu objecto. 
Para a prática de actos só indirectamente relacionados com o objecto da empresa, é 
necessária a autorização do Governo ou o parecer dos órgãos da empresa, consoante os 
casos, e de acordo com os estatutos.
A capacidade jurídica de direito público é aquela que a lei lhes concede ao determinar a sua 
competência. 
b) Autonomia administrativa 
A autonomia administrativa determina que as empresas públicas podem praticar actos 
administrativos e executórios e que, dos seus actos (praticados pelos seus órgãos no âmbito 
das suas competências) não cabe recurso hierárquico mas só contencioso, para os tribunais 
administrativos.
c) Autonomia financeira 
A autonomia financeira assenta na existência de um orçamento próprio, elaborado pela 
própria empresa e aprovado pelo governo. No caso de Moçambique, a Lei 17/91, no seu 
artº 24º / nº 1 estabelece que as empresas públicas devem elaborar, em cada ano 
económico, orçamentos de exploração e investimento, por grandes rubricas, a serem 
submetidos à aprovação do Ministro das Finanças, sob proposta do ministro da respectiva 
área de subordinação. 
O orçamento não faz parte integrante do Orçamento de Estado nem incide sobre ele 
qualquer acto de aprovação parlamentar.
A fiscalização da execuçãodo orçamento compete ao Conselho Fiscal (lei 17/91, artº 14º/ 
alínea c).
Para poderem ter um orçamento próprio, as empresas públicas têm competência para cobrar 
receitas provenientes das suas actividades ou que lhes sejam facultadas nos termos dos 
estatutos ou da lei, bem como realizar as despesas inerentes à prossecução do seu objecto 
(lei 17/91, artº 19º). 
d) autonomia patrimonial 
A existência de autonomia patrimonial significa que é apenas o património da empresa que 
responde pelas suas dívidas (lei 17/91, artº 16º/ nº 2), excluindo-se os bens de domínio 
público sob administração da empresa pública. 
O património da empresa pública é o limite da garantia dos credores. Esta não pode 
exercer-se sobre os bens do domínio público administrados pelas empresas, bens esses cuja 
titularidade é do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas. É o caso dos portos, 
aeroportos, linhas férreas, minas, etc. 
Os bens que integram o património da empresa podem ser penhorados e executados 
judicialmente bem como podem ser constituídas, sobre eles, garantias reais de modo a 
privilegiar determinados credores numa eventual execução. 
No entanto, o regime de autonomia patrimonial das empresas públicas não permite a sua 
falência ou insolvência não sendo possível liquidação concursal plena do seu património 
por iniciativa dos credores. 
A liquidação das empresas públicas ocorre por iniciativa do governo (“A fusão, cisão e 
liquidação das empresas públicas é da competência do órgão que as criou” – lei 17/91, artº 
31).
Os credores só podem ver satisfeitos os seus créditos uma vez declarada a liquidação da 
empresa por iniciativa governamental e até ao limite do património desta:
Lei 17/91 – artº 38º
g) “Finda a verificação do passivo e realizado o activo da empresa, 
serão os credores pagos de acordo com a graduação de créditos 
estabelecida.
h) Mostrando-se insuficiente o produto da realização do activo para 
pagamento aos credores comuns, serão estes pagos rateadamente”.
A proibição da execução universal não impede a licitude da execução singular das dívidas 
com a ressalva de isenção de penhora dos bens “afectados ou aplicados a fins de utilidade 
pública”. O critério para se saber se os bens integrantes do património de uma empresa 
pública estão ou não afectos a um fim de utilidade pública, sendo ou não penhoráveis, 
passa pela questão de saber se eles têm por função:
- a produção de um rendimento de utilidade económica 
ou, pelo contrário, 
- possibilitar a normal prossecução do serviço público. 
Só no primeiro caso são penhoráveis.
O regime da penhorabilidade dos bens da empresa pública e da sua oneração por negócio 
jurídico é, pois, um regime restrito, pois só são penhoráveis os bens que podem ser 
alienados. Como vimos, só podem ser alienados os bens que não estejam afectos a fins de 
utilidade pública. A afectação a fim de utilidade pública é um limite à alienabilidade e 
consequentemente à penhorabilidade do património das empresas públicas. 
- Criação e extinção da empresa pública
Nos termos da lei 17/91, artº 3º 
1.“As empresas públicas são criadas por decreto do Conselho de Ministros
2. O diploma de criação das empresas públicas definirá o órgão do aparelho do Estado a 
que se subordinam”.
Quanto à extinção das empresas públicas, nos termos do artº 30º da mesma lei 17/91, ela 
opera-se segundo três possibilidades:
a) fusão
b) cisão
c) liquidação 
Qualquer destas três formas de extinção é da competência do órgão que criou a empresa em 
questão, mediante o competente diploma legal (artº 31º).
Não é aplicável a extinção de uma empresa pública pelas regras aplicáveis à dissolução e 
liquidação das sociedades nem pelos estatutos de falência e insolvência (artº 30º / nº 2). 
- Órgãos das empresas públicas
Os órgãos obrigatórios das empresas públicas são:
1. Conselho de Administração – 5 a 7 elementos, incluindo um representante do Ministério 
das Finanças ou da Comissão Nacional do Plano e um representante eleito pelos 
trabalhadores. O seu Presidente é nomeado e exonerado pelo Conselho de Ministros; os 
restantes membros são nomeados e exonerados pelo ministro da respectiva área de 
subordinação. Os mandatos são de três anos, renováveis.
O Conselho de Administração é o órgão executivo com “todos os poderes necessários para 
assegurar a gestão e o desenvolvimento da empresa” (artº 11º), destacando-se, para isso
b) aprovar as políticas de gestão da empresa
g) aprovar a aquisição e a alienação de bens e de participações financeiras quando as 
mesmas se encontrem previstas nos orçamentos anuais aprovados e dentro dos limites 
estabelecidos pela lei ou pelos estatutos
i) representar a empresa em juízo ou fora dele, activa e passivamente
j) coordenar toda a actividade da empresa, dirigir superiormente os seus serviços e gerir 
tudo quanto se relaciona com o objectivo da empresa.
Sempre que se revele necessário, (artº 12º / nº 1) o Conselho de Administração poderá 
nomear directores executivos fixando-lhes o âmbito da sua actuação.
2. Conselho Fiscal – com 3 a 5 elementos, nomeados por despacho do Ministro das 
Finanças, ouvido o ministro da área de subordinação, por períodos de cinco anos, 
renováveis (artº 14º / nº 2)
Destacam-se, das suas competências:
c) examinar periodicamente a contabilidade da empresa e a execução dos orçamentos
d) pronunciar-se sobre os critérios de avaliação de bens, de amortização e de 
reintegração de provisões e reservas e de determinação de resultados
f) pronunciar-se sobre o desempenho financeiro da empresa, a comodidade e eficiência 
da gestão e a realização dos resultados e benefícios programados.
- A intervenção do governo
O estatuto de autonomia das empresas públicas impede um controlo de ordem hierárquica. 
O controlo governamental exerce-se através da tutela e superintendência, figuras 
compatíveis com a autonomia da entidade controlada. Os poderes são os da intervenção e 
da fiscalização (mas não em poderes de orientação da entidade controlada). 
Os poderes de tutela e superintendência são só os que estão previstos na lei, não se 
presumindo. Na relação hierárquica, pelo contrário, o Estado pode intervir com todos os 
poderes que decorrem de uma relação especial de sujeição (era o caso das empresas estatais 
– Lei 2/81, artº 1º / 1 “Estado que as cria, dirige e afecta os seus recursos materiais…”). 
Regime de tutela e superintendência
- artº 1º - “As empresas públicas criadas pelo Estado, com capitais próprios ou fornecidos 
por outras entidades públicas, realizam a sua actividade no quadro dos objectivos sócio-
económicos do mesmo”.
- artº 21º
1. “A gestão das empresas públicas deve ser conduzida de acordo com a política económica 
e social do Estado…”
Este regime consolida-se, em particular, através da presença, no Conselho de 
Administração, do representante do Ministério das Finanças ou da Comissão Nacional do 
Plano, garantindo-se, assim a prossecução das finalidades gerais da política económica 
constantes do planeamento. 
A superintendência demonstra-se, igualmente através da necessidade de aprovação 
governamental de orçamentos, relatório anual, balanço e demonstração de resultados, 
participações noutras empresas e financiamentos, origem e aplicação de fundos. 
A superintendência governamental exerce-se, pois:
- a priori – ex: subscrição de participações financeiras (artº 6º); ex: emissão de obrigações 
(artº 20º / nº 1)
- a posteriori – ex: aprovação pelo Ministro das Finanças, sob proposta do ministro da 
respectiva área de subordinação, dos orçamentos anuais de exploração e investimento (artº 
24º / nº 1, nº 2 e nº 4); apresentação ao Ministro da área de subordinação (que depois 
remete para o Ministro das Finanças) de determinados documentos (artº 28º / nº1), bem 
como parecer do Conselho Fiscal sobre os mesmos
- através de poderes de orientação – ex: “As empresas públicas criadas pelo Estado, com 
capitais próprios ou fornecidos por outras entidades públicas, realizam a sua actividade no 
quadro dos objectivos sócio-económicos do mesmo” (artº 1º); “A gestão das empresas 
públicas deve ser conduzida de acordo com a política económica e social do Estado…” 
(artº 21º / nº 1).
Se olharmos para a lei 17/91, identificaremos os meios e os momentos em que se 
estabelece uma relação prática e obrigatória, na sequência do regime de tutela e 
superintendência entre a empresa pública e o Estado:
- no momento da sua criação – artº 1º e artº 3º / nº 1
- na subscrição de participações financeiras para constituição de empresas mistas, mediante 
autorização do órgão de subordinação e do Ministro das Finanças – artº 6º
- na aprovação do regulamento interno da empresa pelo órgão que superintende no 
respectivo ramo de actividade – artº 8º / nº 1
- na nomeação e exoneração do presidente do Conselho de Administração pelo Conselho 
de Ministros e na nomeação e exoneração dos restantes membros pelo ministro da 
respectiva área de subordinação – artº 10º / nº 2
- na integração um representante do Ministério das Finanças ou da Comissão Nacional do 
Plano no Conselho de Administração – artº 10º / nº 3
- na aprovação ou autorização do Ministro da respectiva área de subordinação dos actos e 
documentos que, nos termos da lei ou dos estatutos, o devam ser – artº 11º / alínea h)
- na nomeação dos membros do Conselho Fiscal por despacho do Ministro das Finanças – 
artº 14º / nº 3
- nas dotações e outras entradas patrimoniais do Estado e das demais entidades públicas 
destinadas a reforçar os capitais próprios – artº 17º / nº 2
- na emissão de obrigações que carecem de autorização do Ministério das Finanças – artº 
20º / nº 1
- subsídios do Estado sempre que as actividades da empresa, por razões de ordem política 
do Estado, não sejam rentáveis – artº 21º/ nº 2, alínea b)/ nº 3
- aprovação pelo Ministro das Finanças, sob proposta do ministro da respectiva área de 
subordinação, dos orçamentos anuais de exploração e investimento – artº 24º / nº 1, nº 2 e 
nº 4
- apresentação ao Ministro da área de subordinação (que depois remete para o Ministro das 
Finanças) dos documentos constantes no artº 28º / nº 1, bem como parecer do Conselho 
Fiscal sobre os mesmos
- no momento da fusão, cisão ou liquidação da empresa pública – artº 31º
- na autorização da entidade competente para a criação, para a transformação da empresa 
pública em sociedade anónima de responsabilidade limitada ou em sociedade por quotas – 
artº 44º
A gestão económica da empresa pública
Os princípios da gestão das empresas são os da economicidade, eficiência e planeamento. 
a) economicidade
O princípio da economicidade exige o lucro empresarial, ou seja, o excedente. Os preços 
praticados pela empresa devem, portanto, ser superiores aos preços de custo. Ficam, no 
entanto, salvaguardadas as situações em que seja necessário o apoio financeiro do Estado 
(preços políticos) sempre que a empresa desempenhe uma função económica 
eminentemente social (ex. transportes públicos) ou pretenda, através dela, aumentar o 
volume de exportações (Lei 17/91 - artº 21º / nº 2, alínea b). Isto significa que, quando o 
Estado impõe às empresas públicas missões que se afastam da sua gestão normal deve 
atribuir-lhes as necessárias compensações financeiras de modo a não comprometer o seu 
equilíbrio. Mas, as subvenções para cobertura de défice de exploração devem ser, sempre, 
consideradas, excepcionais. 
O lucro tem um destino legal, o de contribuir para a auto-suficiência da empresa (artº 21º / 
nº 2, alínea b). O auto-financiamento é composto pelo valor das amortizações e dos 
excedentes líquidos de exploração e o lucro da empresa é o saldo líquido, diferença entre 
proveitos e custos da produção. 
No caso de empresas públicas com actividades não lucrativas, isto não significa que a 
gestão não respeite o princípio da economicidade. A noção de economicidade é mais ampla 
do que a de lucro. Por economicidade deve entender-se a manutenção do equilíbrio 
financeiro, ou seja, a cobertura dos custos pelas receitas.
Temos, portanto, empresas públicas comerciais e industriais lucrativas e empresas públicas 
de serviço público não lucrativas embora funcionando em termos moderadamente 
empresariais. 
b) A eficiência
Este princípio obriga a um aproveitamento racional dos meios humanos e materiais, 
minimizando os custos de produção (artº 21º / nº 2, alínea f). É o corolário do princípio da 
economicidade que possibilita criar as condições de rentabilidade das empresas. 
c) O planeamento 
Este princípio visa a perspectivação racional da gestão da empresa anual e a médio prazo. 
Pretende-se que os seus órgãos se habituem a calcular racionalmente as suas decisões de 
acordo com a conjuntura económica nacional e internacional. Requere-se, assim, uma 
capacidade de estabelecer estratégias de gestão (artº 22º, alínea b).
O direito aplicável às empresas públicas
As empresas públicas em Moçambique regem-se pela Lei 17/91, pelos estatutos respectivos 
e, no que em ambos não estiver regulado, regem-se pelas normas de direito privado (artº 
39º / nº1).
As empresas públicas que explorem serviços públicos, assegurem actividades de interesse 
fundamental (ex. defesa nacional) ou que exerçam a sua actividade em regime de 
exclusividade (monopólio) podem ser objecto de um regime especial de direito público 
(artº 39º / nº 2). Este regime pode comportar a atribuição àquelas empresas de prerrogativas 
de autoridade, características de um regime de direito administrativo. É o caso de as 
empresas públicas que, ao abrigo deste regime, têm competência legal para declarar a 
expropriação por utilidade pública de certos terrenos, para cobrar taxas, etc. 
Assim sendo, os actos e contratos das empresas públicas investidas de especiais 
prerrogativas de autoridade ao abrigo de um regime de direito público, são actos e 
contratos administrativos e são da competência do Tribunal Administrativo para 
julgamento de litígios com eles relacionados (artº 40º / nº 2).
No caso das empresas públicas que se regem pelo direito privado, há que notar a excepção 
feita quanto ao regime de superintendência, aos órgãos e à inaplicabilidade de falência. 
Segundo Cabral Moncada, estas restrições conduzem à atribuição de um estatuto de 
liberdade legal em vez de autonomia privada, pelo menos quanto à parte nuclear da 
respectiva actividade. 
Bibliografia: Cabral Moncada
António Carlos Santos
Muitas vezes o Estado acede à titularidade de títulos de participação no capital de empresas 
privadas. Isto ocorre pelas mais diversas razões: compra e venda, sucessão legitimaria, 
doação, etc., ou por meios de direito público. O Estado transforma-se, assim, em accionista 
e a personalidade jurídica da empresa de direito privado mantém-se já que a empresa 
continua a ser o titular dos restantes bens e direitos integrados no património.
a) o accionariato do Estado
O Estado assume, assim, o papel de sócio, maioritário ou não, numa empresa que se 
mantém de direito privado.
Mas, a intervenção do Estado também se manifesta neste particular com o objectivo de 
utilizar estas empresas como instrumento dos fins públicos. 
Se o Estado é maioritário, passa a controlar a empresa. Mesmo sendo minoritário, opta, 
muitas vezes, por nomear gestores e administradores por parte do Estado, dotados de 
poderes especiais como os de suspender a executoriedade ou vetar as deliberações sociais. 
Não nos esqueçamos que a titularidade de parte do capital da empresa privadanão priva o 
Estado dos seus poderes de ius imperium. 
Por outro lado, a posse de acções especiais da empresa podem dar-lhe ainda especiais 
direitos enquanto accionista. 
Quais as possíveis intenções do Estado ao pretender controlar estas empresas privadas?
Segundo Cabral Moncada, o Estado pode fazê-lo com duas intenções:
a) para controlar preços e assim garantir uma receita fiscal
ou
b) aplicar à empresa as directivas da política económica do Estado com vista à 
prossecução do interesse público
Ao controlar, de um modo ou do outro, as empresas privadas, a Administração utiliza a 
respectiva capacidade de direito privado através do princípio da fungibilidade das formas 
jurídicas, o qual permite a prossecução de fins públicos por meios jurídicos de direito 
privado, desde que estes sejam capazes de responder às exigências das tarefas 
administrativas. 
As sociedades de capitais públicos e as de economia mista
Deve estabelecer-se uma diferença na análise entre:
- as empresas em que todas as acções pertencem ao Estado ou a outras entidades públicas
- as empresas em que só uma parte das acções, maioritária ou não, pertence ao Estado.
As primeiras denominam-se sociedades sociedades de capitais públicos e as segundas são 
sociedades de economia mista. Destaca-se como diferença fundamental a existência de 
uma assembleia geral de sócios / accionistas com os poderes inerentes nas sociedades de 
economia mista, o que não existe nas sociedades de capitais públicos. Nestas, o órgão 
correspondente é, normalmente de nomeação governamental destinado a assegurar o seu 
controlo. As sociedades de economia mista estão muito mais próximas do direito privado e 
mais impermeáveis ao controlo governamental. 
O Decreto 46/2001 de 21 de Dezembro cria o Instituto de Gestão de Participações do 
Estado o qual tem por finalidade a gestão, coordenação e controlo de participações do 
Estado nos diferentes tipos de sociedade. 
Poderemos, assim concluir, segundo Manuel Afonso Vaz, o sector público empresarial 
integra as empresas públicas, as sociedades de capitais públicos e as sociedades de 
economia mista. 
Bibliografia: António Carlos Santos
Tema: A privatização
1. O conceito
O conceito de privatização, numa acepção ampla, consiste na decisão de Administração 
abandonar uma actividade económica em proveito do sector privado. 
Estreitando o conceito, pode entender-se privatização como:
a) Transferência total ou parcial da propriedade de empresas e/ou bens públicos para 
entidades privadas. A natureza pública desses bens ou empresas tanto pode ser 
originária como resultar de nacionalizações anteriores (neste caso fala-se de 
reprivatização);
b) Concessão a entidades privadas, mediante contrato, da gestão de empresas públicas 
ou serviços públicos (ex. a exploração de petróleo ou a gestão de estabelecimentos 
de saúde);
c) Contratação de serviços por entidades públicas a entidades privadas (contracting 
out ou out sourcing ou subcontratação de serviços públicos a privados);
d) Abertura à iniciativa privada de sectores anteriormente explorados pelo sector 
público em regime de monopólio (ex. as telecomunicações, a televisão ou a 
distribuição de energia) – trata-se da remoção de restrições à iniciativa. Apesar de 
não se verificar verdadeiramente privatização na medida em que não há alienação 
da titularidade das empresas públicas, há uma privatização no sentido da abertura 
aos privados de um sector de actividade antes restrito ao sector público;
e) Desregulação sempre que o Estado alivia a carga normativa reguladora de um 
sector de actividade na produção ou distribuição de de um bem ou serviço (ex. o 
regime de preços) permitindo o livre funcionamento das regras de mercado;
f) Processo de submissão dos serviços ou das empresas públicas a regras de gestão de 
natureza privada – entende-se como privatização formal.
Entende-se, assim, que nem todas as formas de privatização implicam que o Estado 
abandone o financiamento e mesmo o planeamento dos respectivos serviços e que, nalguns 
casos, não se trata de transferência de propriedade ou de gestão públicas mas de ampliação 
do papel da actividade privada ao lado da actividade pública, em concorrência ou 
conjugação.
2. Fundamentos
O grande movimento de privatizações começa nos anos 70 e 80 do séc. XX, respondendo a 
uma lógica crescente de redução do papel do Estado na economia e na vida social. Este 
movimento é impulsionado pelo reaparecimento de doutrinas neoliberais e 
neoindividualistas. 
Foram apontadas várias razões para a necessidade das privatizações:
g) A ineficiência das empresas públicas, provocada, em parte pelo 
facto de a gestão pública sacrificar objectivos económico-financeiros e 
comerciais aos objectivos políticos e sociais – ex: contracção de 
empréstimos, redução de tarifas e preços e manutenção do emprego;
h) A necessidade de diminuir o desequilíbrio dos orçamentos públicos, 
aliviando-os dos défices de algumas empresas públicas e acrescendo-os das 
receitas provenientes da venda do respectivo capital e património;
i) A redução do peso político dos sindicatos (Grã-Bretanha) ou das 
clientelas político-partidárias (Itália);
j) A intenção de promover o capitalismo popular, ou seja, a 
distribuição popular de capital através da participação neste dos 
trabalhadores das empresas a privatizar.
Como se vê, argumentavam-se razões de ordem financeira, económica, política e 
ideológica para justificar o movimento de privatizações.
3. Privatizações em Moçambique
Ainda em 1989, antes, portanto da Constituição de 90 que haveria de consagrar a abertura à 
economia de mercado, o Decreto 21/89 já pretendia regular o novo fenómeno de alienação 
de partes do sector público a favor de privados.
a. Regime jurídico
Mas, será a Lei 15/91 de 3 de Agosto que irá definir, de forma clara, identificando as 
modalidades de alienação a título oneroso de empresas, estabelecimentos, instalações, 
quotas e outras formas de participação financeira do Estado. De facto, e mais 
profundamente, esta lei veio regular o processo de reestruturação empresarial do Estado 
(artº 3º). Definiram-se os sectores de carácter estratégico que obrigavam à permanência nas 
empresas públicas (artº 4º) independentemente de posterior alargamento a ser determinado 
por Decreto do Conselho de Ministros.
2. Objectivos
Os objectivos para as privatizações são de naturezas diversas: económicos, financeiros, 
sociais e políticos. 
a) económicos – modernização e aumento da competitividade económica, reforço da 
capacidade empresarial nacional e desenvolvimento do mercado de capitais;
b) financeiros – diminuição dos encargos com o sector público, utilização das receitas 
das privatizações para amortização da dívida pública, da dívida do sector 
empresarial do Estado;
c) sociais – intenção de promover uma ampla participação dos trabalhadores das 
próprias empresas e dos pequenos subscritores na titularidade do capital das 
empresas
d) políticos – redução do Estado na economia
Os objectivos desta reestruturação empresarial do Estado estão contemplados no artº 6º.
3. Processo requerido para a alienação
A alienação total ou parcial das empresas obedece a processos definidos no artº 8º e será 
precedida de um diagnóstico do potencial de reestruturação (artº 9º, artº 11º e artº 13º).
4. Participação dos trabalhadores no capital 
A alienação total ou parcial de uma empresa pública ou estatal privilegia a aquisição de 
participações no capital da empresa pelos seus gestores, técnicos e trabalhadores 
moçambicanos até a um total máximo de 20 por cento (artº 16º) sendo que, não poderão 
adquirir individualmente mais de 10 por cento do capital. 
Exceptua-sea obrigatoriedade de limite máximo de 20 por cento nas condições do artº 16º, 
nº 3.
5. O investimento estrangeiro nos processos de alienação
A alienação é aberta ao investimento estrangeiro podendo mesmo ser o capital maioritário 
(artº 18º, nº 1) sem prejuízo do acesso ao capital pelos gestores, técnicos e trabalhadores da 
empresa. O capital decorrente do investimento estrangeiro não poderá, no entanto, 
corresponder a 100% (artº 18º / nº 3).
6. A necessidade de adaptação constante à mudança
O artº 23º chama a atenção para a necessidade de, progressivamente, o Estado ir tomando 
medidas tendentes à introdução e desenvolvimento de um clima de real competição bem 
como com vista a evitar o aparecimento de monopólios privados em consequência das 
privatizações. 
7. O fundo de privatizações
O produto gerado pela alienação constituirá receita de um fundo próprio a ser criado pelo 
Conselho de Ministros (artº 25º) e essas receitas terão como destino prioritário:
a) estimular o investimento em actividades produtivas e de prestação de serviços;
b) criação de emprego e introdução de novas tecnologias
c) promoção e dinamização de actividade do empresariado nacional de pequena e média 
dimensão;
d) reinvestimento no sector empresarial do Estado.
Verificamos assim que, na privatização, são aplicados regimes preferenciais e restrições na 
aquisição e subscrição de capital
a) o “capitalismo popular” – a participação dos trabalhadores no capital das 
respectivas empresas (regime preferencial)
b) os limites à concentração de capital – (restrição)
c) os limites à participação de capital estrangeiro – (restrição)
d) as acções privilegiadas do Estado (golden share) – (regime preferencial para o 
Estado)
Outras leis sobre a matéria:
No seguimento desta Lei 15/91, são de particular importância:
- o decreto 28/91 de 21 de Novembro – regulamenta, mais detalhadamente, o quadro legal, 
critérios e modalidades de privatização das empresas, estabelecimentos, instalações e 
participações financeiras do Estado;
- a Lei 17/92 de 14 de Outubro – clarifica a aquisição de capital por parte de gestores, 
técnicos e trabalhadores
- o Decreto 19/93 de 14 de Setembro – visa criar condições para regular a situação jurídica 
de empresas, prática necessária ao processo de reestruturação do sector empresarial do 
Estado
- o Decreto 20/93 de 14 de Setembro - estabelece um regime especial quanto a 
modalidades e prazos de realização de participações do capital por parte dos gestores, 
técnicos e trabalhadores nacionais. 
- a Resolução 15/2001 de 10 de Abril – define as linhas gerais da política de Reestruturação 
do Sector Empresarial com Participações do Estado. 
A concessão de bens e serviços públicos
Consiste na atribuição, por contrato, pela Administração Pública a uma entidade externa 
(concessionária), da gestão e/ou da exploração de uma actividade ou serviço públicos. 
O facto de os contratos de concessão preverem com frequência um longo período de 
validade, torna os concessionários, numa espécie de colaboradores permanentes da 
Administração, tendo levado, inclusive à sua qualificação como “órgãos indirectos” da 
Administração. 
A entidade concessionária pode ser uma empresa de capital privado, misto ou público. 
A concessão faz-se através de um contrato de natureza administrativa celebrado entre o 
Estado e a entidade concessionária. No âmbito deste contrato, o concessionário 
compromete-se a prospectar e / ou explorar bens do domínio público, a projectar, construir 
e manter uma obra e/ou a fazer funcionar um serviço. 
Nos actuais esquemas de concessão de obras públicas, o concessionário é encarregado de 
tudo: projectar, financiar, construir as infraetruturas e explorar o serviço, cobrando as 
tarifas ou taxas aos utentes e transferindo, no final, o serviço para o Estado.
O concessionário assume o exercício da actividade por sua conta e risco. Determina (sujeita 
a um limite máximo contratual) e cobra, como já vimos, os valores de taxas ou preços, 
naquilo que constitui, em princípio, um direito seu, mas à autoridade pública reserva-se um 
poder de controlo.
No caso da construção de uma obra, o contrato pode prever a atribuição de poderes 
necessários à sua execução, nomeadamente o de proceder a expropriações de utilidade 
pública. 
As recentes alterações ao sector empresarial do Estado, transformando muitas empresas 
públicas em sociedades comerciais e em empresas privadas deram uma maior relevância e 
esta figura da concessão de bens e serviços públicos. 
Tema: O Estado como regulador da economia
1. noção de regulação pública da economia
A regulação pública da economia consiste no conjunto de medidas legislativas, 
administrativas e convencionadas, através das quais o Estado, por si ou por delegação, 
determina, controla ou influencia o comportamento dos agentes económicos, tendo em 
vista evitar efeitos desses comportamentos que sejam lesivos de interesses socialmente 
legítimos, e orientá-los em direcções socialmente desejáveis.
O conceito de regulação exclui, como é óbvio, a actividade directa do Estado como 
produtor de bens ou serviços.
Enquanto regulador, interessa ao Estado alterar o comportamento dos agentes económicos 
em relação ao que seriam se esses comportamentos obedecessem apenas às leis do mercado 
ou a formas de auto-regulação. 
A regulação pública é, desde logo, diferente da regulação do mercado por regras de 
entidades privadas dotadas de poder económico suficiente para a tornarem efectiva (ex. 
regulamentos internos ou códigos de conduta de associações privadas). 
No entanto, cabem no âmbito da regulação pública as medidas convencionadas ou 
contratualizadas entre entidades públicas e privadas, por iniciativa e num quadro legal das 
primeiras (ex. contratos-programa, preços convencionados e acordos de concertação). 
Cabe, igualmente, no âmbito da regulação pública a regulação produzida por entidades 
privadas por delegação e com base no enquadramento produzido por entidades públicas, 
como acontece com as normas técnicas. 
Apesar de a regulação pública se dirigir, maioritariamente ao sector privado, isso não 
significa que o Estado não seja, igualmente, abrangido. A matéria de concorrência é um 
exemplo claro já que as a suas regras se aplicam a todos os agentes económicos, 
independentemente da sua natureza pública, privada ou outra. 
2. âmbito da regulação
A regulação pode ter diferentes amplitudes de um ponto de vista territorial ou material:
a) de um ponto de vista territorial ou geográfico, o seu âmbito pode ser mundial, 
regional, nacional ou local. Por exemplo, a actividade de uma empresa 
moçambicana do sector têxtil pode ser simultaneamente regulada por normas de 
vocação mundial (OMC), regional (SADC) e nacional (direito económico que lhe 
seja aplicável) ou local (no caso de haver um programa especial para a 
desenvolvimento da área do país onde a empresa se situe). Uma das principais e 
mais importantes características da regulação pública é a interpenetração, a 
hierarquização e a dependência entre os níveis de regulação. Por exemplo, a 
actividade da empresa moçambicana de têxteis será afectada por regulação pública
b) a nível local – ex. através de um programa de criação de emprego e 
de apoio através de incentivos fiscais locais
c) a nível nacional – ex. através de planos de apoio ao sector têxtil 
d) a nível regional da África Austral – ex. através do estabelecimento 
de acordos preferenciais no âmbito da SADC
e) a nível mundial – por vias das grandes linhas orientadoras 
negociadas no âmbito da OMC.
A distribuição de competências pode suscitar problemas de ordem diversa, entre os 
quais se coloca o da eficiência. Invoca-se,nestes casos, o princípio da subsidiariedade 
segundo qual os patamares superiores de regulação só devem ser accionados quando os 
patamares mais baixos não tenham capacidade para atingir uma solução satisfatória. 
b) de um ponto de vista material, a regulação pública dirige-se ao conjunto da 
economia (por exemplo, através do plano, das normas de concorrência, das normas de 
defesa do consumidor ou do ambiente); a um sector (ex. os transportes, as 
telecomunicações, os têxteis, etc); a um tipo de empresas (ex. pequenas e médias 
empresas) ou a uma actividade específica (ex. a exportação, a agricultura). 
3. tipos de regulação
Em função dos seus objectivos, as medidas de regulação pública podem ser agrupadas em 
duas categorias básicas:
a) Com vista à restrição da liberdade de iniciativa económica em qualquer das suas 
componentes: acesso, organização ou exercício da actividade económica. Este tipo 
de regulação é tradicionalmente designado por polícia económica e opera através 
de medidas de carácter preventivo e repressivo. Pode proibir-se ou condicionar-se 
(prevenção) o exercício de certas actividades (ex. através da proibição de instalação 
de bombas de gasolina ou de vendas de bebidas alcoólicas junto a escolas) ou 
reprimir-se (repressão) práticas ilícitas tipificadas na lei. Esta regulação significa 
sempre que os destinatários das normas assumem deveres. Como grandes exemplos 
deste tipo de regulação, temos o regime de acesso, licenciamento e exercício de 
uma actividade, particularmente no que respeita à matéria de concorrência e preços.
b) Com vista ao apoio aos agentes económicos, através de normas de indicações, 
incentivos, apoios ou auxílios aos mesmos para que assumam determinados 
comportamentos favoráveis ao desenvolvimento de políticas públicas, 
nomeadamente económicas e sociais. Os planos de desenvolvimento e os diversos 
tipos de auxílios concedidos às empresas enquadram-se nesta categoria. Destas 
normas advêm faculdades. 
4. procedimentos de regulação
a. procedimentos unilaterais
Trata-se de medidas imperativas, de natureza legislativa e/ou administrativa, de âmbito 
geral ou individual, limitadoras da liberdade dos agentes económicos ou dando-lhes 
algumas vantagens condicionadas a determinados comportamentos. 
Ex. actos administrativos de carácter preventivo (licenças), actos repressivos (aplicação de 
sanções de natureza civil, administrativa ou penal), actos de controlo (inspecções) e 
incentivos condicionados a determinados comportamentos dos agentes económicos (ex. dar 
emprego a deficientes ou dar primeiros empregos) quando a lei confere à Administração o 
poder discricionário para proceder a esse julgamento.
O plano económico e social, embora negociado na sua elaboração e execução, é 
originariamente, um procedimento unilateral de orientação e enquadramento. 
b. procedimentos negociados
Trata-se da crescente privatização dos instrumentos de regulação económica da 
Administração complementando ou substituindo os actos administrativos unilaterais por 
acordos de incitação ou de colaboração com os destinatários da regulação.
i. os contratos económicos
Natureza jurídica: contêm características especiais que podem levantar dúvidas sobre a sua 
natureza de verdadeiros contratos, já que as empresas interessadas em subscrevê-los têm 
que possuir determinados requisitos impostos, previamente, por lei. Fica assim limitado o 
princípio da autonomia da vontade. Também a decisão final de celebrar ou não o contrato 
depende das autoridades administrativas competentes. Por estas razões, são por vezes 
designados por actos-condição. 
A favor da natureza contratual está o facto de implicarem a aceitação (pelas empresas) de 
certas condições, obtendo contrapartidas a que o Estado se obriga. Essas obrigações 
constam de um acordo assinado livremente. As obrigações nele constante resultam do 
contrato e não de lei. Para além disso, o Estado não pode alterá-lo ou rescindi-lo, a não ser 
por incumprimento da outra parte. 
Trata-se de contratos que integram, assim, elementos de direito público e de direito 
privado, comprovando-se aqui, claramente, a natureza mista do direito económico.
Tipos de contrato: 
a) contratos-programa – visam, essencialmente, a execução do plano
b) contratos de desenvolvimento geral – é o caso, por exemplo, de contratos para o 
desenvolvimento do sector da exportação
c) contratos fiscais – vantagens fiscais a troco de um projecto de investimento
d) os “quase contratos” – constituem promessas de comportamento por parte das 
empresas para obterem contratos de auxílio financeiro como os de viabilização da 
empresa.
ii. a concertação da economia social
Designa um processo, institucionalizado ou não, de definição de medidas de política 
económica e social mediante a negociação entre o Estado e os representantes dos interesses 
afectados por essas medidas. As organizações patronais e sindicais são os parceiros típicos 
dos acordos de concertação, mas pode haver outros, como os dos consumidores com os 
fabricantes e/ou distribuidores. 
A sua autonomia e natureza jurídica não são muito claras. Estão próximos dos contratos 
económicos, dos acordos políticos ou de processos de consulta. 
Podem ter, por âmbito, políticas globais (controlo da inflação), sectoriais (reestruturação de 
um sector em crise) ou aplicar-se mesmo a uma só empresa. 
Principais modalidades de concertação social: 
- pactos tripartidos – governo, patronato, sindicatos para a elaboração de contratos 
colectivos de trabalho
2. principais áreas da regulação pública económica
- Planeamento e formas de orientação e auxílio aos agentes económicos
- Restrições e condicionamentos à actividade económica
- Concorrência e preços
- Actividade monetária e financeira
- Ambiente
- Qualidade
- Protecção dos consumidores
- Informação
O Plano (segundo apontamentos de aulas do regente Dr. Teodoro Waty – anos 2006 e 
2007)
O Plano visa alterar o comportamento dos agentes económicos através de um grande 
quadro normativo definido pelo Estado. Trata-se de uma orientação global, sistemática e 
propositada dos fenómenos económicos por parte do Estado.
O movimento planificador inicia-se com a Constituição de Weimar através de uma 
planificação a ser desenvolvida por lei especial. É uma via intermédia entre o Estatismo e o 
“laissez faire”. 
A evolução para o Estado Social pressupõe a aplicação de técnicas planísticas.
O orçamento é o Plano mais antigo. 
O Plano tem uma formalização a partir de um diagnóstico. Ou seja, faz-se uma diagnose e 
são fixados os objectivos, ou seja, é definida a prognose (desde que as circunstâncias 
supervenientes não sejam contrárias à diagnose). Está sujeito à clausula rebus sic stantibus. 
O Plano tem objectivos económicos mas também sociais. 
A Planificação pressupõe sempre uma programação. A primeira é de natureza macro-
económica e de referência político-económica e a segunda limita-se aos aspectos técnicos e 
meios necessários à realização dos objectivos planificados. 
A Planificação deve ser dinâmica, racional, científica, podendo ser de mudança evolutiva 
ou radical. 
Quantos aos tipos de Planificação, podemos encontrar:
5. económica e social
6. com opções políticas, técnicas e administrativas
7. regular (ou normal)
8. eventual (ou de emergência)
9. sectorial
10. regional
11. global, etc.
Há Planos mistos, como é o caso de Moçambique. Para o averiguarmos, temos que 
comparar os Planos desde 1975.
Os Planos podem ser de longo, médio e curto prazos. 
O Plano terá relevância jurídica? Tem, desde logo, legitimidade constitucional. Define 
direitos, obrigações e expectativas e é um instrumento privilegiado para a realização 
imediatade certos direitos fundamentais com repercussão sócio-económica.
A norma que contém o Plano é de especial dignidade podendo ser materialmente 
constitucional, colocando o Plano a nível de Princípio Constitucional mesmo que não 
escrito. Está ao nível do catálogo geral de Direitos Fundamentais. 
Funda-se na responsabilidade e na necessidade de dominar o acaso assumindo-se como 
uma obrigação de fazer. 
Em termos axiológicos, o Plano não é neutro e gera uma dicotomia que se resolve entre a 
protecção dos valores reconhecidos constitucionalmente e o carácter necessário e 
imprescindível da execução do Plano por propósitos constitucionais do Estado de Direito.
A Planificação pode exigir uma relativa contracção de certos Direitos Fundamentais. É uma 
área de intervenção dos poderes públicos onde se evidencia a vontade e a ideologia dos 
agentes administrativos. 
Recordemos os Planos em Moçambique:
a) PAP – Plano de Acções Prioritárias
b) PEN – Plano Económico Nacional
c) PEC – Plano Estatal Central
d) PES – Plano Económico e Social
e) Agenda 20 – 25
Natureza jurídica do Plano
a) super-norma, nos regimes económicos socialistas, com força jurídica especial, com 
implicações no Direito Público e Privado. As regras de responsabilidade civil são 
amovíveis. As obrigações no âmbito do Direito Privado são subalternizadas perante 
o Plano. São consideradas nulas (mesmo que pré-existentes) se contrariam o Plano.
b) Lei, na economia de mercado
Jurisdicidade do Plano – compete ao Governo propor o Plano Quinquenal. É a partir daí 
que se constrói o PES anual. 
É imperativo quanto à sua apresentação na Assembleia da República mas é maleável 
quanto ao seu cumprimento.
O Plano pode aparecer como uma Lei-Medida e o primeiro interessado em cumpri-lo é o 
Governo. É também uma Lei orientação, com carácter dirigista e orientador. 
Alguns defendem que se trata de um Acto-Incentivo – pode dar compensações a quem 
cumprir os incentivos lá contemplados (volumes de investimento, quantidades produzidas, 
etc.)
O Plano, nas economias de mercado, apesar de ter disposições obrigatórias para certos 
agentes públicos, é mais político e técnico de política governativa. Apesar de não conter 
sanções, não pode deixar de ser qualificado como um instrumento jurídico. Está dotado de 
generalidade e de normatividade própria dos actos jurídicos e a sua elaboração corresponde 
às exigência democráticas pelos mais qualificados representantes dos administrados. 
É correntemente referido como
- acto jurídico
- acto colectivo
- comprometimento unilateral do Estado
- ilustração de contradições internas da Democracia. 
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