Novas formas de prestação do serviço público

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Novas formas de prestação do serviço público: 
Gestão Associada – Convênios e Consórcios 
Regime de parceria- OS e OSCIPS
Material de apoio para estudo: slides trabalhados em sala de aula com 
acréscimo de breves comentários. 
Monitora: Marcela Sacchi da Silva
Formas de execução dos serviços públicos
Delegação Legal – Pessoas da Adm. Indireta
Delegação Negocial – Concessões e Permissões: 
Particulares em colaboração com o Estado
Estado- pessoa federativa através de seus órgãosExecução Direta
Execução Indireta 
Novas formas 
de prestação 
do serviço 
público
Gestão associada
Regime de parceria
Convênios de cooperação (art. 241 CF)
Consórcios administrativo “tradicionais”; 
(art.241 CF)
Consórcios públicos (Lei 11.107/05)
QUADRO BASEADO NA DOUTRINA DE JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO.
Convênio Administrativo;
Contrato de Gestão (OS);
Gestão por colaboração (OSCIPS)
Formas de execução dos serviços públicos
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Comentários: 
As formas tradicionais de execução do serviço público estão dispostas no artigo 
175 da Constituição Federal – execução direta e indireta. No contexto da Reforma 
Administrativa e da busca de formas mais eficientes de prestação do serviço público, a EC 
nº 19/98 reforçou a necessidade de busca de meios para efetivação do Federalismo 
Cooperativo previsto no parágrafo único do Artigo 23 da CF. Assim, foi introduzido o 
artigo 241 na CF: a previsão de que os entes deverão contratar consórcios públicos e 
convênios de cooperação.
No entanto, apesar de não haver nenhuma previsão legal específica, os entes 
administrativos já adotavam tal prática, tanto que a doutrina clássica de Hely Lopes 
Meirelles já fazia comentários sobre a questão. Para o doutrinador, a diferença entre 
consórcios administrativos e convênios está no fato de que no primeiro (consórcios) 
só podem se associar pessoas do mesmo nível federativo (exemplo: Estado com Estado, 
Município com Município), enquanto que o segundo (convênio) pode contar com a 
associação de pessoas de nível federativo diferente ou mesmo de natureza diferente, 
como por exemplo, uma associação entre um município, uma autarquia federal e um 
Estado. 
Saliente-se apenas que o artigo 116 da Lei 8.666/93 determina que tal lei se aplica 
aos convênios e acordos no que couber. Considerando consórcios espécie do gênero 
convênio (como o faz José dos Santos Carvalho Filho), a eles também se aplica tal 
previsão.
Protocolo de intenções 
art. 3º
Lei de cada partícipe: 
-ratificação total ou parcial 
art. 5º - Disciplina da 
matéria – art 5º,§4
Publicação do 
protocolo art. 4º, §5
Celebração do 
contrato art. 3º
Atendimento das exigências da 
lei cível se for pessoa jurídica de 
direito privado - art.6º, II
FORMAÇÃO DO CONSÓRCIO (Lei 11.107/05)
EXISTÊNCIA DE NOVO 
ENTE: O CONSÓRCIO
ATUAÇÃO DO CONSÓRCIO
CONSÓRCIO
CONTRATO DE PROGRAMA – obrigações 
assumidas pelos entes ou pessoas de sua 
Adm. Indta. Art. 13
CONTRATO DE RATEIO – previsão 
orçamentária de cada ente para suprir o 
consórcio – artigo 8º
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Comentário: 
Perceba-se que o fato de o consórcio existir como pessoa jurídica de direito 
público ou privado não gera a imediata prestação do serviço público em questão 
– os direitos, obrigações do consórcio e de cada ente para com o consórcio tem 
que ser disposto no contrato de programa , conforme previsão do artigo 13 da 
Lei 11.107/05.
O parágrafo 5º do artigo 13 prevê que mesmo quando extinto o consórcio, o 
contrato de programa continuará vigente. Esta mesma disposição se aplica 
também aos contratos de programas realizados no contexto de convênios de 
cooperação. Apesar de tal lei não tratar especificamente de convênios de
cooperação, pode-se perceber que o contrato de programa também pode ser 
elaborado para concretizar um convênio . E mais: a doutrinadora Maria Sylvia 
Zanella di Pietro considera também que tal contrato ainda pode ser elaborado 
fora do contexto de convênios e consórcios. Podemos elaborar o seguinte 
esquema:
Contrato de Programa: 
Firmado no contexto do consórcio público
Firmado no contexto do convênio público
Firmado por dois entes que querem se 
associar, mas sem realizar convênio ou 
consórcio 
Comentário: 
Perceba-se que o fato de a legislação atual prever a existência de um 
consórcio que exige a formação de pessoa jurídica de direito público ou privado 
não impede que os entes continuem firmando convênios de cooperação ou 
consórcio administrativo “tradicional”. A forma adotada dependerá de uma 
análise da conveniência e oportunidade. Por exemplo, a associação de dez 
municípios e de um Estado para prestação de serviço de água e esgoto por um 
prazo de 30 anos é negócio por demais complexo e deverá ser constituído 
através de consórcio público. No entanto, a associação de dois municípios para 
Atente para a seguinte diferença: enquanto o consórcio previsto pela Lei 
11.107/05 conta com a nomenclatura “consórcio público ”, o consórcio 
“tradicional” (sem formação de personalidade jurídica) costuma receber a 
nomenclatura de consórcio administrativo. A diferença parece irrelevante, mas 
foi utilizada em questão do CESPE trabalhada em sala de aula. 
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OS– FORMA DE CONSTITUIÇÃO E FORMA DE ATUAÇÃO – Lei 9.637/ 98
P. J. Dto Privado sem fins lucrativos –
artigo 1º; 2º,I, “b” Comprovação dos requisitos do 
artigo 2º, I
Juízo de conveniência e 
oportunidade do Ministro ou titular de 
órgão supervisor ou regulador – artigo, 
2º, II 
Contrato de gestão
- art. 5º
Especificação do programa de 
trabalho, com fixação de metas 
e prazo de execução - art. 7º, I
Fiscalização e constatação de 
que o contrato não está sendo 
cumprido – art.9º
Processo Administrativo –
desqualificação – artigo 16 
P. J. Dto Privado sem fins lucrativos –
artigo 1º; 2º,I, “b”
OSCIPS – FORMA DE CONSTITUIÇÃO E FORMA DE ATUAÇÃO – Lei 9.79 0/99
Fundação ou Associação privada sem 
fim lucrativo preexistente – art. 1º,§1º
Comprovação dos requisitos dos 
artigos 3º e 4º
Requerimento ao Ministério 
da Justiça – art. 6º
Deferimento do pedido: Ato vinculado: só
pode ser indeferido motivos do artigo 6º, §3º, 
I a III
Possibilidade de firmar 
Termo de Parceria com o 
Poder Público – art. 10
Estipulação de metas e 
resultados – artigo 10,§2º, II
Perda da qualificação – decisão 
judicial ou administrativa – art. 7º e 8º Fiscalização pelo Conselho de 
Políticas Públicas –art. 11
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Comentário: 
Perceba-se que o fato de a pessoa jurídica privada sem finalidade 
lucrativa receber o título de OS ou OSCIPS não significa associação com 
o ente federativo . Somente com o termo de parceria (OSCIPS) ou o 
contrato de gestão (OS) é que haverá tal associação com estabelecimento 
de obrigações, metas etc. Assim, pode ser que uma OS ou OSCIPS nunca 
se associe ao ente federativo, pois a realização do contrato de gestão ou 
termo de parceria dependerá sempre de um juízo de conveniência e 
oportunidade do ente que qualificou tais entidades como OS ou OSCIPS. 
Poderíamos elaborar o seguinte esquema:
Entidades já
qualificadas 
como OS ou 
OSCIPS 
Interesse público na 
celebração de 
contrato de gestão 
ou termo de 
parceria*
Celebração do 
contrato de gestão 
ou termo de 
parceria 
* Sobre a necessidade de realização de certame licitatório para escolha da OS ou OSCIPS consulte tabela comparativa 
abaixo. 
Comentário: 
O fato de haver legislação que prevê a concessão da qualificação de OS e 
OSCIPS não impede que o Poder Público continue firmando convênios 
administrativos com pessoas jurídicas da iniciativa privada sem finalidade lucrativa 
para prestação de atividades de interesse público. Isto dependerá de um juízo de 
conveniência e oportunidade. 
As Leis da OS e OSCIPS são federais. Se Estados e Municípios quiserem 
instituir OS e OSCIPS deverão editar suas próprias Leis. Aqueles que não as 
tiverem podem continuar firmando convênios administrativos com as entidades 
privadas. Assim, poderíamos elaborar o seguinte esquema: 
Regime de parceria
Convênio Administrativo;
Contratode Gestão (OS);
Gestão por colaboração (OSCIPS)
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Escolha da OSCIPS que irá firmar o termo de parceria – Precisão 
da necessidade de Concurso de Programa no Decreto Federal 
nº3.100/99 artigo 23 e na Lei 5.501/09 no artigo 12 (Lei do ERJ)
Escolha da OS que irá firmar o contrato de gestão – sem 
previsão da necessidade de licitação.Porém no REsp 623.197
entendeu necessário
Serão desqualificadas quando houver descumprimento do termo 
de parceria – art.7ºe 8º - qualquer cidadão é parte legítima para 
pleitear tal pedido
Serão desqualificadas quando houver descumprimento do 
contrato de gestão - artigo 16
Sem previsão correspondente; Serão declaradas entidades de interesse social e ut ilidade 
pública – artigo 11
Fiscalização do termo de parceria –artigo 11 – além da área de 
atuação, também do Conselho de Políticas Públicas 
Fiscalização do contrato de gestão - art.8º - comparativo das 
metas com os resultados alcançados;
Atuação através do termo de parceria – artigo 10Atuação através de contrato de gestão – artigo 5º -
submetido ao Ministro de Estado –artigo 6º - submissão ao 
LIMPE artigo 7º
É permitida a participação de servidores públicos em seus 
Conselhos;
Participação, no Conselho de Administração, de 
representantes do Poder Público Art. 2º, I, “d”
Pessoa jurídica de Direito Privado sem fins lucrativos - Art. 1º,§
1º e Art. 2º quem não pode ser mesmo que se dediquem a esta 
atividades
Pessoa jurídica de Direito Privado sem fins lucrativos - Art. 2º
Qualificação – requerimento ao Ministério da Justiça –artigo 5º
No ERJ – requerimento ao Secretário de Estado designado pelo 
Governador –artigo 6º Lei 5.501/09
Qualificação – Ministro da área específica – avaliação da 
conveniência e oportunidade -artigo 2º, I e II
Prestação de serviços não exclusivos do Estado – atuação 
paralela através do fomento da atividade; 
Âmbito das privatizações – extinguir órgãos e passar a 
execução de serviços públicos a particulares – art.20 e 22 
OSCIPS – Lei 9.790OS - Lei 9.637/98
Tabela comparativa – OS/ OSCIPS
Prestação por 
convênio;
Prestação por 
consórcio;
Prestação por acordo 
de programa;
Associação de 
pessoas tendo uma 
delas competência 
para realização do 
serviço público
Prestação subjetivamente 
complexa; 
Delegação contratual 
– concessão, 
permissão, p.p.p; 
terceirização
Entes particularesPrestação contratual
Delegação Legal
E.P.;S.E.M.; 
Subsidiárias; 
Fundações Privadas
Prestação paraestatal
Outorga legalAutarquiaPrestação autárquica
Instrumento:Ente que prestaModalidades:
Prestação 
Indireta
Pessoas Federativas por seus órgãos – artigo 4º, I Dec-Lei 200/67 Prestação 
Direta
Formas de execução dos serviços públicos
QUADRO BASEADO NA DOUTRINA DE DIOGO DE FIGUEIREDO
INFORMAÇÃO ADICIONAL
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Comentário: 
Este quadro foi elaborado com base na doutrina do autor Diogo de Figueiredo 
Moreira Neto. Perceba-se que o autor dá um enfoque interessante ao tema: enquanto 
Carvalho Filho considera a gestão associada e o regime de parceria novas formas de 
prestação do serviço público, aquele doutrinador foca no fato de que dois ou mais entes se 
associarão para prestar determinado serviço público (prestação subjetivamente complexa). 
Nesta categoria, o autor engloba a prestação por convênio , prestação por consórcio 
(leia-se aqui o consórcio administrativo tradicional, sem personalidade jurídica em que se 
associam entes do mesmo nível federativo e da mesma natureza), prestação por acordo de 
programa. Neste último gênero, o autor engloba o contrato de programa (consórcios 
públicos – artigo 13 da Lei 11.107/2005 ), termos de parceria (OSCIPS – artigo 9º Lei 
9.790/99 ) e consórcios públicos. Assim, poderíamos fazer o seguinte esquema: 
Acordo de programa
Contrato de programa 
Termo de Parceria
Consórcios públicos 
Informação adicional: 
Licitação dispensável e OS – art. 24, XXIV Lei 8.666/93 :
Perceba-se que tal dispositivo exige não apenas a simples qualificação da 
entidade da iniciativa privada, mas também a realização do contrato de gestão. Não 
basta, portanto, que a entidade seja uma OS: ela deve ter firmado prévio contrato 
de gestão. Um exemplo: há uma OS que fornece material para aulas técnicas para 
a Escola Técnicas A e B do Município X, conforme contrato de gestão previamente 
assumido. O Município então cria uma terceira Escola Técnica e entende que a 
prestação da OS poderia ser estendida também a esta escola. Neste caso, a 
licitação é dispensável Assim, pode-se elaborar o seguinte esquema: 
Contrato de 
gestão 
previamente 
firmado com 
uma OS
Necessidade 
pública de se 
estender o serviço 
previsto no 
contrato de gestão 
Licitação 
dispensável -
art. 24, XXIV Lei 
8.666/93
Observe-se apenas que há doutrina que entende que tal dispensa também 
deve ser estendida às OSCIPS.