Fundamentos de contabilidade pública

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FUNDAMENTOS DE
CONTABILIDADE
PÚBLICA
Thiago Bernardo Borges
B732f Borges, Thiago Bernardo.
Fundamentos de contabilidade pública [recurso 
eletrônico] / Thiago Bernardo Borges. – Porto Alegre : 
SAGAH, 2016.
Editado como livro impresso em 2016. 
ISBN 978-85-69726-43-2
1. Contabilidade pública – Fundamentos. 2. 
Administração pública. I. Título.
CDU 657:35
Catalogação na publicação: Poliana Sanchez de Araujo – CRB 10/2094
Administração pública
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 � Definir o que é administração pública.
 � Reconhecer as atividades da administração pública.
 � Explicar os tipos de serviços públicos.
Introdução
Administração pública é todo o aparelhamento do Estado que visa 
à satisfação da necessidade coletiva. Ela é responsável por fazer a 
gestão dos serviços e políticas públicas – indispensáveis para que as 
pessoas vivam com qualidade. Neste capítulo, você vai ter uma visão 
geral do que é e de como funciona a administração pública.
Definição de administração pública
Administração pública é todo o aparelhamento do Estado, preordenado à re-
alização de seus serviços. O objetivo da administração pública é satisfazer as 
necessidades coletivas.
A partir desse conceito, você pode compreender que administrar no setor 
público é fazer a gestão de serviços e políticas públicas. Essas atividades são 
indispensáveis para que os membros da sociedade tenham qualidade de vida. 
É função da administração pública garantir que os cidadãos tenham condi-
ções dignas de vida e possam se desenvolver.
Definição de serviços públicos
Os serviços públicos são um conjunto de atividades e bens exercidos em prol 
ou colocados à disposição da coletividade. Eles têm o objetivo de proporcio-
nar o maior grau possível de bem-estar social ou prosperidade pública.
Em uma definição mais abrangente, serviços públicos são todas as ações 
que visam à satisfação de necessidades da comunidade. Essas ações são pres-
tadas pelo Estado ou delegadas por concessão ou permissão sob condições 
impostas e fixadas por ele.
A administração pública, como todas as organizações administrativas, é 
baseada em uma estrutura hierarquizada. Essa estrutura possui diferentes ní-
veis de autoridade, que correspondem às diversas categorias funcionais.
A organização político-administrativa brasileira é dividida com base nas 
funções essenciais do Estado. São elas:
a. Função normativa/legislativa; 
b. Função executiva; 
c. Função judicial. 
Assim, existem três poderes de Estado: Legislativo, Executivo e Judiciá-
rio. Entre eles, o Executivo é o único que possui subdivisões. Ele se desmem-
bra em administração direta e administração indireta. A seguir estão exem-
plos de entidades que compõem a administração indireta ou descentralizada. 
Também são mencionados os serviços públicos que são responsabilidade de 
cada uma dessas entidades.
Autarquias: entidades que prestam serviço autônomo, criadas por lei, 
com personalidade jurídica de direito público. Têm patrimônio e receita pró-
prios. Executam atividades típicas da administração pública, ou seja, atribui-
ções estatais específicas. Ex.: Instituto Nacional de Colonização e Reforma 
Agrária – INCRA, Instituto Nacional de Seguro Social – INSS;
Fundações: entidades criadas pelo poder público, dotadas de personali-
dade jurídica de direito privado. Têm patrimônio próprio, criação autorizada 
por lei, escritura pública e estado registrado e inscrito no Registro Civil das 
Pessoas Jurídicas. Seu objetivo é prestar serviços de interesse coletivo, não 
exclusivos do Estado. Estão sob amparo (financeiro e institucional) e controle 
permanentes do Estado. Ex.: Fundação João Pinheiro – FJP-MG, Fundação de 
Amparo à Pesquisa – FAPEMIG;
Empresas públicas: entidades dotadas de personalidade jurídica de direi-
to privado, com patrimônio próprio. Exploram atividade econômica ou exe-
cutam serviço público. Têm capital exclusivamente público (100%) e podem 
assumir qualquer forma jurídica (S/A, Ltda.). Ex.: Caixa Econômica Federal, 
MGS;
Fundamentos de contabilidade pública2
Sociedades de economia mista: entidades dotadas de personalidade jurí-
dica de direito privado, com patrimônio próprio. Sua criação é autorizada por 
lei. Exploram atividade econômica ou serviço, com participação do poder 
público e de particulares no seu capital e na sua administração. O poder pú-
blico detém sempre a maioria relativa das ações, o que lhe garante o comando 
da entidade. Assumem apenas a forma de sociedade anônima. Ex.: Banco do 
Brasil, CEMIG, Petrobras.
Serviços sociais autônomos: entidades com constituição autorizada por 
lei, com personalidade de direito privado, patrimônio próprio e administração 
particular. Sem fins lucrativos, têm a finalidade específica de dar assistência 
ou ensino a certas categorias sociais ou determinadas categorias profissio-
nais. Ex.: Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – SENAI, Serviço 
Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – SEBRAE.
1. Com relação aos tipos de serviço na 
administração pública, assinale o tipo 
de serviço no qual o fornecimento da 
rede de tratamento de água melhor 
se enquadra:
a) Serviço privativo do Estado.
b) Serviço de utilidade pública.
c) Serviço doméstico.
d) Serviço de prestação mista.
e) Serviço privado.
2. O que é administração pública?
a) Administração pública é todo 
o aparelhamento do Estado 
preordenado à realização de seus 
serviços visando à satisfação da 
necessidade coletiva. Administrar 
no setor público é fazer gestão 
dos serviços e políticas públicas, 
os quais são indispensáveis à 
sociedade para que os seus inte-
grantes vivam com qualidade.
b) Administração pública é uma área 
da administração que trata das 
organizações. Uma organização 
consiste na união de pessoas em 
prol de um objetivo comum, um 
negócio. Esse negócio pode ser 
particular, de economia mista ou 
S/A e geralmente visa o lucro.
c) A administração pública permite 
estabelecer e monitorar a direção 
a ser seguida pela empresa, com 
o objetivo de atingir os resultados 
organizacionais por meio de uma 
maior e melhor interação com 
clientes, fornecedores e parceiros.
d) A administração pública é aquela 
que administra as pessoas da 
organização. É responsável pelo 
processo seletivo, pesquisas de 
clima, entre outros elementos que 
visam a satisfação pessoal dos 
colaboradores da empresa.
e) A administração pública é um 
Exercícios
Administração pública 3
conjunto de processos que vão 
desde a criação de peças gráficas 
para a empresa até a comuni-
cação disto para os clientes. 
É responsável também pela 
administração do relacionamento 
dos clientes.
3. Com relação aos deveres de um 
administrador público, assinale a 
alternativa INCORRETA:
a) Dever de agir.
b) Dever da eficiência.
c) Dever de probidade.
d) Dever de prestar contas.
e) Dever de atingir lucro.
4. Com relação aos tipos de serviço 
na administração pública, assinale o 
tipo de serviço ao qual os serviços 
de segurança do Estado melhor se 
enquadram:
a) Serviço privativo do Estado.
b) Serviço de utilidade pública.
c) Serviço doméstico.
d) Serviço de prestação mista.
e) Serviço privado.
5. Com relação aos tipos de serviço 
na administração pública, assinale o 
tipo de serviço ao qual os serviços de 
creche melhor se enquadram:
a) Serviço privativo do Estado.
b) Serviço de utilidade pública.
c) Serviço doméstico.
d) Serviço de prestação mista.
e) Serviço privado.
ANDRADE, N. A. Contabilidade pública na gestão municipal. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
ARAUJO, I. P. S.; ARRUDA, D. G.; BARRETO, P. H. T. O essencial da contabilidade pública: 
teoria e exercícios de concursos públicos resolvidos. São Paulo: Saraiva, 2009. 
BEZERRA FILHO, J. E. Contabilidade pública: teoria, técnicas de elaboração de balanços e 
500 questões. 3. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. 
KOHAMA, H. Contabilidade pública: teoria e prática. 11. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
LIMA, D. V.; CASTRO, R. G. Contabilidadepública: integrando união, estados e municípios. 
3. ed. São Paulo: Atlas, 2009. 
OLIVEIRA, A. B. S. Controladoria governamental: governança e controle econômico na 
implantação das políticas públicas. São Paulo: Atlas, 2010.
PEREIRA, J. M. Curso de administração pública: foco nas instituições e ações governa-
mentais. São Paulo: Atlas, 2008.
PISCITELLI, R. B.; TIMBÓ, M. Z. F. Contabilidade pública: uma abordagem da administração 
financeira pública. 11. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
Leituras recomendadas
Fundamentos de contabilidade pública4
Planejamento: Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO)
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 � Reconhecer a importância da LDO no contexto da contabilidade 
pública.
 � Identificar os itens que compõem a LDO.
 � Definir a classificação dos riscos fiscais.
Introdução
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é regramento fundamental 
para estabelecer o elo entre o médio prazo e o presente, bem como 
para fortalecer o entendimento do que é prioritário para o governo. 
Neste texto, você vai estudar as características e particularidades 
dessa lei.
Definição da LDO
A Constituição Federal assim estabelece:
Art.165 [...].
§ 2º – A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e priorida-
des da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o 
exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária 
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a po-
lítica de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Assim, você pode entender que a LDO deve conter:
 � Metas e prioridades da AP;
 � Despesas de capital para o exercício subsequente;
 � Orientações para elaboração da LOA;
 � Alterações na legislação tributária;
 � Política de aplicação das agências financeiras de fomento.
A LDO é fundamental para estabelecer o elo entre o médio prazo e o pre-
sente, bem como para fortalecer o entendimento do que é prioritário para o 
governo. A LDO estima a receita e fixa o valor máximo da despesa governa-
mental. Essas duas funções básicas permitem que a LOA faça a distribuição 
dos recursos públicos, sendo coerente com a expectativa da sociedade e as 
orientações do gestor máximo do ente. A Figura 1 demonstra as prioridades 
do Governo Estadual de Minas Gerais, utilizado aqui como exemplo.
Figura 1. Das prioridades e metas do Governo Estadual Mineiro.
Nesse processo de estimativa de receitas, prudência é fundamental, pois o 
estabelecimento de receitas superestimadas inviabiliza a execução efetiva dos 
programas e, consequentemente, restringe seus resultados.
A partir da expectativa de receita estabelecida, você deve fixar a despesa 
no mesmo montante e então deve estabelecer os limites de gastos para cada 
poder, bem como sua distribuição internamente. A LDO indica como esse 
processo será desenvolvido (Figura 2).
Fundamentos de contabilidade pública6
A LDO possui constitucionalmente dois anexos:
 � Anexo de Metas Fiscais
 � Anexo de Riscos Fiscais
Esses anexos, voltados para a gestão financeira, são instrumentos que 
auxiliam na regulação do gasto público e conferem prudência às decisões 
governamentais, buscando garantir o mínimo de capacidade de resposta em 
cenários adversos.
Acesse o site: http://www.planejamento.mg.gov.br/planejamento-e-orcamento/
lei-de-diretrizes-orcamentarias-ldo
Link
Figura 2. Previsão para a determinação dos limites de gastos.
Planejamento: Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 7
Anexo de Metas Fiscais
O parágrafo primeiro do art. 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) de-
termina que integrará à LDO o Anexo de Metas Fiscais, que conterá:
 � Metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, des-
pesas, resultado nominal e primário e montante da dívida pública, para o 
exercício a que se referir e para os dois seguintes, ou seja, três anos;
 � Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
 � Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória de cálculo, com-
parando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores;
 � Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, desta-
cando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos.
A Tabela 1 é o resumo de metas fiscais apresentado na LDO mineira de 
2012, utilizada aqui como exemplo.
Tabela 1. Quadro de metas fiscais.
Outro quadro importante que consta no anexo de metas fiscais é o de de-
talhamento da previsão de receita. Essa informação é relevante para entender 
como o governo, no caso o Governo Estadual de Minas Gerais, obtém suas 
receitas.
Demonstrada a previsão de receita, cabe apresentar também a fixação de 
despesas. Assim, a Tabela 2 demonstra as metas de limite de gastos estabele-
cidos na LDO de 2012, com vigência em 2013.
Fundamentos de contabilidade pública8
Anexo de Riscos Fiscais
A LRF prevê ainda que a LDO conterá o Anexo de Riscos Fiscais. Nele, serão 
avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas 
públicas. Também constarão as providências a serem tomadas.
Aqui, é necessário alinhar o conceito de riscos fiscais: riscos fiscais são a possibilidade 
da ocorrência de eventos ou fatos econômicos que venham a impactar ou onerar de 
forma substancial e negativa as contas públicas.
Fique atento
Os riscos fiscais são classificados desta forma: 
Riscos orçamentários: possibilidade de algumas receitas previstas na 
LOA não se realizarem; ou necessidade de execução de despesas não fixadas 
na LOA ou orçadas a menor. Exemplos de riscos orçamentários: 
 � Arrecadação de tributos a menor que o previsto na LOA;
 � Restituição de tributos a maior que a prevista nas deduções;
 � Epidemias, enchentes, abalos sísmicos, etc.
Tabela 2. Detalhamento dos limites de despesas do Governo de Minas Gerais.
Planejamento: Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 9
Riscos da dívida: possíveis ocorrências, externas à administração, que, 
caso sejam efetivadas, resultarão em aumento do serviço da dívida pública 
no ano de referência. Ocorrem geralmente a partir de dois tipos de eventos:
a. Variação das taxas de juros e de câmbio em títulos vincendos;
b. Passivos contingentes que representam dívidas cuja existência depende 
de fatores imprevisíveis, como resultados de julgamentos de processos 
judiciais.
Os precatórios não se enquadram no conceito de risco fiscal porque são passivos alo-
cados no orçamento. Os precatórios judiciais são previsíveis e deverão constar na LOA.
Fique atento
As formas de cobertura dos riscos fiscais são os 
empréstimos e a utilização da reserva de contingência
Reforçando o comentário feito sobre a importância do ICMS para o governo 
estadual, a Figura 3 mostra a preocupação governamental por meio da LDO 
com impactos nesse tributo. Já a Figura 4 apresenta a análise do governo rea-
lizada para os contingentes judiciais.
Figura 3. Riscos impactantes na receita.
Fundamentos de contabilidade pública10
Figura 4. Análise dos contingentes judiciais.
1. Qual das alternativas a seguir NÃO 
representa o que deve conter na LDO?
a) Metas e prioridades da adminis-
tração pública.
b) Despesas de capital para o exercí-
cio subsequente.
c) Orientações para elaboração do 
PPA.
d) Alterações na legislação tributária.
e) Política de aplicação das agências 
financeiras de fomento.
2. Quanto aos anexos de riscos fiscais, 
podemos afirmar que:
a) Tratam de metas anuais, em valo-
res correntes e constantes, relativas 
a receitas, despesas, resultado 
nominal e primário e montante 
da dívida pública, para o exercício 
a que se referir e para os dois 
seguintes, ou seja, três anos.
b) São demonstrativos da estimativa 
e compensação da renúncia de 
receita e margem de expansão 
das despesas obrigatórias de 
caráter continuado.
c) Serão avaliados os passivos contin-
gentes e outros riscos capazes de 
afetar as contas públicas, informan-
do as providências a serem tomadas.
d) Seráfeita avaliação do cumpri-
mento das metas relativas ao ano 
anterior.
Exercícios
Planejamento: Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 11
e) Tratam da evolução do patrimônio 
líquido, também nos últimos três 
exercícios, destacando a origem e 
a aplicação dos recursos obtidos 
com a alienação de ativos.
3. Os riscos fiscais estão divididos em:
a) Metas e de dívida.
b) LDO e LOA.
c) Orçamentários e de metas.
d) Receitas e despesas.
e) Orçamentários e de dívida.
4. Quanto aos anexos de metas fiscais 
podemos afirmar que:
a) Serão avaliados os passivos con-
tingentes e outros riscos capazes 
de afetar as contas públicas, 
informando as providências a 
serem tomadas.
b) Referem-se à possibilidade da 
ocorrência de eventos ou fatos eco-
nômicos que venham a impactar 
ou onerar de forma substancial e 
negativa as contas públicas.
c) As metas são classificadas em 
metas orçamentárias e metas de 
dívida.
d) Será feita avaliação do cumpri-
mento das metas relativas ao 
próximo ano.
e) Tratam de metas anuais, em valo-
res correntes e constantes, relati-
vas a receitas, despesas, resultado 
nominal e primário e montante 
da dívida pública, para o exercício 
a que se referir e para os dois 
seguintes, ou seja, três anos.
5. Quanto à Lei de Diretrizes Orçamen-
tárias (LDO), podemos afirmar que:
a) É regramento fundamental para 
estabelecer o elo entre o médio 
prazo e o presente, bem como 
fortalecer o entendimento do que 
é prioritário para o governo.
b) Estima a despesa e determina 
como variável o valor máximo da 
receita governamental.
c) Permite que a LOA faça a distri-
buição dos recursos públicos 
sendo coerente com a expectati-
va da sociedade e orientações do 
gestor máximo do ente.
d) É o instrumento que rege a 
realização dos gastos do governo 
no presente.
e) Representa a efetivação do plane-
jamento de longo e médio prazo 
do governo.
Fundamentos de contabilidade pública12
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Recuperado de: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constituicao.htm>. Acesso em 24/06/2016.
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DE MINAS GERAIS, de 2012. Recuperado de: 
<http://www.planejamento.mg.gov.br/planejamento-e-orcamento/lei-de-diretrizes-
-orcamentarias-ldo>. Acesso em: 24/06/2016.
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF), OFICIALMENTE LEI COMPLEMENTAR Nº 101. 
Recuperado de: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso 
em 24/06/2016.
Leituras recomendadas
ANDRADE, N. A. Contabilidade pública na gestão municipal. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
ARAUJO, I. P. S.; ARRUDA, D. G.; BARRETO, P. H. T. O essencial da contabilidade pública: 
teoria e exercícios de concursos públicos resolvidos. São Paulo: Saraiva, 2009. 
BEZERRA FILHO, J. E. Contabilidade pública: teoria, técnicas de elaboração de balanços e 
500 questões. 3. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. 
KOHAMA, H. Contabilidade pública: teoria e prática. 11. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
LIMA, D. V.; CASTRO, R. G. Contabilidade pública: integrando união, estados e municípios. 
3. ed. São Paulo: Atlas, 2009. 
OLIVEIRA, A. B. S. Controladoria governamental: governança e controle econômico na 
implantação das políticas públicas. São Paulo: Atlas, 2010.
PEREIRA, J. M. Curso de administração pública: foco nas instituições e ações governa-
mentais. São Paulo: Atlas, 2008.
PISCITELLI, R. B.; TIMBÓ, M. Z. F. Contabilidade pública: uma abordagem da administração 
financeira pública. 11. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
Referências
Planejamento: Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 13
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm.%20Acesso%20em%2024/06/2016
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm.%20Acesso%20em%2024/06/2016
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