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*Civitas civitatum: cidade-centro, polo irradiante, de onde partem, aos governados, as decisões mais graves, e onde 
acontece os fatos decisivos para os destinos do País. 
 
 
Da Organização do Estado 
DA ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA 
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, 
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. 
§ 1º Brasília é a Capital Federal. 
§ 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou 
reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar. 
§ 3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a 
outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente 
interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar. 
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei 
estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, 
mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade 
Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. 
 
 
Conceito segundo Doutrinadores 
 
1. José Afonso da Silva: 
Segundo Jose Afonso, a constituição no seu art. 18º, quis destacar as entidades 
que integram a estrutura federativa brasileira: os componentes do nosso Estado 
Federal. Merece reparo dizer que é a organização político-administrativa que 
compreende tais entidades, como se houvesse alguma diferença entre o que se 
estabelece e o que se declarou o artigo 1º. que cita que a República Federativa do 
Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e do DF, não é 
diverso de dizer que ela compreende União, Estados, DF e Municípios, porque 
união indissolúvel do artigo 1º é a mesma União do artigo18º. Seria então uma 
repetição inútil, mas que não houve jeito de evitar, tal o apego à tradição formal de 
fazer constar do art. 1º essa cláusula que vem de constituições anteriores, sem 
levar em conta que a metodologia da Constituição de 1988 não comportava tal 
apego destituído de sentido. Enfim, temos destacados os componentes da nossa 
República Federativa: União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 
Brasília é a Capital Federal (art. 18 §1º). Com sua característica de cidade 
inventada, realiza o simbolismo da civitas civitatum, na magnífica visão da Esplanada 
dos Ministérios que culmina na Praça dos Três Poderes. 
Os Territórios Federais não são mais considerados como componentes da 
federação, como equivocadamente o eram nas constituições precedentes. 
 
 
*Civitas civitatum: cidade-centro, polo irradiante, de onde partem, aos governados, as decisões mais graves, e onde 
acontece os fatos decisivos para os destinos do País. 
 
 
Os Estados constituem instituições típicas do Estado Federal. Não há mais como 
formar novos Estados, senão por divisão de outro ou outros. A CF/88 prevê a 
possibilidade de transformação deles por incorporação entre si, por subdivisão ou 
desmembramento quer para se anexarem a outros, mediante aprovação da popular 
diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por Lei 
Complementar. 
A Constituição consagrou a tese daqueles que sustentavam que o Município 
brasileiro é “entidade de terceiro grau, integrante e necessária ao nosso sistema 
federativo”. Jose Afonso acha essa uma tese equivocada, pois ele não é essencial 
ao conceito de federação brasileira por não existe federação de Municípios, e sim 
federação de Estados. 
 
2. Celson Ribeiro Bastos: 
Segundo Celson Ribeiro, o traço principal que marca profundamente a nossa já 
capenga estrutura federativa é o fortalecimento da União relativamente às demais 
pessoas integrantes do sistema (Estados, Distrito Federal e Municípios). O Estado 
brasileiro na nova Constituição ganha níveis de centralização superiores à maioria 
dos Estados que se consideram unitários e que, pela via de uma descentralização 
por regiões ou por províncias, consegue um nível de transferência das 
competências tanto legislativas quanto de execução muito superior àquele 
alcançado pelo Estado brasileiro. Continuamos, pois, sob uma Constituição 
eminentemente centralizadora, e se alguma diferença existe relativamente à 
anterior é no sentido de que esse mal (para aqueles que entendem ser um mal) se 
agravou sensivelmente. Antes, contudo, de justificarmos essas assertivas através 
dos dispositivos constitucionais correspondentes, cumpre fazer algumas 
observações ainda de cunho genérico. A primeira delas é que o art. 18, ao dar a 
estrutura da Federação brasileira, nela incluiu os municípios. Embora isso 
desatenda àqueles estudiosos que preferiam a adoção de um modelo mais clássico 
de federação, onde se desconhece a ordem municipal no próprio nível da 
Constituição, não se pode negar que nesse particular andou bem o constituinte ao 
incluir o município como parte integrante da Federação. O argumento principal é 
que, sendo a autonomia municipal um dos centros de polarização de competência 
constitucional a ser exercida de forma autônoma, não se vê por que não hão de, os 
municípios, figurar naquele próprio artigo que fornece o perfil jurídico-político da 
República Federativa do Brasil. O fato de os municípios não se fazerem representar 
na União e, portanto, não comporem de certa forma o suposto pacto federativo, nos 
parece ser um argumento de ordem excessivamente formal, que deve ceder diante 
da realidade mais substancial como aquelas que acima apontamos. O Distrito 
Federal, por sua vez, continua, como de resto na Constituição anterior, a figurar 
como parte integrante da Federação brasileira. Hoje com mais razão que outrora, 
visto também gozar de faculdades autônomas, isto é, o Distrito Federal tornou-se 
mais uma das autonomias existentes no Estado brasileiro, autonomia esta exercida 
sobre as matérias que lhe são próprias, por intermédio de um Legislativo próprio. 
Dessa forma, o Distrito Federal, num movimento pendular que tem cumprido 
através da nossa história, volta a ocupar uma das pontas desse movimento, 
assemelhando-se em quase tudo a um Estado-Membro da Federação. 
 
 
*Civitas civitatum: cidade-centro, polo irradiante, de onde partem, aos governados, as decisões mais graves, e onde 
acontece os fatos decisivos para os destinos do País. 
 
 
Jurisprudência 
 
1. Alteração dos limites de um Município exige plebiscito. (Julgado STF) 
 
EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 3.196, de 15 de março de 1999, do 
Estado do Rio de Janeiro. Alteração dos limites territoriais dos Municípios de Cantagalo e 
de Macuco. Violação do art. 18, § 4º, da Constituição Federal. Precedentes. Ausência de 
convalidação pela Emenda Constitucional nº 57/2008. Lei nº 2.497, de 28 de dezembro de 
1995, do Estado do Rio de Janeiro. Controle de norma de direito pré-constitucional por 
ação direta. Impossibilidade. Não conhecimento. Ação da qual se conhece parcialmente e 
a qual se julga parcialmente procedente. 1. A Lei nº 3.196/1999 estabeleceu novos limites 
territoriais para os Municípios de Cantagalo e Macuco sem que fossem observadas as 
disposições do art. 18, § 4º, da Constituição Federal, inclusive sem a realização da 
imprescindível consulta popular. A jurisprudência da Corte se consolidou no sentido de que 
os requisitos constitucionais previstos no art. 18, § 4º, da Lei Maior devem ser sempre 
observados, mesmo quando não se trate propriamente de criação, mas de alteração ou 
retificação de limites, especialmente a exigência de realização de consulta plebiscitária. 
Precedentes: ADI nº 1.262/TO, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ de 12/12/97; ADI nº 
1.034/TO, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 25/2/2000; ADI nº 2.812/RS, Rel. Min. Carlos 
Velloso, DJ de 28/11/03; ADI nº 2.632//BA, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 12/3/04; 
ADI nº2.994/BA, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 4/6/04. 2. A Emenda Constitucional nº 
57/2008 convalidou os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de 
municípios que tenham obedecido, cumulativamente, a dois requisitos: 1) publicação da lei 
até 31 de dezembro de 2006 e 2) atendimento aos requisitos estabelecidos na legislação 
do respectivo estado à época de sua criação. Embora atenda à primeira exigência, a Lei nº 
3.196/1999 não atende aos requisitos estabelecidos na legislação do Estado do Rio de 
Janeiro vigente à época de sua criação, os quais exigiam a realização de consulta prévia, 
mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas, razão pela qual a lei 
estadual não restou convalidada pela Emenda Constitucional nº 57/2008. 3. A Lei nº 
2.497/1995 ingressou no ordenamento jurídico sob a vigência do § 4º do art. 18 da 
Constituição, com sua redação original. No entanto, na época em que a presente ação foi 
proposta, já vigorava a redação dada ao dispositivo pela EC nº 15/1996, o que põe a 
questão em termos de um pretendido controle de norma de direito pré-constitucional via 
ação direta, oque é rechaçado por firme jurisprudência da Corte. 4. A Lei nº 2.497/1995 foi 
invalidada por decisão do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro. Portanto, a declaração de 
inconstitucionalidade da Lei estadual nº 3.196/1999 restaura os limites territoriais fixados 
pelos Decretos-Lei 1.055 e 1.056/1943, não se fazendo necessária a modulação dos 
efeitos da decisão de declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 3.196/1999. 5. Ação 
direta da qual não se conhece relativamente à Lei estadual nº 2.497, de 28 de dezembro 
de 1995. Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da 
Lei nº 3.196, de 15 de março de 1999, do Estado do Rio de Janeiro. 
(ADI 2921, Relator(a): Min. AYRES BRITTO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. DIAS TOFFOLI, 
Tribunal Pleno, julgado em 09/08/2017, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-056 DIVULG 21-
03-2018 PUBLIC 22-03-2018)