Importância da Gestão Democrática na Educação

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FAMOSP
IMPORTÂNCIA DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DOS RECURSOS PÚBLICOS DESTINADOS À EDUCAÇÃO
Ivanele Leme Cezar da Cunha
2017
Resumo 
A gestão democrática está assinalada na Constituição Federal de 1988 que fala da democracia participativa, criando instrumentos para que o exercício popular. A gestão democrática busca a autonomia da escola em três grandes áreas: a financeira, a administrativa e a pedagógica. Os princípios que norteiam a Gestão Democrática são: a descentralização que inclui formas não hierarquizadas de discussão, tomada de decisão e implementação de ações as principais fontes de recursos que financiam a educação pública brasileira são: a receita de impostos vinculada à educação e o salário-educação. Uma gestão democrática eficiente dos recursos públicos destinados à educação pode, além de promover maior qualidade no ensino, também promover o pleno exercício da cidadania a todos os envolvidos neste processo. Este trabalho destaca a gestão democrática dos recursos públicos sob a perspectiva do processo administrativo, trazendo consigo as óticas do planejamento, da execução e do controle social desses recursos. Enfim, este trabalho pretende ampliar a concepção de que a gestão democrática se dá pela participação no processo de gestão dos recursos públicos em educação e, por extensão, nos demais setores de atividades exercidas pelo poder público. A ideia central que o orienta é a de que informações nestas diferentes perspectivas fornecem a indivíduos ou grupos, organizados ou não, os instrumentos para uma intervenção na receita e na despesa do setor público encarregado de gerir os recursos financeiros alocados para a educação.
Palavras Chaves: gestão democrática, escola, autonomia, educação pública, recursos públicos.
Sumário
	Introdução
	04
	1 Breve Histórico: A educação e o processo de (re)construção
da democracia no Brasil
	08
	2 A Gestão De Recursos Públicos Na Educação Básica
2.1 Do Fundeb
	13
19
	3 Gestão Democrática Dos Recursos
	20
	Conclusão
	26
	Bibliografia
	27
	
	
	
	
Introdução
A gestão democrática está destacada na Constituição Federal de 1988 retratando a democracia participativa como a criação de instrumentos para o exercício popular. O artigo 206 da Magna Carta estabelece como princípios básicos o pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas e a gestão democrática do ensino ( MELCHIOR, 1991). 
Assim, para este autor, os princípios que norteiam a Gestão Democrática são: a descentralização que inclui formas não hierarquizadas de discussão, tomada de decisão e implementação de ações, pois busca a autonomia da escola em três grandes áreas: a financeira; a administrativa; e, a pedagógica. 
A respeito da relação entre gestão democrática e qualidade do ensino GADOTTI (1994) apud GIRO (2007, p.2)
 fala que: 
Ela certamente não solucionará todos os seus problemas, mas há razões, teóricas e experimentais, para crer que ela é um condicionante imprescindível da qualidade. Participar da gestão significa inteirar-se e opinar sobre os assuntos que dizem respeito à escola, isso exige um aprendizado que é, ao mesmo tempo, político e organizacional. 
Gadotti (1994) fala também que a gestão democrática é importante, e, principalmente, fundamental para promover melhorias gerais no ensino. Segundo ele, como a escola deve formar para a cidadania, ela deve dar o exemplo. A gestão democrática é um passo importante no aprendizado da democracia. A escola não tem um fim em si mesma. Ela está a serviço da comunidade. Nisso, a gestão democrática da escola está prestando um serviço também à comunidade que a mantém. (GADOTTI, 1994) Além disso, nas palavras de Gadotti (1994) “a gestão democrática pode melhor que é específico da escola: o seu ensino”. Isso se explica pelo fato de que o envolvimento dos diferentes atores no processo educacional propiciará um contato maior e permanente entre eles, o que pressupõe um conhecimento mútuo (GIRO, 2007).
A inclusão do princípio da gestão democrática na Constituição de 19881, influenciada pelo clima dos movimentos pela redemocratização do país ocorreu juntamente com a ascensão do município à condição de ente federado, entidade com autonomia política, administrativa e financeira, a quem a Carta Magna conferiu o direito de organização do sistema próprio de ensino. Com este sistema, o município foi incumbido de definir normas da gestão democrática do ensino público, conforme determina a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, em seu art. 3º, inciso VIII. (Brasil, 2000)
Considerando o papel reservado aos municípios em matéria educacional, no qual se inscreve a regulamentação da gestão democrática do ensino público, há de se observar atentamente as opções que têm caracterizado o cumprimento desta incumbência, bem como as condições concretas que a informa, haja vista a interveniência de fatores como a cultura política local e as expectativas da sociedade civil em relação ao Poder Público ( REBELATTO & NARDI, 2012) 
Com base em Bordignon e Gracindo (2000, p. 147)
 apud Rebelatto & Nardi (2012) pode-se entender:
gestão da educação como um “processo político administrativo contextualizado, através do qual a prática social da educação é organizada, orientada e viabilizada.” Podemos dizer que a perspectiva democrática de gestão educacional radica um sentido de relevância social e, concretamente, traduz-se na forma de organização e de gestão que tem a divisão do poder decisório como uma de suas mais expressivas marcas. 
De acordo com Dourado (2000, p.79).) apud Rebelatto & Nardi (2012)
, a gestão democrática é um processo de aprendizado e de luta política que não se circunscreve aos limites da prática educativa mas vislumbra, nas especificidades dessa prática social e de sua relativa autonomia, a criação de canais de efetiva participação e aprendizado do “jogo” democrático e, consequentemente, do repensar das estruturas de poder que permeiam as relações sociais e, no seio dessas, as práticas educativas. 
No âmbito normativo-legal, o princípio da gestão democrática do ensino público foi estabelecido pela Constituição de 1988 (art. 206, inciso VI) e reiterado na atual LDB, como segue:
Art. 3º O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: [...] 
VIII - gestão democrática do ensino público, na forma desta Lei e da legislação dos sistemas de ensino; 
[...] Art. 14. Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios: 
I - participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola; 
II - participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes. 
Art. 15. Os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de educação básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro público. 
Ainda que LDB não tenha regulamentado a gestão democrática, ficou determinado que as normas de gestão democrática estabelecidas pelos sistemas de ensino devem atender às peculiaridades locais, sem perder de vista a participação dos profissionais na elaboração do projeto pedagógico da escola e em conselhos escolares ou equivalentes, formados pela comunidade escolar. 
No decorrer deste processo de afirmação da gestão democrática do ensino público, a Carta de 1988 conferiu ao município a titularidade de sistema de ensino, cabendo sua institucionalização efetiva em seu modus operandi, para que o seu funcionamento possa beneficiar os níveis de ensino que constituem campo da atuação municipal. 
Desde a promulgação da atual LDB, com a qual o sistema municipal de ensino foi reafirmado, muitos municípios brasileiros têm buscado organizar-se como tal, embora a mesma lei assinale as possibilidades de integração ao sistema estadual ou mesmo de composição de um sistema único de educação básica. De acordo com o Conselho Nacional Educação (BRASIL,2000), qualquer escolha em termos de organização não ocorre sem a existência prévia do sistema municipal de ensino, definida pela Constituição Federal. 
Assim, a partir das colocações iniciais, este trabalho de pesquisa pretende propiciar conhecimento acerca das bases legais que consolidam a gestão dos recursos públicos, bem como destacar a importância da gestão democrática para a melhoria da qualidade em educação.
Para tanto, será feito um breve histórico no primeiro capitulo. O segundo capitulo tratará das leis e ações que norteiam a gestão de recursos públicos. No terceiro capitulo destacaremos a importância da gestão democrática desses recursos.
Por fim será feita a conclusão.
1 Breve Histórico: A educação e o processo de (re)construção
da democracia no Brasil
O financiamento da educação básica iniciou-se no século XVIII e teve como financiadora a Coroa Portuguesa e o subsidiário literário arrecadado pela Câmara Municipal. Em 1834 promulgou-se a primeira Constituição do Império do Brasil, a qual pronunciou a escola pública gratuita para a instrução primária e instituiu os direitos civis e políticos, nos quais se incluíram colégios e universidades. Posteriormente, por meio de emenda, impôs às províncias a responsabilidade de instituir e custear as escolas públicas e também aprovou a cobrança do Imposto sobre Comércio e Mercadoria (ICM), no que favoreceu a oferta da educação para os menos favorecidos. A partir da segunda Constituição até o ano de 1983, os recursos da educação foram suprimidos e restaurados pelas Constituições subseqüentes. Entretanto, a Emenda João Calmon nº. 24/83 restaurou o percentual mínimo de participação, em que a União deteve uma quota de 13% da receita de impostos e os municípios 25% da receita de impostos e transferências (BASTOS; CARDOZO, 2010).
A garantia constitucional de recursos públicos, mediante vinculação de parte da receita tributária para a educação, desde a Constituição de 1934, poucos resultados práticos trouxe sob a ótica da efetiva fiscalização da aplicação desses recursos. 
A obrigatoriedade de controle interno somente foi imposta pela Lei nº 4.320/64. O Ministério Público teve ampliado o seu rol de atribuições, em 1985, com a Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/85) e, posteriormente, com a Carta Constitucional de 1988. 
A Constituição Federal de 1988 vinculou parte das receitas de impostos e transferências à educação, definindo assim no artigo 212 que: “a União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino”. 
Já em 1996, mediante a Emenda Constitucional nº 14/1996, regulamentada pela Lei nº 9.424/96 e pelo Decreto nº 2.264/97 foi criado o Fundef – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, que mudou a forma de financiamento do ensino fundamental no País ao subvincular 60% dos recursos dos principais impostos e transferências previstos no artigo 212 da Constituição Federal (60% de 25% = 15%) e introduziu novos critérios de distribuição, baseados no número de alunos matriculados nessa etapa da educação básica. 
A implementação do Fundef ocorreu no ano de 1998 permanecendo em vigência até o final do exercício de 2006. A partir de 2007, o Fundef foi substituído pelo Fundeb – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, que elevou, de uma forma gradual, o percentual da subvinculação das receitas de alguns impostos e das transferências dos Estados, Distrito Federal e Municípios, que compõem o novo Fundo, para 20% e amplia o rol de beneficiários. 
A aplicação dos recursos do Fundeb não exime os Municípios, Estados e o Distrito Federal de aplicar os demais 5% dos recursos provenientes da arrecadação dos impostos e das transferências que compõem a cesta do Fundo, bem como 25% das receitas dos demais impostos que não entraram na composição do Fundo, que no caso do Município são: o IPTU, o ISS, o ITBI e o Imposto de Renda parcela do Município, assim como as receitas da dívida ativa tributária incidentes sobre estes impostos, na forma prevista no artigo 1º da Lei nº 11.494/2007. 
Vale destacar que o Fundeb não encerra a totalidade de recursos que financiam a educação básica, uma vez que também concorrem para tal finalidade recursos decorrentes de transferências voluntárias da União, repassados à conta de vários programas e projetos gerenciados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, como o Programa Dinheiro Direto na Escola - PDDE, Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE, Programa Nacional Biblioteca da Escola - PNBE, Programa Brasil Alfabetizado, Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar - PNATE, Escola Aberta, Fundo de Fortalecimento da Escola - FUNDESCOLA, entre outros.
Diante da concentração do poder fiscalizatório nos Tribunais de Contas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, fez-se necessário democratizar o controle social dos gastos públicos e com educação, bem assim instituir a subvinculação de parte dos recursos públicos vinculados à educação, mediante criação de fundo de natureza contábil – o Fundef, pela Lei nº 9.424/96 – concorrendo, por essa via, para a melhoria dos procedimentos relacionados ao acompanhamento e controle, em face dos critérios de distribuição e divulgação de informações, que asseguraram transparência e facilitaram a fiscalização dos investimentos públicos no ensino fundamental.
No entanto, o sucesso dessa política pública permitiu a ampliação do fundo para todas as etapas da educação básica, mediante a criação do Fundeb pela Lei nº 11.494/07. Essa Lei também se ocupou das funções institucionais do Ministério Público da União e dos Estados, regulando expressamente a atuação preventiva e repressiva do Ministério Público brasileiro na concretização do direito do cidadão à educação. 
A experiência decorrente da aplicação da Lei do Fundef, permite a revisão e a atualização de importante documento então publicado pelo Ministério da Educação, cujos destinatários são os membros do Ministério Público brasileiro que estão se defrontando com a aplicação da nova Lei do Fundeb. 
Rompendo com o autoritarismo do regime militar, a nova ordem social que surgiu com a redemocratização aprovou a Constituição de 1988, no propósito de instaurar a democracia no país e de institucionalizar os direitos humanos (FUNDEB, 2009). 
A norma constitucional consagrou, desde o seu Título I: Dos Princípios Fundamentais, a nova concepção de cidadania: o cidadão torna-se o indivíduo a quem são conferidos direitos e deveres. A Carta de 1988, assim, foi a primeira a explicitamente prescrever que os direitos sociais são direitos fundamentais, que é impossível separar o valor da liberdade (direitos civis e políticos) do valor da igualdade (direitos sociais, econômicos e culturais). 
Baseando-se na crença de que a educação é o melhor caminho rumo a uma sociedade mais justa e pacífica, os participantes da Assembleia Constituinte definiram que: 
A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.(FUNDEB, 2009 p.32 in:Constituição Federal de 1988, Art. 205) 
A partir dessa reformulação na Constituição passa a vigorar a noção de Educação como Direito Público Subjetivo. E ainda determinar os princípios do ensino, entre outros: IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais.
Essa gratuidade para ser alcançada necessitava de verbas adequadas, a partir disso se estabelece então a “vinculação da receita de impostos para o financiamento da educação”. A Constituição Federal, então, em seu artigo 212, define a porcentagem de recursos que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios deverãoaplicar na manutenção e desenvolvimento do ensino:
“A União aplicará, anualmente, nunca menos de 18%, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 25%, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino”. Constituição Federal de 1988, Art. 212. (FUNDEB, 2009 p. 33)
A partir desse texto, cada unidade federativa pode aprovar em sua Lei Orgânica ou em sua Constituição Estadual um percentual maior do que o determinado na constituição Federal, porém nunca de valor menor. São os chamados “recursos vinculados” e devem ser aplicados exclusivamente na educação. 
De acordo com a Lei 9.394/1996, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB, (art. 69), os recursos devem ser destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino público. 
A criação e a regulamentação do Fundeb, em 2006 e 2007, gerou a necessidade de atualização e aperfeiçoamento dos instrumentos de apoio técnico utilizados pelas instituições envolvidas no processo de operacionalização do Fundeb, de forma a permitir e facilitar o desenvolvimento das atividades inerentes a cada instituição participante desse processo, previstas na legislação do Fundo.
2 A Gestão De Recursos Públicos Na Educação Básica
A educação básica se concretiza por meio da proposição de políticas, programas, ações e estratégias articulados ou não pelos diferentes entes federados. Compreender tal processo e buscar a construção de novas bases para a sua organização, proposição e materialidade, em nível nacional, tendo em vista a garantia da qualidade social da educação, implica avançar na consolidação de instâncias de participação e deliberação coletivas, envolvendo a sociedade brasileira. Nessa direção, a Conferência Nacional de Educação Básica (Coneb), teve por norte a reflexão sobre as políticas e a gestão a ela direcionadas. 
A Coneb teve como temática central: A Construção do Sistema Nacional Articulado de Educação e, os seguintes eixos temáticos: I – Os Desafios da Construção de um Sistema Nacional Articulado de Educação; II – Democratização da Gestão e Qualidade Social da Educação; III – Construção do Regime de Colaboração entre os Sistemas de Ensino, tendo como um dos instrumentos o Financiamento da Educação; IV – Inclusão e Diversidade na Educação Básica; V – Formação e Valorização Profissional. (BRASIL, 2008-CONEB)
A criação dos Conselhos Municipais insere-se no mesmo esforço pela consolidação da Democracia no país que gerou o movimento pela descentralização e democratização, possibilitou a autonomia administrativa e política do município, da administração direta e indireta e abriu espaço para inovações institucionais e infraconstitucionais (SALLES, 2010). 
De acordo com Tatagiba (2005), os conselhos gestores de políticas públicas compõem uma das principais experimentos de democracia participativa no Brasil contemporâneo, representando uma conquista notória do ponto de vista da construção de uma institucionalidade democrática. 
A autora aposta na intensificação e na institucionalização do diálogo entre governo e sociedade – em canais públicos e plurais – como condição para uma alocação mais justa e eficiente dos recursos públicos. Além disso, afirma que as experiências que seguem e individualizam o processo de redemocratização no Brasil, colocam os conselhos como espelhos que refletem as dimensões contraditórias de que se revestem nossas experiências democráticas recentes. Os conselhos concebem a probabilidade de participação popular nas políticas públicas e podem ser classificados conforme as funções que exercem, ou seja, funções de fiscalização, de mobilização, de deliberação ou de consultoria. 
Dessa forma, a função fiscalizadora dos conselhos pressupõe o acompanhamento e o controle dos atos praticados pelos governantes. A função mobilizadora refere-se à incitação à participação popular na gestão pública e às contribuições para a formulação e disseminação de estratégias de informação para a sociedade sobre as políticas públicas. A função deliberativa, por sua vez, refere-se à prerrogativa dos conselhos de decidir sobre as estratégias utilizadas nas políticas públicas de sua competência, enquanto a função consultiva relaciona-se à emissão de opiniões e sugestões sobre assuntos que lhes são correlatos (BRASIL, 2008).
De acordo com Dourado (2007), diversos programas foram implantados com o objetivo de nortear a gestão escolar e contribuir para o processo de democratização da escola. 
Destacam-se os programas: O PDE e o PDDE.
a) O Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE) e o Fundo de Fortalecimento da Escola (FUNDESCOLA) O FUNDESCOLA é um dos espaços de desenvolvimento de programas do Ministério da Educação, por meio de parcerias com as secretarias estaduais e municipais de educação das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, e tem por objetivo promover um conjunto de ações voltadas para as escolas do ensino fundamental. 
O FUNDESCOLA, por meio de processos formativos e de apoio à gestão educacional, tem como meta a busca da eficácia e a eficiência no ensino fundamental público, ao focalizar o ensino-aprendizagem e as práticas de gestão das escolas e secretarias de educação. 
As estratégias descritas no PDE enfatizam o desenvolvimento de ações para aperfeiçoar o trabalho, elevar o grau de conhecimento e o compromisso de diretores, professores e outros funcionários da escola com os resultados educacionais. 
Na área de gestão, o PDE é um dos programas centrais do FUNDESCOLA, dada a sua abrangência e inserção nas três regiões. 
Nesse processo, a escola é considerada a responsável pela melhoria da qualidade de ensino, e o projeto visa modernizar a gestão e fortalecer a autonomia da escola, segundo um processo de planejamento estratégico coordenado pela liderança da escola e elaborado de maneira participativa (DOURADO, 2007). 
Freitas et al. (2004, p. 71), afirmam que 
O PDE estrutura-se por meio de “uma nova cultura organizacional firmada sobre princípios de gestão estratégica e do controle da qualidade total, orientada pela e para a racionalização, a eficiência e a eficácia”. Desse modo, ideologicamente, o PDE, desde a sua concepção, “busca criar o consenso em torno da idéia de que a melhoria da educação estaria na adoção dos parâmetros de mercado, com a aplicação de estratégias da empresa privada na gestão da escola pública”. 
b) O Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) O PDDE consiste no repasse anual de recursos por meio do FNDE às escolas públicas do ensino fundamental estaduais, municipais e do Distrito Federal e às do ensino especial mantidas por organizações nãogovernamentais (ONGs), desde que registradas no Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS). Os recursos, oriundos predominantemente do “salário-educação”, são destinados à aquisição de material permanente e de consumo necessários ao funcionamento da escola; à manutenção, conservação e pequenos reparos da unidade escolar; à capacitação e ao aperfeiçoamento de profissionais da educação; à avaliação de aprendizagem; à implementação de projeto pedagógico; e ao desenvolvimento de atividades educacionais. Um dos limites interpostos ao Programa refere-se à estruturação de unidades executoras nas unidades escolares, o que, em muitos casos, tem resultado na instituição de entes privados como gestores de recursos das escolas públicas, em detrimento de outros atores, como conselhos escolares, fortemente referendados por outro programa da SEB/MEC (DOURADO, 2007). 
Para Adrião & Peroni (2007, p. 260 e 264), 
Sem descurar da importância do referido Programa no que concerne à descentralização de recursos financeiros para a escola, em cenário de nítida escassez de recursos, a análise do PDDE demonstra que sua implementação tem resultado no desrespeito ao pacto federativo, na medida em que o Programa atropela os sistemas de ensino ao redefinir novos formatos de gestão para as escolas públicas, por meio do “estabelecimento de relações diretas entre as escolas beneficiadas e o FNDE, sem a intervenção de instâncias governamentaislocais na definição e execução dos gastos” 
Esses autores ressaltam também que o fato do Programa não pressupor para a sua realização a efetiva democratização da gestão da esfera pública fez com que, em muitos casos, fosse pequena a desejada participação da comunidade na operação de recursos repassados.
 De acordo com FNDE ( 2010), podem se destacar aqui diversas ações criadas para o financiamento da educação. 
· Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef-1996 a 2006): Esse fundo foi considerado de grande porte, pois o seu montante atendia a toda a educação do ensino fundamental. A sua aplicação estava diretamente voltada para o pagamento da remuneração dos profissionais do magistério, além de poder custear as despesas de manutenção de ensino, conforme preceitua o artigo 70 da Lei de Diretrizes de Bases da Educação Nacional.
· Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb-2007 a 2020): É conceituado como sendo de alta relevância, pois o seu montante é bastante significativo e atende a toda a educação básica, desde a creche até o ensino médio; sua aplicação está diretamente voltada para o pagamento da remuneração dos profissionais do magistério, além de poder custear as despesas de manutenção de ensino, conforme preceitua o artigo 70 da Lei de Diretrizes de Bases da Educação Nacional.
· Recursos do Programa Projovem Urbano Originado a partir da criação da Política Pública para Juventude por meio de convênio firmado em 2005. Em princípio, o convênio atendia a jovens de 18 a 24 anos. Após a Resolução de 22/05/2008, passou a atender a jovens entre os 18 e os 29 anos, que não concluíram o ensino fundamental. Dentre as várias despesas que podem ser custeadas com os recursos desse programa, citam-se: pagamento de professores do ensino fundamental, pagamento de diretores de pólos, despesas de formação continuada, aluguel, auxílio financeiro de R$ 100,00 para aluno, entre outras.
· Programa Nacional de Alimentação Escolar Criado em 1955, só abrangeu a educação básica (educação infantil, ensino fundamental, ensino médio e educação de jovens e adultos), com alunos matriculados em escolas públicas e filantrópicas, a partir de 1988.
· Salário educação Vigente a partir de 1996. Compreende a contribuição social destinada ao financiamento de programas, projetos e ações de manutenção e desenvolvimento da educação, desde a educação infantil ao ensino médio.
· Programa Nacional de Apoio ao Transporte Público Instituído a partir de 2004, seu investimento é direcionado para o transporte escolar (despesas de manutenção do ônibus escolar) de alunos de escola.
· Programa Nacional Brasil Alfabetizado Teve início a partir do antigo Mobral e pode ser investido em ações pedagógicas voltadas para a alfabetização de jovens e adultos, como pagamento de ministrantes, material pedagógico e outros. 
· Programa Dinheiro Direto na Escola Vigora desde 1995, podendo ser investido em ações de infraestrutura física e pedagógica das escolas de ensino infantil, fundamental e médio e, também, entidades filantrópicas (se houver), que ainda não possuem unidade executora própria para o recebimento dos recursos.
Nesse contexto, é possível verificar que a temática do financiamento da educação tem assumido importante papel na compreensão da organização e da gestão da educação, particularmente a partir de estudos e análises que exploram a relação entre o financiamento, as políticas educacionais e o Estado no Brasil, ganhando densidade também no sub-campo da economia da educação. 
Essa discussão constitui-se em tarefa complexa em vista das condições materiais nas quais o financiamento se efetiva no país envolvendo os diferentes entes federados (União, estados, Distrito Federal e municípios) e a esfera privada.
Contudo, apesar da complexidade da temática, a compreensão da estrutura e das bases do financiamento da educação coloca-se como uma necessidade para toda a sociedade, devendo envolver, especialmente, os gestores educacionais, os profissionais da educação, os pais, os estudantes e a comunidade local.
2.1 Do Fundeb
O artigo 2º da Lei do Fundeb (Lei nº. 11.494) deixa claro seu principal objetivo:“[...] manutenção ao desenvolvimento da educação básica pública e a valorização dos trabalhadores em educação, incluindo sua condigna remuneração, observado (BRASIL, 2009 p. 46).
O compromisso do Fundeb é: garantir a melhoria da qualidade do ensino e a consequente promoção da inclusão sócio-educacional. Para que este objetivo seja alcançado será necessário: 
redistribuir os recursos vinculados à educação, com base em regras específicas definidas no âmbito do Fundeb; contribuir para ampliação do atendimento, ou seja, ampliar vagas em toda a educação básica; assegurar meios financeiros que viabilizem avanços qualitativos nas milhares de escolas espalhadas em todo o país; promover a redução de desigualdades entre os sistemas de ensino dos estados, do distrito federal e dos municípios; e valorizar os profissionais do magistério, envolvidos com a educação básica. (BRASIL, 2009 p.46)
Em relação ao Fundo, sua “função redistributiva”, também prevista no artigo 211 da Constituição Federal se concretiza na medida em que a legislação federal (Lei nº. 11. 494/Fundeb) estabelece como regra a distribuição automática dos recursos do Fundo, com base em critérios e parâmetros já definidos. Dentre os critérios previstos, a distribuição de recursos com base no número de alunos e a participação da União, aportando recursos para composição do Fundo, asseguram redistribuição financeira e equalização dentro de cada Estado (cada governo recebe um mesmo valor por aluno) e entre diferentes Estados e regiões (os recursos da complementação federal contempla os governos localizados nos Estados mais carentes, aproximando-os dos mais ricos). 
A composição do Fundeb é proveniente da parcela de 25% dos impostos e transferências dos Estados, Distrito Federal e Municípios, que devem ser aplicados anualmente na educação; assim como uma parte da cota da União ao Fundo (até 30% do seu montante), provém dos 18% dos impostos federais vinculados à educação conforme prevê a Constituição - o restante dos recursos da Complementação da União (mínimo de 70%) provém de qualquer outra fonte, exceto do Salário Educação (BRASIL, 2009). 
A gestão dos recursos do Fundo (programação, aplicação financeira,movimentação bancária, pagamentos etc) é de responsabilidade do chefe do Poder Executivo e da autoridade responsável pela Secretaria de Educação ou órgão equivalente nos Estados, Distrito Federal e Municípios, na forma do disposto no art. 69, § 5º, da Lei nº. 9.394/96 e art. 17, § 7º, da Lei 11.494/2007. Ela deve ser realizada utilizando-se a conta específica do Fundo, mantida no Banco do Brasil ou Caixa Econômica Federal, onde os recursos devem ser movimentados a fiscalização em relação a esta aplicação é de responsabilidade dos seguintes agentes fiscalizadores: os Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o Ministério Público, o Tribunal de Contas da União e a Controladoria-Geral da União (BRASIL, 2009). 
O Tribunal de Contas dos Estados, Distrito Federal e Municípios em realizam o processo de fiscalização do Fundeb. Estes tribunais são responsáveis pela fiscalização dos recursos, desde a composição do fundo, a aplicação dos mesmos e verificação da prestação de contas. Na realização desse trabalho, os tribunais editam instruções relacionadas à forma, à frequência e aos meios utilizados para apresentação das prestações de contas (BRASIL, 2009). 
Os Estados, o Distrito Federal e Municípios devem observar as orientações emanadas dos tribunais nesse sentido. É importante lembrar que cabe aos Tribunais de Contas examinar, julgar e propor aprovação, ou não, das contas dos administradores estaduais e municipais sobre o Fundo e aplicar penalidades, na hipótese de irregularidades (BRASIL, 2009). 
3 Gestão Democrática Dos Recursos
A gestão é a atividadepela qual são “mobilizados meios e procedimentos para atingir os objetivos da organização, envolvendo aspectos gerenciais e técnicos administrativos” (LIBÂNEO, 2005, p.318). 
Este autor aponta ainda que os objetos educacionais são os meios para alcançar os objetivos. Assim nas organizações educacionais são os indivíduos do grupo que irão tornar-se fácil ou difícil o processo de gerenciamento dos recursos disponíveis. 
Como SILVA (1996) cita que são as pessoas no que podem no coletivo concretizar as transformações e implantarem as propostas. O tema gestão escolar democrática é discutido, atualmente, pois procuram soluções para uma transformação no sistema atual de ensino, destacam-se as mudanças que se direcionam a descentralização do poder, a necessidade de um trabalho realizado com ampla participação de todos os segmentos da escola e da comunidade, para envolver a sociedade como um todo. 
No texto da UNESCO (1993. pg 173), pode-se criar uma descentralização, através da formação de comitês de pais e de professores, que pronunciarão sobre a gestão da escola. O sentido etimológico do termo gestão vem de “gentio”, que por sua vez vem do “gerere” (trazer em, produzir). 
Gestão é o ato de administrar um bem fora-de-si (alheio), “mas também é algo que traz em si porque nele está contido. E o conteúdo deste é a própria capacidade de participação, sinal maior da democracia”. (CURY, 1997, p. 27). 
A gestão escolar democrática permite o controle social dos gastos praticados pela Escola. As relações democráticas são determinantes para que o efetivo exercício de cidadania tenha sucesso no interior das instituições escolares, pois congrega todos os segmentos que compõem a Escola. Ou seja, traz para o processo de deliberação professores, funcionários administrativos e serviços gerais, membros da equipe pedagógica, pais, alunos e membros da sociedade civil organizada. 
As decisões tomadas pelo coletivo escolar tornam a escola um espaço de experiência e ação democratizante, conforme ensina Freire apud Gasparello (2000, p. 74):
No governo municipal, aproveito o poder que dele decorre para realizar, no mínimo, parte do velho sonho que me anima. O sonho de mudar a cara da escola. O sonho de democratizá-la, de superar o seu elitismo autoritário, o que só pode ser feito democraticamente. Imagine você se eu pretendesse superar o autoritarismo da escola autoritariamente.
Em relação à escola, segundo Gadotti e Romão (2004, p. 16):
(...) ela contribui para a democratização das relações de poder no seu interior e, consequentemente, para a melhoria da qualidade do ensino. Todos os segmentos da comunidade podem compreender melhor o funcionamento da escola, conhecer com mais profundidade todos os que nela estudam e trabalham, intensificar seu envolvimento com ela e, assim acompanhar melhor a educação ali oferecida.
Por estar presente em um conjunto de leis, a gestão democrática não é garantia de um exercício livre e autônomo de seus conselheiros, que precisam ser qualificados para entender a escola com possibilidades concretas de transformação da realidade social a qual está submetida. Ela é aquilo que o processo de interação de seus membros deseja.
Considerando-se que o sistema público de ensino assumiu intensamente os princípios da teoria clássica da administração na organização de suas escolas, o papel do gestor deveria ser, neste contexto, semelhante ao do gerente empresarial, apresentando características mais administrativas do que educacionais.
De acordo com esta perspectiva, o diretor ou gestor, é reconhecido como a figura central e a mais temida em todo o ambiente escolar, uma vez que detêm em suas mãos, poder pleno para decidir sobre o futuro da escola, mesmo que seus ideais contrariem as necessidades da comunidade escola; o poder circunscrito a ele é total: professores, equipes de apoio e alunos devem subordinação, sem questionar as ordens impostas.
No entanto, os ideais referentes ao princípio da gestão democrática despertam para a necessidade de um novo perfil de dirigente, substituindo o modelo centralizador do poder, assim como afirma Nogueira (1992, p.58):
Com o aprofundamento do processo de democratização política de nossa sociedade,Aumentam as pressões para que o diretor revele sua face de educador. A própria palavra “diretor” começa a ser questionada. Ganha força a proposta de que a direção da escola seja exercida não por um indivíduo, mas por um colegiado, formado por representantes de todos os envolvidos no processo educativo. 
Para Libâneo (2003), segundo a perspectiva da gestão democrática é preciso compreender o papel do gestor como um líder cooperativo, que consegue consolidar as aspirações, os anseios, as expectativas da comunidade escolar e articular a adesão e a participação de todos os segmentos da escola, em um projeto comum.
Com base nestes princípios, muitos gestores passaram a defender formas de gestão mais participativas e abertas, caracterizando suas atuações frente às instituições de ensino, as quais desenvolvem seus trabalhos,como práticas extremamente democráticas.
Atualmente, a Gestão Escolar vem sendo um dos elementos de grande ênfase na busca de qualidade na Educação Nacional. A escola tem sua Gestão como um meio de discutir elementos para a promoção de um ensino articulado entre profissionais da Unidade Escolar, alunos e comunidade, proporcionando uma ampla visão de onde se está inserido, o que será preciso realizar e quem queremos formar. 
A LDB em seu artigo 15 assegura certo grau de autonomia da instituição de ensino, sendo ela necessária para que se responda mais adequadamente às peculiaridades locais da população. Mas para isso é necessário que a escola se organize de forma a ampliar o arco de decisões que nela podem ser tomadas.
Entretanto, não basta ter presente a necessidade de participação de população da escola. é preciso verificar em que condições essa participação pode torna-se realidade (Paro,2002).
A LDB, coerente com a autonomia dos entes federados, não se refere a conselhos de educação estaduais e municipais. Atribuiu a cada ente federado, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, a competência para organizar seus sistemas de ensino (art. 8º). A tradição brasileira instituiu os conselhos de educação como parte integrante dos sistemas com funções deliberativas e de assessoramento superior (BRASIL, 2005). 
O exercício da democracia clama cada vez mais pela participação da sociedade na gestão das instituições públicas e os conselhos se constituem nos fóruns apropriados de expressão das aspirações da cidadania, pela voz da pluralidade social. Os conselhos gestores de políticas públicas se fazem presentes hoje em todas as áreas sociais. O programa tem como objetivo destacar a importância dos conselhos municipais na organização e gestão democrática do sistema municipal de educação. Resgatar a dimensão histórica da participação na decisão de todos no que concerne a todos, existente nas comunidades primitivas, mesmo que na complexa sociedade atual isto só seja viável por mecanismos de representação, por meio de conselhos, ajuda a resgatar o sentimento de pertença a todos do bem público e a responsabilidade coletiva na trajetória humana, presente no ser humano desde os primórdios de sua organização social (BRASIL, 2005).
A Constituição de 1988 retomou com força a idéia do Plano Nacional de Educação. Considerando que a Constituição e a LDB atribuem funções prioritárias a cada sistema de ensino, com vistas à realização dos objetivos nacionais expressos no plano, é essencial que cada sistema tenha seu plano, em consonância com o Plano Nacional de Educação. Por outro lado, representando o Conselho Municipal de Educação a voz plural da sociedade, cabe a ele não somente participar da elaboração do plano, com poder consultivo e deliberativo, mas também acompanhar sua execução, exercendo a função fiscalizadora e mobilizadora (BRASIL, 2005).
A gestão democrática dos sistemas de ensino e das escolas públicas se coloca hoje como um dos fundamentos da qualidade da educação, comoexercício efetivo da cidadania. E aqui se situa um dos maiores desafios dos educadores: a democracia, assim como a cidadania, se fundamenta na autonomia. Uma educação emancipadora é condição essencial para a gestão democrática. Escolas e cidadãos privados da autonomia não terão condições de exercer uma gestão democrática, de educar para a cidadania. A abordagem da gestão democrática do ensino público passa pela sala de aula, pelo projeto político-pedagógico, pela autonomia da escola (BRASIL, 2005).
Embora os Municípios, por sua autonomia e pelas atribuições constitucionais, pudessem elaborar independentemente seus Planos de Educação, com a sanção da Lei nº 10.172, de 2001, que instituiu o Plano Nacional de Educação (PNE), passaram a ser obrigados a elaborar seus planos em consonância com as diretrizes, objetivos e metas do PNE e dos Planos Estaduais de Educação. Deve, portanto, ser um Plano Decenal. O Plano Municipal de Educação, uma vez elaborado pelo Poder Executivo Municipal, em colaboração com todos os atores educativos do Município, deve se transformar em lei, para o que precisa ser apreciado e aprovado pela Câmara dos Vereadores. 
Precisa estar, de um lado, coerente com a legislação educacional federal, principalmente com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB, Lei nº 9.394, de 1996), e com as possíveis normas de âmbito estadual que lhe possam concernir, e, de outro, estar submetido à Lei Orgânica do Município e articulado com seu Plano Diretor de Desenvolvimento, com seu Plano Plurianual e com as Leis de Diretrizes Orçamentárias do Município.
Os Planos Municipais de Educação (PME) não se reduzem às políticas da rede municipal de ensino. Trata-se, como foi dito, de um Plano de Estado e não de um Plano de Governo, ainda que as ações da Prefeitura nele se incluam. O “Estado”, para efeito do PME, é o Município, é a sua totalidade. Embora, por uma questão legal, a oferta de cursos no nível da educação superior não seja de competência municipal, a educação superior de graduação e pós-graduação será objeto do PME, tanto porque os munícipes são sujeitos de direito à educação superior, como porque o Município, ao mirar seu futuro, é responsável por toda a vida de seus cidadãos e não somente por uma parte dela (BRASIL, 2005).
Além disso, segundo o art. 211 da Constituição, “a União, os Estados e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino. O Conselho Municipal de Educação é o coração da gestão democrática da educação e do futuro do Município. Ele precisa ser constituído de representações que abranjam os vários setores e as diversas comunidades, não somente da educação escolar, mas do “educar-se municipal”. 
Empresários e trabalhadores devem ter representação no Conselho, assim como professores, funcionários, alunos e pais. Os meios de comunicação, cada vez mais influentes na educação de crianças, jovens e adultos, devem estar no Conselho, assim como os representantes da educação estadual, municipal e particular, e o representante das finanças da Prefeitura. Estes últimos, não como “mandantes”, mas co-operadores de uma ação consultiva, deliberativa e normativa que atinge sua plenitude na elaboração do PME (BRASIL, 2005).
Com esses pré-requisitos, o Conselho Municipal de Educação exerce um papel de inspirador, alimentador e “educador” do processo de elaboração do PME. Tomada a decisão de se elaborar o Plano, o Conselho deve se incumbir da discussão prévia com o Fórum e/ou Comissão Redatora de suas bases conceituais e legais. 
Conclusão
As diversas mudanças ocorridas nos setores educacionais proporcionadas por movimentos sociais e implementações legais, revelam que a emergência atual clama por uma gestão baseada nos princípios democráticos. Encontramos nos documentos transcritos pelo Mec, nos ditames da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional e em outros informativos, inúmeras propostas que nos remetem à prática pautada pela gestão democrática. 
A gestão democrática é um paradigma que baseia-se no diálogo, na participação direta dos envolvidos, na cultura da coletividade. A hierarquia e centralização do poder são substituídas pelo envolvimento e prática coletiva, onde metas, ações refletem objetivos em comum.
A gestão democrática brasileira procura seus caminhos pautados na autonomia delegada pela LDBEN, pela construção do projeto político pedagógico, formação de conselhos e colegiados. Diante desses instrumentos a gestão democrática idealizada se torna possível, porém na prática sua autonomia possue tentáculos curtos, que são barrados pelas formas burocráticas, pela interferência de outros fatores na educação, como por exemplo, a política internacional. Sendo assim, a gestão democrática não pode se realizar por completo, deixando o gestor sem poderes reais em algumas questões educacionais que necessita resolver.
Na realidade nosso país se diz democrático, requer democracia na escola, mas a participação nas grandes decisões que interferem na vida escolar de cada cidadão fica por conta de pessoas que nem se quer conhecemos direito ou temos acesso direto. A democracia decretada é bem distante e diferente da democracia exercida. Como bem nos lembra Paro (2010), uma gestão nunca será democrática e participativa se não ocupar-se da sua própria especificidade, sem interferência ou homogeneidade com os desejos da política mercadológica, dos ditames do capitalismo, da política internacional. A educação segundo ele possui algo que lhe é peculiar, a produção do conhecimento fruto das relações humanas, por isso, não pode ser objeto, nem instrumento de manipulação para qualquer outro fim que não seja o de educar, produzir conhecimento, mudanças na vida das nossas gerações.
A gestão democrática dos sistemas de ensino e das escolas públicas se coloca hoje como um dos fundamentos da qualidade da educação, como exercício efetivo da cidadania. E aqui se situa um dos maiores desafios dos educadores: a democracia, assim como a cidadania, se fundamenta na autonomia.
Concluindo, como nos aponta Antunes (2013) Freire como professor e gestor, marcou sua trajetória, unindo seu discurso a prática, sempre coibindo o autoritarismo, o elitismo, as bases opressoras, dando vazão ao exercício da liberdade, democracia e participação, pois democracia significa dar espaço à participação, a criação, a qual o próprio Freire denominava de consciência social e democrática, fruto da solidariedade, empenho, compromisso, exercício da cidadania e emancipação.
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