Livro Administracao Setor Público

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Universidade Federal do Piauí
Centro de Educação Aberta e a Distância
ADMINISTRAÇÃO NO 
SETOR PÚBLICO 
Carlos Antônio Mendes de Carvalho Buenos Ayres
Ministério da Educação - MEC
Universidade Aberta do Brasil - UAB
Universidade Federal do Piauí - UFPI
Universidade Aberta do Piauí - UAPI
Centro de Educação Aberta e a Distância - CEAD
Carlos Antônio Mendes de Carvalho Buenos Ayres
ADMINISTRAÇÃO 
NO SETOR PÚBLICO
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José Barbosa da Silva
B928a Buenos Ayres, Carlos Antônio Mendes de Carvalho
 Administração no setor público. / Carlos Antônio Mendes de 
Carvalho 
Buenos Ayres - Teresina: EDUFPI/UAPI, 2013
 128p. 
ISBN: 978-85-7463-621-4
 1.Educação a Distância. 2. Política Pública. 3. Administração 
 Pública I. Título.
 C.D.D. - 371.33
O texto que ora apresentamos aos alunos do curso de Administração 
do Programa de Educação a Distância da Universidade Aberta do Piauí 
(UAPI) versa exclusivamente sobre a concepção da atividade administrativa 
circunscrita ao setor público, ou seja, ao setor de atividades administrativas 
cuja dinâmica é orientada pelo interesse de toda uma coletividade, em 
conformidade com os princípios que regem a forma de governo republicana. 
O tema administração no setor público aponta para a importância do 
conhecimento acerca da gestão pública na compreensão global da evolução 
das sociedades locais, regionais, nacionais e internacionais, enfim, do mundo 
em transformação em que vivemos; e cada vez mais interligado. A disciplina 
administração no setor público, portanto, foi concebida para tratar de 
assuntos que desde o início busca identificar as suas caracterizações mais 
evidentes em comparação com a administração no setor privado. Contudo, 
não se pretende diferenciar esses dois setores de forma dicotômica, mas de 
compreender as formas de interação em que eles são submetidos no curso 
real das relações comerciais, industriais e financeiras, por um lado, e das 
relações sociais e políticas, por outro, que se verificam entre as civilizações, 
nações, uniões monetárias e aduaneiras, coletividades, grupos e indivíduos. 
Daí a importância em se compreender o papel que a administração 
pública desempenha no controle social, na distribuição de renda, na 
prestação de serviços, atos administrativos e legais e na ofertas de bens 
coletivos. Esse papel, no entanto, carece de maiores explanações, uma 
vez que é necessário situar a administração pública no âmbito sócio-
político do Estado e do governo. Significar dizer que qualquer tentativa de 
compreender a administração pública de forma isolada resultará em fracasso 
de compreensão de sua dinâmica interdependente em relação ao instituto do 
Estado e ao instituto do Governo. 
Além do mais, a conjuntura sócio-política e econômica atual do país, 
em plena fase de expansão de sua economia, assim como a sua posição como 
player global no mercado transnacionalizado, tem compelido o governo federal 
a abrir concursos para o preenchimento de cargos vagos e/ou especialmente 
criados para dar conta das novas exigências administrativas ditadas pelo 
Estado, em resposta às demandas internas e externas da nação brasileira. 
Assim sendo, procuraremos retratar o quadro estrutural e funcional da gestão 
pública no país, sem perder de vista, no entanto, o momento de transição nos 
fundamentos do próprio sistema capitalista e as condições gerais das nações 
em vista da grande crise financeira e econômica mundial e seus subsequentes 
desdobramentos históricos. O alcance desses objetivos explanatórios 
obrigatoriamente passa por uma abordagem eclética, transdisciplinar, que 
contemple a articulação entre distintas áreas do conhecimento: a economia 
(geral e do setor público), a história, a sociologia, a ciência política, a ciência 
administrativa e o direito público interno (constitucional e administrativo).
A título de indicações gerais sobre o assunto em tela, seguem-se 
as temáticas gerais que a disciplina em apreço exige, distribuídas em três 
unidades, a saber:
Unidade 1 – Fundamentos históricos-conceituais da administração;
Unidade 2 – Fundamentos técnico-operacionais do setor público;
Unidade 3 – Setor Público: gestão pública, políticas públicas e os 
desafios da construção da nova ordem social mundial.
UNIDADE 1
FUNDAMENTOS HISTÓRICOS E CONCEITUAIS DA ADMINISTRAÇÃO
Conceito de administração ........................................................... ..... 11
Falhas do sistema de mercado e o setor público ............................... 14
Componentes do setor público: Estado, União, Governo ................. 23
Administração Pública ....................................................................... 52
Princípios e poderes da administração pública ................................ 57
Modelos teóricos de administração pública ...................................... 63
Síntese ............................................................................................... 70
Atividades .......................................................................................... 71
Glossário ............................................................................................ 71
UNIDADE 2
FUNDAMENTOS OPERACIONAIS DO SETOR PÚBLICO 
Gestão pública .................................................................................. 75
Financiamento do setor público ........................................................ 76
Gestão orçamentária ......................................................................... 80 
Perfil do gestor público .....................................................................90 
A Nova administração pública ...........................................................91
Síntese .............................................................................................. 96
Atividades ......................................................................................... 97
Glossário ........................................................................................... 97
UNIDADE 3
SETOR PÚBLICO: GESTÃO PÚBLICA, POLÍTICAS PÚBLICAS E OS 
DESAFIOS DA CONSTRUÇÃO DA NOVA ORDEM SOCIAL MUNDIAL 
Gestão pública e gestão privada ..................................................... 101
Políticas públicas ............................................................................ 108
11
75
101
Estado e capitalismo global ............................................................ 106
Síntese ............................................................................................ 119
Atividades ....................................................................................... 119
Glossário ......................................................................................... 120
REFERÊNCIAS ......................................................................... 123
1. Definição de administração
2. Conceitos básicos da política associados ao setor público
3. Apresentação das justificativas econômicas para a intervenção do Estado no mercado
4. Explicação acerca do funcionamento do poder público na sociedade: a relação dialética entre a 
administração pública e os institutos do Estado e do Governo
5. Exposição dos princípios, poderes e modelos da administração Pública Brasileira
objeti vos
UNIDADE 01
FUNDAMENTOS 
HISTóRICOS E 
CONCEITUAIS DA 
ADMINISTRAÇÃO
ADMINISTRAÇÃO NO SETOR PÚBLICO - MÓDULO III 11
FUNDAMENTOS HISTóRICOS 
E CONCEITUAIS DA 
ADMINISTRAÇÃO
Conceito de Administração
A pré-condição para a existência do homem em sociedade é o 
compartilhamento de regras de conduta, pensamentos e valores, expresso 
por aquilo que a sociologia positivista-funcionalista consagrou com o termo 
consenso social, inspirado em August Comte. É preciso um acordo prévio 
mínimo entre as pessoas em torno da necessidade de construção e estabilidade 
de algum tipo de organização social e seu respectivo ordenamento jurídico 
– conjunto de regras de convivência social permitidas pela coletividade, 
inscrita ou não num documento, ao qual denominamos, em termos modernos, 
com o vocábulo Constituição. Podemos encontrar indícios na história das 
civilizações humanas de que em todas as formações socioeconômicas algum 
tipo de soberania existiu, ou seja, o poder político de uma sociedade que é 
exercido por um grupo de elite cujo comando garante a supremacia de uma 
autoridade política que quase invariavelmente se reveste do poder religioso. 
Um longo trajeto histórico vai ser percorrido pela humanidade até que o poder 
político e o poder religioso se dissociem, embora ainda perdurem sociedades 
teocráticas, como a República Islâmica do Irã (antiga Pérsia). 
Ao nos referirmos à noção de soberania queremos na realidade 
focalizar a problemática do controle social da sociedade mediante o 
instrumento técnico da gestão. Pois, o exercício dessa soberania depende da 
formação de um conjunto de servidores áulicos encarregados do desempenho 
de atividades administrativas específicas cujo objetivo é a coordenação das 
funções governamentais que, por sua vez, são voltadas para a satisfação 
das inúmeras necessidades dos indivíduos em sociedade: segurança interna 
e externa, sistema de proteção social, educação, saúde, promoção da 
UNIDADE 0112
justiça etc. Para isso, impõe-se a necessidade de arrecadação de tributos, 
o planejamento orçamentário, bem como a formulação, implementação e 
avaliação de políticas públicas.
Mas, afinal, no que consiste a administração?
É fundamental ressaltar que as explicações acerca da noção de 
administração estão indissociavelmente ligadas ao conceito de organização. 
Esta pode ser definida como um agrupamento social relativamente permanente 
cujos membros compartilham entre si esforços, infra-estruturas e meios 
operacionais visando atingir objetivos comuns. A divisão social do trabalho, 
na qual cada um dos membros da organização desempenha um papel 
específico na realização de seus objetivos, e a coordenação dos esforços, 
ao articular papéis funcionais e combinar recursos variados a serviço de um 
objetivo em comum, constituem as características mais marcantes de uma 
organização. É com base na articulação entre a realização dos objetivos e o 
uso racional dos recursos disponíveis, que podemos avaliar se determinada 
organização é eficaz ou eficiente. Ela é considerada eficaz apenas sob o ponto 
de vista do alcance dos objetivos previamente estabelecidos a titulo de metas 
de trabalho. Porém, é sob o ponto de vista do uso correto dos recursos que 
uma organização pode ser caracterizada como eficiente. Assim, o diferencial 
entre eficácia e eficiência resume-se à comparação da capacidade de uma 
organização atingir os melhores resultados operacionais com redução de 
custos com aquela que simplesmente atinge seus objetivos operacionais sem 
economia de recursos. Logo, é exatamente a preocupação com a eficácia e a 
eficiência de uma organização que nos conduz ao conceito de administração, 
uma vez que a administração de uma organização consiste em “[...] um 
processo de planejar, organizar, dirigir e controlar a aplicação de recursos 
humanos, materiais, financeiros e informacionais, visando à realização de 
objetivos” (MAXIMIANO, 1985, p. 23; grifo nosso).
Em outras palavras, administrar é tomar decisões no sentido 
da definição de objetivos realistas aliado ao uso racional de recursos 
indispensáveis para o seu alcance. Mas quais indivíduos ou grupos de 
indivíduos são responsáveis pelas tomadas de decisões (os decisores) 
referentes tanto aos objetivos quanto ao uso correto dos recursos para 
alcançá-los, no interior de uma organização? São aqueles indivíduos que 
integram uma bem definida estrutura de poder conforme sua especialidade 
ADMINISTRAÇÃO NO SETOR PÚBLICO - MÓDULO III 13
funcional e capacidade de gestão, independentemente de sua área de atuação 
ou nível hierárquico. Trata-se do corpo dirigente ou governante (superiores 
hierárquicos), que, por sua vez, implica na oposição corpo dirigido ou corpo 
de governados (subordinados). 
Tomando como exemplo uma família operária formada de pai, mãe 
e um casal de filhos, podemos identificar os pais como o corpo dirigente 
e os filhos como o corpo dirigido. Porém, no interior de cada uma dessas 
classificações é possível identificar distinção de autoridade, logo, de posição 
ou status. Uma variedade de formas de relação de subordinação existe entre 
pai e mãe, irmão (homem) e irmã (mulher), irmão mais velho e Irmã mais 
nova, com base no poder econômico, no magnetismo pessoal de cada um e 
na tradição e costume. 
Observa-se nela, uma singela divisão social do trabalho, expresso 
por uma acanhada divisão de tarefas, responsável pela manutenção e 
estabilidade da organização familiar, em que cada um dos membros exerce o 
seu papel conforme a expectativa gerada pelo próprio grupo a que pertence. 
Assim, cabe aos pais prover as condições que garantam o bem-estar dos 
filhos, assim como a educação e formação cívica, de modo a ampliar o seu 
círculo de relações sociais. 
Aos filhos, por sua vez, cobra-se o respeito à autoridade dos pais. Ocorre 
que no exercício da autoridade familiar os pais se convertem em responsáveis 
pela coordenação dos papéis de cada um dos membros da família em torno de 
um objetivo comum: a estabilidade sócio-afetiva e a harmonia organizacional, 
expresso pelo bem-estar de todos. A família, enquanto organização, para 
subsistir necessita interagir com outras organizações na sociedade. Pelo menos 
um dos pais precisa arranjar meios de obter o sustento da família. Em troca 
deste, vende sua capacidade de trabalho, uma vez queé destituído dos meios 
de produção, ou seja, não é proprietário de fábrica, estabelecimento comercial 
ou instituição financeira, vivendo exclusivamente de seu salário. 
Em termos administrativos, os pais, ao tomarem decisões, cumprem 
as funções de planejamento, organização, direção e controle dos recursos 
disponíveis de modo a atingir finalidades específicas que assegurem a satisfação 
das necessidades familiares – fisiológicas (fome e sede), de segurança 
(procriação e proteção contra a carestia), sociais (amor/sentimento de pertencer 
a grupos variados, participação social e política), de autoestima (posição 
social, reconhecimento e credibilidade) e de autorrealização (maximização de 
potencial próprio, enfrentamento de desafios) (MASLOW apud SANTOS, 2003; 
SILVA, 2006).
UNIDADE 0114
Falhas do sistema de mercado e o setor público
Essa interação imperiosa entre a organização familiar e o meio 
ambiente circundante constitui apenas uma simples ilustração representativa 
de milhares de inter-relações entre organizações e meio ambiente. Em suma, 
a sociedade é constituída de milhões de organizações interligadas, entre as 
quais as mais comuns são as empresas, sejam públicas ou privadas. Nesse 
caso, o seu meio ambiente é comumente reconhecido como mercado – de 
produto e de consumo, de capitais e de trabalho, de moeda e de títulos ou 
derivativos. 
No mercado de fatores de produção, as famílias vendem seu único 
recurso, a sua força de trabalho (oferta). Em troca, percebem salários que lhes 
permitem obter no mercado de bens e serviços os produtos de que necessitam 
(demanda). As empresas, por seu turno, adquirem no mercado de fatores de 
produção a força de trabalho necessária à produção de mercadorias, que são 
vendidas no mercado de bens e serviços. Essa relação de interdependência 
representa, em termos econômicos, o fluxo real da economia, que só pode 
ser operacionalizada graças à mediação exercida pela moeda, isto é, ao fluxo 
monetário da economia – remunera-se os fatores de produção e paga-se os 
bens e serviços mediante o uso de dinheiro. 
Em síntese, a fusão entre o fluxo real e o fluxo monetário da 
economia origina o chamado fluxo circular de renda. O preço tanto dos 
fatores de produção (os salários das famílias, no nosso exemplo) quanto 
dos bens e serviços dependem das forças da oferta e da demanda. E uma 
vez que inclua somente demandas e ofertas de famílias e empresas, o fluxo 
circular de renda é denominado por fluxo básico. Ao incluir, também, o setor 
público nas transações acima descritas, temos o chamado fluxo completo 
(tributos e gastos públicos, operações no mercado de câmbio, exportações 
e importações, balança de pagamentos etc.). É esse fluxo completo que 
nos permite entender melhor os termos da relação dinâmica entre o setor 
público ou governo (primeiro Setor), as empresas privadas (segundo setor) 
e as famílias (terceiro Setor) no mundo da economia real. Desse modo, 
cabe, respectivamente, a cada um desses setores um modo particular de 
expressão: arrecadação de tributos, realização de pagamentos ao setor 
privado e transferências de recursos (governo/órgãos setoriais); realização 
de pagamentos de tributos, realização de poupança para reinvestimentos 
e realização de pagamentos aos fatores de produção (mercado/empresas); 
ADMINISTRAÇÃO NO SETOR PÚBLICO - MÓDULO III 15
realização de consumo de bens e serviços, realização de poupança doméstica 
e realização de pagamentos de tributos (sociedade/famílias).
Na Inglaterra do século XVIII, Adam Smith (1723-1790), principal 
representante e criador da escola clássica e da própria Economia, contribuiu 
para divulgar as idéias liberais do laissez-faire, laissez-passer (deixar fazer, 
deixar passar). Em seu repúdio à interferência do setor público sobre as 
atividades empresariais, fazia apenas algumas concessões à intromissão do 
poder público no mercado quanto: à administração, à justiça, aos serviços 
públicos, à defesa nacional e à manutenção da soberania do país, assim 
como à toda empreitada que não fosse lucrativa para os donos de empresas 
privadas, mas que deveriam se constituir em empreendimento do setor 
público devido a sua importância para a sociedade em geral. 
Tais ideias de cunho neoliberal tinham por objeto a crença na 
capacidade de autorregulação do mercado, fundado na defesa da liberdade 
e na crença no individualismo, em que, motivados por um egoísmo natural, 
os empresários tendem a buscar vantagens ou benefício pessoais. Em assim 
fazendo, eles concorrem para a estabilidade e manutenção da sociedade 
via mercado. O que os motivam é o desejo de auferir lucro. Ao persegui-
lo, promovem a harmonia social. Esta forma de pensar expressa a base 
teórica da escola econômica clássica, e que se escora nos pressupostos da 
“harmonia de interesses” e da ordem natural e providencial – a “mão invisível” 
do mercado. 
Concepções e intenções que a vida moderna dos grandes centros 
urbanos e os desafios trazidos por ela trata de desmoralizar, demonstrando 
a importância do setor público para o exercício das funções de alocação de 
recursos (nas situações em que o mecanismo de ação privada (sistema de 
mercado) mostra-se ineficiente: investimentos em infra-estrutura econômica 
e provisão de bens públicos (rodovia, iluminação, segurança nacional), 
bens meritórios ou semi-públicos (educação, saúde e desenvolvimento)), 
de distribuição da renda e da riqueza (redistribuição de renda cujo 
processamento se verifica mediante transferências, impostos e subsídios 
governamentais; o orçamento público constitui o mais importante instrumento 
para a concretização das políticas públicas de distribuição de renda), e de 
estabilização econômica (emprego de instrumentos de política econômica 
(juros, taxas de câmbio, impostos e gastos públicos em geral) visando à 
promoção e manutenção de elevado nível de emprego, da estabilização dos 
níveis de preços, do equilíbrio da balança de pagamentos e de expressiva 
UNIDADE 0116
taxa de crescimento econômico, em face da eventual incapacidade do 
setor privado em dar conta de tais objetivos, no processo de autorregulação 
do mercado), objetivos indispensáveis à política orçamentária de qualquer 
governo, segundo Musgrave (apud RIANI, 2002).
Embutidas em tais pressupostos, encontra-se a ideia da situação 
ótima do mercado ou mercado perfeito, que se refere a uma situação em que 
os bens e os recursos no mercado são perfeitamente alocados - em economia, 
dá-se o nome de Teoria do Equilíbrio Geral. Originalmente elaborado por 
Léon Walras (1834-1910), no século XIX, o conceito de teoria do equilíbrio 
geral mais tarde foi desenvolvido por Vilfredo Pareto (1848-1923), passando 
a ser conhecido também como Ótimo de Pareto. Trata-se de uma tentativa 
de justificar a desnecessidade da intervenção do poder público (Estado e/ou 
Governo) na economia, uma vez que a livre concorrência levaria ao perfeito 
funcionamento do mercado, logo, de seu equilíbrio. Acontece, contudo, que 
esse modelo de equilíbrio geral apresenta problemas ao ser aplicado no 
mundo da economia real, já que ele fracassa em garantir a maximização e 
a eficiência da alocação de recursos no mercado e, consequentemente, o 
bem-estar da sociedade. É aqui que nos defrontamos com a presença do 
setor público no sistema de mercado, graças às falhas deste na obtenção 
da produção ótima de bens e serviços via setor privado. São exatamente 
tais falhas que permitem a intervenção do setor público no mercado, visando 
garantir a satisfação das necessidades da sociedade.
Uma vez que o Ótimo de Pareto não é alcançado em virtude de que 
no mercado não existe concorrência perfeita, o setor público é obrigado a 
intervir na alocação de recursos, paralelamente à atuação do setor privado, 
como via de superação das falhas do sistema de mercado no alcance de uma 
situação ótima. Pelo menos quatro características da economia real podem 
ser destacadas para demonstrar as dificuldades do sistema de mercado em 
garantir o equilíbriona oferta e demanda de bens e serviços na sociedade, 
a saber: indivisibilidade do produto, externalidades, custo de produção 
decrescente e mercados imperfeitos, riscos e incertezas na oferta de 
bens.
Como primeira característica do mundo da economia real que justifica 
a intervenção governamental, em função das próprias falhas do mercado 
enquanto agente distributivo e autorregulador, temos a indivisibilidade do 
produto. Ela se refere à situação em que a produção e a oferta de determinados 
bens e serviços por parte do setor privado é economicamente inviável ou 
ADMINISTRAÇÃO NO SETOR PÚBLICO - MÓDULO III 17
proibitiva (custos de produção mais elevados do que as expectativas de lucro). 
Mas, como a sociedade necessita de tais bens e serviços, e o setor privado 
não tem interesse em produzi-los e ofertá-los, caberá tal responsabilidade 
ao setor público. Quando este último, então, se encarrega de produzi-los 
e ofertá-los para todos os indivíduos, independentemente daqueles que 
têm condições de pagar por eles, chamamos a tais bens e serviços de 
bens públicos puros (bens sociais, coletivos ou indivisíveis). Assim são 
denominados devido ao fato de que os seus preços não são formados através 
do sistema de mercado. Logo, a eles não se aplica o direito de propriedade 
nem o princípio da exclusão, e por essa razão são caracterizados como bens 
não exclusivos. Isto é, o seu consumo por vários indivíduos não implica na 
diminuição da quantidade de consumo para os demais nem no impedimento 
de consumo por parte do consumidor, seja ele rico ou pobre. 
Além do mais, os bens públicos também são caracterizados 
como bens não rivais – o aumento de consumo pelos indivíduos não tem 
influência no aumento dos custos de produção. É o caso da defesa nacional. 
Somente o Estado tem condições de arcar com o custeio das operações 
de segurança nacional, e o crescimento vegetativo da população não se 
traduz necessariamente em aumento de despesa para o erário público. Os 
indivíduos, por sua vez, não têm renda suficiente para arcar com tal serviço, 
ou mesmo não estaria disposto a pagar para obtê-lo.
Os bens privados (econômicos ou visíveis), por sua vez, em oposição 
aos bens públicos, são exclusivos e rivais. São exclusivos por que a eles 
se aplica o direito de propriedade (os bens ou serviços adquiridos pelos 
indivíduos mediante o pagamento de um preço qualquer lhes asseguram a 
propriedade destes) e o princípio de exclusão (a carência de dinheiro para a 
aquisição de bens e serviços exclui os indivíduos no mercado). 
Além do mais, seus preços são fixados pelo sistema de mercado, 
sendo chamados de bens privados puros quando a iniciativa privada constitui 
a única fornecedora desses bens. Ocorre o mesmo com os bens públicos 
puros, assim considerados por terem como seu único fornecedor o setor 
público. De modo que cada vez mais assistimos no âmbito do mercado a 
concorrência entre bens privados e bens públicos. Quando o setor privado 
e o setor público ofertam no mercado, simultaneamente, serviços tais 
como a educação e a saúde, por exemplo, temos, em ambos os casos, 
respectivamente, os chamados bens privado impuros e bens públicos impuros 
– são também chamados de bens mistos. Enfim, o que determina se os bens 
UNIDADE 0118
e serviços ofertados na economia são considerados puros é a exclusividade 
em sua oferta por um ou outro setor isoladamente.
Como podemos depreender, a partir do conteúdo explicativo 
acima exposto, o conjunto de empresas que fornecem os suprimentos, 
equipamentos, máquinas e serviços no mercado (a simples quitanda, a feira, 
os supermercados, os shopping centers) somente o fazem porque em troca 
do que a ele destinam percebem uma compensação racionalmente visada – o 
lucro, sob a forma de dinheiro. Parte deste será transformado em capital, à 
proporção que essa parte ou excedente do lucro for reintroduzida no ciclo de 
produção econômica – produção, distribuição, comercialização e consumo 
(investimento planejado ou formação bruta de capital fixo). 
Os estudos relativos à implementação do Plano Nacional de Banda 
Larga pelo Governo atual são um indicativo da necessidade da atuação 
governamental de maneira a suprir as carências de informação e educação 
da sociedade, além de ser instrumento de viabilização de procedimentos 
administrativos cujo escopo é a aceleração da ação do poder público na oferta 
de atos legais e administrativos; sem o auxílio do Governo não se garante a 
universalização da internet rápida no país, com a brevidade e a celeridade 
requeridas pelo desenvolvimento nacional. Assim, quando a satisfação das 
carências da sociedade não é plenamente realizada pelo setor privado, devido 
ao fato de a relação de custo-benefício ser economicamente inviável para as 
empresas, criam-se lacunas de oferta. Ora, é exatamente para preencher tais 
lacunas que surge o setor público enquanto produtor de bens públicos puros, 
ou impuros; e a existência destes últimos está relacionada à impossibilidade 
(ou fracasso) de o sistema de mercado em dar conta das demandas por bens 
e serviços por parte da sociedade.
As externalidades se apresentam como uma das características 
da economia real que justifica a intervenção do poder público no mercado. 
Ocorrem nas situações em que as atividades produtivas desenvolvidas 
pelas empresas resultam em perdas ou ganhos nas atividades de outras 
empresas. Trata-se dos efeitos internos e externos inerentes à ação das 
empresas no mercado. Um estado de calamidade pública decorrente de um 
desmoronamento de uma barragem de uma fábrica de fertilizantes contendo 
dejetos ou resíduos químicos de grande poder de corrosão e contaminação 
de mananciais e de rios, tornando-os inadequados para o consumo humano, 
e mesmo industrial, é um exemplo bem simples do que é externalidade 
negativa. 
ADMINISTRAÇÃO NO SETOR PÚBLICO - MÓDULO III 19
O fenômeno das externalidades negativas constitui um produto, 
esperado ou não, da operação de uma cadeia (ou rede) de atividades 
produtivas que extrapolam os mecanismos de controle de segurança, 
gerando consequências ambientais nefastas que atingem o nível de bem 
estar da população. Como o acidente tende a provocar prejuízos ecológicos, 
econômicos, de saúde pública etc., e a responsabilidade pelo prejuízo 
é imputada à empresa poluidora, esta pode fraquejar diante da perda de 
patrimônio e preferir furtar-se às suas responsabilidades. É neste contexto 
que intervém o Governo, em nome do Estado (União, Estados, Distrito 
Federal ou Municípios). E para isso lança mão do poder de polícia, ou seja, 
da prerrogativa constitucional de ação coercitiva, fiscalizadora e investigativa, 
baseado no princípio da legalidade. A pré-condição para a ação incisiva e 
legal do Estado no sentido de coibir práticas e condutas de risco é a vigência 
de legislação ambiental que tipifique e discipline os casos de transgressão às 
suas cláusulas.
A economia de escala determina a redução dos custos de produção 
dos bens e serviços, resultando na aplicação da alta tecnologia articulada 
à especialização e à divisibilidade (produção de bens privados puros que 
são rivais e exclusivos, pois a ela se aplicam tanto os direito de propriedade 
quanto o princípio de exclusão: o consumo simultâneo de vários indivíduos 
implica na redução da quantidade disponível de consumo para terceiros e na 
majoração dos custos dos bens e serviços consumidos). 
Assim, as empresas que obtém ganhos de produtividade em função 
da adoção de novas tecnologias conseguem decréscimos nos custos de 
produção dos bens e serviços demandados pela sociedade, levando à 
concentração do mercado. A concentração do mercado, por sua vez - seja 
enquanto monopólio/monopsônio (um único vendedor/um único comprador) 
ou oligopólio/oligopsônio (poucos vendedores /poucos compradores) -, leva à 
exclusão das empresas que não conseguiram se manter no mercado, ou seja, 
à sua falência. Mas como o mercado é imperfeito, a ingerência do poder 
público no sentido da sua regulaçãoé inteiramente justificável, pois busca 
impedir, através de mecanismos legais associados ao direito econômico, que 
haja uma competição selvagem entre os agentes econômicos e financeiros. 
No Brasil, é o caso do Conselho Administrativo de Defesa Econômica, do 
Ministério da Justiça – CADE/MJ, por exemplo, ao examinar e emitir parecer 
acerca da efetivação de fusões, aquisições e joint ventures de empresas. A 
sua função no sistema econômico é orientar, fiscalizar, prevenir e apurar os 
UNIDADE 0120
abusos do poder econômico, agindo como instituto de tutela à prevenção e 
à repressão dos referidos abusos; e o faz em respeito ao princípio da livre 
concorrência, que o próprio CADE assim define:
O princípio da livre concorrência está previsto na 
Constituição Federal, em seu artigo 170, inciso IV e 
baseia-se no pressuposto de que a concorrência não pode 
ser restringida por agentes econômicos com poder de 
mercado. Em um mercado em que há concorrência entre 
os produtores de um bem ou serviço, os preços praticados 
tendem a se manter nos menores níveis possíveis e as 
empresas devem constantemente buscar formas de se 
tornarem mais eficientes, a fim de aumentarem seus 
lucros. Na medida em que tais ganhos de eficiência 
são conquistados e difundidos entre os produtores, 
ocorre uma readequação dos preços que beneficia o 
consumidor. Assim, a livre concorrência garante, de um 
lado, os menores preços para os consumidores e, de 
outro, o estímulo à criatividade e inovação das empresas 
(www,cade.gov.br; Conceitos Básicos).
Os riscos e incertezas na oferta de bens verificados no âmbito do 
mercado capitalista rechaçam a utópica crença na capacidade do sistema de 
economia de mercado de, por si mesmo, determinar as exatas quantidades 
de bens e serviços em relação à demanda por eles, o chamado Ótimo de 
Pareto, como vimos lá atrás.
Há uma diversidade de características do fluxo real da economia no 
mundo empírico que assinalam as situações em que a produção ótima dos 
bens econômicos – o Ótimo de Pareto – não se realiza, a saber: ausência 
de conhecimento perfeito associado aos riscos do mercado por parte de 
vendedores e compradores (efeito: indisposição do mercado em produzir 
bens econômicos apesar de eles serem necessários e desejáveis); mobilidade 
deficiente dos recursos; dificuldade das firmas em calcular adequadamente 
suas perspectivas quanto à maximização dos lucros (incerteza quanto à 
lucratividade de certas atividades); assim como a escassez de certos recursos 
produtivos, tal como os recursos naturais. Eis explicitados, pois, alguns dos 
muitos obstáculos à produção ótima de Pareto. Bem se constata como a 
intervenção do Governo na economia é necessária, uma vez que fornece 
o suporte legal, político, jurídico, administrativo, financeiro e econômico da 
estrutura da sociedade.
As áreas de jurisdição entre o setor público e o setor privado 
nem sempre são bem demarcadas. O sistema econômico cada vez mais 
ADMINISTRAÇÃO NO SETOR PÚBLICO - MÓDULO III 21
globalizado em que vivemos é descrito como sistema capitalista global – 
ou modo de produção capitalista, ou mesmo formação socioeconômica 
capitalista –, que, por sua vez, é fundado nos direitos de propriedade e no 
livre mercado. 
Assim sendo, numa economia de livre mercado o grosso da oferta de 
bens e serviços aos consumidores no mercado de consumo é realizado pelas 
empresas do setor privado. No entanto, dada a complexidade da produção 
econômica, o setor público logo é convocado para influir no jogo livre do 
mercado, devido a uma série de distorções operacionais, concorrenciais e 
distributivas que se manifestam na sociedade. E quando busca influir na 
atividade econômica, de modo a impulsioná-la, o faz a partir das seguintes 
funções governamentais: produção de bens e serviços públicos; promoção 
do desenvolvimento socioeconômico; redistribuição da renda e da riqueza 
nacional; estabilização da atividade econômica; e regulamentação e controle 
da atividade econômica.
A economia do século XX tem como uma de suas características mais 
destacadas o crescente aumento das despesas públicas. Várias correntes 
do pensamento econômico dedicaram-se ao tema das despesas públicas e, 
por extensão, ao tema do aumento da participação do Estado na economia. 
Adolf Wagner, economista alemão, por ocasião da década de 1880, elaborou 
a Lei do Crescimento Incessante das Atividades Estatais, cujo enunciado 
básico expõe que à proporção que o nível de renda dos países industrializados 
cresce, o setor público, por seu turno, cresce a taxas incomparavelmente mais 
altas, de sorte que a participação relativa do Governo no sistema de mercado 
cresce à medida em que é incrementado o ritmo de crescimento da economia 
nacional. A supracitada Lei, também conhecida como Lei de Wagner, foi 
comprovada por Richard Bird, que distingue três causas determinantes 
da tese postulada por Wagner com relação ao crescimento das despesas 
públicas, a saber: o crescimento das funções de administração e de 
segurança; as crescentes demandas por um maior nível de bem-estar 
social, com destaque para a educação e para a saúde; e maior intervenção, 
direta e indireta, do Governo, no âmbito do processo produtivo.
O crescimento das despesas do setor público é resultante do 
aumento das intervenções governamentais no sistema de mercado, 
concebidas de modo a prevenir eventuais excessos de monopolização de 
algumas parcelas do setor privado. Assim, a amplitude da ação do Estado 
na economia serve como um eventual antídoto à concentração do mercado, 
UNIDADE 0122
maximizando a concorrência entre as empresas (públicas e privadas), de 
maneira a disponibilizar aos consumidores um maior leque de escolha frente 
à diversidade dos produtos ou mercadorias produzidos pelas empresas.
Musgrave e Musgrave (apud GIACOMONI, 2007) seleciona alguns 
fatores explicativos para a emergência da profusão das funções do Estado 
na economia: crescimento da renda per capita associado ao aumento da 
demanda por bens e serviços públicos; mudanças tecnológicas; mudanças 
populacionais; custos relativos dos serviços públicos; mudança na cobertura 
das transferências; disponibilidades de alternativas para a tributação; efeito 
limite e finanças de guerra; e fatores políticos e sociais.
Uma vez debatidas as causas do crescimento constante das despesas 
públicas, com a consequente proliferação das funções do Estado, convém 
agora explicitar o impacto das compras governamentais sobre a economia 
como um todo. De antemão, sabe-se que o Governo detém o controle direto 
sobre o nível da tributação e das compras públicas. Assim, o emprego 
dos tributos e dos gastos públicos como instrumentos da regulação das 
atividades econômicas é denominada de política fiscal – o mais importante 
instrumento de política do setor público, cuja atuação busca assegurar um 
razoável nível de estabilização econômica e de emprego. Dependendo 
das necessidades de expansão ou contração da economia, a política fiscal 
manifesta-se como um movimento anticíclico com fins de controle do nível 
da renda. Assim, no primeiro caso, a política fiscal é aplicada para expandir 
o nível de renda através dos seguintes procedimentos macroeconômicos: 
aumento dos gastos governamentais, diminuição dos tributos e o emprego 
concomitante e combinado de tais instrumentos. No segundo caso, a política 
fiscal, ao ser confrontada com a pressão inflacionária, comanda uma política 
de contração da renda, mediante a diminuição dos gastos governamentais, 
a majoração dos tributos e o emprego concomitante e combinado desses 
mesmos instrumentos.
Em suma, os dispêndios ou gastos públicos constituem o segundo 
componente da política fiscal, ao lado da função tributação; revelam-se como 
o principal instrumento de execução das políticas governamentais; e perfilam-
se como um poderoso instrumento de estabilização, a curto prazo, dos níveis 
de renda e do emprego. Logo, a sua manipulação pelo Governo é altamente 
estratégica. Mais adiante (Unidade2) trataremos do tema tributação.
O setor público é estranho às motivações e à lógica das relações 
comerciais, porém é visceralmente ligado ao poder político e seus princípios 
ADMINISTRAÇÃO NO SETOR PÚBLICO - MÓDULO III 23
de base: legitimidade política e legalidade jurídica. Assim, o Estado é a 
instância do poder soberano; o Governo, a instância de planejamento e 
decisão estratégicos; e a Administração Pública, a instância de execução e 
planejamento tático e operacional das diretrizes governamentais, sejam elas 
políticas de Estado ou políticas de Governo. É o que veremos a seguir.
Componentes do setor público: Estado, União, Governo e Administração 
Pública
A política é o fundamento da existência humana. Esta é plural e 
expressa um modo de ser particular que se realiza através da convivência 
social, sobretudo através da ação coletiva de satisfazer certas necessidades 
(necessidades fisiológicas de alimentação, de segurança, sociais, de auto-
estima e de auto-realização) e interesses, ou seja, da ação de busca pelas 
condições materiais e espirituais de existência, que é totalmente coletiva e 
somente é concretizada através da colaboração entre os indivíduos, grupos 
e coletividades. Nesse sentido, a existência humana ‘termina’ por ser o 
fundamento da política. Mas em que medida a inversão dessa proposição é 
tão verdadeira quanto à original? Na medida em que elas se retroalimentam 
ao formar uma relação de auxílio-mútuo (relação simbiótica). Ou seja, na 
medida em que ação política e existência humana se equivalem e se implicam, 
pois desenvolver uma é desenvolver a outra. Mas o que é política? Qual é o 
elemento central do fenômeno político?
O conceito de política é diverso, mas tem um suporte comum: a 
existência do fenômeno social do poder. Para uns, a Política é o conjunto 
das relações de poder que os indivíduos, grupos e coletividades inteiras 
desenvolvem no curso de uma competição permanente por bens e serviços 
escassos, propriedades, riquezas materiais, posição social, prestígio, honra 
etc. Porém, tal conjunto de relações de poder se desenvolve - às vezes de 
forma precária - sob o signo da ordem e do poder estabilizado (autoridade: 
dos pais, sacerdotes, agentes do Estado etc.). 
Logo, a política tem um fim mínimo, a saber, a manutenção da ordem 
pública interna e a proteção territorial em relação aos demais Estados 
nacionais. Para outros, como para Smith (apud MARRAMAO, 1995), a política 
diz respeito à relação amigo/inimigo, em que tudo se resume na dinâmica de 
agregar e proteger os amigos e desagregar e combater os inimigos. Assim, a 
política abrange a arena em que se desenvolve a oposição entre grupos, os 
chamados conflitos antagonísticos.
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O poder é a questão central da política. Ao tê-lo como foco, a política 
promove o estudo da capacidade que tem alguns atores individuais, coletivos 
ou institucionais de impor sua vontade a terceiros. E parte dessa capacidade 
de submeter vontades individuais ou coletivas resulta da diferença entre ter 
ou não ter propriedade. Daí decorre, também, a distinção entre governantes e 
governados, reis e súditos, até finalmente chegar à dicotomia contemporânea 
autoridades e cidadãos, cujo critério de construção baseia-se na cartilha 
político-constitucional de deveres e obrigações (a Lei), assim como a idéia 
de dominação do homem pelo homem. 
Desse modo, a principal temática das obras humanas associada à 
vida política é aquele das relações assimétricas de poder entre o Estado 
e a sociedade, em que o primeiro detém a supremacia sobre o segundo. 
Paradoxalmente, mesmo o próprio poder e seu exercício têm de ser 
submetidos às leis e aos costumes das nações. E é exatamente a natureza 
desse poder que perpassa o Estado, a União, o Governo e a administração 
pública que interessa à nossa disciplina. 
Conceitos preliminares
Para fins de apresentação desta unidade, convém introduzir alguns 
conceitos preliminares que são centrais na compreensão dos fenômenos 
políticos institucionais que ordenam a ativação dos papéis do Estado, do 
Governo e da administração pública. São o que podemos chamar de 
categorias analíticas, ou seja, instrumentos teóricos que se apresentam sob 
a forma ideal-típica e que é construída a partir da seleção das principais 
características dominantes de algo que se pretende definir. São os pares: 
consenso e conflito, força e poder, autoridade e dominação, legitimidade e 
soberania. Estes conceitos terminam tendo ponto de contato ou conteúdo 
comum. Resta-nos identificar, no entanto, os princípios que regulam a 
pertinente relação entre eles. 
ADMINISTRAÇÃO NO SETOR PÚBLICO - MÓDULO III 25
Nem sempre o poder se manifesta claramente. No mais das vezes o poder 
é latente, oculto. A imagem acima alude à manipulação das pessoas como se estas 
fossem marionetes (fantoches), que são animadas e por cordões (visíveis e invisíveis) 
que prendem às pessoas (através de influência, chantagem, opressão etc.) de modo 
a induzir-lhes a adoção de certos comportamentos dirigidos (condutas ou atitudes 
impostas uns aos outros, institucionalmente ou não).
A dupla consenso/conflito equivale à dupla acordo/desacordo. Elas 
representam dois momentos sociais distintos: o da convergência de pontos 
de vista e interesses, fundamento de estabilidade da vida em grupo (coesão 
grupal); e seu oposto, o da divergência, fundamento de mudança da vida 
coletiva (desagregação de institutos, costumes, valores). O consenso baseia-
se em processo sociais associativos, tais como a cooperação (condutas de 
auxílio-mútuo), a acomodação (predisposição a seguir regras) e a assimilação 
(conscientização de valores e concepções morais típicos da cultura de uma 
dada sociedade). O conflito, por seu turno, baseia-se em processo sociais 
dissociativos, tais como a oposição (cisão de interesses) e a competição 
(concorrência pelos bens escassos na sociedade), que, levada às últimas 
conseqüências, pode resultar num fenômeno de ruptura de tecido social e 
subseqüentes desdobramentos em cadeia.
No geral, o que se observa é a combinação e/ou alternância desses 
momentos no próprio seio da sociedade – momentos de consenso são 
combinados e alternados com momentos de conflito, como num pêndulo. Mas 
existem os consensos de base, tais como o consenso explícito de uma nação 
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UNIDADE 0126
em torno do direito de governar segundo os limites constitucionais.
É nessa busca de equilíbrio da relação dialética consenso/conflito 
que somos confrontados com o fenômeno do poder e seus subprodutos (a 
construção da ordem social, econômica e política; regulação de conflitos 
entre os grupos de interesse, regime de circulação das elites etc.). O poder, 
enquanto fenômeno político típico da ação humana, somente existe e se 
mantém no curso das relações sociais gerais que se estabelecem entre 
os indivíduos, e que vão se ampliando a ponto de constituir uma rede de 
relações sociais ou rede social. Em cada uma dessas relações é possível de 
se constatar manifestações do poder. São as chamadas relações de poder: 
entre marido e mulher, entre pai e filho, entre dois adversários, entre professor 
e aluno, entre sindicatos patronais e laborais, entre os partidos políticos etc.
Força significa o uso de meios que nos permitam influenciar a conduta 
de outrem. A força é a canalização da potência (algo potente em suspenso); 
é o fator que determina esta última. A força é um componente que pode ou 
não ser acionado por ocasião do exercício do poder, seja privado ou público, 
institucional ou não.
O poder, por seu turno, não é tangível e encontra-se distribuído por 
várias arenas e sítios da estrutura da sociedade. Mas é sentido e percebido 
como algo dinâmico que de algum modo impacta positiva ou negativamente 
os indivíduos em interação rumo à persecução de objetivos estratégicos. E o 
lugar mais apropriado para acomodar e perseguir tais objetivos estratégicos, 
de modo a demonstrar como o poder é operacionalizado, é a organização,particularmente aquelas de natureza governamental.
O exercício do poder, ao desenvolver-se no seio de uma realidade social, 
econômica, política e cultural, deixa-se transparecer como um jogo, cuja movimentação 
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ADMINISTRAÇÃO NO SETOR PÚBLICO - MÓDULO III 27
dá-se segundo regras sócio-históricas específicas e seu objetivo é controlar e regular a 
disputa pelos bens escassos (riqueza e/ou renda) na sociedade. Daí que a busca pelo 
poder somente existe em função da valorização, quase invariavelmente excessiva, de 
tais bens escassos.
A respeito do fenômeno do poder, Weber (1991, p. 33; grifo nosso) 
formula uma definição bem precisa e completa: “Poder significa toda 
probabilidade [ou oportunidade] de impor a própria vontade numa relação 
social, mesmo contra resistências, seja qual for o fundamento dessa 
probabilidade [ou oportunidade]”. Esse fundamento de probabilidade, ou 
de oportunidade, significa os meios (econômicos, financeiros, psicológicos, 
emocionais, coercitivos etc.) de que se dispõe para impor uma vontade 
específica a terceiros. O que importa nesse caso é a eficácia do poder como 
elemento regulador de vontades.
O poder, para Foucault (2000), encontra-se disseminado por todo 
o tecido social, na condição de uma forma de exercício que flui entre os 
indivíduos, ao contrário do que propugnava as abordagens clássicas da 
Ciência Política, que centrava no Estado o melhor de suas análises acerca 
do poder – a vinculação do fenômeno do poder ao Estado. Logo, para ele, 
poder e Estado não são sinônimos. O poder não é um objeto, uma coisa, 
mas uma relação, algo que se exerce e que funciona. Por isso dizemos que o 
poder é um fenômeno sócio-político que somente existe num meio social de 
desigualdade em termos de capital político. 
Em termos espaciais, o poder situa-se no centro (instituições políticas) 
e na periferia (relações de poder vigente em quase todas as relações 
sociais), no âmbito macro (as grandes organizações do Estado, as relações 
Estado/sociedade civil, as relações internacionais, o mercado mundial etc.) 
e no âmbito micro (as pressões sociais pela realização de políticas públicas 
em conformidade com suas reivindicações por recompensa; as relações de 
trabalho no chão da fábrica ou no interior de um organismo governamental, 
por exemplo). Mas aqui o que nos interessa é o poder associado ao Estado, 
ao Governo e à administração pública, logo, considerar o poder a partir do 
centro e no curso de uma análise estrutural (macro perspectiva).
É nesse ponto que os fenômenos associados ao poder desembocam 
nos conceitos de autoridade e de dominação. A autoridade é um atributo 
institucional que supõe a dominação, posto que o subalterno, sob o comando 
daquele que se situa em posição hierárquica superior, vê-se obrigado ao 
exercício de suas funções administrativas. É a essa relação administrativa 
UNIDADE 0128
entre chefia e subalternidade no cumprimento de seus deveres legais que 
nomeamos por atividades puramente administrativas. Porém, qualquer ato 
praticado por um agente público no curso de suas atividades administrativas 
regulares é classificado como ato de autoridade – uso do poder institucional 
para fins exclusivamente administrativos ou associados a cargos, serviços e 
atividades públicas e privadas praticado por pessoa investida de parcela do 
poder do Estado.
O conceito de dominação se confunde com o de poder e o de 
autoridade exatamente porque o tema de que tratam (relações políticas) é, 
por definição, polissêmico e limítrofe. O próprio Weber (1999) chega a utilizar 
em alguns contextos explicativos o conceito de dominação como sinônimo 
do conceito de poder, isto é, a dominação enquanto “sentido muito geral de 
poder” ou “um caso especial de poder”. O mesmo se aplica a uma diversidade 
de estudiosos (LEBRUN,1983; STOPPINO, 2000). De resto, a dominação 
(herr = dominus = “senhor”) é definida como “a probabilidade de encontrar 
obediência a uma ordem de determinado conteúdo, entre determinadas 
pessoas indicáveis” (WEBER, 1999, p. 33).
Weber concebe dois tipos radicalmente antagônicos de dominação 
– a dominação em virtude de uma constelação de interesses (mercado) e a 
dominação em virtude da autoridade (Estado e/ou família). O primeiro tipo 
radical, extremado, em sua forma mais pura, é representado pela dominação 
monopolista no mercado (um único produtor, um único comprador ou um 
único vendedor). Em tal circunstância de domínio de mercado, destituído 
de concorrência, no qual pratica o controle artificial dos preços, qualquer 
entidade com fins lucrativos (segundo setor) passa a exercer uma influência 
dominadora, no sentido de impor preços aos consumidores, por exemplo. O 
tipo de dominação em função da autoridade, por sua vez, está associado ao 
poder de mando e ao dever de obediência, e seu tipo mais puro é o poder do 
chefe de família ou da autoridade administrativa. Mas o que interessa a Weber 
(1999, p. 191; grifo do autor), conhecido como o teórico da burocracia, e aos 
propósitos deste estudo, é o conceito de dominação como “[...] idêntico [...] 
ao poder de mando autoritário”, e não ao “poder condicionado por situações 
de interesses”, típico das relações verificadas no mercado. Em outros termos, 
impõe-se como meta disciplinar o emprego do tipo de dominação compatível 
com a estrutura de dominação racional-legal ou burocrática, a que Weber 
designa como dominação em virtude da autoridade, particularmente a 
autoridade administrativa, que, no exercício de suas funções públicas, se 
reveste de parcela do poder público. Afinal, “toda dominação manifesta-se 
ADMINISTRAÇÃO NO SETOR PÚBLICO - MÓDULO III 29
e funciona como administração” (Ibidem, p.193) e toda administração para 
ser eficaz necessita que alguém detenha o poder e exerça uma dominação 
efetiva.
A dominação é um processo social que consiste na imposição de 
vontades de um ou mais indivíduos sobre um ou mais indivíduos, de 
modo a submetê-los pacificamente, ou, no limite, mediante o uso da força, 
como é o caso da associação de dominação designada por weber como 
associação política, cujo quadro administrativo detém o monopólio legítimo 
do constrangimento físico em sua atuação institucional, uma vez que se faz 
referência a uma “empresa com caráter de instituição política”, ou seja, trata-
se do Estado. 
No que respeita à identidade entre dominação e autoridade, seu ponto 
em comum é a noção de poder, e a diferença entre elas não é de grau (como 
se uma fosse superior à outra), mas de dinâmica (o modo de ser do exercício 
efetivo do poder no instante fugidio de seu uso empírico) e de racionalidade, 
de caráter formal (além da competência ou qualificação compatível com o 
cargo nos quais indivíduos, mediante concurso público, tomam posse, mas 
não se apodera deles); refere-se, também, ao poder estabilizado na figura da 
autoridade que gere, por exemplo, um centro de competência especializado, 
ou órgão administrativo, formalmente instituído e mantido.
Quanto à parecença da noção de autoridade com a noção de poder, 
somente nos resta dizer que a autoridade é uma prerrogativa de domínio 
formal na administração pública, enquanto que o poder é um atributo de 
domínio informal que se estabelece no jogo do contato entre os indivíduos no 
curso de suas atividades administrativas. Não se esquecendo, no entanto, que 
esse jogo de contato, ou de interesse, não é apenas regulado pela estrutura 
de normas dos regimentos, estatutos e textos constitucionais (racionalidade 
formal), mas também pelo magnetismo da atração e da simpatia mútuas e 
pela identidade de sentimentos de pertença (racionalidade substantiva), 
Em geral, a legitimidade é derivada do consenso manifesto 
representado pelo apoio das massas eleitorais. Por essa razão a legitimidade 
constitui um atributo do Estado que se baseia na construção política de 
um consenso, fator indispensável à garantia da obediência (momento do 
consenso), independentemente do uso da força (momento da coerção). 
Dessemodo, “a crença na legitimidade é, pois, o elemento integrador na 
relação de poder que se verifica no âmbito do Estado” (LEVI, 2000, p. 675). 
Ela supõe necessariamente a noção de governabilidade. A soberania, por 
UNIDADE 0130
sua vez, é uma condição política que supõe a autodeterminação dos estados 
nacionais. Sob o ponto de vista jurídico-político, o conceito de soberania é 
de exclusividade dos Estados nacionais, sejam eles unitários ou federais (a 
União). E em contraponto, temos o conceito de autonomia. Logo, à União 
cabe a soberania indispensável para representar o Estado federal na 
celebração de tratados ou acordos internacionais; aos estados federativos ou 
subnacionais, resta apenas a prerrogativa da autonomia, dentro dos limites 
legais inscritos na Constituição Federal. 
Concluindo essa tarefa didático-pedagógica relativa a conceitos por 
demais úteis na apresentação do conteúdo da disciplina em apreço, convém 
precisar que todos esses pares de conceitos oscilam, ou orbitam, em torno 
do par principal: força e poder. Logo, é com referência à noção de poder que 
Weber (1999) classifica os tipos puros de dominação e/ou de autoridade. E 
os designam como tipos puros devido ao fato de que em nenhuma sociedade 
histórica, empírica, se verifica com exclusividade um desses tipos. É mais 
provável que haja o predomínio de um sobre os outros, sobretudo nas 
sociedades contemporâneas, que adotam o modelo racional-legal. Assim, 
a estrutura de poder se fundamenta nas seguintes formas de autoridade/
dominação legítima:
• tradicional – lastreado na crença na “santidade da tradição vigente”, 
assim como na legitimidade de agentes que representam a autoridade 
tradicional, em função de tais tradições, enquanto fonte de poder. Neste tipo 
de dominação tradicional a obediência é destinada “à pessoa do senhor” 
indicada pela tradição, graças ao apreço pelos costumes;
• carismática – apoia-se na crença nas qualidades extraordinária de 
uma pessoa ao qual se deposita uma confiança mobilizadora, assim como 
às ordens por ela instituída, cuja novidade termina por ser a fonte de seu 
poder. No âmbito da dominação carismática, a obediência é devida ao líder 
carismático, graças à confiança que seus seguidores depositam em suas 
qualidades extraordinárias;
• racional-legal – funda-se na crença na legitimidade tanto das ordens 
estatuídas (ordenamento jurídico) quanto do direito de mando dos agentes 
nomeados em função de tais ordens para o exercício da dominação legal. 
Trata-se de uma forma de autoridade/dominação que se ampara no imperium 
da Lei, que é sua fonte de poder, e que disciplina os direitos e garantias 
fundamentais de administrados e às obrigações e deveres do próprio Estado. 
ADMINISTRAÇÃO NO SETOR PÚBLICO - MÓDULO III 31
Como se trata de uma dominação alicerçada em estatutos (racionalidade 
formal) tem-se como imperativo uma dupla obediência: à ordem impessoal, 
que é objetiva e estatuída na forma da lei, e aos agentes nomeados por 
essa mesma ordem impessoal, em função da legalidade formal do conteúdo 
estatutário e sua vigência no tempo e no espaço. 
Para Weber (1994, p. 193; grifo nosso), “toda dominação manifesta-se 
e funciona como administração. Toda administração precisa, de alguma forma, 
da dominação, pois, para dirigi-la, é mister que certos poderes de mando se 
encontrem nas mãos de alguém”. Isto quer dizer que a dominação para ser 
eficaz depende da administração; igualmente, não existe administração que 
não se apoie em alguma estrutura de dominação, que se expressa pelas 
posições hierárquicas no quadro administrativo de determinada organização. 
Ou seja, a condução da administração supõe ou implica que os poderes de 
mando sejam detidos por um ou mais agentes. Logo, fica patente que o tipo 
de dominação legítima que caracteriza as organizações governamentais na 
modernidade, segundo a nomenclatura weberiana, é a dominação racional-
legal ou burocrática. Ou seja, a burocracia é o aparelho administrativo do 
poder legal.
A dominação do homem pelo homem ainda é uma constante nas inter-
relações sociais. A própria dominação em si constitui um exemplo cabal de 
desigualdade social, pois quem domina postula privilégios, cuja valorização 
e manutenção são responsáveis pela continuidade de determinada situação 
sócio-histórica – o status quo vigente. E para dirimir os excessos dessa 
relação de dominação que é tão comum à espécie humana quanto à própria 
Natureza criam-se instituições ou organizações que terminam por convergir 
e se converter em várias formas de soberanias até aportar no modelo de 
organização política que modernamente chamamos de Estado.
Estado: conceito e ação sociopolítica 
Embora nem todas as sociedades históricas tenham experimentado 
algum tipo de representação estatal, assente, portanto, na transferência 
normativa das funções de governo e de confiança na condução de seus 
destinos, algum tipo de soberania difusa existiu. Ela alude à relativamente livre 
autodeterminação dos grupos, das coletividades, dos povos ou sociedades 
globais na condução de suas escolhas, cujo curso os acontecimentos 
UNIDADE 0132
históricos condicionaram ou induziram. 
Algum tipo de proteção social e de controle organizativo da vida 
coletiva vigorou nas estruturas sociais, operando ora como precários ora 
como vigorosos liames funcionais. Em síntese, as formas de sociedades que 
se sucederam, umas após as outras, não deixaram de ser o que sempre 
– enquanto existiram – foram, ou seja, sociedades de homens, edificadas 
(ou quase sempre destruídas), mantidas (ou dissolvidas) e gestadas 
por homens, no encalço de suas propensões finalistas, onde as pugnas 
manifestas ou veladas pelo poder constituem o fermento de que se servem 
para gerar as transformações sócio-históricas. No entanto, sem perder 
aquelas características essenciais que lhe outorgam um estatuto ontológico 
de existência comum, essas formas de sociedade foram se diferenciando 
devido aos condicionantes geográficos, econômicos, sociopolíticos e 
culturais, forçando-as a adotar trajetórias díspares e correspondentes formas 
de autogestão administrativa, bem como de sistemas de alternância de poder 
– via disputas em jogos desportivos, em estatutos formais ou positivados, em 
litígios judiciais, em conflitos civis etc. 
Na emulação interminável pelos escassos bens disputados –
justamente por essa escassez (artificial ou não) ser determinadora da 
dificuldade de sua posse e usufruto – radicam as razões que alimentam a 
paulatina complexificação das estruturas sociais no decurso do processo 
histórico – os jogos de interesses e de forças fomentadores do agir racional 
teleológico/axiológico e definidores de embates no âmbito do político. No 
bojo desse empreendimento impulsivo se erige uma ordem sociopolítica 
cuja atribuição básica é disciplinar o livre movimento das vontades humanas 
circunscritas a um território: o Estado, que essencialmente é distinguido pela 
autoridade que encerra e pelo poder que lhe é imputado pelas convenções e 
concertos sociais politicamente legitimadores, sendo que o exercício da força 
(legal) – expressão objetiva do poder – constitui um direito exclusivo que lhe 
é inerente.
Submetido a uma perspectiva estrutural, o conceito de Estado 
envolve a articulação entre os seus componentes essenciais, a saber; poder 
soberano, povo, território e finalidades. Em outros termos, significa que o 
Estado é uma organização política dotada de poder soberano (independência, 
auto-determinação política) frente a outros Estados nacionais, e esse 
poder soberano emana do povo, que por sua vez encontra-se distribuído 
num território específico e concebe o imperativo de perseguir finalidades 
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compatíveis com o equilíbrio alcançado pelas forças políticas partidárias e 
não-partidárias quanto ao equacionamento das relações de propriedade, ou, 
mais precisamente, sobre os critérios de divisão da totalidade da renda e da 
riqueza produzida peloconjunto das unidades produtivas formais e informais 
(setor ‘invisível’) do mercado nacional. 
O conceito de forma de estado deriva diretamente da maneira a partir 
do qual se exerce o poder político com referência a noção de território. Com 
base em tal critério, distinguem-se as formas de Estado em Estado unitário 
e Estado federal. O Estado unitário consiste numa circunscrição territorial 
politicamente centralizada que regula o fluxo de bens e pessoas em virtude 
do poder de império. Ao passo que Estado federal (ou Estado composto, ou 
mesmo federação de Estados) descentraliza o seu poder, fracionando-se no 
espaço territorial, determinando o surgimento de uma grande diversidade de 
organizações governamentais que se apresentam regionalmente dispersas. 
Assim, o núcleo do conceito de Estado federal é a existência da subdivisão 
regional de coletividades políticas autônomas e a própria União, que por sua 
vez os representam, configurando uma federação ou Estados federados. 
Logo, o Estado federal possui soberania nacional e internacional, isto é, não se 
subordinam a nenhum outro poder temporal ou espiritual, enquanto o Estado 
enquanto unidade da federação possui apenas autonomia. Mas a autonomia 
federativa somente é reconhecida uma vez satisfeitos os pressupostos da 
autonomia federativa constante nos artigos 18 e 42 da Constituição Federal, a 
saber: a existência de órgãos governamentais próprios (órgãos independentes 
de seus correlatos a nível federal no tocante à seleção e investidura de cargo 
administrativo); e a posse de competências exclusivas.
Assim, o Estado brasileiro é concebido como República Federativa 
do Brasil. Daí provém o próprio sentido que exprime a forma de governo, ou 
seja, a forma de governo republicana. No item que disserta sobre o instituto 
do Governo, explanaremos com mais vagar o tema.
 Como já vimos, o poder estatal é, ao mesmo tempo, uno, indivisível e 
indelegável. Porém, este poder estatal é extensível ao exercício simultâneo de 
três ordens de poderes (órgãos) com suas respectivas funções administrativas, 
a saber: Executivo, Legislativo e Judiciário. A diferenciação destas três 
funções constitucionais do Estado é determinante na compreensão daquilo 
que permite distinguir administração pública (stricto sensu) em relação ao 
Governo. Tais funções podem ser classificadas em funções próprias ou 
típicas e funções atípicas. 
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Assim, a função típica do Executivo é administrar, o que inclui, por 
um lado, a função de governo (atribuições políticas e decisão estratégica), 
e, por outro, a função exclusivamente administrativa (procedimentos de 
intervenção, fomento e serviço público). Já as funções atípicas do Executivo 
são a legislativa (uso de medidas provisórias) e de julgamento (contencioso 
administrativo). A função típica ou predominante do Legislativo é legislar 
(elaborar normas jurídicas gerais e abstratas) e fiscalizar os atos do Poder 
Executivo (fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e 
patrimonial). As funções atípicas do Poder Legislativo estão associadas aos 
processos de administração (quando se pronuncia acerca de sua estrutura 
interna: criação de cargos públicos próprios etc) e julgamento (ação do 
Senado da República em julgar determinadas autoridades administrativas 
quanto aos crimes de responsabilidade). A função típica do Poder Judiciário 
(função jurisdicional ou de julgamento) é aplicar, de forma coercitiva e em 
caráter definitivo, o ordenamento jurídico (Direito) às controvérsias que lhe 
são apresentadas mediante propositura de ação; as funções atípicas, por um 
lado, são aquelas voltadas para administração de bens, serviço e pessoal e, 
por outro, aquelas relativas à geração de normas gerais para os administrados 
de sua alçada administrativa. Em suma, no âmbito do exercício dos três 
poderes da União as funções atípicas tanto servem para a realização de suas 
principais finalidades como serve para estabelecer restrições à conduta dos 
outros poderes, funcionando como um mecanismo de freios e contrapesos 
(checks and balance).
Num interregno de duzentos anos, entre os séculos XV e XVII, 
a humanidade assiste ao solapamento da crença tradicional na unidade 
teocrática da cristandade e sua substituição pelo conceito de soberania 
territorial, ocasião em que começa a despontar a diferenciação fundamental 
entre Estado e Sociedade. Somente bem depois do surgimento da idéia de 
Estado territorial é que se forma uma consciência efetiva da diferenciação 
entre relações políticas e relações sociais, provavelmente em meados do 
século XIX (RUNCIMAN, 1966). 
O advento do Estado moderno, entre os séculos XIV e XVIII, está 
intimamente associado às necessidades de defesa e unificação territorial; 
logo, surge sob o signo da faculdade protetora. O Estado moderno surge 
paralelamente com a emergência do indivíduo enquanto portador de direitos: 
à vida, à segurança e à propriedade. No âmbito do Estado-protetor o indivíduo 
passa a se constituir no sujeito central do político. Aos poucos, o Estado 
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moderno transfigura-se em Estado-providência, que, por sua vez, consiste 
em “um aprofundamento e uma extensão do Estado-protetor ‘clássico’” 
(ROSANVALLON,1997, p. 20). Durante a vigência do Estado-providência, a 
providência divina é substituída pela certeza da providência estatal mediante o 
aperfeiçoamento das técnicas de seguro, que, por sua vez, é beneficiada pelo 
nível elevado do grau de certeza possibilitado pela probabilidade estatística. 
Assim, “[...] O Estado-protetor corresponde à garantia de sobrevivência (a 
proteção física da vida) e o Estado-providência à garantia de uma abundância 
‘mínima’ para todos os cidadãos” (Ibidem, p. 27).
Mas o que é e no que consiste o Estado moderno? Weber (1999) 
nos contempla com uma definição formal que identifica bem o caráter 
político-coercitivo dessa entidade abstrata. Para ele, o Estado constitui uma 
“empresa”, uma comunidade humana, ou uma associação política de tipo 
historicamente delineado e criado na Europa ocidental, que reivindica e logra 
com sucesso o direito ao monopólio legítimo de uso do constrangimento físico, 
e se traduz pela forma politicamente mais organizada e racional de gestão da 
vida social dos indivíduos em determinada circunscrição territorial. O autor 
nos adverte que só é possível definir sociologicamente o Estado moderno 
em função dos meios particulares que lhe são inerentes. De resto, o que se 
aplica ao Estado moderno pode ser aplicado a toda e qualquer associação 
política, como é o caso do uso do constrangimento físico (meio específico), e 
não em função do que o Estado faz ou deixa de fazer. Afinal, argumenta ele, 
quase não existe tarefa que uma associação política não tenha executado, 
assim como não existe tarefa cuja execução tenha sido permanentemente de 
domínio exclusivo a tais associações de caráter político, e que atualmente 
são designadas por Estados, consistindo em formas históricas de dominação 
não-institucional anteriores ao Estado moderno. 
Logo, apoiando-se na afirmação textual de Trotsky, de que “todo 
Estado fundamenta-se na coação”, Weber (1999, p. 525) sentencia: a única 
fonte “jurídica” de exercício da coação é o Estado, somente a ele cabe 
conceder, ou não, a terceiros, o direito de empregá-la. Além do mais, se todas 
as instituições até aqui existentes nunca tivessem experimentado qualquer 
tipo de violência ou coação inexistiria o conceito de “Estado”, e em seu lugar 
apareceria o conceito de “anarquia”, no exato significado que o vocábulo 
semanticamente sugere e encerra. 
Nessa linha de análise, portanto, o Estado não pode ser definido com 
base nos resultados que manifesta através de sua organização institucional, 
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ou seja, o Governo e a administração pública, mas com base nos meios de 
que se instrumentaliza, onde o constrangimento físico é apenas um meio, 
embora específico, dentre outros. Em outros termos, definir o Estadoem 
função do que realiza é perigoso por conta de duas questões de ordem lógica 
– defini-lo pelo que faz significa dizer também que ao deixar de fazer o que 
normalmente faz implica em vê-lo deixar de ser o que é, ou seja, o Estado 
deixa de existir; e que qualquer entidade que execute funções típicas de 
Estado deve ser identificado enquanto tal (RUNCIMAN,1966). 
Runciman (1996), admitindo, porém, que definir o Estado com base 
em eventuais “finalidades” é por demais temerário, não concorda totalmente 
com as consequências lógicas da proposição teórico-metodológica weberiana 
acerca da definição do Estado, mas reconhece que “[...] na definição de Weber 
– que se baseia antes nos meios – se um Estado deixa de conservar o seu 
monopólio reconhecido da fôrça (sic) então será necessário dizer que não se 
trata mais de um Estado (Ibidem, p. 45); e arremata peremptoriamente que 
temos apenas que nos preocupar em verificar concretamente o que fazem ou 
deixam de fazer as instituições que detém o monopólio legítimo da violência 
física, esvaziando, contudo, os resultados da ação dessas instituições de 
qualquer eficácia cognitiva na compreensão de seu conteúdo conceptual. O 
mesmo se aplica ao conceito de política, afinal, o que vincula a noção de 
Estado à de política é o fenômeno do poder. 
As razões que embasam tal argumento poderiam nos conduzir 
a ilações açodadas e imputar a Runciman proposições estranhas a seu 
pensamento com base nas afirmações de Weber. Assim, inadvertidamente, 
poderíamos ser levados a conceber a ideia de que a redução das funções 
públicas ou desestatização redundaria na conclusão lógica segundo a qual o 
Estado deixaria de ser um Estado, justamente por ser forçado a abdicar do 
exercício de certas funções, tais como a intervenção na economia mediante 
o recurso da produção de bens materiais de consumo, ou mesmo de alguns 
bens e serviços públicos coletivos gratuitos (saúde e educação, por exemplo) 
ou não, a transferência para a iniciativa privada, mediante concessões 
públicas, dos serviços de telecomunicações e de geração de energia elétrica.
Bobbio (1999) nos apresenta argumentos que ajudam a esclarecer 
melhor a situação evocada. Segundo ele, apenas poderíamos cogitar a 
possibilidade de o Estado deixar de ser o que seus predicados enunciam, ou 
seja, deixaria de existir, numa eventual situação em que os poderes básicos 
que lhe são inerentes dele fossem subtraídos, a saber, o poder coercitivo, 
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o poder jurisdicional e o poder tributacional. O primeiro desses poderes 
contempla o monopólio quanto à aplicação da força física. O segundo, diz 
respeito à concepção e à contextura das leis, assim como a sua observância 
quanto aos casos concretos, conforme os fundamentos axiológicos e 
deontológicos que socialmente as consubstanciam. O terceiro, por seu 
turno, refere-se à prerrogativa estatal de impor a cobrança de tributos para 
financiar a operação funcional do aparelho administrativo do Estado. Tais 
são os poderes que constituem o núcleo mínimo do todo Estado, sendo que 
cada um deles corresponde a funções operacionais que lhe equivalem, cuja 
inoperância absoluta faria com que o Estado abdicasse de ser um Estado. 
Concluindo. Todos esses poderes e respectivas funções conferem ao 
Estado os elementos essenciais e distintivos de sua individuação enquanto 
tal, ao passo que - com exceção das funções acima citadas – todas as outras 
são meros componentes integrantes que o Estado vai agregando em função 
das circunstâncias históricas, onde as condições gerais de reprodução 
das unidades produtivas, assim como seu grau de desenvolvimento e 
diversificação, a estratégia de inserção no mercado global, os sistemas de 
intermediação de interesses associados às correlações de forças políticas 
dominantes e o vigor – ou a debilidade – dos sistemas de representação 
e participação políticas nele imprimem os sinais de uma outra modalidade 
estatal – o Estado intervencionista (ou Estado-onipresente). 
Portanto, essas três funções mínimas aludem ao Estado conforme 
sua feição primeva, ou seja, alude ao Estado-protetor (Estado liberal), 
enquanto que as justaposições de outras funções o identificam como Estado-
providência (Estado social); logo, o Estado pode abdicar de funções típicas 
de mercado, deixando de intervir no meio econômico, e mesmo no social, 
sem, no entanto, deixar de ser um Estado enquanto tal, como advoga Bobbio 
(ibidem). O difícil é imaginar como isso poderia ser efetivado radicalmente 
dada a irreversibilidade do Estado de bem-estar social. 
Retornando a Weber, é evidente que sua conceituação por si só nada 
elucida sobre as transformações do aparato estatal frente às transformações 
históricas que ele próprio anteviu com lucidez ao empreender a analogia 
entre a racionalidade que inere ao Estado – aquela que consiste na rigidez 
das regras ritualísticas do processo burocrático - e a racionalidade que se 
instaura no cerne do desenvolvimento capitalista com respectivas, porém 
equivalentes, expropriações de meios estrutural-funcionais internos; da 
mesma forma que nas unidades produtivas capitalistas as forças produtivas 
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(ou proletários) são privadas da propriedade dos meios de produção, os 
funcionários que compõem a estrutura burocrática também são privados da 
propriedade dos cargos que ocupam e exercem, logo, dos meios materiais da 
organização administrativa, e para isso percebem remuneração sob a forma 
de salários. 
Na construção da ordem moderna, dois movimentos paralelos 
terminam por confluírem simbioticamente: o progresso rumo ao capitalismo 
e o progresso rumo ao funcionalismo burocrático. O primeiro é fator 
de modernização da economia tanto quanto o segundo, que é fator de 
modernização do Estado (WEBER, 1999). Ou seja, modernização econômica 
supõe modernização estatal, e vice-versa - “[...] historicamente o ‘progresso’ 
em direção ao Estado burocrático [...] encontra-se em conexão muito íntima 
com o desenvolvimento capitalista moderno” (Ibidem, p. 530). Além de que, 
Estado nacional e capitalismo implicam-se mutuamente: um fertiliza o outro.
Estado capitalista
As concepções de Offe (1984) e Carnoy (1976) acerca do Estado são 
centrais para se entender a dinâmica estatal na sociedade, considerando-
se que o Estado precisa constantemente compatibilizar as exigências 
do capital com as necessidades do trabalho, a integração social com a 
integração sistêmica, a solução dos conflitos entre as classes com as crises 
de reprodução/acumulação. Eis o que se pode chamar de problemas da 
dinâmica do Estado capitalista
As formulações teórico-metodológicas de Offe (1984) com relação 
ao Estado se guiam pelo cuidado em compatibilizar as “razões concretas 
e de conteúdo” que justificam a ação estatal com os “resultados materiais” 
decorrentes dessa ação; Essas razões e resultados constituem “pontos de 
referência funcionais” inerentes ao quadro organizacional da estrutura do 
Estado burguês. Trata-se, portanto, de confeccionar hipóteses plausíveis 
acerca da relação funcional entre a ação do Estado e os problemas estruturais 
que surgem no seio de uma particular formação sócio-econômica, a saber, 
a formação sócio-econômica capitalista. Nessa linha de estudo, é possível 
se averiguar como uma sociedade histórica se reproduz e que mecanismos 
asseguram sua continuidade ou descontinuidade: 
“A sociologia resolve esse problema (que continua básico 
e atual) na medida em que indica quais são exatamente 
ADMINISTRAÇÃO NO SETOR PÚBLICO - MÓDULO III 39
as questões estruturais que problematizam o contexto 
societário e sua continuidade histórica, e esclarece 
através de que medidas de ‘integração’ o sistema social 
é capaz ou não de resolver os seus problemas estruturais 
específicos” (Ibidem, p. 14; grifo do autor). 
Uma vez esclarecidos os termos gerais da definição operacional 
do Estado em Offe, mais precisamente do Estado capitalista, convém 
adiantar como o autor especificamente