Curso de Administração Pública para AFRFB e AFT

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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
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Aula 01 
Prezados, alunos! 
Sejam bem-vindos ao curso de Administração Pública para AFRFB e AFT. 
Gostaria de agradecê-los pela confiança em nosso trabalho e espero não 
desapontá-los. 
O último concurso de AFRFB aconteceu em dezembro de 2009, enquanto que 
as provas de AFT ocorreram em março de 2010. Por enquanto ainda não 
temos uma previsão mais concreta para o próximo concurso, mas isso não é 
motivo para não estudar. A preparação para concursos como esses exige 
tempo, e quanto antes começarmos melhor. 
Digo isso por experiência própria. Comecei a estudar para AFRF em julho de 
2005 e a prova aconteceu em dezembro. Das 10 regiões fiscais, eu passava 
em sete, mas uma das três em que não passava foi a que escolhi, a 9ª região, 
do Paraná e Santa Catarina. Passei em fevereiro de 2006 para TRF, atual 
ATRFB. Mas não desisti de estudar, continuei firme, até passar em setembro 
de 2007 para auditor do TCU. 
Assim, como temos um tempo significativo, esse curso vai buscar ser bem 
abrangente e com bastante questões. Espero que gostem. Nessa aula, 
veremos a continuação do item 2 do edital, que aborda os modelos de gestão. 
Vimos na aula demonstrativa os modelos patrimonialista e burocrático, agora 
veremos o modelo gerencial. Também veremos o empreendedorismo 
governamental, que é uma escola dentro do modelo pós-burocrático. 
Aula 01 – 03/04: 2. Modelos teóricos de Administração Pública: gerencial. 5. 
Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova 
gestão pública. 10. Gestão Pública empreendedora 
Porém, antes de entrarmos no modelo gerencial, é importante estudarmos um 
pouco das transformações do Estado na segunda metade do Século XX. Essas 
transformações estão diretamente relacionadas com a crise do modelo 
burocrático e emergência do gerencialismo. 
Boa Aula! 
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Sumário 
1 EVOLUÇÃO DO ESTADO NO SÉCULO XX ................................................................ 2
1.1 ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL .............................................................................. 3
1.2 CRISE DO ESTADO CONTEMPORÂNEO ......................................................................... 7
1.3 NEOLIBERALISMO .............................................................................................. 10
1.4 NEOINSTITUCIONALISMO ECONÔMICO ...................................................................... 12
1.5 GOVERNANÇA PROGRESSISTA ............................................................................... 15
2 ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL ............................................................................ 18
2.1 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL .............................................................. 25
3 EMPREENDEDORISMO GOVERNAMENTAL ........................................................... 33
4 PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 42
5 QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................... 43
5.1 LISTA DAS QUESTÕES ........................................................................................ 75
5.2 GABARITO ...................................................................................................... 86
6 LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 87
1 Evolução do Estado no Século XX 
Vimos na aula demonstrativa, questão 13 da parte teórica (pg. 34), que a crise 
da burocracia ocorre junto com a crise do Estado de Bem-Estar Social. Trata-se 
de uma crise sistêmica, que envolveu uma crise econômica, uma crise 
administrativa e também de legitimidade do Estado, ou seja, uma crise 
política. 
A burocracia nasceu dentro do Estado Liberal, inclusive como uma forma de 
impor limites legais à arbitrariedade do soberano. Porém, ao longo do tempo, 
há uma tendência da burocracia em se apropriar de uma série de funções, 
ampliando a atuação nos diversos setores econômicos e sociais. Por 
conseguinte, do liberalismo, a burocracia chega no Estado de Bem-Estar Social 
e Keynesiano, cuja premissa básica é a necessidade de intervenção estatal. 
Veremos aqui como foi a evolução do Estado ao longo do Século, desde a 
formação do Welfare State, passando por sua crise, a emergência do 
neoliberalismo, até as formas contemporâneas do Estado Regulador e da 
Governança Progressista. 
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1.1 ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL 
Considera-se que o Estado de Bem-Estar Social teve início na década de 1940, 
na Inglaterra. Contudo, isso não significa que antes disso não houvesse 
nenhum tipo de política social, ou então que o liberalismo permaneceu ileso 
até essa data. Desde a metade do Século XIX já podem ser observadas 
diversas iniciativas de alguns países no sentido de o Estado ter uma 
participação maior no provimento de serviços sociais. A Lei dos Pobres da 
Inglaterra, por exemplo, foi promulgada em 1843. 
Porém, as políticas sociais do século XIX e período anterior se caracterizavam 
pela contradição entre os direitos civis e políticos, de um lado, e os sociais, de 
outro. Aquele que recebesse ajuda estatal perdia sua cidadania, perdia o 
direito de votar. 
Os anos 1920 e 1930 assinalam um grande passo para a constituição do 
Welfare State. As duas guerras mundiais proporcionaram uma maciça 
intervenção do Estado, e a crise de 1929, que teve graves consequências para 
o emprego e a renda, provoca em todo o mundo ocidental um forte aumento 
das despesas públicas. 
Os estados se viram no meio de uma grave crise econômica com um número 
cada vez maior de pessoas atingindo os níveis da pobreza e da indigência. 
Como respostas à crise foram postas em prática as ideias econômicas de John 
Maynard Keynes, que defendia um papel mais interventor do Estado na 
economia de forma a estimular a demanda e, por consequência, o crescimento 
econômico. 
Mas, então, o que diferencia as políticas adotadas pela Inglaterra na década de 
1940 das anteriores para que consideremos o início do Estado de Bem-Estar 
Social apenas neste período? Segundo Regonini (1986), o simples 
compromisso do Estado na prestação de serviços sociais não configuraria o 
Estado de Bem-Estar Social; é preciso que estes serviços sociais sejam 
considerados um direito da população. O autor afirma que o exemplo mais 
próximo da definição é a política posta em prática na Grã-Bretanha a partir da 
Segunda Guerra Mundial, quando foram aprovadas providências no campo da 
saúde e da educação, para garantir serviços idênticos a todos os cidadãos, 
independentemente da sua renda. Segundo o autor: 
Na realidade, o que distingue o Estado assistencial de outros tipos de 
Estado não é tanto a intervenção direta das estruturas públicas na melhoria 
do nível de vida da população quanto o fato de que tal ação é reivindicada 
pelos cidadãos como um direito. 
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Essa escolha inglesa de conceber as políticas sociais como um direito, e não 
apenas como um assistencialismo, está representada no texto de uma de suas 
leis, que é considerado o princípio fundamental do Estado de Bem-Estar: 
Independentemente de sua renda, todos os cidadãos, como tais, têm direito 
de ser protegidos – com pagamento em dinheiro ou com serviços – contra 
situações de dependência de longa duração (velhice, invalidez) ou de curta 
(doença, desemprego,maternidade). 
ATENÇÃO - esse texto já foi usado pela ESAF em questões pelo menos umas cinco vezes. 
Vamos ver algumas dessas questões: 
1. (ESAF/STN/2005) O princípio fundamental do Estado de 
Bem-Estar Social é o da proteção universal, ou seja, 
independentemente da renda, todos os cidadãos, como tais, têm 
o direito de ser protegidos contra situações de dependência ou 
vulnerabilidade de curta ou longa duração. 
2. (ESAF/APO-MPOG/2001) Independentemente de sua renda, 
todos os cidadãos têm o direito de serem protegidos contra 
situações de dependência de longa e de curta duração. 
As duas questões são certas. Assim, o princípio básico do estado do bem-estar 
social é que TODO cidadão, seja rico, seja pobre (todo cidadãos, todo mundo, 
lembrem-se), tem o direito a um conjunto de bens e serviços que deveriam ter 
seu fornecimento garantido diretamente pelo Estado. O Estado de Bem-Estar 
defende a cobertura universal, ou seja, todos têm direito, não só os mais 
pobres. Esses direitos incluiriam a educação em todos os níveis, a assistência 
médica gratuita, o auxílio ao desempregado, a garantia de uma renda mínima, 
recursos adicionais para a criação dos filhos, etc. 
Essa intervenção do Estado de forma a garantir condições mínimas de 
subsistência e conferindo direitos sociais a todas as pessoas, sem dissociar do 
conceito de cidadania, passa a ser implantada de forma ampla nos diversos 
países industrializados. 
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a) E no Brasil? 
É polêmica a existência ou não de um Estado de Bem-Estar na história 
brasileira. Segundo Fábio Guedes Gomes: 
Pode-se dizer que na história brasileira, mesmo considerando suas 
especificidades, não se constituiu um sistema de seguridade social próximo 
do modelo que ficou conhecido como welfare state. Talvez seja mais 
coerente considerar que, durante todo o processo histórico de formação e 
estruturação das formas do Estado moderno no Brasil, não se tenha 
implementado mais do que apenas algumas políticas de bem-estar social. 
Já Sônia Draibe afirma que: 
Entre os anos 30 e 60, construiu-se e consolidou-se institucionalmente, no 
Brasil, o Estado social. É útil, desde logo, explicitar a concepção de Welfare 
com a qual estamos trabalhando e que se apoia na literatura anteriormente 
citada. Por Welfare State estamos entendendo, no âmbito do Estado 
Capitalista, uma particular forma de regulação social que se expressa pela 
transformação das relações entre o Estado e a Economia, entre o Estado e a 
Sociedade, a um dado momento do desenvolvimento econômico. 
Vamos ver uma questão da ESAF 
3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) O Brasil se tornou um Estado de 
Bem-Estar ao inserir direitos sociais na Constituição de 1988. 
A questão é errada, ou seja, parece que a ESAF segue a primeira linha. 
No Brasil e nos países latino-americanos da periferia do mundo capitalista, a 
dimensão social não foi aplicada da mesma forma que nos países 
desenvolvidos. O Estado nacional-desenvolvimentista é característico desse 
grupo nessa época, preocupado em promover a industrialização por meio da 
ação direta do Estado, como criador e impulsionador de empresas estatais. O 
objetivo primordial era a industrialização do país, ficando para um segundo 
plano a instituição de condições de subsistência mínimas para a população. 
Getúlio Vargas promoveu uma forte ampliação dos direitos sociais, mas não se 
caracterizava pelo universalismo, uma vez que estes eram voltados para os 
trabalhadores de carteira assinada. Assim, apenas trabalhadores urbanos 
recebiam políticas sociais. Além disso, se eram ampliados os direitos sociais, 
eram reduzidos os direitos civis e políticos, pois se instaurava a ditadura do 
Estado Novo. 
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A cidadania concedida era característica da Primeira República, quando 
havia a forte presença dos “coronéis”. Nesse contexto, o homem livre e pobre, 
para usufruir alguns direitos elementares da cidadania civil, dependia 
necessariamente dos favores dos senhores territoriais. Assim, não existia uma 
relação direta das pessoas com o Estado, era mediada pela figura do “coronel“. 
Wanderley dos Santos afirma que a cidadania regulada se instaura no Brasil 
a partir de 1943, no período de expansão e consolidação do capital industrial. 
O Estado formaliza uma legislação especial de garantia de direitos aos 
trabalhadores. Nesse período, o cidadão portador de direitos limita-se aos 
trabalhadores urbanos de carteira assinada, fato que exclui a expansão dos 
direitos sociais aos demais indivíduos da sociedade, como os trabalhadores 
rurais e os trabalhadores autônomos urbanos. O autor traz a seguinte definição 
de cidadania regulada: 
Por cidadania regulada entendo o conceito de cidadania cujas raízes 
encontram-se, não em um código de valores políticos, mas em um sistema 
de estratificação ocupacional e que, ademais, tal sistema de estratificação 
ocupacional é definido por norma legal. Em outras palavras, são cidadãos 
todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em 
qualquer uma das ocupações reconhecidas e definidas em lei. 
Na ditadura de 1964 o lema era: “é preciso deixar o bolo crescer para depois 
dividir”, nas palavras do então Ministro da Fazenda, Delfim Netto. O que restou 
de benefícios sociais, principalmente em termos de educação e saúde, foi 
direcionado, em sua maioria, para a demanda das classes médias em 
consolidação no país. 
Também chamada de a cidadania ampliada, a nova cidadania representa, 
além do reconhecimento de novos direitos a personagens antigos, e de direitos 
antigos a novos personagens, a constituição de sujeitos sociais ativos e de 
identidades coletivas em meio a um cenário político e social revigorado. 
Com a crise fiscal a partir na década de 1980 e o crescimento da inflação, a 
área social continuou relegada a um segundo plano, com a primazia da área 
econômica, ocorrendo perdas consideráveis nas políticas de bem-estar. 
A Constituição de 1988 até tentou implantar no Brasil uma modelo de 
seguridade social próximo ao Welfare State. No entanto, os elementos da crise 
econômica e o curso da reforma do Estado, que vinha caminhando numa 
perspectiva neoliberal, criaram obstáculos à aplicação dos preceitos da nova 
Constituição. 
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1.2 CRISE DO ESTADO CONTEMPORÂNEO 
O período do pós-Segunda Guerra Mundial foi de prosperidade para o 
capitalismo mundial. Os países cresciam a taxas elevadas, financiados pela 
abundância do capital externo a baixo custo. Eric Hobsbawn usou a expressão 
“era dourada do capitalismo” para designar esse período, em que não só os 
países capitalistas desenvolvidos, mas o bloco socialista e parte do Terceiro 
Mundo alcançaram altíssimas taxas de crescimento. A principal receita para o 
contínuo sucesso durante trinta anos foi a existência de um amplo consenso 
social a respeito do papel do Estado, o qual procurava garantir prosperidade 
econômica e bem-estar social. 
Essa conjuntura permitiu que o Estado de Bem-Estar Social se desenvolvesse, 
disponibilizando recursos para que os governos implementassem amplas 
políticas de assistência social. 
Na medida em que o Estado ampliava sua atuação, também cresciam as 
demandas da sociedade por mais serviços. O aumento da intervenção do 
governo a partir da segunda metade do século XX ocorreu simultaneamente a 
uma perda de sua autoridade do Estado, principalmente na década de 60. 
A maior escolarização da população, que também tinha mais acesso aos meios 
de comunicação de massa, fezcom que as pessoas adotassem uma postura 
reivindicatória, desafiando as autoridades em todas as instituições e em todos 
os setores. Vamos ver uma questão: 
4. (ESAF/EPPGG/2002) O crescimento do Estado de Bem-Estar 
leva a um aumento da autonomia do Estado em relação às 
diversas forças políticas e atores sociais internos. 
A questão é errada. Na medida em que cresce o Estado de Bem-estar Social, 
mais o poder público se compromete em oferecer uma série de benefícios 
sociais para a população. Também crescem as exigências da sociedade por 
mais políticas sociais. Assim, não há uma maior autonomia, pelo contrário, o 
Estado se vê no meio de um número maior de pressões. 
Esse movimento alcançou seu ápice em maio de 1968, quando uma série de 
protestos teve origem na França e se alastrou pelo mundo todo. Os estudantes 
franceses entraram numa verdadeira batalha contra a polícia, defendendo uma 
transformação profunda nas relações entre raças, sexos e gerações. 
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A elevação dos gastos do governo norte-
americano devido à Guerra do Vietnã, 
associada aos gastos de uma sociedade 
de consumo financiada por déficits na 
balança de pagamentos, fez com que a 
situação fiscal dos EUA se deteriorasse 
significativamente, tornando insustentável 
a manutenção do padrão ouro-dólar, 
que foi abandonado em 1971. Os EUA 
entraram numa crise fiscal e monetária. 
Em reação em cadeia, outros países 
adotaram a flutuação de suas moedas. 
Para piorar, a década de 1970 foi marcada por duas crises do petróleo. Como 
protesto à ajuda dos EUA a Israel na guerra do Yom Kippur, em 1973, os 
países árabes produtores de petróleo, membros da OPEP, decidiram elevar 
consideravelmente o preço do barril do petróleo, que chegou a triplicar em 
menos de três meses. Já em 1979 a revolução islâmica no Irã provocou uma 
segunda onda de aumentos, como se pode observar no gráfico abaixo. 
Essas crises fizeram com que as taxas de juros dos financiamentos externos 
subissem para a estratosfera, interrompendo o desenvolvimento econômico 
dos países, que entraram em crise fiscal. 
De um lado, assistimos ao crescimento das demandas da sociedade por mais 
políticas sociais. De outro, reduziam os recursos disponíveis para que tais 
políticas fossem implementadas. Por isso que muitos autores a crise tem 
origem numa sobrecarga de demandas, em que o sistema política não tem 
condições de suprir às exigências dos grupos sociais, resultando numa crise de 
governabilidade. 
Estudaremos a governança e a governabilidade na Aula 04, mas podemos ver 
um pouco dessa crise aqui. A governabilidade refere-se à capacidade de 
O padrão‐ouro foi o sistema monetário
que vigorou desde o século XIX até a
Primeira Guerra Mundial. Todo dinheiro
deveria ter lastro em ouro. Em 1945, no
Acordo de Bretton Woods, este sistema
foi alterado para o padrão ouro‐dólar,
em que cada país teria um preço fixo de
sua moeda em relação ao ouro, e
haveria a conversibilidade ouro ao
dólar, em que os EUA garantiam a
troca de dólares por ouro em
determinada taxa.
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governar, dentro de um aspecto político. Assim, um governo tem 
governabilidade quando consegue aprovar suas leis no Legislativo; quando a 
sociedade aceita ser governada por ele, ou seja, ele possui legitimidade; 
quando as instituições, como o legislativo, o Judiciário, o Ministério Público, 
conseguem exercer suas atribuições. Um governo sem governabilidade está 
em constante pressão, as pessoas desejam derrubá-lo, ocorrem constantes 
tentativas de golpe de Estado, ou seja, há instabilidade política. 
Já a governança é vista como uma capacidade gerencial e financeira de 
implementar políticas públicas, ou seja, estaria mais relacionada com a gestão. 
Um governo que consegue oferecer políticas de qualidade e com eficiência, 
gerando resultados para a sociedade, é um governo que possui governança. 
Recentemente tal conceito vem ganhando novos contornos, como veremos 
mais a frente, na governança progressista. 
Quanto o Estado entra em crise fiscal, ele não consegue atender as demandas 
crescentes da população. Temos então uma sobrecarga de demandas. Ao 
mesmo tempo a sociedade aumentava seu caráter questionador, reduzindo a 
autoridade estatal. Para oferecer as políticas que a sociedade exigia, com 
poucos recursos, a administração pública precisava ser eficiente. Porém o 
modelo de gestão da época era o burocrático, que era justamente o contrário 
de eficiente. A crise do Welfare State vai estar atrelada à crise da burocracia. 
Podemos colocar dentro da crise do Estado os seguintes aspectos: 
ƒ Fim do desenvolvimentismo pós-guerra, devido ao fim de Bretton Woods, 
às crises do petróleo, às crises de liquidez e à instabilidade do mercado 
financeiro internacional, aos novos requisitos de integração competitiva 
da globalização etc.; 
ƒ Crise do Welfare State keynesiano, devido às disfunções e às 
desvantagens da intervenção estatal, para garantir o bem-estar e a 
estabilidade econômica, relativamente aos atributos do mercado; 
ƒ Disfunções burocráticas ou a crise do modo de implementação estatal de 
serviços públicos; e 
ƒ Ingovernabilidade: sobrecarga fiscal, excesso de demandas e crise de 
legitimidade. 
Com toda a insatisfação da sociedade em relação ao modelo burocrático, 
começam a surgir as teorias em busca de uma administração gerencial. Ao 
mesmo tempo, a crise fiscal demonstra que o Estado de bem-estar social era 
inviável, o que provocou o aparecimento das teorias neoliberais. Segundo 
Bresser Pereira: 
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A administração pública gerencial é frequentemente identificada com as 
ideias neoliberais por outra razão. As técnicas de gerenciamento são quase 
sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se implantam programas de 
ajuste estrutural que visam enfrentar a crise fiscal do Estado. 
Essa insatisfação da sociedade irá levar ao poder governos conservadores 
como o de Ronald Reagan, nos EUA, e de Margareth Thatcher, na Inglaterra, 
no início dos anos 1980, que irão adotar reformas segundo os princípios do 
Consenso de Washington e do Neoliberalismo. O primeiro consiste num 
conjunto de medidas formulado em novembro de 1989 por economistas de 
instituições financeiras. Tais medidas passaram a ser receitadas pelo FMI aos 
países em desenvolvimento. Eram 10 regras básicas: 
10 Regras Básicas do Consenso de Washington 
ƒ Disciplina fiscal 
ƒ Redução dos gastos públicos 
ƒ Reforma tributária 
ƒ Juros de mercado 
ƒ Câmbio de mercado 
ƒ Abertura comercial 
ƒ Investimento estrangeiro direto, com eliminação de restrições 
ƒ Privatização das estatais 
ƒ Desregulamentação (afrouxamento das leis econômicas e trabalhistas) 
ƒ Direito à propriedade intelectual 
1.3 NEOLIBERALISMO 
O neoliberalismo defende a absoluta liberdade de mercado, um Estado Mínimo. 
Suas principais ideias eram: 
ƒ Desregulamentação dos mercados de trabalho e de bens e serviços; 
ƒ Questionamento do papel do Estado como aparato protetor das 
economias nacionais e a pressão de grupos econômicos dominantes no 
sentido de diminuir a atuação estatal; 
ƒ Abertura econômica e financeira para o exterior; 
ƒ Privatização das empresas estatais; 
ƒ Crença de que os imperativos de mercado são suficientes para promover 
o desenvolvimento econômico e social. 
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O pressuposto neoliberal que permeava o programade reformas orientadas 
para o mercado é que, uma vez alcançadas a estabilidade e a eficiência, o 
crescimento viria naturalmente. Uma vez desregulamentada e privatizada a 
economia, criando-se com isso condições para a competição, os mercados 
surgirão e seu funcionamento fará com que os recursos sejam realocados entre 
setores e atividades. 
Segundo José Luis Fiori: 
As reformas neoliberais adquiriram várias formas e matizes, mas alguns 
elementos estiveram presentes em todas elas: assim com a 
“remercantilização” da força de trabalho, a contenção ou desmontagem dos 
sindicatos, a desregulação dos mercados de trabalho e a privatização de 
muitos dos serviços sociais que estiveram previamente em mãos dos 
Estados. Reformas que se sucederam em tempos de enorme fragilização 
das forças políticas de esquerda e que acabaram promovendo cortes 
substantivos nos programas de integração de rendas, com redução 
simultânea dos demais programas de proteção social a níveis mínimos e 
preferentemente direcionados a públicos segmentados e específicos das 
populações mais pobres. 
O exemplo mais emblemático de implantação do 
neoliberalismo é o governo de Margareth Thatcher, na 
Inglaterra. Ele procurou implantar de forma 
sistemática toda a receita neoliberal. As práticas 
adotadas incluíram elevação das taxas de juros, 
redução de impostos sobre os altos rendimentos, 
abolição de controle sobre fluxos financeiros, 
desemprego em massa e sufocamento dos movimentos sindicais e grevistas. 
Nos Estados Unidos, por outro lado, o modelo foi implantado apenas 
parcialmente, no governo de Ronald Reagan. Na variante norte-americana, não 
houve a mesma preocupação com o déficit público. O governo Reagan 
caracterizou-se por uma política keynesiana disfarçada, com aumento de 
gastos, que foram transferidos do setor social para o militar, constituindo um 
tipo de keynesianismo militarista. 
Uma das primeiras experiências neoliberais no mundo também ocorreu no 
Chile, com o governo autoritário da ditadura de Pinochet, na década de 70. Na 
América Latina, o movimento foi adotado depois na Bolívia em 1985 e, nos 
anos 90, por Menem na Argentina, Pérez na Venezuela e Fujimori no Peru. No 
Brasil, deu-se início no governo de Fernando Collor de Mello, e foi aplicado em 
parte no governo de Fernando Henrique Cardoso. 
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Um dos fundamentos das reformas do Estado promovidas no final do Século 
XX é o Principio da Subsidiariedade. Ele tem suas origens mais remotas no 
pensamento aristotélico, que apresentava uma sociedade composta por 
diversos grupos com tarefas específicas, realizando suas próprias 
necessidades. Para Aristóteles, "a família empreende as atividades da vida 
cotidiana, a cidade realiza ocupações mais amplas". 
Em primeiro lugar, tem-se que a subsidiariedade aponta no sentido da 
valorização da liberdade individual, não nos moldes imperantes na época do 
Liberalismo, mas uma liberdade responsável e condicionada pelo bem comum. 
Tem-se que os indivíduos (e as sociedades menores), por sua iniciativa e 
indústria, devem buscar a realização de seus fins e do bem comum, devendo 
agir com liberdade, desde que não prejudiquem o bem geral e os demais. 
Nesse contexto, o Estado deve respeitar os indivíduos e as sociedades 
intermediárias no exercício dos seus direitos, no cumprimento dos seus 
deveres e obrigações, sem suplantá-los ou fazer as suas vezes, a menos que 
isso se faça necessário por circunstâncias excepcionais. Visa-se com isso ao 
desenvolvimento das potencialidades e do exercício efetivo da liberdade, com a 
assunção das correspondentes responsabilidades, por parte das sociedades 
menores e dos indivíduos. Incumbe ao Estado criar condições para que o 
indivíduo, pessoalmente, alcance a realização de seus fins. 
Este princípio foi defendido nas reformas do Estado para subsidiar a defesa da 
redução das atividades do Estado, com a transferência delas para a iniciativa 
privada. 
1.4 NEOINSTITUCIONALISMO ECONÔMICO 
Trata-se uma escola de pensamento que emergiu ao longo da década de 1980, 
tendo como principal foco de análise as instituições. 
O neoinstitucionalismo faz parte das diversas correntes de pensamento 
econômico liberal. Para esta escola (também conhecida como nova teoria 
institucional) dois aspectos devem ser levados em consideração ao se analisar 
o desempenho econômico de uma nação: as regras do jogo e a qualidade dos 
jogadores. 
As regras do jogo correspondem às instituições, descritas por João Mello Neto 
como sendo: 
Todos os valores, convicções, crenças e regras de conduta aceitos 
consensualmente por uma sociedade. Elas podem ter poder formal - caso 
dos códigos e leis aplicados pelo Judiciário - ou apenas força moral - caso 
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em que os transgressores são punidos pela censura e pelo repúdio da 
própria comunidade. 
Já a qualidade dos jogadores corresponde à capacidade dos agentes 
econômicos se desempenharem na competição do mercado. Essa capacidade, 
no entanto, só poderá ser medida de maneira efetiva se cada agente, nas suas 
interações, tiver a convicção de que todos os outros agentes, que com ele 
interagem, estarão submetidos às mesmas condições. Sendo assim, essas 
condições devem privilegiar a competência e não os privilégios, e isso exige 
regras claras, transparentes, de conhecimento prévio e generalizado, e, dentro 
do possível, estáveis. 
A contribuição do neoinstitucionalismo econômico ao discurso da crise do 
Estado é que as instituições são importantes (institutions matter) em dois 
principais sentidos: 
ƒ elas são vitais para a produção de resultados, mas são uma escolha de 
segunda ordem (second best), um mal necessário, uma vez que o 
mercado por si só não pode assegurar as transações sem estruturas ou 
organizações formais; 
ƒ as organizações não são instâncias tão racionais assim; a racionalidade 
(da eficiência econômica) é limitada, sujeita a uma série de 
“interferências” e constrangimentos decorrentes da sua natureza 
multifacetada (política, humana, cultural etc.). 
A partir desses fundamentos, o Estado passa a ser considerado como um 
problema – logo, a solução seria haver menos Estado, e mais mercado e 
sociedade civil. O Estado havia, segundo essa ótica, atingido um ponto de 
estrangulamento e ingovernabilidade. À sociedade civil caberia resgatar sua 
determinação e suas capacidades próprias, depender menos do Estado (afinal, 
haveria no limiar do século XXI condições tecnológicas para isso) e controlá-lo 
mais. O Estado deveria restringir-se a suas funções mínimas (defesa, 
arrecadação, diplomacia e polícia). 
Vamos ver uma questão da ESAF: 
5. (ESAF/TCU/2002) Teorias no âmbito do neoinstitucionalismo 
econômico, entre as quais a teoria da agência e a teoria da 
escolha pública, formam, juntamente com abordagens 
contemporâneas de gestão, a base conceitual do New Public 
Managment. 
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Esta questão é certa. O New Public Managment (Nova Administração Pública), 
é uma forma de se referir à administração gerencial. 
A Teoria da Escolha Pública (TEP) é o estudo dos processos de decisão política 
numa democracia, utilizando o instrumental analítico da economia, 
fundamentalmente os conceitos de comportamento racional e autointeresse 
que definem o homo economicus. Diferentemente das escolhas privadas feitas 
pelos indivíduos sobre bens e serviços de uso privado, a Escolha Pública refere-
se às decisões coletivas sobre bens públicos. Todavia, essas decisões coletivas 
são tomadaspor indivíduos, integrantes de um grupo ou organismo coletivo, 
que afetam a todos os integrantes da coletividade. 
Segundo a TEP, políticos e burocratas, da mesma forma que empresários e 
consumidores, são atores racionais e estão motivados pelo interesse próprio, 
que no caso dos políticos consiste em atingir o poder e/ou manter-se nele. Isso 
resulta muitas vezes no fracasso das políticas públicas em satisfazer de forma 
eficaz ao conjunto da sociedade ou mesmo à maioria da população através de 
políticas em prol do bem comum. A conclusão da TEP é que existem falhas na 
ação dos governos, da mesma forma que existem falhas no funcionamento do 
mercado. 
Além da racionalidade e do interesse próprio, um terceiro elemento 
fundamental é o conjunto de regras e instituições políticas. Segundo a 
perspectiva da TEP, a escolha de políticas públicas dos governos é resultante 
de opções motivadas por preferências individuais, feitas sob determinadas 
regras e procedimentos de decisão coletiva. Em face de tais regras, cada 
participante escolhe sua estratégia segundo o critério de maior utilidade 
individual (maximização dos benefícios). 
Outra corrente importante do neoinstitucionalismo é a Teoria da Agência, 
segundo a qual as relações contratuais, quer explícitas ou implícitas, delimitam 
a figura de um sujeito ativo que recebe o nome genérico de principal, e de um 
sujeito passivo chamado agente. O principal é quem contrata e o agente o 
contratado. A Teoria da Agência enfoca as transações sociais entre atores nas 
esferas tradicionais do Estado e do mercado como relações contratuais. 
A suposição básica existente na relação principal-agente é de que o agente 
agirá em favor do principal e que por isso receberá alguma recompensa. O 
agente, ou contratado, deverá desempenhar certas funções, de acordo com os 
critérios do principal, ou contratante. 
No entanto, em muitos casos o principal tem certa dificuldade em saber se o 
agente está realmente cumprindo com suas obrigações de forma satisfatória. 
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Aqui entra a assimetria de informação. O agente dispõe de um conjunto de 
possíveis comportamentos a adotar, suas ações afetam o bem-estar entre as 
partes e dificilmente são observáveis pelo principal. 
Decorrentes da assimetria de informações, surgem outros dois problemas: 
ƒ Seleção adversa = quando são selecionados os agentes com maior risco. 
Se a indústria de seguros de vida praticar um preço baseado na média 
de risco das pessoas, saíra perdendo porque quem terá maior propensão 
a fazer seguros serão as pessoas com maior risco. Por isso que são 
praticados preços de acordo com o risco de cada um. 
ƒ Risco moral = uma das partes envolvidas em um contrato não dispõe de 
condições ou mecanismos para monitorar as ações e as atitudes da outra 
parte envolvida, que pode ter um comportamento de risco. Muitas 
pessoas com plano de saúde passam a usar os serviços médicos numa 
proporção bem maior do que quando não tinham o plano. Também 
existe para o agente. Por exemplo, quando o Estado determina alguns 
critérios no momento da contratação das empresas privadas e depois 
passa a usar outras regras. 
Devido a esses problemas, o principal incorre em custos adicionais para ter 
que monitorar a atuação do agente. Por exemplo, quando uma empresa 
contrata um pessoa para distribuir panfletos na rua, não sabe se essa pessoa 
irá realmente entregá-los ou jogá-los no lixo. Assim, é preciso monitorar a 
ação desse agente. 
1.5 GOVERNANÇA PROGRESSISTA 
Apesar de no início a reforma gerencial surgir muito próxima do 
neoliberalismo, ao longo do tempo ela se distancia dele. É errado dizer que o 
gerencialismo defende um Estado Mínimo. 
O crescimento econômico, que segundo o neoliberalismo, seriam uma 
tendência natural, não veio. As sociedades estavam insatisfeitas com as perdas 
em termos de políticas sociais, que resultou numa perda de bem-estar, ao 
mesmo tempo em que aumentava o desemprego, a criminalidade. 
Na década de 1990 novos grupos políticos assumem o poder, dando novos 
rumos para as mudanças no papel do Estado. O neoliberalismo foi aplicado 
pelo governo do Partido Conservador de Margareth Thatcher e pelo governo do 
Partido Republicano de Ronald Reagan. Em 1993 assume o presidente 
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democrata Bill Clinton nos EUA e em 1997 o 
partido trabalhista de Tony Blair assume o 
governo na Inglaterra. 
Bill Clinton e Tony Blair irão formar, juntamente 
com Fernando Henrique Cardoso e outros líderes 
de Estado, a chamada Terceira Via. Podemos 
colocá-los como um movimento de centro. 
Em linhas gerais, o grupo da governança progressista procura manter a 
disciplina econômica obtida com as reformas estruturais e “democratizar a 
globalização”, conjugando os benefícios do mercado com um estilo de governo 
mais focado nas questões sociais, que passaram a ser demandadas no final da 
década de 1990. Segundo Ana Paula Paes de Paula (2005): 
Verificamos assim que os governos de orientação social-liberal adotaram 
uma posição mais conformista, pois se renderam às reformas neoliberais 
realizadas e tentaram se adequar a elas, incluindo questões sociais. 
Na visão do grupo, trata-se de rejeitar não apenas o estatismo burocrático da 
velha esquerda, mas também os postulados neoliberais do "Estado mínimo". 
Busca-se, com a governança progressiva, redesenhar a administração pública 
para livrá-la de distorções seculares, para torná-la mais transparente e, 
portanto, mais forte e mais capaz de implementar políticas públicas. Buscam-
se os ideais clássicos da solidariedade e coesão social, aplicados segundo as 
exigências de hoje, o que requer um novo Estado capaz de assegurar o bem-
estar a todos. Eles buscam aplicar uma política econômica conservadora e de 
uma política social progressista. 
Analisando essa mudança na condução das reformas, Humberto Falcão Martins 
e Caio Marini dividem as reformas em duas gerações: 
As reformas de primeira geração (anos 80 e 90) tinham uma orientação 
essencialmente econômica e fiscal. A crise do Estado era um elemento 
central das reformas de primeira geração. 
A marca distinta das reformas de segunda geração no início do século XXI é 
a promoção do desenvolvimento. Acredita-se que os imensos desafios 
sociais em escala global, manifestos pela crescente desigualdade e pobreza, 
não podem ser vencidos pela simples ação dos mercados, mas por meio do 
fortalecimento de instituições tais como Estado, o mercado e o terceiro 
setor. Por um lado, a forte correlação entre instituições e desenvolvimento 
tem sido empiricamente comprovada em diversos estudos recentes, 
sugerindo que a consolidação institucional é o fator primordial de 
desenvolvimento. 
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Portanto, a segunda geração está voltada para o pluralismo institucional, a 
governança em rede, a atuação conjunta de Estado, mercado e terceiro setor 
como forma de impulsionar o desenvolvimento. 
É nesse momento que o termo governança passa a ganhar novas 
interpretações. Ao invés de ser visto como uma capacidade gerencial e 
financeira de implementar políticas públicas, ele passa a ser visto como uma 
capacidade de diferente atores agirem de forma coordenada na busca de 
objetivos comuns, é a capacidade do Estado, do mercado e do terceiro setor 
atuarem juntos na implementação das políticas públicas. 
A própria Terceira Via altera seu nome para Governança Progressista. Segundo 
Ana Paula Paes de Paula: 
A administração pública progressista também vem abrangendoo termo 
governança, que é bastante impreciso e abriga vários significados, mas está 
sendo frequentemente utilizado no âmbito da nova administração pública e 
do Banco Mundial para designar a administração eficiente dos negócios 
públicos. Alguns autores tentam propor um conceito mais abrangente de 
governança, que interpreta o Estado como um sistema político mediado por 
redes auto-organizadoras, cujos resultados são produto da interação do 
governo local, do setor privado e do setor voluntário. 
Nesta nova visão, ao abandonar funções empresariais, relacionadas à produção 
de bens e serviços, o Estado estaria se capacitando para ter uma atuação mais 
seletiva e, portanto, mais eficaz. O novo papel regulatório do Estado faz parte 
do resultado de um programa de reformas que, a despeito de ser orientado 
para o mercado, objetiva a recuperação da capacidade de intervenção estatal. 
Surge dentro dessa lógica a ideia de Estado Regulador. 
A aplicação prática da teoria resultou numa série de medidas com o objetivo 
de retirar do Estado o papel de produtor, de executor. Ao se retirar da 
produção e prestação de serviços, ao Estado caberia proteger, de forma 
institucionalizada, investidores e consumidores. Investidores desejam um 
sistema regulatório estável e previsível para que o processo de acumulação de 
capital da companhia possa se materializar; consumidores desejam ser 
protegidos da prática de preços abusivos, em setores onde existem monopólios 
naturais. Para o governo, estabelecer e definir mecanismos de revisão e 
controle do preço justo dos serviços monopolistas é a grande questão. O preço 
justo permite ao governo cobrar do investidor a realização dos investimentos 
necessários à continuidade e qualidade da oferta de serviços, ao tempo em que 
fornece as bases da justificação do mesmo perante os consumidores. 
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Philip Selznick conceitua regulação como “o controle contínuo e focado 
exercido por uma agência pública sobre atividades valorizadas pela sociedade”. 
É uma definição ampla, que considera regulação a atuação do Estado sobre 
determinada atividade. 
Na economia, a regulação vem sendo caracterizada como a intervenção estatal 
com objetivo de corrigir falhas de mercado. Segundo Vinicius de Carvalho, 
regulação é o “conjunto de regras que visa à correção das deficiências do 
mercado através do estabelecimento de regras e da manutenção ou 
restabelecimento do funcionamento equilibrado de um sistema”. 
Marcos Juruena Villela Souto afirma que a regulação busca compatibilizar a 
eficiência econômica com a satisfação do consumidor, “protegendo-o contra os 
altos preços e baixa qualidade dos bens e serviços”. A partir disso, o autor 
diferencia três aspectos sob os quais a regulação deve ser analisada: a 
regulação de monopólios, minimizando as forças de mercado por controle 
sobre os preços e a qualidade do serviço; regulação para a competição, com o 
objetivo de viabilizar a sua existência e continuidade; e regulação social, 
assegurando prestação de serviços públicos de caráter universal. 
Assim, se olharmos para o que estava ocorrendo no período das reformas do 
Estado, percebemos que estava havendo uma redução das atividades estatais, 
ou seja, estava havendo uma desregulação. 
Vinícius de Carvalho afirma que a ideia de desregulação tem um caráter 
genérico de redução do intervencionismo estatal, que pode se dar de várias 
formas em função das políticas públicas econômicas. Abrange a alienação da 
propriedade dos meios de produção públicos, a cessão de sua gestão, a 
abertura de setores até então vedados à iniciativa privada e a colaboração de 
entidades privadas na execução de tarefas públicas. 
2 Administração Gerencial 
As reformas da segunda metade do Século XX que buscavam implantar a 
administração gerencial ficaram conhecidas como a Nova Gestão Pública. 
Segundo Humberto Falcão Martins: 
O NPM é um conjunto de argumentos e filosofias administrativas aceitas em 
determinados contextos e propostas como novo paradigma de gestão 
pública a partir da emergência dos temas crise e reforma do estado nos 
anos 80. O termo foi originalmente lançado como recurso estruturador da 
discussão acadêmica sobre as transformações transcorridas na gestão e 
organização executiva de governos a partir dos anos 80. 
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A Nova Gestão Pública em si não representa um novo paradigma, mas um 
campo de discussão profissional e de políticas públicas de abrangência 
internacional sobre assuntos que dizem respeito à gestão pública. Portanto, 
seu caráter é mais de análise do que prescritivo, ou seja, é mais de estudo do 
que aconteceu do que afirmação de como deveria ser. O autor enumera as 
características propostas pela NGP: 
Características propostas pela Nova Gestão Pública 
ƒ Caráter estratégico ou orientado por resultado do processo decisório; 
ƒ Descentralização; 
ƒ Flexibilidade; 
ƒ Desempenho crescente e pagamento por desempenho/ produtividade; 
ƒ Competitividade interna e externa; 
ƒ Direcionamento estratégico; 
ƒ Transparência e cobrança de resultados (accountability); 
ƒ Padrões diferenciados de delegação e discricionariedade decisória; 
ƒ Separação da política de sua gestão; 
ƒ Desenvolvimento de habilidades gerenciais; 
ƒ Terceirização; 
ƒ Limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de emprego; 
ƒ Estruturas diferenciadas. 
A Nova Administração Pública evoluiu por meio de três modelos: o 
gerencialismo puro, o consumerism e o public service orientation. Abrúcio 
elaborou o quadro a seguir, em ele faz uma pequena comparação quanto aos 
principais objetivos de cada visão e quanto a sua relação com a sociedade, ou 
melhor, com seu “público-alvo”. 
Gerencialismo Puro Consumerism 
Public Service 
Orientation (PSO) 
Economia / eficiência - 
produtividade 
Efetividade / qualidade Accountability / equidade 
Contribuintes Clientes / consumidores Cidadãos 
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As teorias estão apresentadas da esquerda para a direita, em ordem 
cronológica de criação. Em primeiro lugar, é preciso ressaltar que a divisão 
entre as teorias foi estabelecida apenas para facilitar a comparação entre elas. 
Na realidade, há um grau razoável de intercâmbio entre as teorias, 
principalmente no caso das duas últimas. 
Entretanto, como ponto de partida para a discussão, essa classificação 
proporciona duas importantes constatações. A primeira é que há uma mudança 
substancial ao longo do tempo, desde o managerialism até o PSO. A 
constatação mais importante, no entanto, é que, embora haja diferenças entre 
as teorias, elas não são mutuamente excludentes. Ao contrário, percebe-se 
que pode haver uma incorporação dos aspectos positivos de cada teoria. 
Esses modelos puderam ser observados de forma mais clara principalmente na 
Inglaterra. Nos demais países não foram observadas essas três fases de forma 
tão clara. O gerencialismo nos EUA avançou bem menos que no Reino Unido, e 
lá ganhou mais força o movimento do empreendedorismo governamental, que 
veremos ainda nesta aula. 
Gerencialismo Puro 
O Managerialism inglês teve como primeiro momento o “gerencialismo puro”. 
Como vimos acima, no início, as reformas gerenciais eram bastante próximas 
das ideias neoliberais. Esta corrente teve como principais objetivos reduzir os 
gastos públicos e aumentar sua produtividade. O fato é que, no início do NPM, 
as modificações na burocracia estavam vinculadas a um projeto de reforma do 
Estado que se caracterizava como um movimento de retraçãoda máquina 
governamental a um número menor de atividades. A palavra de ordem da 
primeira-ministra inglesa, Margareth Thatcher, era “rolling back the state”, o 
que na prática significou privatização, desregulamentação, devolução de 
atividades governamentais à iniciativa privada ou à comunidade e constantes 
tentativas de reduzir os gastos públicos. 
Foi, portanto, sob o signo da questão financeira que se implantou o modelo 
gerencial puro na Grã-Bretanha. O managerialism seria usado no setor público 
para diminuir gastos em uma era de escassez e para aumentar a eficiência 
governamental. Em suma, o gerencialismo puro tinha como eixo central o 
conceito de produtividade. Segundo Caio Marini: 
O primeiro modelo é o gerencialismo puro, que corresponde à primeira 
etapa da experiência no Reino Unido e também nos Estados Unidos, onde a 
perspectiva central é o foco na economia e na eficiência; é o “fazer mais 
com menos”, o que significa olhar o cidadão como contribuinte, que não 
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quer desperdício, ao contrário, quer ver o recurso arrecadado ser aplicado 
eficientemente. 
Um dos fatores que levaram à crise do Estado de Bem-Estar foi a crise de 
governabilidade, que se instaurou em virtude de o Estado não conseguir 
atender às demandas da sociedade. Prejudicando ainda mais a crise fiscal, 
ocorreram as revoltas dos taxpayers, ou contribuintes, que não enxergavam 
uma relação direta entre o acréscimo de recursos governamentais e a melhoria 
dos serviços públicos. Podemos perceber que o gerencialismo puro, como uma 
resposta a esta crise, vem defender que o Estado considere o cidadão como 
contribuinte e gaste seus recursos com eficiência, com consciência de custos. 
Segundo Ewan Ferlie (1999), a experiência britânica pós-1979 é dominada por 
uma série de iniciativas de reforma, observadas em várias unidades 
operacionais diferentes, conduzidas pelos escalões superiores e sustentada por 
um longo período de tempo. Há várias importantes mudanças visíveis, algumas 
contraditórias, mas que incluem as seguintes e abrangentes características: 
ƒ Privatização em larga escala na esfera econômica; 
ƒ Utilização de padrões de gestão semelhantes aos adotados pelas 
empresas privadas; 
ƒ Ênfase no “fazer mais com menos”, na eficiência; 
ƒ Ênfase na “administração para a mudança”, buscando mudar a 
cultura do setor público 
O primeiro passo do modelo gerencial puro foi cortar custos e pessoal. Depois, 
buscou modificar as engrenagens do modelo weberiano. A burocracia 
tradicional é definida como uma organização com estrutura rígida e 
extremamente centralizada, que se preocupa demais com regulamentos e 
procedimentos, além de avaliar o desempenho apenas com base na 
observância de normas. Em oposição a essa visão de administração pública, o 
governo Thatcher propunha: 
ƒ Clara definição das responsabilidades de cada funcionário das 
agências governamentais; 
ƒ Clara definição dos objetivos governamentais, analisados em sua 
substância, e não como processo administrativo; 
ƒ Maior consciência acerca do valor dos recursos públicos (Value 
Money), procurando maximizar a relação financeira entre os recursos 
iniciais e os gastos realizados, incorporando o valor da eficiência. 
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Passou-se a adotar uma gestão por resultados, conferindo maior autonomia às 
agências governamentais e descentralizando a estrutura administrativa. 
O problema foi que, ao dar muita importância para a estratégia de eficiência, o 
gerencialismo puro acabou relegando a um segundo plano outros valores 
importantes na atuação da administração pública. Por exemplo, ao enfocar 
apenas a eficiência governamental, não se atribui à avaliação da efetividade 
dos serviços públicos a devida importância. 
O gerencialismo puro se preocupava em demasia com a eficiência sem se 
preocupar com a efetividade, olhava apenas para a relação custo e produção, 
sem olhar para o real impacto da ação governamental na sociedade. 
Podemos reconhecer, no entanto, que o modelo gerencial puro obteve alguns 
êxitos. O principal deles está ligado à ênfase na questão financeira, que de fato 
tornou a burocracia mais consciente acerca dos custos das políticas públicas. 
A discussão em torno do modelo gerencial tornou-se mais complexa e ganhou 
novos rumos a partir da metade da década de 1980. A mais importante 
mudança foi a tentativa de se constituir de serviços públicos voltados para os 
anseios dos clientes/consumidores. 
Consumerism 
As maiores críticas ao gerencialismo puro não buscavam o retorno ao modelo 
burocrático, mas sim a incorporação de novos significados. Primeiro, 
introduzindo o conceito de qualidade no serviço público. Com o conceito de 
efetividade, recupera-se a noção de que o governo deve, acima de tudo, 
prestar bons serviços. É a ótica da qualidade que começa a ser incorporada. 
O consumerism introduziu a perspectiva da qualidade como uma estratégia 
voltada para a satisfação do consumidor, através de medidas que visavam 
tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo: descentralização 
administrativa, criação de opções de atendimento, como incentivo à 
competição entre organizações públicas e adoção de um novo modelo 
contratual. Segundo Caio Marini: 
O outro, nesta linha evolutiva, recebeu a denominação de consumerismo a 
partir do foco na flexibilidade de gestão, na qualidade dos serviços e na 
prioridade às demandas do consumidor: é o “fazer melhor”. Note-se que, 
enquanto a primeira perspectiva quer recuperar a eficiência perdida, a 
segunda quer incrementar a qualidade dos serviços, olhando o cidadão 
como cliente. 
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A estratégia voltada à satisfação dos consumidores é reforçada pelo governo 
britânico através da adoção de três medidas que fazem parte de uma 
estratégia para tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo, 
desmontando assim o antigo modelo burocrático. A primeira dessas medidas é 
a descentralização. Ocorreu uma significativa delegação de autoridade, 
partindo do princípio de quanto mais próximo estiver o serviço público do 
consumidor, mais fiscalizado pela população ele o será. 
A descentralização, no entanto, não basta para aumentar o poder do 
consumidor. É preciso que haja opções caso determinada política pública não 
esteja funcionando a contento. Neste sentido, procura-se incrementar a 
competição entre as organizações do setor público, a segunda medida. Quando 
não há competição entre os serviços, existe uma situação de monopólio e, 
portanto, os consumidores não têm alternativa de escolha. 
A terceira medida é a adoção de um novo modelo contratual para os serviços 
públicos. A contratualização é uma forma de gestão por resultados, em que é 
concedida maior autonomia para os administradores públicos em troca de 
responsabilização por resultados. A criação de relações contratuais origina-se 
de três pressupostos. O primeiro é de que numa situação de falta de recursos, 
como a atual, a melhor forma de aumentar a qualidade é introduzir relações 
contratuais de competição e de controle. O segundo, quase como consequência 
do primeiro, é de que a forma contratual evita a situação de monopólio. Por 
fim, o último pressuposto refere-se à maior possibilidade que os consumidores 
têm de controlar e avaliar o andamento dos serviços públicos a partir de um 
marco contratual. 
Embora tenha avançado muito com relação ao modelo gerencial puro, o 
consumerism recebeu várias críticas, particularmente no terreno em que mais 
transformouos conceitos, isto é, na relação entre o governo como prestador 
de serviços públicos e a população. 
A crítica mais geral é direcionada ao conceito de consumidor de serviços 
públicos. Em primeiro lugar, com relação à diferença que existe entre o 
consumidor de bens no mercado e o “consumidor” dos serviços públicos. É 
mais complexa a relação do prestador de serviço público com a sociedade, já 
que ela não obedece ao puro modelo de decisão de compra vigente no 
mercado. Aliás, há determinados serviços públicos cujo caráter é compulsório, 
isto é, não existe a possibilidade de escolha, como provam a utilização em 
determinados momentos dos hospitais e dos serviços policiais. 
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Public Service Orientation (PSO) 
Toda a reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva aos temas do 
republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como 
accountability, transparência, participação política, equidade e justiça, 
questões praticamente ausentes do debate sobre o modelo gerencial. 
O ponto que aqui distingue o PSO das outras correntes é o conceito de 
cidadão. Pois, enquanto o cidadão é um conceito com conotação coletiva — 
pensar na cidadania como um conjunto de cidadãos com direitos e deveres —, 
o termo consumidor (ou cliente) tem um referencial individual, vinculado à 
tradição liberal, a mesma que dá, na maioria das vezes, maior importância à 
proteção dos direitos do indivíduo do que à participação política, ou então 
maior valor ao mercado do que à esfera pública. 
Segundo Caio Marini: 
O terceiro, o Public Service Oriented (PSO), está baseado na noção de 
equidade, de resgate do conceito de esfera pública e de ampliação do dever 
social de prestação de contas (accountability). Essa nova visão, ainda que 
não completamente delimitada do ponto de vista conceitual, introduz duas 
importantes inovações: uma no campo da descentralização, valorizando-a 
como meio de implementação de políticas públicas; outra a partir da 
mudança do conceito de cidadão, que evolui de uma referência individual de 
mero consumidor de serviços, no segundo modelo, para uma conotação 
mais coletiva, incluindo seus deveres e direitos. Desse modo, mais do que 
“fazer mais com menos” e “fazer melhor”, o fundamental é “fazer o que 
deve ser feito”. Isto implica um processo de concertação nacional que 
aproxima e compromete todos os segmentos (Estado, sociedade, setor 
privado, etc.) na construção do projeto nacional. 
Para vários autores, o conceito de consumidor deve ser substituído pelo de 
cidadão. Isto porque o conceito de cidadão é mais amplo do que o de cliente, 
uma vez que a cidadania implica direitos e deveres e não só liberdade de 
escolher os serviços públicos. Na verdade, a cidadania está relacionada com o 
valor de accountability, que requer uma participação ativa na escolha dos 
dirigentes, no momento da elaboração das políticas e na avaliação dos serviços 
públicos. O consumidor é, no mais das vezes, um cidadão passivo. 
O conceito de consumidor também não responde adequadamente ao problema 
da equidade, valor fundamental na administração pública. A equidade é um 
conceito que nasceu ligado à noção de “justiça”. Ela difere da igualdade porque 
defende que pessoas desiguais devem ser tratadas de forma desigual, além do 
tratamento igualitário perante a lei. 
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O conceito de accountability não possui tradução para o português. 
Estudaremo-lo na Aula 04, vamos ver as noções básicas. Podemos dizer que o 
conceito de accountability abrange pelo menos três aspectos: 
Elementos do Conceito de Accountability 
ƒ Obrigação em prestar contas 
ƒ Responsabilização pelos atos e resultados 
ƒ Responsividade 
O termo accountability abrange a relação entre o administrador público, 
encarregado da gerência dos bens da coletividade, e a sociedade civil. Como 
ele administra bens de terceiros, deve prestar contas desta administração. 
O segundo aspecto é a responsabilização do administrador público pelos seus 
atos e resultados alcançados. Portanto, o administrador público deve 
responder não só em termos de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade, mas também em termos de eficiência. 
A responsividade refere-se à sensibilidade dos representantes à vontade dos 
representados; ou, dito de outra forma, à disposição dos governos de 
adotarem as políticas preferidas por seus governados. Podemos dizer, então, 
que a accountability engloba a responsividade. 
2.1 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL 
Voltando agora para a administração gerencial como um todo, podemos 
observar que os princípios básicos que foram sendo adotados por esta nova 
filosofia são: 
ƒ Descentralização administrativa, através da delegação de autoridade 
para os administradores públicos; 
ƒ Descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e 
atribuições para os níveis políticos regionais e locais. 
ƒ Organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal, 
ƒ Pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total; 
ƒ Controle por resultados ao invés do controle rígido dos processos; 
ƒ Administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de auto-
referida. 
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Bresser Pereira também enumera algumas características da administração 
gerencial: 
É orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que 
os políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau real 
ainda que limitado de confiança; como estratégia, serve-se da 
descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação; o instrumento 
mediante o qual se faz o controle sobre os órgãos descentralizados é o 
contrato de gestão. 
Descentralização 
Nos princípios acima, temos dois tipos de descentralização: a política e a 
administrativa. Maria Sylvia Zanella di Pietro diferencia estas duas formas de 
descentralização da seguinte forma: 
ƒ Descentralização Política: ocorre quando o ente descentralizado exerce 
atribuições próprias que não decorrem do ente central; é a situação dos 
Estados-membros da federação e, no Brasil, também dos Municípios. 
Cada um desses entes locais detém competência legislativa própria que 
não decorre da União nem a ela se subordina. 
ƒ Descentralização Administrativa: ocorre quando as atribuições que os 
entes descentralizados exercem só têm valor jurídico que lhes empresta 
o ente central. A titularidade do serviço continua com o ente central. 
Podemos falar ainda numa terceira dimensão de descentralização – a social, 
que corresponde a maior participação da sociedade na gestão pública. Trata-se 
de transferência de parcelas de poder, competências e funções da 
administração pública para a sociedade civil. 
A descentralização é entendida como a transferência do poder decisório. Na 
política, é transferido para os entes federados, como estados e municípios; na 
administrativa, é transferido para os níveis hierárquicos inferiores; na social, é 
transferido para a população. Segundo Maria da Glória Gohn, a participação, 
pelas características e função, é sinônimo de descentralização. Esta forma de 
descentralização também estava presente nas reformas gerenciais. 
A descentralização política permite que haja uma maior descentralização 
social. É nas comunidades que as pessoas podem participar das decisões do 
Estado. As pessoas não irão se deslocar para Brasília para participar. E a 
descentralização política faz com que as decisões estejam no próprio 
município, mais próximas das pessoas, que podemcontrolar tais decisões de 
forma mais eficaz. Um exemplo disso é o orçamento participativo, que é uma 
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experiência bem sucedida justamente nos municípios, já que permite uma 
maior participação das pessoas. Outro exemplo são os co0nselhos gestores 
municipais, criados para permitir que as pessoas possam participar das 
decisões referentes às políticas públicas. 
No entanto, há um ponto polêmico aqui. Alguns autores consideram que a 
maior participação social seria um movimento contrário as reformas gerenciais, 
principalmente autores que associam estas reformas ao neoliberalismo. 
Segundo Ana Paula Paes de Paula, as últimas décadas foram marcadas pela 
luta dos brasileiros por processo de redemocratização do país, buscando 
reformar o Estado e construir um modelo de gestão pública capaz de torná-lo 
mais aberto às necessidades dos cidadãos brasileiros, mais voltado para o 
interesse público e mais eficiente na coordenação da economia e dos serviços 
públicos. Ao analisar esse contexto histórico, a autora identifica dois projetos 
políticos em desenvolvimento e disputa. 
Segundo a autora, a administração gerencial é participativa no nível do 
discurso, mas centralizadora no que se refere ao processo decisório, à 
organização das instituições políticas e à construção de canais de participação 
popular, enquanto a administração societal é participativa no nível das 
instituições, enfatizando a elaboração de estruturas e canais que viabilizem a 
participação popular. 
Nas questões, se falarem que a administração gerencial tem como princípio a 
participação popular, será correto. Contudo, se mencionarem a administração 
societal, significa que estão adotando uma linha mais à esquerda, que 
considera a administração gerencial fechada. E isso já foi cobrado pelo CESPE: 
6. (CESPE/MDS/2006) O modelo de administração pública 
societal incorpora aos modelos burocráticos e gerenciais 
tradicionalmente fechados práticas que ampliam a relação 
Estado-sociedade, como a instituição de conselhos gestores de 
políticas públicas e o orçamento participativo. 
A questão é CERTA, se coaduna com o pensamento de Raquel Raichelis, 
segundo a qual: 
As diferentes experiências de organização dos Conselhos atualmente em 
curso nas áreas da saúde, criança e adolescente, assistência social, cidade, 
meio ambiente, cultura e tantas outras, são expressões da busca de novos 
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canais de participação da sociedade civil na coisa pública, rumo à 
constituição de esferas públicas democráticas, embora estejam na contra-
corrente da reforma neoliberal que tende a deslocar os espaços de 
representação coletiva e de controle socializado sobre o Estado para a ação 
dos grupos de pressão e de lobbies, desqualificando e despolitizando a força 
da organização coletiva. 
Portanto, a experiência dos conselhos, não está inserida em um momento que 
garante a constituição de espaços públicos e plurais. Durante a década de 
1990, o modelo neoliberal fez com que houvesse uma forte tendência de 
concentração do poder em grupos de pressão e de lobbies, indo contra os 
movimentos de organização coletiva. 
Confiança Limitada e Controle por resultados, a posteriori 
Enquanto a administração pública burocrática se concentrava no processo 
legalmente definido, em definir procedimentos para contratação de pessoal, 
para compra de bens e serviços; a administração pública gerencial orienta-se 
para resultados. 
A burocracia concentra-se nos processos, sem considerar a alta ineficiência 
envolvida, porque acredita que este seja o modo mais seguro de evitar o 
nepotismo e a corrupção. Os controles são preventivos, vêm a priori. Entende, 
além disso, que punir os desvios é sempre difícil, se não impossível; prefere, 
pois, prevenir, estabelecendo estritos controles legais. 
A administração pública gerencial, por sua vez, assume que se deve combater 
o nepotismo e a corrupção, mas que, para isto, não são necessários 
procedimentos rígidos. Podem ter sido necessários quando dominavam os 
valores patrimonialistas; mas não o são hoje, quando já existe uma rejeição 
universal a que se confundam os patrimônios público e privado. Por outro lado, 
emergiram novas modalidades de apropriação da res publica pelo setor 
privado, que não podem ser evitadas pelo recurso aos métodos burocráticos. 
Rent-seeking é quase sempre um modo mais sutil e sofisticado de privatizar o 
Estado e exige que se usem novas contra-estratégias. 
Segundo Bresser Pereira: 
Para que se proceda ao controle dos resultados, descentralizadamente, em 
uma administração pública, é preciso que políticos e funcionários públicos 
mereçam pelo menos um certo grau de confiança. Confiança limitada, 
permanentemente controlada por resultados, mas ainda assim suficiente 
para permitir a delegação, para que o gestor público possa ter liberdade de 
escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas acordadas, 
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ao invés de fixar metas e procedimentos em lei. Na administração 
burocrática, esta confiança não existe. 
A gestão por resultados se caracteriza pela maior autonomia do gestor público 
na escolha dos meios em troca de uma responsabilização por resultados. 
Bresser fala em "confiança limitada" porque a administração gerencial substitui 
a desconfiança total da administração burocrática. A administração confia no 
servidor, deixa escolher os meios, mas controla os resultados. Não é uma 
confiança ilimitada. 
O CESPE cobrou esta noção de “confiança limitada”: 
7. (CESPE/TCU/2008) O controle dos resultados de forma 
descentralizada, na administração pública, depende de um grau 
de confiança limitado nos agentes públicos, que, mesmo com 
estrito monitoramento permanente, devem ter delegação de 
competência suficiente para escolher os meios mais apropriados 
ao cumprimento das metas prefixadas 
A questão é certa. A gestão por resultados se caracteriza pela maior autonomia 
do gestor público na escolha dos meios em troca de uma responsabilização por 
resultados. A questão fala em "confiança limitada nos agentes públicos" porque 
a administração gerencial substitui a desconfiança total da administração 
burocrática pela confiança limitada. A administração confia no servidor, deixa 
ele escolher os meios, mas controla os resultados. Fala também em "mesmo 
com estrito monitoramento permanente", mas isto não é controle somente de 
processo, significa também controle de resultados. Segundo Maria Ozanira: 
O monitoramento permite o acompanhamento constante, através do 
gerenciamento do cumprimento de metas e prazos, buscando o 
cumprimento do cronograma das atividades com o objetivo de garantir a 
eficiência do programa. 
Portanto, mesmo que haja um acompanhamento contínuo, ainda falamos em 
controle de resultado, e não de processos, apesar de falarmos que o controle 
de resultados é um controle “a posteriori”. Podemos dizer até mesmo que na 
administração gerencial é feito um rígido controle de desempenho. Ela não 
abandona o controle, só muda o foco, deixando de se preocupar tanto com o 
controle do processo para se preocupar com o controle de resultados. 
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Administração voltada para o atendimento do cidadão 
Enquanto a administração pública burocrática é auto-referida, a administração 
pública gerencial é orientada para o cidadão. Como observa Barzelay: 
Uma agência burocráticase concentra em suas próprias necessidades e 
perspectivas; uma agência orientada para o consumidor concentra-se nas 
necessidades e perspectivas do consumidor. 
A burocracia moderna surgiu no século XIX, quando ainda era preciso afirmar o 
poder do Estado em oposição a poderes feudais ou regionais. O Estado 
Nacional nasceu na Europa, nas monarquias absolutas, nas quais a burocracia 
patrimonialista desempenhava um papel central. As burocracias capitalistas 
modernas são uma evolução da burocracia patrimonialista, que se auto-
diferenciaram ao fazerem uma distinção clara entre patrimônio público e 
patrimônio privado, mas que, ainda assim, se mantiveram próximas da matriz 
inicial em tudo quanto dissesse respeito à afirmação do poder do Estado. 
Além de promover seus próprios interesses, interessam-se, primariamente, em 
afirmar o poder do Estado sobre os cidadãos. Em contraste, o gerencialismo 
assume que o poder não está sob ameaça grave, e o serviço público não 
precisa ser auto-referido, mas se orientar pela ideia de serviço-ao-cidadão. 
Caio Marini também enumera alguns princípios da Nova Gestão Pública. 
Focalização da ação do Estado no cidadão: 
Significa o resgate da esfera pública como instrumento do exercício da 
cidadania. O Estado deve ser entendido como o fórum onde o cidadão exerce a 
cidadania; todo e qualquer esforço de reforma, portanto, deve ter como 
objetivos melhorar a qualidade da prestação do serviço público na perspectiva 
de quem o usa e possibilitar o aprendizado social de cidadania. A interpretação 
mais radical deste princípio fez com que as relações entre Estado e sociedade 
fossem reduzidas à relação entre fornecedor e cliente. 
Nem sempre o cidadão é cliente. Há várias relações entre Estado e cidadão. A 
exploração pelo Estado de atividades como, por exemplo, a loteria esportiva, 
pode ser caracterizada como do tipo cliente-fornecedor. Já os prisioneiros não 
podem ser tratados como clientes; nesse caso, a sociedade é o cliente. Na 
cobrança de impostos, a relação com o cidadão não é de cliente, é de súdito, 
pois vale aí o exercício do poder extroverso, o poder de coerção que o Estado 
tem para arbitrar valores desses impostos e obrigar o cidadão a pagá-los. Pode 
até haver um bom atendimento para o contribuinte, mas a visão extremada 
nessa relação cliente/fornecedor pode desvirtuar o papel do Estado. 
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Reorientação dos mecanismos de controle por resultados: 
Significa evoluir de uma lógica baseada tão somente no controle da legalidade 
e do cumprimento do rito burocrático para uma nova abordagem centrada no 
alcance de objetivos. Os mecanismos de controle, na perspectiva burocrática 
atual, representam um entrave à ação eficiente e inovadora; em vez de 
ajudar, representam um obstáculo à ação. Na medida do possível, deverá 
acontecer uma evolução natural dos controles a priori para controles a 
posteriori baseados em indicadores de resultados. 
Flexibilidade administrativa que permita a instituições e pessoas 
alcançarem seus objetivos: 
Não se trata de outorgar autonomia pela autonomia, mas, sim, a autonomia 
necessária para o alcance dos resultados. Isto exigirá a delimitação dos 
espaços de atuação da administração pública, a partir do fortalecimento dos 
papéis de formulação de políticas e regulação, gerando, como consequência, 
um tratamento sob medida da questão, já que o grau de flexibilidade depende 
da natureza da atividade a ser exercida. 
Hoje, notadamente na administração indireta, ocorre uma realidade no mínimo 
curiosa, a da autonomia invertida: as instituições são bastante autônomas para 
decidirem sobre os seus fins, mas quase nada no que diz respeito aos meios. 
Veremos na próxima aula a evolução da máquina administrativa no Brasil, e 
dentro dela o Decreto-Lei n.º 200 de 1967. Embora houvesse uma nítida e 
bem intencionada preocupação com a flexibilidade –– autonomia para os 
órgãos da administração indireta ––, era como se a flexibilidade fosse um fim 
em si mesmo. A premissa era: autarquias, fundações e empresas públicas 
gozando de maior autonomia seriam mais eficazes. Porém, do ponto de vista 
prático, como não houve uma preocupação com o controle dos resultados, a 
flexibilidade teve seu uso desvirtuado. 
É certo que muitas instituições conseguiram melhorar seu desempenho, mas 
houve, em muitos casos, usos indevidos da flexibilidade (por exemplo: para 
contratação de pessoal e para compras de bens e serviços para órgãos da 
administração direta). A flexibilidade não pode ser de uso extensivo e 
generalizado, deve ser “sob medida”. Nem todos os órgãos necessitam da 
mesma flexibilidade, e ela tem que estar vinculada ao alcance dos resultados. 
O contrato de gestão pode ser um útil instrumento de vinculação da 
flexibilidade a resultados. A flexibilidade não deve ser colocada nos fins, 
deixando que as organizações estabeleçam seus objetivos, mas sim nos meios. 
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Controle social: 
Significa desenhar mecanismos de prestação social de contas e avaliação de 
desempenho próximos da ação. Se o objetivo é o resgate da cidadania e a 
reorientação para resultados, este controle não pode se limitar apenas à 
dimensão interna, com base em quem presta o serviço. Tem que ser na 
perspectiva de quem usa ou se beneficia da prestação dos serviços públicos. O 
controle social se trata de um controle por parte da população sobre as 
decisões governamentais. Ele significa fiscalização, mas principalmente 
participação nas decisões do Estado. Este controle pode ocorrer por meio de 
instrumentos institucionalizados, como os conselhos gestores e as ações 
populares; ou não institucionalizados, como sites na internet que divulguem os 
candidatos com problemas na justiça, ONGs de defesa do consumidor, etc. 
Valorização do servidor: 
Este princípio representa, na verdade, a âncora do processo de construção 
coletiva do novo paradigma, orientado para o cidadão e realizado pelo 
conjunto dos servidores de forma participativa. Implantar uma nova gestão 
pública não significa mudar sistemas, organizações e legislação; muito mais do 
que isso, significa criar as condições objetivas de desenvolvimento das pessoas 
que conduzirão e realizarão as reformas. Nesse sentido, valorizar o servidor 
quer dizer estimular sua capacidade empreendedora, sua criatividade, 
destacando o espírito público de sua missão e o seu comportamento ético. 
Vamos ver uma questão do CESPE: 
8. (CESPE/TCE-AC/2006) Na administração pública gerencial, a 
estratégia volta-se para a definição dos objetivos que o 
administrador público deve atingir em sua unidade, para a 
garantia da autonomia na gestão de recursos humanos, 
materiais e financeiros e para o controle e a cobrança a 
posteriori de resultados. 
Esta questão foi tirada do Plano Diretor. Pessoal, é muito importante vocês 
lerem o Plano Diretor, não só porque a reforma de 1995 é cobrada, mas 
também porque ele traça um grande histórico da administração pública no 
Brasil e no mundo, e muitas questões são tiradas do seu texto. Vamos ver o 
que ele diz sobre a administração gerencial: 
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Na administração pública gerencial a estratégia volta-se (1) para a definição 
precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua 
unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos 
recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à 
disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) para o 
controle ou cobrança