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Seguridade Social
Autor: Maria Lucimar Pereira
Tema 2
A Construção da Política de Pre-
vidência Social no Brasil
seç
ões
Tema 02
A Construção da Política de Previdência Social 
no Brasil
PEREIRA, Maria Lucimar. Política de Seguridade 
Social: A Construção da Política de Previdência 
Social no Brasil. Valinhos: Anhanguera 
Educacional, 2018. 
SeçõesSeções
LEITURAOBRIGATÓRIA
FINALIZANDO
REFERÊNCIAS
GABARITO
CONTEÚDOSEHABILIDADES
AGORAÉASUAVEZ
GLOSSÁRIOLINKSIMPORTANTES
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Tema 02
A Construção da Política de Previdência Social 
no Brasil
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Nesta segunda unidade o aluno(a) terá acesso ao conteúdo referente à construção da 
política de previdência social no Brasil, especialmente a partir da década de 20 do século 
XX. O percurso traçado foi a origem da proteção social europeia, considerando que os 
modelos construídos no século XIX e meados do século XX contribuíram para a construção 
da seguridade social brasileira. Em seguida, abordaremos a trajetória da construção da 
proteção social no Brasil ao longo do século XX, a partir dos cenários político, econômico 
e social. 
Destacam-se também nesta unidade os avanços com a Constituição Federal de 1988, em 
especial com a ampliação dos direitos sociais e com a consagração da Seguridade Social 
universal. Para finalizar, apresentamos os modelos de regimes previdenciários que são 
regidos constitucionalmente.
CONTEÚDOSEHABILIDADES
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LEITURAOBRIGATÓRIA
Origem da Previdência Social
A proteção social brasileira na perspectiva universal a partir da seguridade social é conquista 
recente da história, datada da Constituição Federal de 1988. 
A proteção aos trabalhadores, aqueles inseridos no mundo formal de trabalho a partir da 
contribuição previdenciária, inicia no começo do século XX com a implantação das Caixas 
de Aposentadoria e Pensão, as CAPs, após a aprovação da Lei Eloy Chaves de 1923. 
Bering e Boschetti (2006) colocam que a história da proteção social europeia também 
contribuiu para a construção do sistema de proteção social brasileiro. Por isso, faz-se 
necessário o conhecimento da organização dos trabalhadores para as conquistas dos 
direitos que proporcionaram a proteção social.
O primeiro país europeu a desenvolver o capitalismo liberal foi a Alemanha. Como o 
surgimento das políticas sociais está intrinsecamente relacionado com a consolidação 
do capitalismo, foi também neste país que se conquista o primeiro arcabouço jurídico de 
proteção social aos trabalhadores.
No processo da Revolução Industrial na Alemanha, em pleno governo do Chanceler 
Otto von Bismarck, precisamente em 1883, foram criadas as primeiras condições para a 
implantação do seguro social compulsório, ou seja, aquele em que o trabalhador precisava 
contribuir financeiramente para acessar os benefícios. 
O modelo foi chamado de bismarckiano, por fazer referência ao governo da época, que 
implantou tal sistema em resposta ao movimento operário, que, diante das péssimas 
condições de vida e de trabalho e a tomada de consciência da exploração individual e 
coletiva, organiza-se e assim inicia-se o processo de luta de classes, entre trabalhadores 
versus capitalistas. O Estado, para mediar essa relação, cria o modelo de seguro que se 
assemelha aos modelos de seguro privado atuais. 
Bering e Boschetti (2006) relatam que os benefícios estavam diretamente condicionados 
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LEITURAOBRIGATÓRIA
à contribuição direta do trabalhador, mas o sistema era financiado por estes e pelos 
empregadores. Desde o início a gestão dos recursos ficou a cargo do Estado com a 
participação dos contribuintes.
Quanto aos benefícios prestados aos trabalhadores, inicialmente foi o seguro doença e 
posteriormente também incluiu o seguro contra acidentes de trabalho, isso em 1884. Em 
1889 implantou-se o seguro de invalidez e velhice.
É necessário destacar que a implantação desta normativa de proteção aos trabalhadores, 
além de atender à reivindicação que já vinha desde tempos, também foi uma forma de o 
Estado reduzir as investidas das ideologias socialistas no meio operário.
Outra referência importante de proteção social europeia é o Plano Beveridge, implantado 
desta vez na Inglaterra, em 1942. Este modelo fez duras críticas ao modelo anterior, que 
era o único modelo vigente até então. 
O modelo Beveridge propõe a criação do welfare state, ou seja, um sistema que propõe 
direitos sociais universais, destinado a todos os cidadãos indistintamente, garantindo as 
condições elementares de sobrevivência.
O modelo bismarckiano propõe suprir a renda apenas aos trabalhadores (contribuintes) 
em momentos de risco social devido à falta de condições de trabalho, como em casos de 
doença e morte. 
O modelo Beveridge já avança na perspectiva da luta contra a pobreza. Há de se lembrar 
que no período da implantação deste plano, grande parte dos países europeus estava 
destruída com a Segunda Guerra Mundial, o desemprego, a pobreza e a fome imperavam. 
Um modelo não invalida o outro, mas provocou o surgimento de diferentes modelos que 
compuseram a seguridade social em países europeus. 
Quando olhamos para a seguridade social brasileira, percebemos a presença destes 
dois modelos. Na política da previdência social predomina a característica do modelo 
bismarckiano, e na política de saúde e assistência social identificam-se semelhanças com 
o modelo Beveridge. 
A Previdência Social no Brasil ao Longo da História
A Previdência Social brasileira está próxima de fazer 100 anos. A primeira referência legal é 
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LEITURAOBRIGATÓRIA
a Lei Eloy Chaves, de 1923, que na realidade é o Decreto nº 4.682 que instituiu a Caixa de 
Aposentadoria e Pensão, a CAP, aos trabalhadores das empresas ferroviárias. 
Apenas os trabalhadores das empresas ferroviárias foram atendidos neste momento. 
Vale destacar que foram 20 longos anos de organização e mobilização para a regulamentação 
desta legislação, que beneficiava os trabalhadores com a aposentadoria por velhice ou por 
invalidez, pensões, assistência médica e medicamentos a baixo preço, o que era estendido 
para os familiares. 
Behring e Boschetti (2006) colocam que no primeiro momento a Lei Eloy Chaves atendeu 
apenas os ferroviários, e posteriormente abriu precedentes para a outras categorias 
profissionais que tivessem poder de pressão, ou seja, aquelas com capacidade de 
organização e reivindicação. Outro fator que possibilitou o atendimento de algumas categorias 
de trabalhadores foram aquelas estratégicas para o atendimento das necessidades do 
Estado brasileiro. Este fator, associado ao poder de pressão, resultou na implantação das 
CAPs. 
Além das CAPs dos ferroviários em 1923, as autoras Bering e Boschetti (2006) também 
destacam as que surgiram em seguida, que foram, em 1926, a implantação da Caixa de 
Aposentadoria e Pensão dos trabalhadores portuários e marítimos, e em 1928, estende-se 
aos trabalhadores telegráficos e radiotelegráficos. 
A economia brasileira, até o final da década de 1920, foi quase que exclusivamente baseada 
na monocultura do café, e não era para o consumo interno. Inclusive, nós brasileiros, 
desenvolvemos o hábito de tomar o cafezinho apenas depois da década de 30 do século 
passado, pois até então toda produção deste produto era exclusivamente para exportação. 
Esta política só muda com a crise da bolsa de Nova York em 1930 e com o governo de 
Vargas, que inicia nesta mesma época.
A chegada da década de 1930 inicia uma nova etapa da história do Brasil. Com a efervescência 
do contexto do investimento no modelo urbano-industrial, que até o momento não tinha 
participação do Estado, e a partir de então passa a conduzir as demandas produzidas pelo 
capital e pelos trabalhadores.
Bering e Boschetti (2006) destacam que o governo varguista investiu de forma a garantir o 
pleno emprego e manter a reprodução da força de trabalho, apesar que de forma focalizada. 
Tanto que as primeiras ações que caracterizaram políticas sociais foram no sentido de 
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LEITURAOBRIGATÓRIA
atender as reivindicações domundo do trabalho. Uma destas investidas foi a criação do 
Ministério do Trabalho, Ministério da Saúde e os Institutos de Aposentadoria e Pensão. 
Nos primeiros anos da década de 1930, as Caixas de Aposentadoria e Pensão – CAPs 
somavam 47 unidades e com mais de 157 mil associados.
O sistema previdenciário surge a partir do financiamento das CAPs por empresas 
ferroviárias. O pagamento é feito pelos trabalhadores e empregadores, sendo 3% e 2,5%, 
respectivamente, e no primeiro momento cabia ao governo apenas a regulamentação da 
Lei e a fiscalização de sua aplicação.
A Era Vargas corresponde ao período de 1930 a 1945, onde o Presidente Getúlio Dornelles 
Vargas governou o Brasil ininterruptamente por três governos. Sendo o governo Provisório, 
Governo Constitucional e o Estado Novo, cada um deles com características particulares.
Getúlio Vargas inicia seu governo de imediato investindo na relação capital x trabalho, pois 
desde o final do século anterior, ou seja, no século XIX, quando iniciara um tímido processo 
de industrialização – sem nenhuma participação do Estado, já iniciara também o conflito 
entre os trabalhadores e os capitalistas, portanto o presidente tinha como um dos objetivos 
de seu governo a harmonia entre essas classes.
Para mediar essas relações, ainda durante o primeiro governo de Vargas, o Governo 
Provisório, foi criado o Ministério do Trabalho, que além de intervir nas relações de conflitos, 
também passou a elaborar legislações que substituíssem a luta entre essas classes pela 
conciliação.
As legislações no campo do direito só passaram a constar nos documentos legais a partir 
do processo de organização, reivindicação e conquista dos trabalhadores. Um destes 
documentos foi a Constituição Federal de 1934, que registrou:
•	Normatização	do	trabalho	das	mulheres	e	dos	menores	de	idade;
•	Regulamentação	do	salário	mínimo;
•	Definição	da	jornada	de	trabalho	de	8	horas	diárias	e	44	horas	semanais;
•	Férias	anuais	remuneradas;
•	Amparo	à	maternidade	e	à	infância;
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LEITURAOBRIGATÓRIA
•	Criação	da	Carteira	de	Trabalho	e	Previdência	Social;
•	Direito	universal	à	educação	primária	e	gratuita.
Vargas controlava parte expressiva da população, não desagradava nenhuma das classes 
sociais. Mantinha o discurso nacionalista defendendo a paz social, passando a imagem 
de que distribuía favores e benefícios, além de conceder direitos. Entretanto, na prática, 
atendia parcialmente a pauta de reivindicações dos movimentos sociais e tratava os 
trabalhadores com repressão. Valorizou ao longo de seus governos as parcerias políticas 
que proporcionassem o controle e a dominação.
Quanto ao sistema previdenciário, que até aquele momento funcionava a partir das Caixas 
de Aposentadoria e Pensão, em 1933 Vargas implanta o Instituto de Aposentadoria e 
Pensão, o IAP, que inicia o processo de substituição das CAPs.
Uma das diferenças mais marcantes do IAP é que o sistema deixa de ser por empresa e 
passa a ser por categoria profissional. As categorias profissionais mais organizadas são os 
primeiros IAPs a serem implantados, naquele momento eram os trabalhadores marítimos, 
os bancários, os industriários e os servidores do Estado.
Além do IAP ser por categoria profissional, outra diferença importante em relação à 
CAP é que a gestão não é mais exclusiva de um colegiado formado por trabalhadores 
e empregador, mas agora é estatal. O presidente do órgão era de indicação do poder 
público e os demais cargos da diretoria eram paritariamente divididos entre governo e os 
trabalhadores vinculados àquela categoria profissional.
Os IAPs foram substituindo as CAPs durante a década de 1930 e cada Instituto foi 
desenvolvendo suas características, estruturas e benefícios específicos. A partir deles, a 
natureza do sistema previdenciário passou a ser pública, já que o Estado passou a ser 
responsável pelo financiamento, juntamente com os trabalhadores e empregadores.
A característica que perdurou entre as CAPs e IAPs e persiste até os dias atuais é a 
concepção da política de previdência social enquanto um seguro social, ou seja, requer a 
contribuição do usuário para requerer os benefícios.
Couto (2004) relata que Getúlio Vargas discursava que o caráter da previdência devia ser 
quase que universal, mas o que se via na prática era que alguns IAPs tinham melhores 
estruturas que outros, e os associados de um determinado Instituto não poderiam utilizar os 
recursos de um outro.
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LEITURAOBRIGATÓRIA
Os benefícios previdenciários pagos aos associados dependiam de cada IAP e da 
contribuição que os associados pagavam. As contribuições eram proporcionais aos salários, 
então as categorias que tinham salários maiores tinham também benefícios mais altos, e 
uma diversidade de benefícios.
Os IAPs cresceram na mesma proporção que as CAPs e os recursos eram expressivos, já 
que a perspectiva da utilização para fins de aposentadoria era a longo prazo, portanto os 
gastos com benefícios eram bem menores do que a arrecadação. 
O recurso da previdência social não ficou parado. Bering e Boschetti (2006) contam que o 
governo passou a atualizar este recurso com os compromissos dele. No primeiro momento, 
investiu em programa de habitação, pois havia um déficit nesta ária. A priori era para atender 
aos associados dos IAPs, mas posteriormente passou a ampliar para toda a população 
que poderia pagar o financiamento. Além da utilização do recurso previdenciário nesta 
área, o governo também passou a utilizar em outras, especialmente em empreendimentos 
industriais. 
A previdência passou a ser a maior sócia do governo no financiamento do processo de 
industrialização do país. Com este recurso foram construídas a Companhia Siderúrgica 
Nacional (CSN); a Companhia Hidroelétrica do São Francisco (CHESF); a Companhia 
Nacional de Álcalis (CNA); e a Fábrica Nacional de Motores (FNM). Por decreto foi criado o 
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico. 
Esta ação do governo não era ilegal, já que foram criadas leis que autorizavam o uso destes 
recursos para algumas áreas estratégicas do governo. 
Neste período, tanto o governo como a população já tomavam conhecimento do plano 
Beveridge na Europa, que previa a proteção social a todos os cidadãos e iniciara uma 
cobrança por parte dos movimentos sociais para a ampliação da cobertura social. Mas não 
se avançou, nem sequer foi estendida a política de previdência aos trabalhadores rurais e 
para os empregados domésticos, para os quais até aquele momento não havia nenhuma 
garantia social.
Para amenizar as manifestações, foram criadas outras formas de benefícios para toda a 
população, como a criação da Legião Brasileira de Assistência – LBA, em 1942, a criação 
do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – SENAI também em 1942; já o Serviço 
Nacional de Aprendizagem Comercial - SENAC, o Serviço Social da Indústria (SESI) e o 
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LEITURAOBRIGATÓRIA
Serviço Social do Comércio – SESC foram criados em 1946.
O governo Vargas chegou ao fim em 1945, depois de longos 15 anos no poder. O mesmo 
foi destituído a partir do movimento de trabalhadores, da classe média com o apoio dos 
militares. Os mesmos que o apoiaram no golpe de 1930.
Os governos subsequentes pouco mudaram a prática em relação à gestão da previdência 
social. No que refere à utilização do recurso, continuou da mesma forma. Na segunda 
metade do século XX, a contribuição do sistema previdenciário proporcionou a construção 
da capital do país, ou seja, de Brasília, da Ponte Rio-Niterói no Rio de Janeiro, da Usina 
Hidrelétrica de Itaipu no Paraná, da estrada Transamazônica que perpassa por sete estados 
brasileiros (Paraíba, Ceará, Piauí, Maranhão, Tocantins, Pará e Amazonas) e das Usinas 
Nucleares de Angra dos Reis no Rio de Janeiro. 
Percebemos que a política de previdência social desde a década de 1930 tem participado 
de forma direta no processo de industrialização e urbanização do país. 
As diferenças entre os IAPs eram muito marcantes, pois a estrutura e o acesso aos 
benefíciosdependiam das condições da arrecadação, e a arrecadação estava condicionada 
pelo percentual do salário do trabalhador. Por isso, ainda na década de 1940 iniciava a 
discussão para a unificação dos Institutos de Aposentadoria e Pensão. 
O debate era para unificar os IAPs e os direitos. Mas este processo foi tão longo que chegou 
a ser arquivado no Congresso Nacional por 13 anos. Havia trabalhadores que defendiam 
a unificação, pois desejavam que todos os IAPs tivessem a mesma qualidade na prestação 
de serviços, mas outros defendiam a manutenção da forma como estavam, pois temiam que 
a uniformização dos benefícios fosse feita pelos menores e piores IAPs e, assim, tivessem 
prejuízos.
Benefícios IAP Marítimos
(1933) IAP Bancários
(1934) IAP Industriários
(1938) IAP	ETC
Empreg em 
Transp	e	
Cargas
(1938) IPA Servidores 
do Estado 
(1938)
IAP Comerciários
Quadro	1	-	Benefícios	oferecidos	pelos	IAPs	nos	anos	de	1940
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LEITURAOBRIGATÓRIA
Fonte: Milward (2009, p. 5).
(1940)
Apos. idade X X X X
Apos. invalidez X X X X X
Pensão X X X X X X
Assist Med 
Hosp
X X X X X
Assist 
Farmaceut
X X
Aux. Funeral X X X
Pecúlio X X
Aux. Doença X X X
Aux. 
Maternidade
X X
Aux. Detenção X
Cont. Segurado 3% 4-7% 3-8% 3-8% 4-7% 3-8%
Depois de 13 anos de negociações, o Congresso Nacional aprovou a Lei Orgânica da 
Previdência Social – a LOPS, que organizou o sistema previdenciário para os trabalhadores, 
unificando os trabalhadores do setor privado em um único Instituto, desta forma eliminando 
as diferenças que havia entre eles. 
Os Institutos que foram criados desde a década de 1930 foram unificados em um único, 
passando a ser chamado de Instituto Nacional de Previdência Social – INPS.
A preocupação da nivelação por baixo de fato tinha sentido, pois ocorreu a redução tanto na 
quantidade como na qualidade dos benefícios prestados. O que se pode dizer que avançou 
foi que todos os trabalhadores urbanos foram contemplados, mesmos para aqueles em que 
não havia IAPs regulamentado. 
Os trabalhadores rurais e os domésticos ainda permaneceram excluídos desta reforma do 
sistema previdenciário. Estes trabalhadores só foram atendidos ao final da década de 1970. 
Contudo, os valores pagos pelos benefícios dos trabalhadores rurais eram inferiores em 
relação aos trabalhadores urbanos. Essa situação só foi corrigida com a Constituição de 
1988, onde os benefícios destes dois segmentos foram equiparados.
Para a população considerada de idade avançada, aqueles com idade igual ou superior a 
70 anos, foi criado, também na década de 1970, especialmente em 1974, o benefício de 
amparo previdenciário, também conhecido como Renda Mensal Vitalícia.
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LEITURAOBRIGATÓRIA
O critério era a idade e a exigência de pelo menos 12 contribuições previdenciárias. Este 
benefício sofreu alteração com a Constituição Federal de 1988, que na realidade ampliou a 
possibilidade de acesso, reduzindo a idade para 67 anos, incluindo pessoas com deficiência, 
e excluiu a exigência da contribuição previdenciária. 
Este benefício deixou de ser da política de previdência social e passou a ser da Assistência 
Social, que também é implantada na mesma Constituição. Quando esta política foi 
regulamentada pela Lei Orgânica de Assistência Social – a LOAS, em 1993, este benefício 
passou a se chamar Benefício de Prestação Continuada – BPC.
Grandes e importantes mudanças foram realizadas no período da ditadura militar para 
acomodar as mudanças que a LOPS indicava, e era necessário também implantar uma 
estrutura compatível. 
Diante disso, foi criado o Ministério da Previdência, de Assistência Social e de Saúde, mas 
apenas em 1974, ou seja, 14 anos após a aprovação da referida Lei. Em 1977, o Ministério 
da Previdência crias três órgãos para cuidar especificamente desta área, o Instituto Nacional 
de Previdência Social – o INPS, o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência 
Social – que ficou muito conhecido como INAMPS, e outro como Instituto de Administração 
da Previdência e Assistência Social - IAPS.
No final da década de 1970, o regime da ditadura militar expressa sinais de falência. A 
pressão das organizações populares por melhores condições de vida e por um regime 
democrático culminou com a formação da Assembleia Nacional Constituinte, formada por 
512 deputados (487 eleitos e 25 suplentes) e 82 senadores (72 eleitos e 10 suplentes). 
Esses constituintes trabalharam por 19 meses, nos anos de 1987 e 1988, para a produção 
da Constituição Federal de 1988. 
O processo de elaboração desta Carta Magna foi transparente e democrático, como 
nunca visto na história, marcado pela participação expressiva da população nos espaços 
de debate que aconteceram durante todo o processo de produção do texto constitucional. 
Antes mesmo deste período, a população já iniciara a participação ocupando os espaços 
públicos para denunciar as expressões da questão social, que estavam expostas em toda 
parte do país, e a ausência da responsabilidade dos poderes públicos na proteção social.
Quanto ao sistema previdenciário, já na década de 1980 apresentava diagnósticos que 
indicavam: problemas na gestão, a crescente demanda não atendida ao longo do tempo que 
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LEITURAOBRIGATÓRIA
provocava desproteção social, necessidade de reordenamento na base de financiamento, 
entre outros. 
Os mesmos diagnósticos também apontavam que os problemas apresentados deveriam 
ser da gestão, ou seja, o Estado criar estratégias para minimizar essas situações.
A promulgação da última Constituição, em 5 de outubro de 1988, alterou o cenário político 
do Brasil, em especial a concepção da responsabilidade estatal quanto à ampliação da 
proteção social a todos os cidadãos brasileiros. 
Este documento foi mais longe, além de garantir a proteção a todos os brasileiros, esses 
brasileiros passaram também a ter o direito de participar da gestão das políticas sociais. 
Políticas que deveriam operacionalizar a proteção social universal.
A Carta Magna foi o divisor de águas para a retomada do processo de redemocratização do 
Brasil, um dos momentos que expressa esta direção é a destinação de um capítulo sobre a 
Ordem Social, onde consagra a Seguridade Social.
As orientações para a implantação de uma política de seguridade social modernizaram no 
campo jurídico a trajetória da proteção social brasileira. 
A seguridade social compreende um conjunto de ações de responsabilidade dos poderes 
públicos, mas também da sociedade. Essas ações se destinam a garantir aos cidadãos 
brasileiros o acesso aos direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social, 
conforme está definido no artigo 194 da Constituição Federal. 
Ainda no Capítulo da Ordem Social, além de subdividir as normas legais destes direitos, 
também estabelece os princípios que devem orientar a operacionalização dos direitos à 
saúde, previdência e assistência social, sendo eles a universalidade da cobertura e dos 
atendimentos, a igualdade ou equivalência dos benefícios, a unidade de organização pelo 
poder público e a solidariedade financeira, uma vez que cabe a toda sociedade financiar a 
seguridade social.
A partir deste marco, a relação entre cidadão e Estado se modernizou, constituíram-se 
novos pactos. A saúde universalizou o direito, ou seja, os cidadãos passaram a ter o direito, 
independente da classe social e contribuição previdenciária, e a responsabilidade em 
estruturar as condições ficou para o Estado. 
Quanto à assistência social, adquiriu o status de política social neste momento, os cidadãos 
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LEITURAOBRIGATÓRIA
que dela necessitassem passaram a ter o direito de proteção pelo Estado. 
A previdência social combinou financiamento estatal com a contribuição dos trabalhadores 
para terem acesso à cobertura dos benefícios previdenciários.
Respeitando o princípio da equivalência dos benefícios, pela primeira vez os trabalhadores 
rurais tiveram acesso aos benefícios previdenciários de forma completa, pois os valores 
foram equiparados com os dos trabalhadoresurbanos. A injustiça com os trabalhadores 
rurais só foi reparada com a Constituição Federal. 
Essa nova orientação constitucional exigiu mudanças na estrutura da política da previdência 
social. Diante disso, o IAPAS e o INPS fundiram-se dando origem ao Instituto Nacional 
de Seguro Social – INSS, que passou a ter a responsabilidade de cobrar e receber as 
contribuições e pagar os benefícios. O INSS passa a executar tarefas que antes estavam 
subdivididas em dois órgãos.
Quanto ao INAMPS, este foi extinto em 1993 e suas funções direcionadas e reordenadas 
para a implantação do Sistema Único de Saúde- SUS, conforme orientação constitucional.
A LBA, que estava alocada no Ministério da Previdência, foi extinta na mesma medida 
provisória que extinguiu o referido Ministério e criou, em 1995, Ministério da Previdência e 
Assistência Social.
A nova formatação da política da Previdência Social brasileira fez com que este modelo 
fosse referenciado como o maior sistema da América Latina, disponibilizando a melhor 
cobertura, tanto para trabalhadores urbanos e, agora, também para os trabalhadores rurais.
Entretanto, com toda a reforma que aconteceu, a previdência social não é uma opção ao 
trabalhador, é uma política pública obrigatória a todos os trabalhadores brasileiros, sejam 
eles inseridos na iniciativa privada como na área pública. Entretanto, as regras são distintas 
para os trabalhadores destes setores distintos, foram conferidas regras diferentes, conforme 
veremos a seguir.
Os Regimes Previdenciários Brasileiros
Para a previdência social atender a todos os trabalhadores contribuintes a partir da 
Constituição Federal de 1988, esta organizou-se em três regimes, público, obrigatório e o 
privado de caráter complementar, são eles: o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), 
os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) e Regime de Previdência Complementar 
(RPC).
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LEITURAOBRIGATÓRIA
Regime Geral da Previdência Social (RGPS)
Regime Geral da Previdência Social está previsto na Constituição Federal de 1988 em seu 
Artigo 201: “A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter 
contributivo e de filiação obrigatória [...]” (BRASIL, 1988, s. p.). 
Este regime garante proteção social aos empregadores e trabalhadores do setor privado, 
aos empregados domésticos e aos funcionários públicos celetistas, que são segurados 
obrigatórios. Além destes, o regime é oferecido também a todos os demais trabalhadores 
que não estão segurados por algum regime próprio.
Os benefícios que estes contribuintes têm garantidos estão afiançados na Lei nº 8.213/91. 
A referida Lei delibera em seu primeiro artigo sobre a finalidade da Previdência Social, 
conforme segue: 
Art. 1º: “A Previdência Social, mediante contribuição, tem por fim assegurar aos seus 
beneficiários meios indispensáveis de manutenção, por motivo de incapacidade, 
desemprego involuntário, idade avançada, tempo de serviço, encargos familiares e prisão 
ou	morte	daqueles	de	quem	dependiam	economicamente”	(BRASIL,	2017,	s.	p)
A filiação é obrigatória a todos os empregados assalariados, empregadores, trabalhadores 
domésticos, trabalhadores autônomos, contribuintes individuais e trabalhadores rurais. O 
órgão responsável por fazer a gestão dos valores arrecadados e transformá-los em benefícios 
é o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS. As normativas que orientam o sistema 
previdenciário do RGPS são elaboradas e fiscalizadas pelo Ministério da Previdência Social. 
Os trabalhadores que estão em exercício do trabalho e contribuindo para o sistema financiam 
quem encontra-se inativo, ou seja, já estiveram na mesma condição de produtividade. Os que 
financiam no momento têm a expectativa de que futuramente a geração de trabalhadores 
mais novos também os financiem, sustentando a inatividade de quem financiou de outros.
Também pode filiar-se ao Regime Geral da Previdência Social quem não tem registro em 
carteira, ou seja, aqueles que estão trabalhando de forma autônoma. Também é prevista 
por este regime a filiação, inclusive, da dona de casa e de estudantes. 
Atualmente são 10 os benefícios previdenciários do RGPS, sendo: aposentadoria por idade; 
aposentadoria por invalidez; aposentadoria por tempo de contribuição; aposentadoria 
especial; auxílio-doença; auxílio-acidente; auxílio-reclusão; pensão por morte; salário-
maternidade; e salário-família. 
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LEITURAOBRIGATÓRIA
É comum pensar que o benefício do seguro desemprego faz parte da previdência social, 
mas isso é um equívoco; este benefício, importante para o trabalhador, também requer 
contribuição, está vinculado ao Ministério do Trabalho e Emprego.
O custo do RGPS é especialmente financiado pelas contribuições dos trabalhadores e 
empregadores. Para os trabalhadores, o percentual da contribuição é variado conforme os 
salários recebidos, podendo ser de 8,9% e 11%. Para os empregadores este percentual 
é de 20% em relação ao salário do empregado. As contribuições, tanto dos empregados 
como dos empregadores, são obrigatórias. 
Regime Próprio da Previdência Social – RPPS
Este regime já diz em seu nome que ele é próprio de uma determinada categoria de 
trabalhadores. É exclusivo para servidores públicos titulares de cargos efetivos do governo 
federal, dos governos estaduais e municipais. 
A gestão é realizada pelos próprios governos. Por se tratar de um regime previdenciário, 
necessariamente está previsto na Constituição, neste caso, no Artigo 40. Segue orientação 
e é fiscalizado também pelo Ministério da Previdência Social.
A principal finalidade deste regime é assegurar o pagamento dos benefícios aos associados 
e suas famílias. A regra da contribuição não é diferente do regime anterior, a filiação e a 
contribuição dos trabalhadores e dos poderes públicos são obrigatórias.
Uma das diferenças do RPPS em relação ao RGPS é a definição da contribuição. Os 
percentuais são definidos em lei própria, onde se define os percentuais dos trabalhadores e 
do poder específico, podendo ser da União, do Estado ou do Município. 
A Constituição deixa definido que a contribuição dos poderes públicos não pode ser menor 
do que a dos trabalhadores, mas também não pode ser maior do que o seu dobro.
No ano de 2003 houve uma mudança importante no RPPS, até este momento, apenas os 
trabalhadores que estavam na ativa contribuíam para o sistema, considerando que quem 
estava na inativa já havia contribuído enquanto estava na ativa. Entretanto, a Emenda 
Constitucional nº 41 deste ano, determinou o retorno do pagamento para quem já estava na 
inativa, ou seja, os aposentados e pensionistas.
Como vimos, a previdência social é obrigatória a todos os trabalhadores do Brasil, 
independentemente do vínculo de trabalho, podendo estar no setor privado ou no setor 
19
LEITURAOBRIGATÓRIA
público. O que muda é o regime.
Regime de Previdência Complementar - RPC
Os regimes RGPS e RPPS são de filiação obrigatória aos trabalhadores. Entretanto, a 
Constituição Federal também prevê uma terceira modalidade de previdência, sendo que 
esta não é obrigatória e sim opcional, é o Regime de Previdência Complementar – RPC. 
O caráter deste regime é complementar, ou seja, o cidadão tem a opção de pagar ao longo 
da sua vida esta modalidade de previdência, e quando chegar o período para requerer seu 
benefício previdenciário obrigatório, o RGPS ou RPPS, também requere da previdência 
complementar.
Este regime é o único dos três que é opcional ao trabalhador. Também está previsto 
na Constituição no artigo 202. Apesar de ser totalmente privado, as orientações legais 
e a fiscalização são por conta do Ministério da Previdência Social, como é dos demais 
regimes. Entretanto, este Ministério conta com a Superintendência Nacional de Previdência 
Complementar – PREVIC. 
A Superintendência Nacional de Previdência Complementar foi criada apenas em 2004, por 
meio da Medida Provisória nº 233, com a responsabilidade de fiscalizar e supervisionar as 
operadoras das entidades de previdênciacomplementar e da execução das orientações 
previstas nas legislações para esta modalidade de previdência. 
As referidas normativas orientam para dois tipos de segmentos para a previdência 
complementar: as Entidades Fechadas de Previdência Complementar - EFPC e as Entidades 
Abertas de Previdência Privada - EAPP.
Para Nogueira (2012) e Sousa (2016), as Entidades Fechadas de Previdência Complementar 
não têm finalidade lucrativa, têm como objetivo a administração e a execução de planos de 
benefícios previdenciários. Elas são configuradas em forma de fundação ou de sociedade 
civil por seu patrocinador ou fundador. 
Essas entidades são mais conhecidas como fundos de pensão, os quais executam Planos 
de Benefícios. Os beneficiários são empregados de empresas ou grupos que se formam em 
locais de trabalho, sendo que essas empresas são as patrocinadoras. 
Outra alternativa é a organização de grupos a partir dos associados ou membros de 
associações, entidades de caráter profissional, classista ou setorial, denominados de 
instituidores. 
20
Quanto às Entidades Abertas de Previdência Privada, são administradas por entidades 
abertas, de sociedade anônima e têm a finalidade lucrativa. São denominadas de Entidades 
‘abertas’, pois aceitam qualquer pessoa física, que deseja ter uma previdência deste modelo 
e que possa pagar por ela.
Essas duas modalidades seguem orientações da Lei Complementar Nº 109/01, onde define 
que as entidades são formadas em sociedade anônimas, com a finalidade de operar planos 
e benefícios previdenciários a partir dos pagamentos mensais continuados ou também 
podendo ser em cota única.
As responsabilidades pela fiscalização e assessoria destes modelos de previdência são 
divididas entre o Ministério da Previdência Social e o Ministério da Fazenda, diferente dos 
demais regimes, que estão vinculados apenas ao Ministério da Previdência Social.
Os benefícios garantidos pelas entidades de previdência complementar são comuns aos 
demais regimes da previdência do Regime Geral da Previdência Social – RGPS e Regime 
Próprio da Previdência Social – RPPS.
LEITURAOBRIGATÓRIA
21
Vídeos:	Tempos	Modernos
O filme de Charlie Chaplin, de 1936, trata de um assunto sério com muito bom humor, 
mostra as condições de vida e trabalho dos operários no período da Revolução Industrial, 
onde os trabalhadores são submetidos a condições desumanas, sofrendo física e 
psicologicamente. O filme é uma denúncia das condições de escravidão a que estavam 
expostos os trabalhadores na linha de montagem fordista. Além do ambiente insalubre, 
ainda	são	controlados	pela	vigilância	constante.	
Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=CozWvOb3A6E&t=879s>.
Vídeo: Olga
O filme conta a história verídica de Olga Benário, judia comunista que foi mulher do brasileiro 
Luís Carlos Prestes. Veio para o Brasil para liderar a Intentona Comunista de 1935, em 
pleno governo do presidente Getúlio Vargas. Mesmo grávida de sete meses, foi deportada 
pelo governo brasileiro para a Alemanha nazista de Hitler para ser morta no Campo de 
Concentração de Barnimstrasse. 
Este filme é interessante assistir depois que se apropriarem da leitura da unidade que trata 
sobre	o	governo	de	Vargas.	Assim	poderão	visualizar	a	dinâmica	da	relação	entre	governo	
e os movimentos sociais.
Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=OJohIdRe_z8>.
Conquistas, Desafios e Perspectivas da Previdência Social no Brasil 20 anos após a 
promulgação da Constituição Federal de 1988
Depois que você conhecer a trajetória da construção da política de previdência social, faça 
LINKSIMPORTANTES
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a leitura deste material, elaborado por vários pesquisadores da área e publicado pelo IPEA, 
que analisa os últimos 20 anos desta política, o que avançou, os desafios enfrentados e que 
ainda	necessitam	de	reflexões	e	debates.	Acesso	em:	16	set.	2017.	Disponível	em:	<http://
www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/politicas_sociais/05_capt02_7e.pdf>.
LINKSIMPORTANTES
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Instruções: 
Agora chegou a sua vez de exercitar seu aprendizado. A seguir, você 
encontrará algumas questões de múltipla escolha e dissertativas. Leia 
cuidadosamente os enunciados e atente-se para o que está sendo 
pedido. Bom estudo! 
AGORAÉASUAVEZ
Questão 1:
A Previdência Social é um direito social 
que está correlacionado ao princípio cons-
titucional da dignidade da pessoa humana. 
Como política social, destina-se a garantir 
aos seus associados a proteção social em 
momentos das adversidades da vida, como 
doença, velhice, maternidade, privação de 
liberdades e outras. Quais os benefícios 
que esta política deve assegurar para seus 
beneficiários?
Questão 2:
Para a previdência social atender a todos 
os trabalhadores contribuintes, a Constitui-
ção Federal de 1988 organizou-a em três 
regimes: público, obrigatório e o regime pri-
vado de caráter complementar. 
Analise as afirmativas abaixo:
I - O Regime Geral de Previdência Social 
é destinado a todos os trabalhadores do 
setor privado, com exceção dos trabalha-
dores	rurais;	
II - O Regimes Próprios de Previdência So-
cial não têm diferença em relação ao Regi-
me Geral da Previdência Social, podendo 
todo e qualquer trabalhador se filiar, se-
guem as mesmas legislações. 
III - O Regime de Previdência Comple-
mentar é opcional aos trabalhadores do 
RGPS e obrigatório para os trabalhadores 
do RPPS, conforme consta na legislação, 
bem como a Previdência Complementar.
IV	–	O	RGPS	é	destinado	a	 todos	os	 tra-
balhadores do setor privado e trabalhado-
24
AGORAÉASUAVEZ
Questão 5:
Os trabalhadores dos países europeus con-
quistaram a proteção social bem antes do 
que os países latinos. Os planos elaborados 
a partir da mobilização dos trabalhadores 
serviram de referência para a construção da 
seguridade social brasileira. Os planos euro-
peus influenciaram a construção de nossa 
seguridade social. Quais são as principais 
características do Plano Bismarckiano?
Questão 4:
A Constituição Federal de 1988 provocou 
importantes mudanças na proteção social, 
especialmente com a consagração da Se-
guridade Social. Quais são as principais di-
ferenças entre as três políticas, para aces-
sar a proteção social? 
Questão 3:
A Previdência Social brasileira está próxi-
ma de fazer 100 anos. A primeira referên-
cia legal é a Lei Eloy Chaves, de 1923, que 
na	realidade	é	o	Decreto	nº	4.682.	Em	que	
esta legislação contribui para a proteção 
social?
a) Instituiu a Caixa de Aposentadoria e 
Pensão, a CAP, aos trabalhadores das 
empresas ferroviárias. 
b) Responsabiliza o Estado a fiscalizar 
as condições de trabalho nas indústrias 
no início do século XX.
c) Unifica todos os Institutos de 
Aposentadoria e Pensão em um único, 
sendo ele o Instituto Nacional de Seguro 
Social.
res públicos celetistas, enquanto o RPPS é 
específico para trabalhadores dos setores 
públicos.
V	–	O	sistema	previdenciário	brasileiro	tem	
legislação aberta, podendo ter quantos re-
gimes a sociedade desejar e organizar.
Assinale a alternativa correta:
a) I e II estão corretas.
b)	Todas	estão	corretas.
c) Apenas IV está correta.
d) II e III estão corretas. 
d) Orienta para o trabalho de mulheres, 
crianças e jovens nos espaços insalubres 
e periculosos das fábricas têxteis.
25
FINALIZANDO
Ao longo desta unidade pudemos perceber que a construção da proteção social no Brasil foi 
celetista e excludente para uma grande parte da sociedade, pois de 1923, com a implantação 
da Lei Eloy Chaves, a 1988, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, apenas 
os trabalhadores inseridos no mundo formal de trabalho foram protegidos, sendo que uma 
grande parte deste período, os trabalhadores rurais e os trabalhadores domésticos, também 
não foram contemplados com as legislações que garantiam acesso a benefícios e políticas 
de proteção social.
O surgimento das políticas sociais, especialmente a partir do governo de Getúlio Vargas, 
teve caráter interventivo, cumprindo a função mediadora nas relações de conflitos entretrabalhadores e capitalistas.
A história da construção das políticas sociais no Brasil registra que a previdência social é 
conquista da sociedade a partir da mobilização social. Destacamos como momento marcante 
nesta história o processo de mobilização, elaboração e aprovação da Constituição Federal 
de 1988. 
A Carta Magna, conhecida mundialmente como Constituição Cidadã, avançou para a 
universalização da proteção social, garantindo a todos da sociedade os direitos sociais e 
responsabilizando o Estado em garanti-los.
Esta Constituição consagra a Seguridade Social como forma universal para a garantia da 
proteção, por meio dos direitos relativos às áreas da saúde, previdência e assistência social.
A previdência social é a política social mais antiga do sistema de seguridade social brasileira. 
No entanto, como observamos durante a leitura da unidade, passou por importantes 
mudanças na referida Constituição, como a ampliação da cobertura previdenciária e a 
equivalência dos valores entre os trabalhadores urbanos e rurais. 
Também	vimos	que	os	recursos	da	previdência	social	foram	decisivos	para	a	construção	de	
um estado nacional, pois desde a primeira metade do século XX os governos utilizam tais 
26
recursos em outras políticas públicas, especialmente no desenvolvimento industrial. Sendo 
que estes recursos não voltaram para os cofres do sistema previdenciário.
FINALIZANDO
27
GLOSSÁRIO
Revolução Industrial: Refere-se ao período de mudanças nas formas de produção, teve 
início na Inglaterra durante o século XVIII. Enquanto a produção era artesanal no período 
feudal, na Revolução Industrial este processo foi substituído pelas máquinas a vapor, com 
o intuito de gerar mais lucros com menos gastos em menos tempo.
Regulamentação: Conjunto de medidas legais que orientam um determinado assunto ou 
instituição.
Congresso Nacional: Congresso Nacional no Brasil é o órgão composto por duas Casas: 
o	Senado	Federal	e	a	Câmara	dos	Deputados.	Exerce	funções	legislativas,	como	elaborar	
e aprovar leis e fiscalizar o Estado brasileiro. 
Lei Orgânica de Assistência Social – a LOAS:	é	a	Lei	nº	8.742,	de	7	de	dezembro	de	
1993. Dispõe sobre a organização da Política de Assistência Social, define os princípios, 
diretrizes e os objetivos da assistência social. 
Benefício de Prestação Continuada – BPC:	 benefício	 criado	 pela	 Lei	 Orgânica	 da	
Assistência	Social	 -	LOAS,	Lei	nº	8.742,	de	7	de	dezembro	de	1993,	e	 tem	por	objetivo	
principal amparar pessoas idosas a partir de 65 anos e pessoas com deficiência em situação 
de pobreza. O benefício consiste no recebimento mensal no valor de um salário mínimo. 
Ditadura militar: regime que foi instaurado no Brasil a partir de um golpe militar em 1º de 
abril	de	1964	e	perdurou	até	15	de	março	de	1985.	Neste	período	o	Brasil	foi	governado	
por contínuos governos militares com comandos autoritários, utilizando como instrumentos 
jurídicos os Atos Institucionais, sendo que um dos A.I. vigorou por 10 anos, quando o 
Congresso Nacional foi dissolvido junto com a extinção das liberdades civis.
28
Questão 1
Resposta: 
Os benefícios previdenciários a que os segurados têm direitos são: aposentadoria 
por idade; aposentadoria por invalidez; aposentadoria por tempo de contribuição; 
aposentadoria especial; auxílio-doença; auxílio-acidente; auxílio-reclusão; pensão por 
morte; salário-maternidade; e salário-família.
Questão 2
Resposta: 
O sistema previdenciário brasileiro organiza-se em três regimes, sendo: Regime Geral de 
Previdência Social (RGPS), Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) e Regime 
de	Previdência	Complementar	(RPC).	Todos	previstos	na	Constituição	Federal	de	1988	e	
sustentados com regulamentações específicas.
O Regime Geral de Previdência Social é garantido aos empregadores e trabalhadores 
do setor privado, aos empregados domésticos e aos funcionários públicos celetistas, que 
são segurados obrigatórios. Os Regimes Próprios de Previdência Social são específicos 
para os servidores públicos titulares de cargos efetivos do governo federal e dos governos 
estaduais e municipais, e o Regime de Previdência Complementar é um regime facultativo 
ao trabalhador.
Questão 3
Resposta: Alternativa C.
A Lei Eloy Chaves instituiu a Caixa de Aposentadoria e Pensão, a CAP, aos trabalhadores das 
empresas ferroviárias. Neste momento, apenas os trabalhadores das empresas ferroviárias 
foram contemplados com a proteção social, que consistia em benefícios em pecúnia, como 
aposentadoria por velhice ou por invalidez, pensões, assistência médica e medicamentos 
GABARITO
29
GABARITO
a baixo preço, o que era estendido para os familiares. Entretanto, a conquista apenas 
para esta categoria de trabalhadores abriu precedentes para outras, tanto que em 1926 
aconteceu a implantação da Caixa de Aposentadoria e Pensão dos trabalhadores portuários 
e marítimos, e em 1928, estende-se aos trabalhadores telegráficos e radiotelegráficos. 
Questão 4
Resposta: 
A seguridade social tem como finalidade garantir proteção social aos cidadãos a partir 
do acesso aos direitos relativos à saúde, previdência e assistência social. Entretanto, os 
acessos a esses direitos são diferentes. Para o cidadão ter acesso aos direitos da política da 
previdência social, necessariamente deve contribuir previamente. A Previdência Social não 
é um programa social, mas funciona em forma de seguro social, a filiação dos trabalhadores 
é obrigatória. Desde a sua origem em 1923, com a Lei Eloy Chaves, os direitos estavam 
condicionados à contribuição.
A Política de Saúde foi implantada em 1930 no governo do presidente Getúlio Vargas, deste 
período até a proclamação da Constituição de 1988, o acesso a ela estava condicionado 
à política da previdência social, ou seja, o trabalhador só tinha o direito caso estivesse 
contribuindo para a previdência social, quem não estava, o Estado não tinha nenhuma 
responsabilidade sobre tal. A Constituição Federal de 1988 universalizou o acesso, 
garantindo a todos os cidadãos o acesso a esta política, independente da contribuição.
A Assistência Social é a política mais nova do tripé da seguridade social, tornou-se 
política pública apenas em 1988, com a Constituição Federal, desta forma sendo uma 
responsabilidade do Estado e um direito de quem dela necessitar.
Questão 5
Resposta: 
O Plano Bismarckiano é a primeira legislação de proteção social que se tem identificado, 
surgiu na Alemanha na Europa em 1880, no governo do Chanceler Bismarck. O plano foi 
30
implantado para atender às reivindicações dos trabalhadores da indústria e do comércio 
que se mobilizaram para cobrar dos capitalistas melhores condições de trabalho. O Plano 
Bismarckiano no primeiro momento contemplou aposentadoria por idade, por invalidez, 
pensões por morte, cobertura para doenças e maternidade, cobertura para acidentes de 
trabalho e, posteriormente, o seguro desemprego. 
GABARITO
31
REFERÊNCIAS
BEHRING, Elaine; BOSCHETTI, Ivanete. Política social: fundamentos e história. São 
Paulo: Cortez, 2006.
BOSCHETTI, Ivanete. Seguridade Social e Trabalho: paradoxos na construção das polí-
ticas de previdência e assistência social no Brasil. Brasília: Letras Livres, 2006.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.
______. Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991. Dispõe sobre os Planos de Benefícios da 
Previdência Social e dá outras providências. Disponível em: <<http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/L8213cons.htm>. Acesso em: 19 out. 2017. 
COUTO, Berenice Rojas. O Direito Social e a Assistência Social na Sociedade Brasi-
leira: uma equação possível? São Paulo: Cortez, 2004.
MILWARD, Julianne Alvim. Estudo da Trajetória do Sistema de Proteção Social Brasi-
leiro até a Abertura Democrática. 2009. Disponível em: <http://www.anpad.org.br/admin/
pdf/APS1285.pdf>. Acesso em: 15 set. 2017
NOGUEIRA, Narlon Gutierre. O equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS: de princípio 
constitucional a política públicade Estado. 2012. Disponível em: <http://www.previdencia.
gov.br/arquivos/office/1_120808-172335-916.pdf>. Acesso em: 12 set. 2017.
SOUZA, Ana Patrícia dos Anjos. Os direitos Sociais na Era Vargas: a Previdência Social 
no processo histórico de constituição dos Direitos Sociais no Brasil. II Jornada Internacio-
nal de Políticas Públicas. São Luiz, 2005. Disponível em: <http://www.joinpp.ufma.br/jorna-
das/joinppIII/html/Trabalhos2/Ana_Patr%C3%ADcia118.pdf>. Acesso em: 10 set. 2017.