Tema 09 - A ABORDAGEM BUROCRÁTICA - Max Weber

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Tema 15 - A ABORDAGEM ESTRUTURALISTA DA ADMINISTRAÇÃO - Modelo Burocrático de organização em busca da organização ideal
O conceito de burocracia foi empregado de várias maneiras, desde como linguagem popular até como variação de significado nas Ciências Sociais. Em linguagem comum, o termo é usado para descrever e criticar qualquer situação em que há rígida aplicação de regras ou procedimentos, operações lentas, jogo de empurra, redundância de esforço, domínio de poder, sigilo exagerado, entre outros, não obstante a real forma de organização adotada pela instituição envolvida.
Max Weber, sociólogo alemão que viveu de 1864 a 1920, estudou a organização dentro de seu próprio quadro de referência e definiu a administração como um sistema social burocrático, enfocando os aspectos institucionais da administração, tomando por base princípios da sociologia, ciência política e direito.
Essa abordagem, portanto, deve ser a primeira a ser estudada, considerando os aspectos históricos tratados anteriormente, que tomam como base administrativa suas organizações políticas. Apesar de Weber se ter orientado em idéias e princípios de Taylor, é muito difícil separar o momento exato da contribuição de um e de outro, assim como o de Fayol, devendo esses três autores ser vistos como precursores da teoria administrativa.
Weber e suas idéias abrem o campo da administração para outros tipos de organização. Talvez por isso seja um dos autores mais discutidos, analisados e criticados, uma vez que seus princípios administrativos adaptam-se aos setores governamentais, atividade predominante no princípio da evolução das teorias administrativas em qualquer das nações que venhamos a tomar como exemplo.
A administração burocrática propriamente dita constitui-se na determinação clara de um tratado onde são definidos aspectos como:
• Um conjunto de normas: em que são especificados rigorosamente deveres, responsabilidades e autoridades daqueles que ocupam o cargo, ou seja, a cada cargo está associado um conjunto de deveres, responsabilidades e autoridade e quando um
indivíduo ocupa aquele cargo ele assume esse conjunto de atributos.
• O princípio de hierarquia: os cargos obedecem a uma hierarquia de importância e essa hierarquia é conhecida pêlos elementos que os diferenciam. Esses elementos são o poder de mando e o valor da remuneração atribuído ao cargo.
• A competência profissional: associada à divisão clara de tarefas e, dessa forma, definida a competência de cada um, a preparação formal das pessoas para que desempenhe suas tarefas, segundo os padrões esperados. Com isso garante-se a forma, 
também definida, de acesso a cargos superiores, baseado exclusivamente na capacidade.
• O conhecimento técnico: entendem-se aqui por conhecimento técnico todas as regras que definem o sistema social em que o indivíduo está envolvido e que determinam o desempenho do cargo.
Esses "princípios” nos dão luz para examinar vários aspectos que ainda hoje são amplamente utilizados nas organizações. Temos o princípio da autoridade legal, em que o indivíduo tem condições de punir ou premiar outros indivíduos dentro de um mesmo sistema social; temos também o princípio do poder que, à primeira vista, poderia ser visto como sinônimo de autoridade. Weber tratou de separar ambos os conceitos, proporcionando visão clara de que poderia haver poder e sem haver necessariamente
autoridade.
Outro princípio é o da disciplina organizacional. Com sua atitude descritiva de como uma organização deve funcionar, esse princípio enfatiza as normas e diretrizes formais que devem ser seguidas à risca pelos que pertencem ao sistema, introduzindo-se o formalismo na administração.
Há ainda o princípio da hierarquia, ou seja, a clara definição de quem é o patrão e quem é o empregado, ou quem é o chefe e quem é subordinado, dando uma categorização em classes de pessoas que atuam dentro das organizações, como se assemelhassem às classes sociais vistas nos tratados de sociologia. Assim, temos classes de administradores e administrados, organizadores e organizados, dirigentes e dirigidos.
Com esses princípios, Weber concebia uma organização neutra em que suas normas deveriam desenvolver-se e operar sem a intervenção de grupos interessados, ou seja, de maneira impessoal. Isso daria a precisão e a rapidez associadas com a redução dos problemas organizacionais decorrentes de conflitos grupais.
Para que uma organização fosse considerada rigorosamente burocrática, portanto, ela deveria ser fundamentada na especialização, na disciplina, ter unidade, ter processos descritos com clareza. Com esses atributos, ela não seria questionada, não sofreria interferência de fatores externos e se concentraria na consecução de seu objetivo principal que é o da eficiência.
No consenso popular, o termo burocracia é associado a uma grande e ineficiente organização cujos membros gastam mais tempo tentando alcançar os objetivos desordenadamente em um infindável labirinto de burocracia do que buscando concluir os objetivos da organização.
Mas Weber reconhece a premissa de Marx sobre o conflito de poder ao começar sua discussão sobre burocracia pelo tratamento dos conceitos de poder e autoridade. Poder é a habilidade de uma pessoa impor o seu desejo sobre outras, enquanto autoridade é o poder legitimado. O poder é legitimado por meio de um método de dominação, ou da combinação dos três métodos: o carismático, o tradicional e o legal. Portanto, a burocracia é um sistema administrativo pelo qual o poder é legitimado e canalizado pa-
ra a execução de tarefas orientadas para um objetivo.
Weber desenvolve o conceito de burocracia no contexto da Sociologia Política, mas usa o termo de maneira muito mais extensa. Burocracia, como um tipo de organização, penetrou gradualmente em todas as instituições sociais, sendo a grande empresa um notável exemplo.
Na definição weberiana, o burocrata é aquele gerente ou administrador que está acima do nível dos trabalhadores, mas abaixo do nível de elaboração e tomada de decisão.
A organização burocrática é aquela estruturada ao longo de linhas hierárquicas com os empregados no fundo, os burocratas no meio e os executivos no topo.
ESTRUTURA DE ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA
O conceito weberiano de estrutura burocrática.
CONFLITOS NA ABORDAGEM WEBERIANA
Weber encara a organização como um sistema fechado, deixando com isso de analisar aspectos que derrubariam alguns de seus princípios básicos. Um sistema fechado, como Weber concebe, é protegido de incertezas, é seguro, sem necessidade de revisões de suas normas e onde tudo funciona como uma máquina bem programada para obter resultados ótimos e previsíveis. Com isso deixa de fornecer instrumentos analíticos da funcionalidade ou da própria sobrevivência da organização.
Outro aspecto conflitante na teoria weberiana é a visão de autoridade, vista nessa abordagem como sendo aquela que repousa na legalidade das atribuições de cada cargo, cuja obediência não deverá ser discutida, apenas aceita por definição, contrária à autoridade emanada da competência técnica da pessoa que ocupa o cargo. Isso decorre do caráter impessoal com que Weber encara sua organização.
A autoridade de Weber baseia-se na obediência voluntária e é considerada legítima por ser fundamentada em normas legais. Seu julgamento não existe e o grupo é induzido apenas a obedecer.
Igualmente conflitante é a abordagem de poder que Weber introduz no seu modelo burocrático. Segundo ele, o poder é visto em diferentes graus como se fosse possível controlá-lo e dosá-lo na medida da necessidade. Para isso Weber concebe uma organização sem disputa de grupos, sem competição, dentro do melhor purismo administrativo, onde o único interesse é a própria organização e seus objetivos. A hierarquia formalizada distribui gradualmente o poder entre os cargos e isso é estático, ou seja, uma vez definido, não há nenhuma modificação ou questionamento. Isso se deve a uma preocupação muito grande com as relações formais, ignorando a existência de fatores humanos e comportamentaisno relacionamento dos grupos.
Fazendo-se um resumo das principais críticas que poderíamos tecer sobre a abordagem burocrática, teríamos:
1. Ênfase na disciplina burocrática, ofuscando a competência técnica.
2. Concentração de decisões nas classes de dominância de poder e autoridade.
3. Ênfase na despersonalização do relacionamento pessoal.
4. Ênfase na internalização das diretrizes e normas.
5. Ênfase no formalismo, tornando-se rígida e defensiva.
A APLICAÇÃO DO MODELO BUROCRÁTICO
É comum ouvirmos a frase "a burocracia impede a dinâmica administrativa", ou seja, a burocracia é vista de maneira pejorativa e com grande ênfase no sistema de administração pública. Mas, embora se possa afirmar que a abordagem weberiana de administração é muito utilizada nesse tipo de instituição, há indícios de que seu uso ocorre também na empresa privada.
A origem dessa prática mais acentuada no setor público não pode ser determinada com realismo. A forma de divisão no governo entre o poder legislativo e o executivo talvez seja indício de que a abordagem weberiana seja a mais adequada, uma vez que Weber separa muito bem o grupo que executa e o grupo que estabelece parâmetros para essa execução. Outro indício dessa origem é o próprio conceito de poder que Weber estabelece, ou seja, o de que poder é dominação do governante sobre o governado; o
primeiro considera-se no direito de exercer o poder e o segundo na obrigação de obedecer.
Na organização estatal é mais clara a identificação da abordagem burocrática; as normas, as regras, a abundância de legislação que o povo deve seguir, sem condições de contestação, é uma realidade. A necessidade de controle dos bens considerados públicos exige cada vez mais a "burocratização do sistema".
Na organização privada essa prática pode ser identificada nos sistemas feudais, inicialmente, e no sistema patrimonial, ou familiar, já discutidos no início deste livro. Como a empresa familiar predominou por muitos anos na economia de alguns países, podemos dizer que a abordagem burocrática foi a mais adotada.
Burocracia (função principal):
implementação das decisões executivas)
"Soldados rasos" (rankand file)�(função principal: trabalho cotidiano)
Chefe executivo (função principal: tomada de decisão)
� Kwasnicka, Eunice Laçava in Teoria Geral da Administração - Uma Síntese p. 21/25 - Ed. ATLAS - 2a�Edição - SP, 1995.