AÇÃO POPULAR

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AÇÃO POPULAR 
 
Trata-se de ação de natureza constitucional que 
estabelece exercício de direito político de participação dos cidadãos no 
processo de formação da vontade estatal. 
 A ação popular permite ao cidadão promover a tutela do 
bem coletivo e fiscalizar a atuação das autoridades estatais, impedindo 
atos que lesam o meio ambiente, o patrimônio histórico, a moralidade 
administrativa, o erário e também os consumidores quando o Poder 
Público for prestador de serviços essenciais contínuos. 
 O controle da Administração Pública é preventivo ou 
repressivo. Os cidadãos provocam o Poder Judiciário para exercer sua 
função de controle, preservando a moralidade e legalidade da vida 
pública. O conceito de moralidade administrativa pode ser extraído da 
Lei 9.874, que afirma que impõe a adoção de padrões éticos e atuação 
de boa-fé. Seriam, portanto, sujeitas a ação popular condutas da 
administração em que houver abuso de direito ou desvio de poder. 
 A ação popular é a única ação constitucional para defesa 
de interesses gerais (metaindividuais) que pode ser exercida pelos 
cidadãos. Mas, na prática, é pouco utilizada, em razão da interpretação 
restritiva dada pela doutrina e pela jurisprudência e da tímida atuação 
dos cidadãos. 
Legitimado ativo: A ação popular tem como legitimado o 
cidadão, isto é, os titulares do direito político ativo. São os brasileiros, 
natos ou naturalizados, maiores de 16 anos e os portugueses residentes 
no Brasil sob condição de reciprocidade. O cidadão deve comprovar sua 
condição de gozo dos direitos políticos apresentando cópia do título de 
eleitor ou documento equivalente. Quem tiver seus direitos políticos 
suspensos não pode propor ação popular. De todas as formas, não 
podem propor ação popular os estrangeiros, as pessoas jurídicas e o 
Ministério Público. Mas o Ministério Público pode opinar pela 
procedência ou improcedência da ação, como parte pública autônoma, 
agindo em nome dos interesses da sociedade e da ordem jurídica. O 
Ministério Público não está obrigado a participar da ação popular, 
devendo fazê-lo se houver interesse público a ser defendido. 
Legitimado passivo: A ação popular deve ser proposta 
em face de Pessoas jurídicas cujo patrimônio se pretende proteger. 
Podem ser os entes da Federação, autarquias e fundações públicas, 
agências executivas e agências reguladoras que administram recursos 
públicos, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações 
de direito privado, pessoas jurídicas subvencionadas pelo Poder Público. 
Pessoas que causam ou ameaçam causar lesão a bens tutelados pela 
ação popular, como os funcionários ou administradores que houverem 
praticado ou autorizado o ato impugnado ou tiverem dado oportunidade 
à lesão (art. 6 o da Lei 4.717) e ainda os beneficiários diretos do ato ou 
omissão. 
Uma peculiaridade da ação popular é que a pessoa 
jurídica, cujo ato foi impugnado, não figura necessariamente no polo 
passivo, podendo também atuar junto ao autor. Com isso, a Lei 4.717 
prevê, no art. 6º, §3º, a possibilidade de a pessoa jurídica cujo ato é 
impugnado abster-se de contestar o pedido e até atuar ao lado do autor, 
desde que isso se afigure útil ao interesse público. 
Competência: O art. 5 o da Lei 4.717 estabelece que a 
competência se define pela origem do ato impugnado (federal, estadual 
ou municipal). O § 3º o do art. 5 o prevê que a propositura da ação faz 
com que o juízo seja competente para todas as ações posteriormente 
intentadas contra as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos. É 
competente a justiça eleitoral para questão relativa à impugnação de 
eleição. No que diz respeito à competência territorial, tratando-se da 
administração direta federal prevalece o foro de domicílio do autor, nos 
termos do art. 109, § 2º da Constituição Federal. 
A Lei 4.717 estabelece competência por equiparação no 
art. 5º, § 1º, as empresas públicas municipais e estaduais, as 
sociedades de economia mista municipal e estaduais, bem como as 
instituições privadas que recebam recursos estaduais e municipais 
serão julgadas pelas Varas da Fazenda Pública de cada Estado. 
Tem por objeto fiscalizar atos do Poder Público com a 
finalidade de assegurar sua lisura, impedindo ou invalidando os ilegais 
ou lesivos ao patrimônio público. A ação popular pode impugnar atos 
administrativos vinculados e discricionários que apresentam vício. 
Tutelam-se também o patrimônio imaterial e ambiental. 
Não podem ser objeto de ação popular, atos 
jurisdicionais, leis e outros atos sem efeito concreto. A lesão ao 
patrimônio público pode consistir em omissão? A resposta é positiva, 
pois o decisivo não é a forma da conduta, mas o dano causado. Se a 
omissão resulta em dano, é possível a utilização do remédio 
constitucional. O autor da ação popular deve proteger interesses da 
coletividade e não próprios, não podendo ser o beneficiário imediato da 
ação. 
A ação popular tem como parâmetro as normas de 
regularidade e legalidade da Administração Pública, constitucionais e 
infraconstitucionais (art. 2º da Lei 4.717). Toda vez que o ato for lesivo 
ao patrimônio público havendo vício quanto à forma, ilegalidade do 
objeto, inexistência de motivos ou desvio de finalidade, pode ser 
anulado. A jurisprudência exige a presença do binômio ilegalidade e 
lesividade para ser possível a propositura da ação popular. 
O rito é o ordinário. Além dos requisitos gerais de uma 
petição inicial, o autor deve comprovar: A condição de cidadão 
(possibilidade de exercer o direito de voto no momento da impetração). A 
ilegalidade do ato atacado. A lesão, ocorrida ou presumida, 
comprovando, no primeiro caso, o dano. No despacho da petição inicial 
o juiz deve determinar a citação pessoal da pessoa jurídica, dos 
funcionários que praticaram o ato e dos beneficiários, intimar o 
Ministério Público e determinar a eventual requisição de documentos. O 
prazo para contestação é de 20 dias, prorrogáveis por mais 20 (art. 7º, 
II, da Lei 4.717). Todas as espécies de defesa do processo tradicional 
são admitidas na ação popular, menos a reconvenção e a exceção de 
incompetência, por serem incompatíveis com as finalidades do 
procedimento. No caso de desistência imotivada ou de abandono da 
causa, outro cidadão ou o Ministério Público pode assumir a 
titularidade da ação. 
É possível o pedido de Medida Liminar, art. 5º da Lei 
4.717, para suspender ato lesivo ao patrimônio público. Trata-se de 
medida cautelar que assegura a utilidade da decisão final. O art. 21 da 
Lei 4.717 prevê que a ação prescreve cinco anos após a edição do ato ou 
a ocorrência da omissão. 
A sentença pode ter qualquer carga de eficácia, 
dependendo do pedido apresentado. A sentença condenatória pode ser 
líquida ou ilíquida, mas a quantificação do dano obedece a critérios 
estabelecidos nos §1º o e §2º o do art. 14 da Lei 4.717: (a) quando a 
lesão resultar da falta ou isenção de qualquer pagamento, a condenação 
imporá o pagamento devido, com acréscimo de juros de mora e multa 
legal ou contratual; (b) quando a lesão resultar da execução 
fraudulenta, simulada ou irreal de contratos, a condenação versará 
sobre a reposição do débito, com juros de mora; (c) quando o réu 
condenado perceber dos cofres públicos, a execução fará por desconto 
em folha, até o integral ressarcimento do dano causado, se assim 
convier ao interesse público; (d) a parte condenada a restituir bens ou 
valores fica sujeita a sequestro e penhora, desde a prolação da sentença 
condenatória. A reparação de danos relativos a patrimônio cultural, 
artístico, meio ambiente se fixa através de perícia. Os valores, tratando-
se de lesão ao patrimônio público, devem ser revertidos à entidade 
pública lesada. 
A sentença que julga procedente a ação popular e 
invalida o ato impugnado condenará ao pagamento de perdas e danos 
os responsáveis e os beneficiários, podendo ainda ser promovidaação 
regressiva contra os funcionários causadores de dano, quando 
incorrerem em culpa, nos termos do art. 11 da Lei 4.717. A sentença 
que condena o réu a restituir bens ou valores deve determinar o 
desconto em folha de pagamento, o sequestro ou penhora de bens, 
garantindo a reparação ao patrimônio público (art. 14, § 3º e § 4º o da 
Lei 4.717). Quando a ação for claramente infundada, o cidadão será 
condenado ao pagamento do décuplo das custas conforme o art. 13 da 
mesma lei. A sentença da ação popular não está submetida ao princípio 
processual da correspondência entre o pedido e a decisão. O juiz pode 
condenar, de ofício, o pagamento de perdas e danos, conforme o art. 11 
da Lei 4.717. 
Qualquer cidadão brasileiro pode questionar 
judicialmente atos lesivos ao patrimônio público, bem como à 
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico 
e cultural. 
A previsão, expressa na Constituição de 88, é um reforço 
feito pelo legislador ao conceito da ação popular, medida presente no 
ordenamento jurídico brasileiro desde 1824. Atualmente, além do texto 
constitucional, a ação popular é regulamentada pela Lei 4.717/65. 
Direito político de todos os cidadãos, a ação popular é 
uma forma de aumentar a participação popular na proteção de valores e 
bens especificados pela Constituição. Na história do Brasil, apenas as 
Constituições de 1891 e 1937 não previram a ação popular. 
O STJ já pacificou o entendimento de que, para a 
existência de uma ação popular, são necessários três pressupostos: a 
condição de eleitor do proponente, a ilegalidade ou ilegitimidade do ato 
e a lesividade decorrente do ato praticado. 
No julgamento do REsp 1.447.237, os ministros da 1ª 
Turma ratificaram o entendimento dos pré-requisitos da ação: “Tem-se 
como imprescindível a comprovação do binômio ilegalidade-lesividade, 
como pressuposto elementar para a procedência da ação popular e 
consequente condenação dos requeridos no ressarcimento ao erário em 
face dos prejuízos comprovadamente atestados ou nas perdas e danos 
correspondentes”. 
Nos questionamentos que chegam até o STJ, um dos 
pontos contestados é a legitimidade do cidadão proponente. O 
entendimento da corte é que basta a apresentação de um título de 
eleitor válido para justificar a legitimidade ativa do proponente. 
No REsp 1.242.800, os ministros da 2ª Turma resumiram 
a polêmica em torno da legitimidade ativa: “Aquele que não é eleitor em 
certa circunscrição eleitoral não necessariamente deixa de ser eleitor, 
podendo apenas exercer sua cidadania em outra circunscrição. Se for 
eleitor, é cidadão para fins de ajuizamento de ação popular”. 
Requisito subjetivo, somente tem legitimidade para a 
propositura da ação popular o cidadão; 
Requisito objetivo refere-se à natureza do ato ou da 
omissão do poder público a ser impugnado, que deve ser, 
obrigatoriamente, lesivo ao patrimônio público, seja por ilegalidade, seja 
por imoralidade. Conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal, a ação 
popular é destinada “a preservar, em função de seu amplo espectro de 
atuação jurídico-processual, a intangibilidade do patrimônio público e a 
integridade da moralidade administrativa”. 
De acordo com o artigo 5º da Lei 4.717/65, que regula a 
ação popular, a competência para julgamento da ação popular é 
determinada pela origem do ato lesivo a ser anulado, via de regra, do 
juízo competente de primeiro grau, conforme as normas de organização 
judiciária. 
Ainda que se trate de ato praticado pelo Presidente da 
República, não haverá foro privilegiado, sendo competente a justiça de 
primeira instância. 
A competência originária do Supremo Tribunal Federal é 
admitida nos casos previstos no artigo 102, I, f e n , da Constituição 
Federal de 1988: CF/88, Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal 
Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: 
I - processar e julgar, originariamente: 
f) as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a 
União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as 
respectivas entidades da administração indireta; 
n) a ação em que todos os membros da magistratura 
sejam direta ou indiretamente interessados, e aquela em que mais da 
metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos, ou seja, 
direta ou indiretamente interessados.