MANUAL DO CURSO DE LICENCIATURA EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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MANUAL DO CURSO DE LICENCIATURA 
EM 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
2º Ano 
Disciplina: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COMPARADA 
Código: ISCED22 – ADMPCFE003 
Total Horas/2o Semestre:115 
Créditos (SNATCA): 5 
Número de Temas: 4 
 
 
 
 
 
 INSTITUTO SUPERIOR DE CIÊNCIAS E EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA - ISCED 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
 i 
 
Direitos de autor (copyright) 
Este manual é propriedade do Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED), 
e contêm reservados todos os direitos. É proibida a duplicação ou reprodução parcial ou 
total deste manual, sob quaisquer formas ou por quaisquer meios (electrónicos, mecânico, 
gravação, fotocópia ou outros), sem permissão expressa de entidade editora (Instituto 
Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED). 
A não observância do acima estipulado o infractor é passível a aplicação de processos 
judiciais em vigor no País. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED) 
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Beira - Moçambique 
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 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
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Agradecimentos 
O Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED) e o autor do presente manual 
agradecem a colaboração dos seguintes indivíduos e instituições na elaboração deste 
manual: 
Autor Benedito de Álvaro José Manjate - MSc. Em Governação e 
Administração Pública (UEM) e Licenciado em Administração 
Pública (ISRI) 
Coordenação 
Design 
Financiamento e Logística 
 
Revisão Científica 
Linguística 
Ano de Publicação 
Local de Publicação 
 
Direcção Académica do ISCED 
Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED) 
Instituto Africano de Promoção da Educação a Distancia 
(IAPED) 
Loide Miguel Elias Cumiguena 
 
2016 
ISCED – BEIRA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
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Índice 
Visão geral 1 
Benvindo à Disciplina/Módulo de Administração Pública Comparada ............................ 1 
Objectivos do Módulo....................................................................................................... 1 
Quem deveria estudar este módulo ................................................................................. 2 
Como está estruturado este módulo ................................................................................ 2 
Ícones de actividade ......................................................................................................... 4 
Habilidades de estudo ...................................................................................................... 4 
Precisa de apoio? .............................................................................................................. 7 
Tarefas (avaliação e auto-avaliação) ................................................................................ 8 
Avaliação ........................................................................................................................... 9 
TEMA – I: INTRODUÇÃO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (COMPARADA). 11 
UNIDADE Temática 1.1. Noção e diferentes sentidos (orgânico e material) ................. 11 
Introdução ....................................................................................................................... 11 
Sumário ........................................................................................................................... 15 
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO ..................................................................................... 16 
UNIDADE Temática 1.2. Evolução e Fim da AdministraçãoPública ................................ 16 
Introdução ....................................................................................................................... 16 
1.2.2 Orientação para proteger os interesses públicos como o ponto de 
partida .......................................................................................................... 21 
 
 
 
 
 
 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
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Sumário ........................................................................................................................... 27 
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO ..................................................................................... 29 
TEMA – II: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COMPARADA 30 
UNIDADE Temática 2.1 - Noção e Caracterização da Administração Pública Comparada30 
Introdução ....................................................................................................................... 30 
Sumário ........................................................................................................................... 41 
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO ..................................................................................... 42 
UNIDADE Temática 2.2 - A Burocracia como base da comparação ............................... 42 
Introdução ....................................................................................................................... 42 
Sumário ........................................................................................................................... 45 
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO ..................................................................................... 47 
UNIDADE Temática 2.3 - Sistemas administrativos ........................................................ 47 
Introdução ....................................................................................................................... 47 
Sumário ........................................................................................................................... 56 
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO ..................................................................................... 56 
UNIDADE Temática 2.4 - Sistemas administrativos e o contexto moçambicano ........... 57 
Introdução ....................................................................................................................... 57 
Sumário ........................................................................................................................... 59 
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO ..................................................................................... 59 
UNIDADE Temática 3 – Administração pública nos Países Desenvolvidos .................... 60 
Introdução ....................................................................................................................... 60 
Sumário ........................................................................................................................... 67 
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO ..................................................................................... 68 
UNIDADE Temática 4– A globalização e a reforma da Administração Pública .............. 70 
Introdução ....................................................................................................................... 70 
Sumário ........................................................................................................................... 79 
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO ..................................................................................... 80 
 
 ISCED CURSO: AdministraçãoPública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
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Visão geral 
Benvindo à Disciplina/Módulo de Administração 
Pública Comparada 
Objectivos do Módulo 
Ao terminar o estudo deste módulo de Administração Pública 
Comparada deverá ser capaz de abordar diferentes sistemas 
administrativos, conduzindo a um conhecimento nascido da 
contextualização temporal e espacial. Conhecer em que consiste o 
domínio científico da Administração Pública Comparada, bem 
como as principais características e desafios da administração 
pública nos países desenvolvidos e em desenvolvimento, com 
especial enfoque para Moçambique. 
 
 
 
Objectivos 
Específicos 
 Compreender as diferentes acepções da Administração 
Pública e Comparada, tendo em atenção a sua inserção no 
tempo e espaço; 
 Abordar diferentes sistemas administrativos, conduzindo a 
um conhecimento nascido da contextualização temporal e 
espacial; 
 Conhecer o domínio científico da Administração Pública 
Comparada; 
 Conhecer as principais características e desafios da 
administração pública nos países desenvolvidos e nos 
países em desenvolvimento; 
 Compreender o caso moçambicano numa perspectiva 
comparada. 
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Quem deveria estudar este módulo 
Este Módulo foi concebido para estudantes do 2º ano do curso de 
licenciatura em Administração Pública do ISCED. Poderá ocorrer, 
contudo, que haja leitores que queiram se actualizar e consolidar 
seus conhecimentos nessa disciplina, esses serão bem vindos, não 
sendo necessário para tal se inscrever. Mas poderá adquirir o 
manual. 
Como está estruturado este módulo 
Este módulo de Administração Pública Comparada, para 
estudantes do 2º ano do curso de licenciatura em Administração 
Pública, à semelhança dos restantes do ISCED, está estruturado 
como se segue: 
Páginas introdutórias 
 Um índice completo. 
 Uma visão geral detalhada dos conteúdos do módulo, 
resumindo os aspectos-chave que você precisa conhecer para 
melhor estudar. Recomendamos vivamente que leia esta 
secção com atenção antes de começar o seu estudo, como 
componente de habilidades de estudos. 
Conteúdo desta Disciplina / módulo 
Este módulo está estruturado em Temas. Cada tema, por sua vez 
comporta certo número de unidades temáticas ou simplesmente 
unidades. Cada unidade temática se caracteriza por conter uma 
introdução, objectivos, conteúdos. 
No final de cada unidade temática ou do próprio tema, são 
incorporados antes o sumário, exercícios de auto-avaliação, só 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
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depois é que aparecem os exercícios de avaliação. 
Os exercícios de avaliação têm as seguintes caracteristicas: Puros 
exercícios teóricos/Práticos, Problemas não resolvidos e 
actividades práticas, incluíndo estudos de caso. 
 
Outros recursos 
A equipa dos académicos e pedagogos do ISCED, pensando em si, 
num cantinho, recóndito deste nosso vasto Moçambique e cheio 
de dúvidas e limitações no seu processo de aprendizagem, 
apresenta uma lista de recursos didácticos adicionais ao seu 
módulo para você explorar. Para tal o ISCED disponibiliza na 
biblioteca do seu centro de recursos mais material de estudos 
relacionado com o seu curso como: Livros e/ou módulos, CD, CD-
ROOM, DVD. Para elém deste material físico ou electrónico 
disponível na biblioteca, pode ter acesso a Plataforma digital 
moodle para alargar mais ainda as possibilidades dos seus 
estudos. 
 
Auto-avaliação e Tarefas de avaliação 
Tarefas de auto-avaliação para este módulo encontram-se no final 
de cada unidade temática e de cada tema. As tarefas dos 
exercícios de auto-avaliação apresntam duas caracteristicas: 
primeiro apresentam exercícios resolvidos com detalhes. Segundo, 
exercícios que mostram apenas respostas. 
Tarefas de avaliação devem ser semelhantes às de auto-avaliação 
mas sem mostrar os passos e devem obedecer o grau crescente de 
dificuldades do processo de aprendizagem, umas a seguir a outras. 
Parte das terefas de avaliação será objecto dos trabalhos de 
campo a serem entregues aos tutores/doceentes para efeitos de 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
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correcção e subsequentemente nota. Também constará do exame 
do fim do módulo. Pelo que, caro estudante, fazer todos os 
exrcícios de avaliação é uma grande vantagem. 
Comentários e sugestões 
Use este espaço para dar sugestões valiosas, sobre determinados 
aspectos, quer de natureza científica, quer de natureza diadáctico-
Pedagógica, etc, sobre como deveriam ser ou estar apresentadas. 
Pode ser que graças as suas observações que, em goso de 
confiança, classificamo-las de úteis, o próximo módulo venham a 
ser melhoradas. 
 
Ícones de actividade 
Ao longo deste manual irá encontrar uma série de ícones nas 
margens das folhas. Estes icones servem para identificar 
diferentes partes do processo de aprendizagem. Podem indicar 
uma parcela específica de texto, uma nova actividade ou tarefa, 
uma mudança de actividade, etc. 
Habilidades de estudo 
O principal objectivo deste campo é o de ensinar aprender a 
aprender. Aprender aprende-se. 
Durante a formação e desenvolvimento de competências, para 
facilitar a aprendizagem e alcançar melhores resultados, implicará 
empenho, dedicação e disciplina no estudo. Isto é, os bons 
resultados apenas se conseguem com estratégias eficientes e 
eficazes. Por isso é importante saber como, onde e quando 
estudar. Apresentamos algumas sugestões com as quais esperamos 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
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que caro estudante possa rentabilizar o tempo dedicado aos 
estudos, procedendo como se segue: 
1º Praticar a leitura. Aprender a Distância exige alto domínio de 
leitura. 
2º Fazer leitura diagonal aos conteúdos (leitura corrida). 
3º Voltar a fazer leitura, desta vez para a compreensão e 
assimilação crítica dos conteúdos (ESTUDAR). 
4º Fazer seminário (debate em grupos), para comprovar se a sua 
aprendizagem confere ou não com a dos colegas e com o padrão. 
5º Fazer TC (Trabalho de Campo), algumas actividades práticas ou 
as de estudo de caso se existirem. 
IMPORTANTE: Em observância ao triângulo modo-espaço-tempo, 
respectivamente como, onde e quando...estudar, como foi referido 
no início deste item, antes de organizar os seus momentos de 
estudo reflicta sobre o ambiente de estudo que seria ideal para si: 
Estudo melhor em casa/biblioteca/café/outro lugar? Estudo 
melhor à noite/de manhã/de tarde/fins de semana/ao longo da 
semana? Estudo melhor com música/num sítio sossegado/num 
sítio barulhento!? Preciso de intervalo em cada 30 minutos, em 
cada hora, etc. 
É impossível estudar numa noite tudo o que devia ter sido 
estudado durante um determinado período de tempo; Deve 
estudar cada ponto da matéria em profundidade e passar só ao 
seguinte quando achar que já domina bem o anterior. 
Privilegia-se saber bem (com profundidade) o pouco que puder ler 
e estudar, que saber tudo superficialmente! Mas a melhor opção é 
juntar o útil ao agradável: Saber com profundidade todos 
conteúdos de cada tema, no módulo. 
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Dica importante: não recomendamos estudar seguidamente por 
tempo superior a uma hora. Estudar por tempo de umahora 
intercalado por 10 (dez) a 15 (quinze) minutos de descanso 
(chama-se descanso à mudança de actividades). Ou seja que 
durante o intervalo não se continuar a tratar dos mesmos assuntos 
das actividades obrigatórias. 
Uma longa exposição aos estudos ou ao trabalhjo intelectual 
obrigatório, pode conduzir ao efeito contrário: baixar o rendimento 
da aprendizagem. Por que o estudante acumula um elevado 
volume de trabalho, em termos de estudos, em pouco tempo, 
criando interferência entre os conhecimentos, perde sequência 
lógica, por fim ao perceber que estuda tanto mas não aprende, cai 
em insegurança, depressão e desespero, por se achar injustamente 
incapaz! 
Não estude na última da hora; quando se trate de fazer alguma 
avaliação. Aprenda a ser estudante de facto (aquele que estuda 
sistemáticamente), não estudar apenas para responder a questões 
de alguma avaliação, mas sim estude para a vida, sobre tudo, 
estude pensando na sua utilidade como futuro profissional, na área 
em que está a se formar. 
Organize na sua agenda um horário onde define a que horas e que 
matérias deve estudar durante a semana; Face ao tempo livre que 
resta, deve decidir como o utilizar produtivamente, decidindo 
quanto tempo será dedicado ao estudo e a outras actividades. 
É importante identificar as ideias principais de um texto, pois será 
uma necessidade para o estudo das diversas matérias que 
compõem o curso: A colocação de notas nas margens pode ajudar 
a estruturar a matéria de modo que seja mais fácil identificar as 
partes que está a estudar e Pode escrever conclusões, exemplos, 
vantagens, definições, datas, nomes, pode também utilizar a 
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margem para colocar comentários seus relacionados com o que 
está a ler; a melhor altura para sublinhar é imediatamente a seguir 
à compreensão do texto e não depois de uma primeira leitura; 
Utilizar o dicionário sempre que surja um conceito cujo significado 
não conhece ou não lhe é familiar; 
Precisa de apoio? 
Caro estudante, temos a certeza que por uma ou por outra razão, o 
material de estudos impresso, lhe pode suscitar algumas dúvidas 
como falta de clareza, alguns erros de concordância, prováveis 
erros ortográficos, falta de clareza, fraca visibilidade, página 
trocada ou invertidas, etc). Nestes casos, contacte os seriços de 
atendimento e apoio ao estudante do seu Centro de Recursos (CR), 
via telefone, sms, E-mail, se tiver tempo, escreva mesmo uma carta 
participando a preocupação. 
Uma das atribuições dos Gestores dos CR e seus assistentes 
(Pedagógico e Administrativo), é a de monitorar e garantir a sua 
aprendizagem com qualidade e sucesso. Dai a relevância da 
comunicação no Ensino a Distância (EAD), onde o recurso as TIC se 
torna incontornável: entre estudantes, estudante – Tutor, 
estudante – CR, etc. 
As sessões presenciais são um momento em que você caro 
estudante, tem a oportunidade de interagir fisicamente com staff 
do seu CR, com tutores ou com parte da equipa central do ISCED 
indigetada para acompanhar as sua sessões presenciais. Neste 
período pode apresentar dúvidas, tratar assuntos de natureza 
pedagógica e/ou admibistrativa. 
O estudo em grupo, que está estimado para ocupar cerca de 30% 
do tempo de estudos a distância, é muita importância, na medida 
em que permite lhe situar, em termos do grau de aprendizagem 
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com relação aos outros colegas. Desta maneira ficar’a a saber se 
precisa de apoio ou precisa de apoiar aos colegas. Desenvolver 
hábito de debater assuntos relacionados com os conteúdos 
programáticos, constantes nos diferentes temas e unidade 
temática, no módulo. 
 
Tarefas (avaliação e auto-avaliação) 
O estudante deve realizar todas as tarefas (exercícios, actividades e 
autoavaliação), contudo nem todas deverão ser entregues, mas é 
importante que sejam realizadas. As tarefas devem ser entregues 
duas semanas antes das sessões presenciais seguintes. 
Para cada tarefa serão estabelecidos prazos de entrega, e o não 
cumprimento dos prazos de entrega, implica a não classificação do 
estudante. Tenha sempre presente que a nota dos trabalhos de 
campo conta e é decisiva para ser admitido ao exame final da 
disciplina/módulo. 
Os trabalhos devem ser entregues ao Centro de Recursos (CR) e os 
mesmos devem ser dirigidos ao tutor/docente. 
Podem ser utilizadas diferentes fontes e materiais de pesquisa, 
contudo os mesmos devem ser devidamente referenciados, 
respeitando os direitos do autor. 
O plágio1 é uma viloção do direito intelectual do(s) autor(es). Uma 
transcrição à letra de mais de 8 (oito) palavras do testo de um 
autor, sem o citar é considerado plágio. A honestidade, humildade 
científica e o respeito pelos direitos autoriais devem caracterizar a 
realização dos trabalhos e seu autor (estudante do ISCED). 
 
1 Plágio - copiar ou assinar parcial ou totalmente uma obra literária, propriedade 
intelectual de outras pessoas, sem prévia autorização. 
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Avaliação 
Muitos perguntam: Com é possível avaliar estudantes à distância, 
estando eles fisicamente separados e muito distantes do 
docente/turor!? Nós dissemos: Sim é muito possível, talvez seja 
uma avaliação mais fiável e concistente. 
Você será avaliado durante os estudos à distância que contam com 
um mínimo de 90% do total de tempo que precisa de estudar os 
conteúdos do seu módulo. Quando o tempo de contacto presencial 
conta com um máximo de 10%) do total de tempo do módulo. A 
avaliação do estudante consta detalhada do regulamentada de 
avaliação. 
Os trabalhos de campo por si realizaos, durante estudos e 
aprendizagem no campo, pesam 25% e servem para a nota de 
frequência para ir aos exames. 
Os exames são realizados no final da cadeira disciplina ou modulo e 
decorrem durante as sessões presenciais. Os exames pesam no 
mínimo 75%, o que adicionado aos 25% da média de frequência, 
determinam a nota final com a qual o estudante conclui a cadeira. 
A nota de 10 (dez) valores é a nota mínima de conclusão da 
cadeira. 
Nesta cadeira o estudante deverá realizar pelo menos 2 (dois) 
trabalhos e 1 (um) (exame). 
Algumas actividades praticas, relatórios e reflexões serão utilizados 
como ferramentas de avaliação formativa. 
Durante a realização das avaliações, os estudantes devem ter em 
consideração a apresentação, a coerência textual, o grau de 
cientificidade, a forma de conclusão dos assuntos, as 
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recomendações, a identificação das referências bibliográficas 
utilizadas, o respeito pelos direitos do autor, entre outros. 
Os objectivos e critérios de avaliação constam do Regulamento de 
Avaliação. 
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TEMA – I: INTRODUÇÃO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (COMPARADA). 
UNIDADE Temática 1.1. Noção e diferentes sentidos (orgânico e material) 
Introdução 
 
Compreender a Administração, de forma geral, se afigura tarefa de todos nós, 
visto que ela se insere no contexto do nosso quotidiano. Todavia, ao 
acrescentar-lhe a expressão “Pública” e “Comparada”, remete-nos a uma 
amplitude na sua abordagem. Senão vejamos: 
A administração consiste na função de seconseguir alcançar determinados 
objectivos, através de uma organização, cooperação, responsabilização e 
combinação de meios humanos, materiais e financeiros, o que pressupõe 
fazer as coisas por meio de pessoas e de maneira eficiente e eficaz. Ora, a 
acepção Administração Pública Comparada nos vai remeter a análise de 
aspectos positivos de determinada gestão pública e sua possível aplicação em 
outras realidades, regiões, países. A realidade de cada país e sua situação 
deve ser um dos critérios a ser levado em consideração na análise da 
aplicabilidade de programas, projectos e serviços em diferentes contextos. 
Ao completar esta unidade, o estudante deverá ser capaz de: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Objectivos 
específicos 
 
 
o Compreender as diferenças existentes entre a função 
administrativa do Estado e Administração Pública; 
o Explicar o conceito de Administração Pública (Comparada) nos 
vários sentidos (orgânico ou subjectivo e material ou objectivo); 
o Entender e aplicar na prática as funções da Administração 
pública. 
 
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1.1.1 Administração Pública – os vários sentidos 
O foco da administração pública encontra-se na prestação de serviços 
públicos. Além dos serviços tradicionais (municipal, cuidados de saúde, escola, 
serviços de transporte etc.), eles também incluem algumas actividades de 
administração "clássicos" em países avançados, como a emissão de licenças, 
autorizações, documentos, certificados, fornecendo informações etc. Um 
número de essas actividades não são mais vistos como um domínio exclusivo 
do Estado. Algumas experiências mostram que muitas tarefas operacionais, 
profissionais de tomada de decisão, execução de supervisão, testes, etc. 
podem ser descentralizadas e transferidas para o auto-governo ou entidades 
privadas. 
 
A complexidade da organização social e da vida em colectividade torna 
urgente a criação de organismos cuja finalidade seja a de proporcionar a cada 
um de nós os meios adequados à satisfação das nossas necessidades, 
individuais e colectivas. Estes organismos podem estar na dependência 
directa do Estado ou, não o estando, prosseguirem, mesmo assim, a 
satisfação das necessidades da colectividade. Deste modo, e de acordo com 
CARVALHEDA (1992), a Administração Pública seria, em sentido lato, o 
conjunto de actividades conduzidas pelo Estado e por outros organismos 
públicos que, directa ou indirectamente visam o emprego racional dos meios 
adequados à satisfação das necessidades colectivas. Assim considerada, a 
Administração Pública englobaria toda a actividade do Estado. 
 
De forma mais restrita, a Administração Pública reside, apenas, nas 
actividades conduzidas pelo Estado e pelas restantes entidades públicas, com 
o objectivo de satisfazer as necessidades colectivas de segurança e bem-estar. 
Portanto, objectivando o conceito de Administração Pública, há que ressalvar 
a ambiguidade nele existente, donde se pode aferir que, a Administracão 
Pública será: 
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o A actividade conduzida pelo Estado e pelos outros orgãos, no sentido 
de assegurar a satisfação das necessidades colectivas, ou 
o O conjunto de órgãos cuja actuação permita a satisfação daquelas 
necessidades. 
Desta dicotomia resultam os conceitos de Administração Pública em sentido 
material e em sentido orgânico. 
Assim sendo, fala-se de Administração Pública em sentido material, quando 
se atende às actividades desenvolvidas com o objectivo de satisfazer as 
necessidades colectivas. 
Por sua vez, o conceito de Administração Pública em sentido orgânico 
contempla o conjunto de entidades e organismos cuja actividade permite a 
satisfação das necessidades colectivas. 
 
A Administração Pública será, portanto, “ou o conjunto de serviços, 
organismos e entidades – administração pública em sentido orgânico ou 
subjectivo – que actuam por forma disciplinada, regular e contínua para cabal 
satisfação das necessidades colectivas – administração pública em sentido 
material ou objectivo...”2 
 
1.1.2 Administração Pública em Sentido Material 
Anteriormente, referimo-nos ao que se podia designar Administração Pública: 
o O conjunto de operações e decisões desenvolvidas por diversas 
entidades, públicas e privadas, com o objectivo de satisfazer 
necessidades colectivas; nisto consistirá a Administração Pública em 
sentido material; 
o O conjunto de órgãos e instituições que desenvolvem aquelas 
actividades; este aspecto corresponderia à Administração Pública em 
sentido orgânico. 
 
 
2 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 3ª edição, 2008. 
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 14 
 
Ora, de acordo com MACIE (2012), a Administração Pública corresponde à 
actividade desenvolvida pelos órgãos, serviços e agentes do Estado mediante 
mediante a emanação de actos concretos e executórios para a prossecução 
directa, indirecta, contínua, regular e imediata do interesse público. Se se 
assumir que a Administração Pública é desenvolvida não só pelo Estado, como 
também por outras entidades públicas diferentes dele em termos jurídicos, 
e/ou pelas entidades privadas que exercem poderes públicos para tal 
conferidas por concessão. 
 
Portanto, a Administração Pública, em sentido material refere-se a actividade 
típica dos organismos e indivíduos que, sob a direcção ou fiscalização do 
poder político, desempenham em nome da colectividade a tarefa de 
promover à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de 
segurança, cultura e bem-estar económico e social, nos termos estabelecidos 
pela legislação aplicável. Isto pressupõe dizer que a administração pública se 
vincula à lei e a técnica. 
 
1.1.3 Administração Pública em Sentido Orgânico 
Quando se fala de Administração Pública pensamos, imediatamente, no 
conjunto de tarefas que, coerentemente relacionadas, asseguram a segurança 
e o bem-estar, social e material, das populações de um país ou região. 
Todavia, não é possível dissociar tais tarefas dos órgãos que as desempenham 
e, pensar nos órgãos que desempenham aquelas funções é pensar no sentido 
orgânico que a Administração Pública pode assumir. 
 
Desta feita, tal como Diogo Freitas do Amaral (2008: 34) podemos entender a 
Administração Pública em sentido orgânico como o sistema de órgãos, 
serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas colectivas 
públicas, que asseguram em nome da colectividade a satisfação regular e 
contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar. 
É importante referir que este sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado 
distingue-se dos órgãos, serviços e agentes do poder legislativo e judicial, que 
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 15 
 
também tem a sua administração, neste caso, administração parlamentar3 e 
administração da justiça, respectivamente. 
 
Em suma, a Administração Pública é o conjunto de órgãos e serviços públicos 
que asseguram a realização de actividades administrativas, visando a 
satisfação de necessidades colectivas. 
 
Sumário 
Nesta Unidade temática 1.1 estudamos e discernimos o contexto de 
abordagem da Administração Pública, nos sentidos materiais e orgânico, em 
que a sua essência se volta ao conjunto de órgãos e serviços públicos que 
asseguram a realização de actividades administrativas, visando asatisfação de 
necessidades colectivas. 
Vimos, igualmente, que a concepção de administração pública como serviço 
ao público não significa, por outro lado, uma negação do poder, componente 
autoritária da administração pública. Este compreende tarefas no domínio da 
segurança e ordem interna, regulação e aplicação do cumprimento de 
obrigações legais, a aplicação de ferramentas de supervisão administrativa, a 
imposição e execução de sanções dentro dos limites da autoridade 
administrativa etc. 
O conteúdo material e extensão das tarefas e dos serviços públicos dependem 
de como a importância de automatismos sociais e a extensão da intervenção 
do Estado é vista em um período específico, como o equilíbrio entre a 
liberdade de um indivíduo e sua responsabilidade para si mesmo, por um lado 
e cuidado solidário da comunidade humana para um indivíduo e 
responsabilidade para ele, por outro lado operar. Esta é uma questão de 
protecção e execução de interesses e valores reconhecida pela maioria 
decisiva dos cidadãos. 
 
3 A administração parlamentar é regida pela Lei número 31/2009, de 29 de Setembro, que 
regula a orgânica geral da Assembleia da República. 
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As características básicas da administração pública compreendem o 
conhecimento dos objectivos heterogéneos e muitas vezes contraditórias que 
ele é obrigado a defender. No presente período, de principais mudanças 
sociais e as novas exigências que devem ser garantidos apesar dos recursos 
financeiros e humanos limitados, a política pública é exposta muito mais à 
pressão, para fazer a selecção responsável dos objectivos prioritários e 
redefinir tarefas e funções da administração pública em conformidade com o 
interesse geral. Um diálogo profissional e política permanente são 
fundamentais para o processo de definição dessas tarefas e funções, levando 
a novas soluções económicas, legais e outras. 
 
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO 
1. Refira-se à necessidade de criação de organismos cuja finalidade seja a de 
proporcionar a cada um de nós os meios adequados à satisfação das nossas 
necessidades, individuais e colectivas; 
 
2. Defina a Administração Pública nos dois sentidos (material e orgânico). 
 
3. Distingue e caracterize os dois sentidos, dando exemplos. 
 
4. Escreva as Caracterize da administração pública comparada? 
 
5. Anuncie as funções da Administração Publica? 
 
6. Busque exemplos práticos da execução orgânica da Administracao Publica 
 
 
UNIDADE Temática 1.2. Evolução e Fim da AdministraçãoPública 
Introdução 
A Administração Pública se liga ao interesse público e às necessidades sociais, 
valendo-se, para tanto, de toda a sua estrutura administrativa, directa ou 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
 17 
 
indirecta, bem como das ferramentas que a legislação lhe permite utilizar. 
Assim, para cumprir a função administrativa, sempre direccionada ao 
interesse público, o Estado se vale de certas prerrogativas que lhes são 
asseguradas pela lei. Todavia, tais prerrogativas instrumentais devem ser 
utilizadas no limite suficiente para o cumprimento dos fins a que se destinam. 
 
Ao completar esta unidade, o estudante deverá ser capaz de: 
 
 
Objectivos 
específicos 
 
o Descrever as fases da evolução da Administração Pública; 
o Entender o fim prosseguido pela Administração Pública; 
o Explicar os fins da Administração Pública na sua relação com 
os interesses sociais. 
 
 
1.2 A Evolução da Actividade Administrativa 
 
Tendo assumido que a Administração Pública é a máquina que visa a 
prossecução das actividades do Estado, de certeza que você concluiu que os 
dois termos têm evoluído de forma paralela. É nesta tendência que a 
Administração Pública assumiu diversas configurações e actuações ao longo 
do tempo, acompanhando a dinâmica e a natureza dos Estados. 
 
Fazendo uma análise desse percurso histórico vai entender que o dinamismo 
da vida foi coberto em três fases essenciais, a saber: 
 
1ª Fase: Administração Pública da Discricionariedade 
Esta fase remonta desde o surgimento dos Estados até ao fim das 
Monarquias absolutas, nos finais do século XIX, e apresenta as seguintes 
características: 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
 18 
 
 
 Era uma administração fortemente centralizada, reflectindo a 
natureza do poder político então vigente, que eram as monarquias 
absolutas já citadas, que se baseavam, fundamentalmente no 
princípio de Subserviência e lealdade, portanto: 
 
 Os súbditos deviam pagar tributos regulares ao rei; 
 
 Os agentes administrativos do Rei eram designados por servos do Rei 
e gozavam de um estatuto especial; 
 
 O acesso aos bens e ou serviços públicos era uma retribuição 
merecida aos súbditos bem comportados, isto é, àqueles que 
demonstravam lealdade ao Rei e pagavam tributo com regularidade. 
 
Como pode notar, com as características aqui apresentadas, facilmente se 
conclui que, rigorosamente, nesta fase não havia Administração Pública, mas 
sim, uma Administração Real. 
 
 
2ª Fase: Administração Pública da legalidade 
Esta surgiu nos finais do Século XIX, com a queda das monarquias absolutas e 
o advento das repúblicas. Apresenta as seguintes características: 
 A Administração Pública passa a ser regida por normas próprias, 
(normas administrativas), resultantes do surgimento de um Estado de 
direito, isto é, ultrapassando a fase em que a lei era o Rei; 
 Passam a existir funcionários públicos, que devem lealdade às normas 
e ao Estado e jamais ao Rei, 
 
 Os antigos súbditos evoluem para a categoria de cidadãos e, como tal, 
passam a usufruir de direitos, incluindo políticos, dentre os quais se 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
 19 
 
destacam os direitos de eleger e ser eleito, 
 Os cidadãos passam a pagar impostos ao Estado, em vez dos 
anteriores tributos, pagos ao Rei. 
 
3ª Fase: Administração Pública Sociedade Anónima (SA) 
Esta é a fase mais moderna e altamente avançada da evolução da 
Administração Pública, apresentando as seguintes características: 
 
 A satisfação das necessidades públicas deixa de ser uma recompensa 
tal como foi na 1ª fase, deixando de ser um direito como foi na 2ª e 
passa a ser uma exigência dos cidadãos. Estas exigências resultam do 
alto nível de consciência cívica dos cidadãos, que sabem que o Estado 
e a Administração Pública foram criados para satisfazer as 
necessidades públicas (dos cidadãos). 
 São igualmente os cidadãos que elegem os governantes, estes para os 
servirem e pagam impostos para financiar as actividades da 
Administração Pública e por último, são também eles os clientes que 
adquirem os bens e serviços produzidos pela Administração Pública. 
 
É por estas razões que os cidadãos, nesta fase, sentem-se como sendo uma 
espécie de accionistas e simultaneamente clientes da Administração Pública; 
daí se justifique a razão de fazerem exigências, 
 
 É uma Administração Pública voltada para o alcance dos resultados 
que satisfazem as exigências dos cidadãos, de forma eficiente e eficaz, 
 É uma Administração que, em princípio, deve ser menos 
burocratizada, para simplificar os procedimentos, com uma estrutura 
simplificada e altamente profissionalizada. 
 
 
 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada20 
 
1.2.1 Fim da Administração Pública (a prossecução do interesse público) e 
formas da actividade administrativa 
 
Tal como dissemos atrás, ao falarmos em administração pública tem-se 
presente todo o conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é 
assumida como tarefa fundamental pela colectividade, através de serviços 
organizados e mantidos por esta. É por esta e outras razões que onde quer 
que exista e se manifeste uma necessidade colectiva, aí irá surgir um serviço 
público destinado a satisfazê-la, em nome e no interesse da colectividade. 
Da assumpção acima e, tal como se refere FREITAS DO AMARAL (2008:27) a 
Administração Pública prossegue o interesse público, como fundamento de 
toda e qualquer actividade sua. 
 
Por esta via, olhando para o nosso contexto moçambicano e à luz do artigo 
249, n◦s 1 e 2 da Constituição da República de Moçambique (2004) “A 
Administração Pública serve o interesse público e na sua actuação respeita os 
direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos. 
Os órgãos da Administração Pública obedecem à Constituição e à lei e actuam 
com respeito pelos princípios da igualdade, da imparcialidade, da ética e da 
justiça”. 
 
Isto, quer em outras palavras dizer que a acção da actividade administrativa é 
neutra e desinteressada, com responsabilidade técnica e legal pela execução, 
colocando em prática as opções fundamentais pela função política. Neste 
contexto, o interesse público é absolutamente indissociável a qualquer 
actividade administrativa, independentemente de quem for a levá-la a cabo, 
deixando o interesse público superior a qualquer interesse privado. Ademais, 
fica claro que a Administração Pública é detentora de meios de acção 
administrativa para a prossecução do interesse público de segurança, cultura 
e bem-estar, diferentemente dos privados:o poder administrativo. 
A administração pública que funcione bem deve proporcionar condições para 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
 21 
 
a prosperidade público e privada através da criação de uma infra-estrutura 
ideal e racional por meio da modernização de redes de comunicação, sistemas 
de serviços de informação para os cidadãos e das empresas, através do 
fornecimento de assistência profissional para autoridades de governo próprio 
bem como através do apoio aos investimentos em interesse público etc. 
Assim, uma forma racional e eficaz para o funcionamento da administração 
moderna (pública) é um pré-requisito substancial e insubstituível para o 
crescimento económico e desenvolvimento social. 
Outra função importante da administração pública é assegurar e fortalecer as 
instituições e os mecanismos democráticos. Duas principais direcções do 
desenvolvimento da democracia política podem ser mencionadas aqui: 
a) Para o fortalecimento de instituições e mecanismos da democracia 
representativa, e também 
b) Para o desenvolvimento de instituições e mecanismos de democracia 
participativa, ou seja, a participação directa dos cidadãos e suas organizações 
na gestão e na administração do Estado. 
A avaliação da administração pública depende do cumprimento das suas 
tarefas e funções, isto é, como ele contribui para assegurar tarefas sociais e 
objectivos. O que é importante são os resultados de suas actividades (ou não-
actividades). Em seguida, há uma questão de como adequada é a sua 
organização interna para o desempenho das suas funções, bem como para o 
suporte da sua eficácia externa. 
 
1.2.2 Orientação para proteger os interesses públicos como o ponto de 
partida 
Assumimos que as funções e tarefas da administração pública podem e 
devem ser derivadas de interesses públicos identificados e reconhecidos 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
 22 
 
desde os de proteger que são a razão de sua própria existência. A maneira em 
que os interesses gerais ou públicos são aceites e satisfeitos é uma secção 
transversal de tradições históricas, a fase de desenvolvimento concreto da 
respectiva sociedade, a estrutura institucional existente da administração 
pública, bem como a ênfase política aplicada. 
A orientação da administração pública no sentido de garantir o interesse 
público pode ser entendida como a sua direcção para a solução de problemas 
concretos dos cidadãos individuais e grupos populacionais e no sentido de 
garantir o funcionamento da sociedade como um todo. A este respeito, a 
administração pública está interligada com a ordem pública, cujo objectivo é 
identificar, expressar e reconhecer os interesses públicos e de escolher os 
meios adequados de satisfazê-las. Naturalmente, o processo de identificação, 
reconhecimento e os interesses públicos satisfatórios são sempre 
influenciados pela interpretação política e ideologicamente afectada. 
Os interesses públicos identificados e reconhecidos podem se tornar uma boa 
base para diferenciar as funções da administração pública. Neste sentido, 
mudanças significativas ocorrem, regra geral, em conexão com a reforma 
económica, democratização política e com a protecção dos direitos humanos 
e liberdades fundamentais. 
 
1.2.3 Distinção entre administração pública e administração privada 
 
Tanto a Administração Pública, quer a privada consistem numa acção humana 
visando prosseguir determinados objectivos definidos com vista ao alcance de 
certos resultados, o que implica a adopção de certos princípios à busca de 
eficiência. Porém, conhecem dissemelhanças. 
A expansão do sector público em empresas industriais tem sido, na prática, 
por algum tempo, um pouco mais de meio século aos dias hodiernos. As 
organizações do sector público, a fim de funcionar de forma eficiente têm 
estado a fazer uso do conhecimento do negócio, administração e processo de 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
 23 
 
orientação das organizações privadas. No entanto, continua a existir uma 
diferença considerável entre estas duas práticas administrativas. 
Seria interessante para aprender sobre as semelhanças e diferenças entre 
estes dois para chegar a uma melhor compreensão. Vamos primeiro entender 
as diferenças e ver o que os autores e especialistas no assunto têm a dizer 
sobre isso. 
De acordo com Paul H. Appleby a administração pública é diferente de 
administração privada em três aspectos importantes, o primeiro é o caráter 
político, em segundo lugar a amplitude de alcance, impacto e consideração 
e responsabilidade pública. Estas diferenças parecem muito fundamentais e 
muito válidas na linha de nossa própria exploração do assunto em abordagens 
acima feitas. 
Josia carimbo (2000) foi para além das diferenças acima referidas e identificou 
quatro aspectos, dos quais o único semelhante é o da prestação pública de 
contas ou responsabilidade pública. Os outros três são os seguintes: 
 Princípio de uniformidade 
 Princípio do controlo financeiro externo 
 Princípio da motivação do serviço 
Herbert Simon referiu, de forma prática e fácil de entender, diferenças 
baseadas em crenças populares e imaginação e, portanto, pode parecer mais 
atraente. Ele disse que a administração pública é burocrática enquanto a 
administração privada é negócio. A administração pública é política, enquanto 
a administração privada é apolítico. E finalmente; o aspecto mais saliente é o 
de que a administração pública é caracterizada pela burocracia enquanto a 
administração privada é livre dela. 
O guru da administração Peter Drucker resume a diferença de forma mais 
abrangente. Ele diz que a própria intuição que regula os dois tipos de 
administração é diferente umdo outro. Enquanto as funções da 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
 24 
 
administração pública centram-se sobre o serviço de instituição, a 
administração privada segue a intuição de negócios. Eles também têm efeitos 
diferentes para servir, com diferentes necessidades, valores e objectivos. 
Ambos fazem diferentes tipos de contribuição para a sociedade também. A 
forma como o desempenho e os resultados são medidos é diferente em uma 
administração pública do que a de um privado. 
Vamos agora entender as semelhanças entre os dois e ver em que medida e 
em que áreas eles são semelhantes. 
Qualquer um ficaria surpreso ao saber que existem muitas semelhanças 
entre as formas pelas quais um público é e uma série de funções de 
administração de particulares. As semelhanças são muitas que alguns 
especialistas no assunto e autores como Henry Fayol, MP Follet, Lyndall 
Urvick não os tratam como diferentes. Fayol disse que todos os tipos de 
função de administração apresentam um princípio geral, independentemente 
de serem públicos ou privados. O planeamento, organização, comando e 
controle são semelhantes para todas as administrações. 
Os argumentos acima e vários outros pontos sugeridos e ilustradas por outros 
autores também apontam claramente que há mais semelhanças entre as duas 
administrações. 
 Os aspectos gerenciais de planeamento, organização, coordenação e 
controle são as mesmas para a administração pública e privada; 
 Os aspectos contábeis, como manutenção de contas, arquivamento, 
estatísticas são os mesmos; 
 Ambos têm uma cadeia hierárquica de comando ou de divulgação que 
a estrutura organizacional; 
 Ambos podem se influenciar, adoptar e reformar suas práticas à luz 
das melhores práticas dos outros. Eles também compartilham o 
mesmo circuito de mão-de-obra; 
 E, por último que partilham tipos semelhantes de pessoal e problemas 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
 25 
 
financeiros. 
Em suma, quer isto dizer que a Administração pública prossegue funções 
públicas, isto é, assuntos da colectividade e dos seus membros – o interesse 
público. Por exemplo, a segurança, ordem pública, cultura, possibilidade de 
transporte público acessível. Quem administra coisa pública age em nome 
alheio, isto é, a Administração Pública é determinada por terceiros e para a 
utilidade destes. Todavia, a Administração privada prossegue fins pessoais ou 
particulares: tanto podem ser fins lucrativos ou altruístas, sem vinculação ao 
interesse geral da colectividade. 
 
É verdade que até pode haver actividade privada que, visando a busca de 
lucros, se confunda com a prestação de interesse público, como fim essencial. 
 
Administração Pública Vs Administração Privada 
 Administração Pública Administração Privada 
Quanto ao 
Objecto 
Incide sobre as necessidades 
colectivas assumidas como 
tarefa e responsabilidade da 
comunidade. 
Incide sobre necessidades 
individuais ou de grupo, com 
ou sem fins lucrativos, mas 
que não dizem respeito à 
comunidade globalmente 
considerada. 
Quanto ao 
Fim 
Prossegue sempre o interesse 
público, respeitando princípios 
rígidos de actuação legalmente 
previstos. 
Prossegue sempre fins 
particulares, pois não têm 
uma vinculação directa ao 
interesse geral da 
colectividade, podendo ser ou 
não lucrativos 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
 26 
 
Quantos 
aos Meios 
Desigualdade entre os 
intervenientes, havendo poder 
de comando unilateral por 
parte das entidades públicas, 
de forma a prosseguirem o 
interesse público definido por 
lei (seja através de actos 
normativos: os regulamentos 
administrativos; seja através de 
decisões individuais e 
concretas: os actos 
administrativos). 
Impera o princípio jurídico da 
igualdade entre as partes e a 
liberdade contratual. Os 
particulares são iguais entre si 
e não podem impor aos 
outros a sua própria vontade, 
salvo acordo entre as partes - 
o contrato é assim o 
instrumento jurídico típico 
das relações privadas. 
 
 
1.2.4 Formas da actividade administrativa 
A Ciência da Administração nos têm mostrado que determinados serviços são 
de exclusiva competência administrativa e outros, de natureza privada, pese 
embora ambos prosseguirem o interesse geral. 
 
Quer isto dizer que o estudo da actividade administrativa de gestão pública 
ou privada, consiste numa acção humana tendo em vista prosseguir certos 
objectivos definidos para o alcance de determinados resultados, implicando 
por via disso adoptar certos princípios à busca da eficiência. Não obstante 
esse facto, a administração pública visa prosseguir funções públicas (assuntos 
da colectividade e dos seus membros – o interesse público). São casos 
elucidativos desse interesse, a segurança, ordem pública, saúde, transporte 
público, etc. 
A administração pública funciona mediante o interesse público, agindo em 
nome alheio (terceiros). Em contraparte, a Administração privada prossegue 
fins particulares ou pessoais, voltados para o lucro e sem vinculação ao 
interesse geral da colectividade. Mas vezes há, em que esse interesse pode 
ser confundido com a prestação de serviços de interesse público, tal como 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
 27 
 
sucede com os operadores privados de fornecimento de água. Este papel 
(prestação de serviço de interesse público) caberia à Administração Pública. 
Todavia, aqui temos uma aparente prestação pública visto que na mesma, os 
fornecedores privados de água procuram buscar ganhos pessoais ou lucro, 
através de cobranças feitas aos utentes pelo fornecimento de água. 
 
Sumário 
Nesta Unidade temática 1.2 ficou claro que pese embora “Administrar” ser, 
em geral, tomar decisões e efectuar operações com vista à satisfação de 
determinadas necessidades. É pois uma actividade que se concretiza na 
junção de meios humanos, materiais e financeiros no seio de uma 
organização, sendo que a Administração Pública prossegue o interesse 
público, como fundamento de toda e qualquer actividade sua. Ademais, a 
administração pública e a administração privada distinguem-se pelo objecto 
sobre que incidem, pelo fim que visam prosseguir e pelos meios que utilizam. 
Outrossim, a Administração pública pauta-se pelo respeito de princípios 
jurídicos especialmente consagrados e que regem a sua actuação. 
Uma das características fundamentais do Estado moderno é a sujeição da 
administração pública ao Direito. Esta sujeição consubstancia a ideia de 
legalidade, ou seja, a Administração necessita de habilitação legal para agir, 
ao contrário dos privados que apenas estão impedidos de fazer aquilo que a 
lei proíba, para tudo o resto vale a liberdade de actuação e de autonomia 
privada. 
 
Em suma: 
1. A questão básica é como a administração pública cumpre o seu papel, 
como e quão eficazmente o cumprimento das suas tarefas e funções e 
como ela é avaliada pelos cidadãos a este respeito. 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
 28 
 
2. No entanto, um pré-requisito para a acção orientada da administração 
pública é que ele deve saber o seu papel e as suas funções e que deve 
ser motivado o suficiente para cumpri-las, e que os cidadãos devem 
ser familiarizados com eles de uma forma compreensível. 
3. A restrição de espaço para a burocracia estatal é ligado emdeclarações políticas com a esperada redução dos serviços públicos, 
com várias formas de privatização dos serviços públicos, com a 
operação de mecanismos de mercado, com a descentralização em 
favor de auto-governo (mas também não precisa ser livre da 
burocracia, como mostra a experiência) ou com a restrição radical do 
número de funcionários administrativos. 
Mas, o real remédio só pode ser alcançado por meio de um sistema bem 
desenvolvido de "medidas combinadas" no organizacional, pessoal e campos 
legais (materiais, normas processuais e organizacionais), com apoio eficaz de 
tecnologias de informação e comunicacao. 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
 29 
 
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO 
1. Descreva as fases da evolução da Administração Pública. 
2. Qual é o fim prosseguido pela Administração Pública? 
3. Como é definido o fim da Administração Pública no contexto da Constituição da 
República de Moçambique (2004)? 
4. Distingue a Administração pública da privada quanto ao: 
 Objecto; 
 Meios; e 
 Fins. 
5. De que forma a Administração Pública consegue proteger o interesse publico? 
6. Quais são as características das formas de administração Privada? 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
 30 
 
TEMA – II: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COMPARADA 
UNIDADE Temática 2.1 - Noção e Caracterização da Administração Pública Comparada 
Introdução 
Tendo como divisor a década de 1980, que o mundo caminhou de uma 
administração pública comparada clássica ou tradicional para uma nova 
Administração pública. Esta última, apoiada na denominada middle-range 
theory foi estimulada pela necessidade de encontrar respostas para 
problemas como: eficiência, eficácia, efectividade, legitimidade democrática, 
impacto das tecnologias da informação na administração, entre outros e por 
avanços em uma série de disciplinas ligadas à teoria organizacional, ciência 
política e economia (neo-institucionalismo e public choice). A partir dessas 
novas idéias procurou-se abandonar a generalização e aproveitar o grande 
número de informação publicada sobre a administração pública dos mais 
diferentes países no mundo. 
Ao completar esta unidade, o estudante deverá ser capaz de: 
 
Objectivos 
específicos 
 
o Compreender o conceito e o contexto da emergência da 
Administração Pública Comparada; 
o Explicar o conceito de Administração Pública (Comparada); 
o Caracterizar a Administração Pública Comparada. 
 
2.1.1 Administração Pública Comparada: noção e caracterização 
As molas impulsoras da “Nova Administração Pública4” utilizam um método 
comparativo, que busca estudar vários Estados-nação e as semelhanças e 
diferenças em várias unidades de análise nos níveis de organização, da gestão 
e da política, tendo em vista a necessidade de encontrar respostas para 
 
4 ou New Public Management 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
 31 
 
problemas como: eficiência, eficácia, efectividade, legitimidade democrática, 
impacto das tecnologias da informação na administração, entre outros. 
 
A administração pública comparada deve ser entendida aqui como o domínio 
do saber que compara padrões de administração pública entre diferentes 
Estados-nação. Nesse sentido, busca estudar as semelhanças e diferenças 
entre várias unidades de análise, nos níveis da organização, da gestão e da 
política (no sentido dado ao termo anglo-saxônico policy), com o propósito de 
se criar uma base de conhecimento institucionalizado que possa auxiliar a 
tomada de decisão (Guess, 1998:535; Heredia e Schneider, 2003). 
 
Observa-se que os teóricos da administração pública, no passado, se 
preocupavam em focar os seus estudos nos fenômenos administrativos 
dentro do seu próprio país, no quadro do seu sistema político-administrativo 
específico. Esse contexto foi profundamente alterado com a globalização, que 
trouxe no seu bojo uma maior discussão dos problemas administrativos e das 
soluções encontradas, bem como uma ampla difusão dos estudos sobre o 
tema. 
A globalização fomentou as mudanças na teoria e na prática da 
administração pública, abandonando as tendências paroquiais que têm 
permeado a ciência da administração nos diferentes países (Khator e Garcia-
Zamor, 1994:10). 
 
Para alguns autores, como por exemplo, Caiden (1994:45), essa tendência a 
olhar para outras realidades traz ainda vantagens científicas já que, ao se 
adoptar uma perspectiva comparativa e global, evita-se o erro de tecer 
generalizações apenas com base no estudo de uma realidade administrativa 
restrita (a administração pública dos EUA, por exemplo). Registe-se que existe 
uma tendência de que os problemas que muitos países possuem são comuns 
aos demais, para os quais também se poderão encontrar soluções 
semelhantes. Assim, despesa pública elevada na economia, baixo nível de 
eficiência, eficácia e efetividade na administração pública, o crescente nível 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
 32 
 
de insatisfação dos cidadãos com a qualidade dos serviços prestados pela 
administração pública, são problemas inerentes a quase todos os países. 
 
Nesse sentido, a utilização do método comparativo nos estudos que visam à 
resolução desses problemas poderá ser bastante útil na busca de resolver 
esses problemas comuns. 
 
Assumindo que os problemas são, praticamente, iguais em quase todos os 
países, se mostra óbvio que as soluções encontradas por uns podem ser 
facilmente as soluções que os outros precisam. 
Esta tendência fez com que se abandonasse a generalização e aproveitar-se o 
grande número de informação publicada sobre a administração pública dos 
mais diferentes países no mundo, fazendo surgir, desta feita, a Administração 
Pública Comparada. 
 
CAIDEN (1994) ao comparar aspectos da administração pública entre 
diferentes paises, entende, por exemplo, que a administração pública 
americana poderia influenciar aspectos da administração pública no brasil e 
América Latina. A questão dos serviços públicos, sua eficácia e eficiência e 
como seus aspectos mais relevantes podem ser aplicados em diferentes 
paises. 
Nesta perspectiva, CAIDEN (1994) define a Administração pública Comparada 
como sendo a que analisa aspectos positivos de determinada gestão pública e 
sua possível aplicação em outras realidades, regiões, países. A realidade de 
cada país e sua situação deve ser um dos critérios a ser levado em 
consideração na análise da aplicabilidade de programas, projectos e serviços 
em diferentes contextos. 
 
A administração pública comparada é definida como o estudo dos sistemas 
administrativos de uma forma comparativa ou o estudo da administração 
pública na definição de outros países. 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
 33 
 
Importa reter que desta definição, há a acrescentar que a "administração 
pública comparada" é, também, a "busca de padrões e regularidades em 
acção administrativa e comportamento". Portanto, a Administração pública 
Comparada é uma área muito interessante, de estudos em Administração 
Pública, uma vez que ajuda a compreender as configurações 
administrativas e de seu funcionamento em vários ambientes e sociedades/ 
países. Além disso, ela ajuda no aprimoramento de sistemas administrativostornando-os mais eficientes, ajudando no acrescimo e aprimoramento da 
literatura já existente/teorias da Administração Pública. 
 
2.1.2 Administração Pública Comparada: evolução e caracterização 
 
A administração Pública tem uma longa história que é paralela às noções de 
governação e à evolução da civilização. Reconhecidos sistemas de 
administração existiram no Antigo Egipto para administrar a irrigação das 
cheias anuais do rio Nilo e para a construção das pirâmides. 
 
A China adoptou, na dinastia de Han, o preceito Confuciano de que o governo 
devia ser entregue àqueles homens escolhidos, não com base na idade, mas 
com base na virtude e habilidade e que o seu principal objectivo devia ser a 
satisfação do povo. 
 
Na Europa, os vários impérios - Grego, Romano, Espanhol, etc. - eram, acima 
de tudo, impérios administrativos controlados a partir do centro por regras e 
procedimentos. 
 
O desenvolvimento de “modernos” estados na Idade Média é apontado por 
Weber como tendo “desenvolvido concomitantemente com as estruturas 
burocráticas”. 
 
 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 20 Ano Disciplina/Módulo: Administração Pública Comparada 
 34 
 
2.1.2.1 As Reformas do Século XIX 
Os problemas inerentes às primeiras formas de administração levaram à 
mudança na última parte do século XIX e às reformas associadas com o 
modelo tradicional de administração. 
 
O início do modelo tradicional de administração é marcado pelo relatório de 
Northcote-Trevelyan, em 1854, na Grã-Bretanha, que recomendava que o 
serviço público devia ser realizado através da admissão para os seus níveis 
hierárquicos inferiores de homens jovens cuidadosamente seleccionados 
através do estabelecimento de um sistema apropriado de avaliação antes da 
sua indicação. 
 
O relatório recomendava a abolição do proteccionismo aos funcionários e a 
substituição do recrutamento por concurso aberto sob supervisão de um júri 
central; a reorganização dos funcionários dos departamentos centrais em 
grupos/classes para enquadrar trabalhos de natureza intelectual e os de 
natureza mecânica; o preenchimento dos postos de chefia e direcção com 
base no mérito. 
 
O relatório de Northcote-Trevelyan marcou o início da designação dos 
funcionários públicos com base no mérito e um gradual declínio do 
proteccionismo e nepotismo. 
As reformas dos meados do século XIX na Grã-Bretanha influenciaram a 
opinião nos EUA. O movimento para a reforma foi tão forte que chegou a 
levar ao assassinato do Presidente Garfield em 1881. Em 1883, a Lei do 
Serviço Civil (The Pendleton Act) inspirada nas reformas Britânicas do serviço 
civil. 
A lei estabelecia três grandes princípios: (i) a necessidade de todos os 
candidatos ao serviço civil serem objecto de concurso; (ii) a necessidade nos 
postos de chefia e direcção os mais bem classificados nas provas de exame 
dos concursos;(iii) a necessidade de um período probatório antes da admissão 
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efectiva; 
O movimento das reformas teria como activistas Woodrow Wilson, nos 
Estados Unidos da América, e Max Weber, na Europa. 
De Weber veio a teoria da burocracia, a ideia de um distinto serviço público 
profissional, recrutado e designado por mérito, politicamente neutro, o qual 
se previa que se mantivesse em exercício sejam quais fossem as mudanças 
dos governos. De Wilson veio a ideia de que os políticos deviam ser 
responsáveis por fazer a política pública, enquanto a administração deveria 
ser responsabilizada por implementar essa política. Dos dois se derivou a 
noção de que a administração devia ser instrumental e técnica, abstraída da 
esfera política. 
Por outro lado, a observação de dados, suas fontes e contextos, como por 
exemplo, municipal, países, regiões; estabelecimento de conceitos comuns, 
etc., pode levar e conduzir a aplicabilidade dos instrumentos práticos de 
acção nacional e regional, promoção de inovações, auto-avaliação de práticas 
administrativas entre outros aspectos; o que faz da Administração Pública 
Comparada a sua razão de ser. 
Pese embora, as múltiplas vantagens da Administração Pública Comparada, 
vários problemas podem emergir em decorrência da analise comparativa. 
Entre estes problemas, pode-se destacar: 
1 – Nível de generalidade; 
2 - Escolha dos conceitos aplicáveis a um número de países e 
3 -Sua mensuração. 
Vários estudiosos, dos quais (Guess, 1998:535; Heredia e Schneider, 2003) 
entendem, igualmente, que a Administração Pública Comparada deve ser 
entendida como o domínio do saber que compara padrões de administração 
pública entre diferentes Estados-nação. 
 
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Nesse sentido, busca estudar as semelhanças e diferenças entre várias 
unidades de análise, nos níveis da organização, da gestão e da política (no 
sentido dado ao termo anglo-saxônico policy), com o propósito de se criar 
uma base de conhecimento institucionalizado que possa auxiliar a tomada de 
decisão. 
 
Este entendimento decorre do facto de os teóricos da administração pública, 
no passado, se terem preocupado em focar os seus estudos nos fenómenos 
administrativos dentro dos seus próprios países, no quadro do seu sistema 
 
Político-administrativo específico. Esse contexto foi profundamente alterado 
com a globalização, que trouxe uma maior discussão dos problemas 
administrativos e das soluções encontradas, bem como uma ampla difusão 
dos estudos sobre o tema, em especial, os relatórios e trabalhos elaborados 
pela OCDE, FMI, BIRD, American Society for Public Administration e European 
Group for Public Administration. 
 
A globalização fomentou as mudanças na teoria e na prática da administração 
pública, abandonando as tendências paroquiais que têm permeado a ciência 
da administração nos diferentes países (Khator e Garcia-Zamor, 1994:10). 
 
Tal como referimo-nos acima, alguns autores, como Caiden (1994:45) e 
outros, entendem que essa tendência de olhar para outras realidades traz 
ainda vantagens científicas já que, ao se adotar uma perspectiva comparativa 
e global, evita-se o erro de tecer generalizações apenas com base no estudo 
de uma realidade administrativa restrita (a administração pública dos EUA, 
por exemplo). 
 
Note-se que existe uma tendência de que os problemas que muitos países 
possuem são comuns aos demais, para os quais também se poderão 
encontrar soluções semelhantes. Assim, despesa pública elevada na 
economia, baixo nível de eficiência, eficácia e efectividade na administração 
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pública, o crescente nível de insatisfação dos cidadãos com a qualidade dos 
serviços prestados pela administração pública, são problemas inerentes a 
quase todos os países. Nesse sentido, a utilização do método comparativo nos 
estudos que visam à resolução desses problemas poderá ser bastante útil na 
busca de resolver esses problemas comuns. 
 
2.1.3 EVOLUÇÃO COMPARATIVA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Apesar de vários estudos comparativos terem sido desenvolvidos até a data, 
as primeiras abordagens da administração remontam à era Aristotélica onde 
vários estudiosos foram enviados para diferentes partes do mundo para 
estudar seus sistemas políticos, baseando-se num sistema comparativo da 
Administração Pública. Em 1884 foi desenvolvido um ensaio comparativista, 
em que Wilson (o chamado comparativista 1º) procura comparar os sistemas 
a fim de conhecer as fraquezas e virtudes administrativas,mediante 
comparação de uns com outros. E, ele afirmou que a administração é a 
melhor e mais segura perspectiva de estudos comparativos como as técnicas 
e os procedimentos administrativos são semelhantes em quase toda parte e, 
de facto, podemos aprender muito através da comparação. 
No entanto, não foi levado tão a sério devido à ênfase na conceptualização e 
estruturação bem como no facto da definição de Administração Pública 
naquela época era a principal prioridade. Os teóricos e administradores, bem 
como os governos estavam ocupados em compreender a sua própria 
configuração administrativa antes que eles pudessem partiu em uma 
comparação com os outros. Assim, enquanto este estava sendo contemplada 
a Primeira Guerra Mundial eclodiu e com o seu fim e o estabelecimento da 
Sociedade das Nações, foram levantadas várias questões sobre a necessidade 
de compreender as necessidades dos países que não estavam tão 
desenvolvidos. 
Este estudo comparativo tomou um rumo filosófico durante o curso da 
segunda guerra mundial e suas consequências, só apareceram com o fim do 
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imperialismo e do colonialismo bem como o surgimento de muitos estados 
independentes, uma iniciativa conjunta pelos países desenvolvidos no âmbito 
das Nações Unidas (anteriormente chamado de “Sociedade das Nações") cuja 
égide estava voltada para reformar e desenvolver países do terceiro mundo, 
bem como para desenvolver a sua própria economia danificada pela guerra. 
Por outro lado, não vamos esquecer o início da Guerra Fria entre as duas 
superpotências EUA e da União Soviética, que desempenhou um papel 
importante nesse movimento, onde ambos olharam para hegemonia política 
e económica que representavam a nível mundial. 
Os EUA assumiram a liderança em estudos administrativos e também na 
prestação de ajuda financeira, bem como técnica aos países em 
desenvolvimento, a fim de aumentar a sua quota de mercado e também para 
conter o comunismo, que era um produto da União Soviética. 
Os EUA foram o centro destes estudos uma vez que os países ocidentais não 
tinham as capacidades institucionais e administrativas para implementar seus 
planos de desenvolvimento pós 2ª guerra, das Nações Unidas e diversas 
instituições privadas, bem como empresas patrocinando programas de 
assistência técnica variados que permitiram ao público, administradores, 
professores de administração pública e profissionais para estudar o mesmo 
em profundidade, bem como viagens ao exterior e juntar esforços na 
experiência e construir uma teoria comparativa universal da administração 
pública. 
A primeira organização formalmente constituída para formular uma teoria 
comparativa universal da administração pública foi o Grupo Comparativo de 
Administração (CAG) em 1960, que era uma divisão da ASPA, financiado pela 
Fundação Ford para estudar métodos para melhorar a administração pública 
nos países em desenvolvimento, sob a presidência de Fred W. Riggs. 
Mais do que fornecer técnicas administrativas este grupo tornou-se um fórum 
de intelectuais para entender por que os países em desenvolvimento diferem 
tanto na prática da administração e 
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não são capazes de sustentar os princípios da teoria clássica de administração 
nos seus sistemas, embora os teóricos clássicos de administração como Fayol 
e Weber, etc. apregoaram que seus princípios e modelos de administração 
eram universais no seu elemento e podiam ser aplicados em qualquer lugar 
com maior sucesso. 
A CAG deu a idéia de estudos científicos e enfatizou (factores sociais, culturais 
e históricos) empíricos e ecológicos concebidos a partir de estudos de vários 
sistemas administrativos. 
Igualmente, em 1968, a primeira Conferência Minnowbrook foi realizada sob 
a presidência de Dwight Waldo, falou também sobre a necessidade de estudo 
e análise comparativa da Administração Pública. 
 
2.1.4 ABORDAGENS PARA O ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
COMPARADA: 
1) Abordagem Ideal ou burocrática: Especificações burocráticas são 
estudadas para se chegar a conclusões e desenvolver a compreensão. Sob 
esta abordagem estruturas das organizações são analisadas em termos de 
diferenciação horizontal, a diferenciação vertical, amplitude de controle, 
etc. 
 
Procedimentos e regras são analisados e âmbito de funcionamento é 
determinado. Especificações de trabalho e descrições são analisados e 
algum entendimento é alcançado com base elaborateness e grau de 
especialização em comparação em relação aos diferentes sistemas 
administrativos. 
 
A limitação desta abordagem é que embora tenha sido considerada 
simples, não explica as estruturas e suas funções na sociedade e dá uma 
observação muito geral. 
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2) Abordagem Funcional/ Estrutural -: É considerada como uma abordagem 
muito popular para comparar vários sistemas administrativos e foi 
implementado por Fred W. Riggs, em seu estudo para o desenvolvimento 
de seus modelos sociais. Esta abordagem analisa a sociedade em termos 
de suas várias estruturas e suas funções para se chegar a um 
entendimento quanto ao seu posicionamento e funcionamento. A 
limitação dessa abordagem é que tem de haver uma correcta identificação 
das estruturas antes de prosseguir para analisá-las. 
 
2.1.5 Situação actual da administração pública comparada: 
Após o declínio do Grupo de Administração Comparativa (CAG) no início da 
década de 1970, houve uma calmia neste campo devido a muitos factores, 
como estudo teórico e baseado no facto de não haver problemas na 
aplicabilidade desses modelos e os EUA foram passando por uma fase não 
boa na guerra do Vietiname, o que fez com que os fundos tiveram que ser 
desviados. 
 
No entanto, ele teve um impulso, mais uma vez, quando estudiosos como 
Robert Dahl, James Cloeman, Rapheli, Dwight Waldo etc propagaram e 
afirmaram que sem a comparação nunca pode haver uma ciência da 
administração. Também a escola de pensamento comportamental estava 
trazendo uma enorme atenção para o facto das teorias do homem 
administrativo e administração pública comparativa ressurgirem. Nos anos 80 
e 90 estudos em administração pública comparada ressurgiram, mas com um 
novo objectivo, filosofia e orientação do que seus antecessores haviam 
constatado. Ela (administração pública comparada) começou a estudar vários 
arranjos como Estado de Direito, a boa governação, etc em diferentes países. 
Ela começou se concentrando na análise de tais operações de sistemas 
administrativos que afectam o funcionamento de várias sociedades. 
 
O que se segue pode ser visto como as recentes tendências nos estudos da 
administração pública comparada: 
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1) Estudar a situação dos direitos humanos nas nações dos problemas 
associados com os direitos humanos. 
2) Estudar o estatuto de Estado de Direito e de analisar as barreiras, se 
houver. 3) Estudar a presença de instituições da sociedade civil e do seu papel 
e contribuição nos arranjos administrativos das sociedades. 
4) Estudar o nível de participação e envolvimento na implementação de 
esquemas relacionados com o bem-estar das pessoas. 
5) Estudar a presença de arranjos através dos quais a responsabilidade dos 
políticos e administradores poderia ser assegurada em relação ao público 
através dos mecanismos estabelecidos e disponíveis,