gestao_e_avaliacao_de_politicas_publicas (1)

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Este livro ressalta a importância das interações entre Estado 
e sociedade civil, tanto para identificar problemas quanto para 
colaborar com um processo de formulação e execução de 
Políticas Públicas mais corretivo e assertivo. Nesse contexto, o 
leitor é convidado a refletir sobre como a responsabilidade 
com transparência e prestação de contas faz com 
que a avaliação das políticas ganhe cada vez 
mais importância.
A obra destaca que cabe aos gestores 
e avaliadores a identificação correta 
dos problemas, o desenho estratégico 
de soluções e, então, a definição das 
mais rigorosas metodologias que 
garantam credibilidade e segurança 
aos processos. Também se orienta 
para a busca por melhores práticas 
e instrumentos de coleta de dados, 
de modo a ter as mensurações 
adequadas que contribuam para 
a correção e padronização das 
políticas, além da compreensão 
dos resultados.
Código Logístico
59184
Fundação Biblioteca Nacional
ISBN 978-85-387-6585-1
9 7 8 8 5 3 8 7 6 5 8 5 1
Gestão e avaliação de 
políticas públicas 
Djalma de Sá
IESDE BRASIL
2020
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SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
S111g
Sá, Djalma de
Gestão e avaliação de políticas públicas / Djalma de Sá. - 1. ed. - 
Curitiba [PR] : IESDE, 2020. 
102 p. : il.
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-387-6585-1
1. Brasil - Política social - Avaliação. I. Título.
19-61930 
CDD: 361.610981
CDU: 351(81)
Djalma de Sá Doutorando e mestre em Gestão Urbana pela Pontifícia 
Universidade Católica do Paraná (PUCPR). Graduado em 
Ciências Econômicas pela mesma instituição. Professor 
em cursos de graduação e pós-graduação. Pesquisador 
de Economia Urbana e Regional, Planejamento Urbano 
e Desenvolvimento Regional. Empresário, palestrante e 
consultor.
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SUMÁRIO
1 Gestão Pública e o papel do Estado 9
1.1 Introdução à Gestão Pública 10
1.2 Evolução dos modelos de Gestão Pública no Brasil 14
1.3 Planejamento governamental e Políticas Públicas 17
1.4 Capacidades do Estado para aplicação das Políticas Públicas 24
2 Ciclo de vida das Políticas Públicas 31
2.1 Formulação da agenda pública 32
2.2 Formulação das Políticas Públicas 35
2.3 Implementação das Políticas Públicas 37
2.4 Mecanismos de controle social das Políticas Públicas 40
3 Gestão das Políticas Públicas 46
3.1 Governabilidade, governança, accountability e transparência 46
3.2 Arranjos institucionais e gestão das Políticas Públicas 51
3.3 Inovação na Gestão Pública 54
3.4 Desafios para a Gestão Pública no Brasil 57
4 Análise de Políticas Públicas 64
4.1 Modelos de análise de Políticas Públicas 64
4.2 Natureza e dinâmica das Políticas Públicas 69
4.3 Instrumentos de Políticas Públicas 74
4.4 Indicadores de Políticas Públicas 79
5 Avaliação de Políticas Públicas 86
5.1 Breve histórico da avaliação de Políticas Públicas 86
5.2 Avaliação de Políticas Públicas: conceitos e abordagens 90
5.3 Tipologias de avaliação e técnicas de análise 93
5.4 Projeto de avaliação (desenho, gestão e disseminação) 97
Os regimes democráticos se destacam pelo exercício da soberania em 
seus territórios, seja pela organização do ordenamento jurídico norteador 
– fortemente marcado pelo advento das Constituições Federais –, seja pela 
responsabilidade de atender às demandas públicas por meio da adoção de 
Políticas Públicas. Esse cenário ganha ainda mais destaque com o modelo 
do Estado de bem-estar social, com um conjunto de serviços e benefícios 
oferecidos de modo universal à sociedade.
Nesse contexto, a sociedade civil organizada, com desejos e necessidades 
em suas demandas, também tem uma importante participação para 
estabelecer uma ponte de interação com o Estado, que apresenta as 
condições necessárias para formulação e implementação das políticas. 
Assim, as interações são importantes tanto para identificar problemas 
quanto para colaborar com um processo de formulação e execução mais 
correto e assertivo.
Neste livro, é possível notar que essa relação tende a contribuir para 
a melhoria e a efetividade das Políticas Públicas em um cenário onde a 
Administração Pública tem a necessidade de apresentar melhores resultados e 
eficiência na alocação dos recursos, principalmente após o advento do modelo 
da Gestão Pública gerencial. Nesse contexto, no qual o usuário é entendido 
como cliente, convida-se o leitor a refletir sobre como a responsabilidade com 
a transparência e a prestação de contas faz com que a avaliação das políticas 
ganhe cada vez mais importância.
Por fim, a obra destaca que cabe aos gestores e avaliadores a identificação 
correta dos problemas, o desenho estratégico de soluções e, então, a 
definição das mais rigorosas metodologias que garantam credibilidade e 
segurança aos processos. Também se orienta para a busca por melhores 
práticas e instrumentos de coleta de dados, de modo a ter mensurações 
adequadas que contribuam para a correção e padronização das políticas, 
além da compreensão dos resultados.
Bons estudos!
APRESENTAÇÃO
Gestão Pública e o papel do Estado 9
A dinâmica de funcionamento dos Estados exige instrumentos 
que promovam a convivência entre o Estado, a iniciativa privada 
e a sociedade, harmonizando a proteção dos direitos sociais 
garantidos pelas Constituições como forma de execução da 
soberania do seu povo em seu território. Dessa forma, o Estado 
tem o papel de preservar a coesão social, de modo que garanta 
a propriedade privada e os direitos coletivos. Com o advento do 
Estado de bem-estar social, as Políticas Públicas buscam satisfazer 
as demandas da sociedade, favorecendo a igualdade.
Nesse contexto, o Estado se apresenta responsável pela 
manutenção da estrutura social no território e pela garantia 
de atendimento do interesse coletivo. Para corresponder às 
demandas da sociedade, ele se utiliza das Políticas Públicas 
definindo e escolhendo os problemas a serem enfrentados, bem 
como as formas de enfrentamento. Nos Estados democráticos de 
direito, a negociação política é feita pela interação dos diversos 
atores envolvidos nas Políticas Públicas.
Dessa maneira, as Políticas Públicas são instrumentos do 
Estado para evitar os conflitos e as desigualdades sociais. Elas 
são estabelecidas pela articulação dos interesses dos vários 
setores e atores da sociedade, participantes de sua formulação 
e implementação. Por outro lado, cabe destacar que existe uma 
pressão dos ambientes externos para direcionar os recursos do 
orçamento. Os agentes do Estado, portanto, precisam estar atentos 
ao cenário econômico, político e social, além do efeito de crises 
que afetam o Estado. Assim, o Estado desenvolve capacidades 
para atingir os objetivos planejados e articular, nesse sentido, os 
setores e agentes envolvidos.
Gestão Pública e o 
papel do Estado
1
10 Gestão e avaliação de políticas públicas
1.1 Introdução à Gestão Pública 
Videoaula A Administração Pública trata do planejamento, organização, direção 
e controle dos serviçospúblicos, seguindo as regras do Direito e o inte-
resse comum. De acordo com Meirelles (1985), a Administração Pública 
realiza o aparelhamento do Estado, organizando a prestação de serviços 
públicos para satisfazer as necessidades coletivas da sociedade.
A Administração Pública teve seu processo de organização a partir 
dos séculos XVIII e XIX, em um cenário onde o poder estava centrali-
zado no modelo autoritário do Estado absolutista. Nesse contexto, a 
Administração Pública não estava vinculada à ideia de princípios e ba-
ses constitucionais, devendo ser responsável pela gestão e defesa do 
território (DENHARDT, 2011).
Esse cenário passa a mudar após a adesão ao conceito de Estado 
democrático de direito, da aderência às Constituições como exercício 
de soberania legal do Estado e no trato das atividades administrativas 
dos agentes públicos, norteados pelo Direito Administrativo. Dworkin 
(2001) destaca que o Estado de Direito parte da ideia de que tanto o 
governo quanto a sociedade devem ter suas atuações norteadas por 
regras públicas, que contemplem também as formas de mudanças 
dessas regras. Para Dworkin, nesse sentido, há a seguinte definição de 
Estado de Direito:
O Estado de Direito dessa concepção é o ideal de governo por 
meio de uma concepção pública precisa dos direitos individuais. 
Não distingue, como faz a concepção centrada no texto legal, 
entre o Estado de Direito e a justiça substantiva; pelo contrário, 
exige, como parte do ideal do Direito, que o texto legal retrate os 
direitos morais e o aplique. (DWORKIN, 2001, p. 7)
Para estabelecer o Estado de Direito, é importante a divisão dos três 
poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), pois, no início da aplicação 
desse conceito, os Estados eram absolutistas e delegavam ao rei ampla 
autoridade sobre a sociedade. Com o avanço da ideia de um Estado 
menos absolutista e mais democrático, teóricos começaram a discutir 
uma nova divisão. Entre esses pensadores, destacam-se:
Gestão Pública e o papel do Estado 11
Com o avanço das discussões sobre os poderes do Estado, adotou-
-se o modelo de Montesquieu como ideal para os modelos democráti-
cos. O cenário do Estado democrático de direito, da adoção de 
Constituições e adequação das regras públicas teve início com a sepa-
ração dos poderes do Estado, com funções e atribuições que devem ser 
harmônicas e independentes entre si. Desse modo, foram organizados 
em poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, que contemplam papéis 
distintos, conforme demonstrado na Figura 4.
Filósofo inglês que viveu entre 
1632 e 1704. Com base no 
modelo inglês, discutiu 
a divisão dos poderes 
do Estado. Para Locke, 
o Poder Legislativo 
define as ações públicas, 
bem como protege a 
sociedade do arbítrio dos 
governantes, sendo, por 
isso, separado do Poder 
Executivo.
GG
GG
GG
GG
 G
GG
GGG
GG
GG
GG
GGG
GGG
GG
G
Figura 2
John Locke
Filósofo grego que viveu entre 
384 e 322 a.C. Sua obra 
A política apresenta as 
primeiras discussões 
sobre a divisão da 
estrutura de poder 
do Estado. Embora 
Aristóteles não 
explicasse o modelo de 
repartição dos poderes, 
tratava da Assembleia dos 
cidadãos, os magistrados e 
os juízes.
M
GG
GG
GM
GG
M
GG
GG
GGG
GGG
GG
G
Figura 1
Aristóteles
Filósofo e escritor francês que 
viveu entre 1689 e 1755. 
Em sua obra Espírito das 
leis (1748), defendeu a 
repartição dos poderes 
do Estado em três, 
distintos, harmônicos e 
independentes entre si. 
Dessa forma, os poderes 
seriam organizados em 
Executivo, Legislativo e 
Judiciário.
EE
GG
GG
G E
GG
GG
GGG
GG
GG
GG
GGG
GGG
GG
G
Figura 3
Montesquieu
O artigo 2º da Constituição da 
República Federativa do Brasil 
assim dispõe: “São Poderes da 
União, independentes e harmô-
nicos entre si, o Legislativo, o 
Executivo e o Judiciário” (BRASIL, 
1988). Destaque os papéis de 
cada um desses Poderes.
Atividade 1
12 Gestão e avaliação de políticas públicas
Figura 4
Poderes do Estado democrático de direito
Poder 
Executivo
Administra o 
governo.
Poder 
Legislativo
Elabora 
as leis. 
Poder 
Judiciário
Aplica 
as leis.
Fonte: Elaborada pelo autor.
A Figura 4 esclarece de modo sucinto os papéis exercidos pelos três 
poderes, a saber:
 • Poder Legislativo: criar as leis que regulam a sociedade e fiscali-
zar as ações do Poder Executivo.
 • Poder Executivo: colocar em prática as leis criadas pelo Poder 
Legislativo e utilizar as Políticas Públicas e ações governamentais 
para administrar o interesse coletivo e o bem público.
 • Poder Judiciário: realizar os julgamentos dos conflitos e aplicar 
as leis elaboradas pelo Poder Legislativo.
No entanto, para que os poderes sejam estabelecidos, o Estado pre-
cisa de alguns elementos fundamentais, como:
 • Governo: ato da administração do sistema político para exercício 
da soberania. É a forma de organização para exercer o poder e 
levar a sociedade ao cumprimento das normas para harmonia 
social.
 • Povo: conjunto de habitantes fixados em um determinado 
território.
 • Território: dimensão territorial sob controle de um governo 
estabelecido.
 • Soberania: poder absoluto e indivisível de organização e condu-
ção das ações do Estado, segundo a vontade livre de seu povo, 
e de fazer cumprir as suas decisões, inclusive pela força, se 
necessário.
Para exercer a soberania, o governo deve organizar sua forma de go-
vernança a fim de estabelecer a atuação e a intervenção do Estado, além 
do nível de participação e interação com a sociedade. As formas de go-
verno podem ser puras ou impuras, conforme demonstrado na Figura 5.
Gestão Pública e o papel do Estado 13
Figura 5
Formas puras e impuras de governo
Monarquia
Aristocracia
Democracia
Formas puras de 
governo
Tirania
Oligarquia
Demagogia
Formas impuras 
de governo
Fonte: Elaborada pelo autor.
Entre as formas puras de governo, na monarquia ocorre o governo 
de uma só pessoa ou família, que herda o poder e representa a von-
tade jurídica do Estado; na aristocracia o governo é de poucas pessoas 
com privilégios de uma classe social nobre; e na democracia há o go-
verno de muitas que, eleitas, representam a sociedade. Em relação às 
formas impuras, destaca-se a tirania, que também implica o governo 
de uma só pessoa ou família, porém com arbitrariedade, observando o 
interesse do monarca. Na oligarquia, o governo envolve poucos e visa 
ao interesse do grupo dominante, enquanto na demagogia é realizado 
por muitos, visando aos interesses de uma maioria em detrimento dos 
demais.
Além do estabelecimento da forma de governo, destaca-se a impor-
tância de definição de seus sistemas: o presidencialismo e o parlamen-
tarismo. Esses conceitos são apresentados no quadro a seguir.
Quadro 1
Sistemas de governo
Presidencialismo Parlamentarismo
Sistema de governo em que o mandatá-
rio eleito acumula o papel de Chefe de 
Estado e Chefe de Governo, com inde-
pendência em relação ao Poder Legis-
lativo, no entanto necessita da maioria 
legislativa para governar.
Sistema que apresenta uma distinção 
clara entre o papel de Chefe de Estado 
e Chefe de Governo. O primeiro ocupa 
uma maior posição de representação, 
sem participar das decisões políticas. 
O segundo, por sua vez, tem seu nome 
aprovado pelo Legislativo e recebe o tí-
tulo de primeiro-ministro, chanceler ou 
presidente do Conselho.
Fonte: Elaborado pelo autor.
No vídeo Saiba em menos de 
10 minutos a diferença entre 
parlamentarismo e presiden-
cialismo, publicado pelo canal 
Política no Papel, é possível 
saber mais sobre esses sistemas 
de governo.
Disponível em: https://www.you-
tube.com/watch?v=ywHlIYO3UO4. 
Acesso em: 6 dez. 2019.
Vídeo
14 Gestão e avaliação de políticas públicas
Entende-se, assim, que a Gestão Pública é consequência da organi-
zação da soberania do Estado, definindo a forma e o sistema de gover-
no com respeito à divisão e à especificidade dos poderes instituídos. O 
Estado, então, organiza seu aparelhamento para a realização dos servi-
ços públicos e atendimento dos interessesda sociedade.
1.2 Evolução dos modelos de 
Gestão Pública no Brasil Videoaula
Na evolução da Gestão Pública, três modelos teóricos se destacam: 
patrimonialista, burocrático e gerencial. Na história dos Estados sem-
pre houve a predominância de um dos modelos, no entanto os demais 
se mantêm mesmo nesse contexto, definindo assim a coexistência en-
tre eles. A seguir, são apresentadas as características que os compõem.
1.2.1 Modelo patrimonialista
Em termos históricos, o modelo patrimonialista é considerado o pri-
meiro de Gestão Pública. A maior característica desse modelo é a cen-
tralização do poder no mandatário detentor do cargo público. Devido a 
isso, o Estado passa a ser compreendido como patrimônio pessoal do 
mandatário – razão do título patrimonialista.
Assim, o mandatário passa a não ter limites de atuação, inclusive em 
relação às disposições legais. Esse modelo é reconhecido nos Estados 
absolutistas, que atendem aos desejos e interesses dos governantes, 
incentivando a corrupção e o nepotismo.
No caso brasileiro, o modelo patrimonialista é observado desde a 
época colonial, perdurando até o século XX, na República Velha. Na Fi-
gura 6, é possível ver suas características.
Bens públicos 
se confundem 
com os bens 
privados.
Administração 
Pública atende 
aos interesses 
do governante.
Incentivo ao 
nepotismo e à 
corrupção.
Modelo patrimonialista
Fonte: Elaborada pelo autor.
Introdução à gestão pública
SANTOS, C. S. 2. ed. São Paulo: 
Saraiva, 2014.
Considerado um clássico da 
Gestão Pública, esse é um livro 
de referência na área. Reúne 
características, princípios e 
processos da Gestão Pública, 
além dos demais conceitos para 
a atuação no setor público.
Livros
Figura 6
Características do modelo 
patrimonialista de Gestão 
Pública
Gestão Pública e o papel do Estado 15
Com o avanço do conceito de Estado democrático de direito, o mo-
delo patrimonialista passa a ser questionado, principalmente pelas suas 
consequências danosas e por não coadunar com a ideia de um modelo 
de Estado constitucional ou com a adoção do conceito de República.
1.2.2 Modelo burocrático
O modelo burocrático aplicado à Gestão Pública é fruto dos estudos 
de Max Weber 1
Sociólogo e economista alemão, 
autor de grandes obras como 
A ética protestante e o espírito 
do capitalismo e Economia 
e sociedade. No campo da 
administração, desenvolveu o 
modelo burocrático de gestão, 
com foco nos processos e na 
meritocracia.
1 (1864-1920), que foram desenhados no século XX para 
a iniciativa privada e, em um segundo momento, aplicados à Admi-
nistração Pública. A burocracia weberiana surge com o Estado liberal, 
buscando instaurar um modelo de administração impessoal, merito-
crático, profissional e racional.
O modelo burocrático surge também como uma resposta aos abu-
sos e excessos do patrimonialismo. Para isso, seu foco principal são 
os processos que passam a ser corretamente definidos e rigidamente 
controlados. Assim, esse modelo permitiria, por meio dos procedimen-
tos formalizados, combater o nepotismo e a corrupção na Administra-
ção Pública. Busca-se, por meio dele, submeter as ações do Estado às 
normas e leis estabelecidas, tornando mais rígida a atuação do governo 
e menos discricionárias as decisões do Estado.
Figura 7
Características do modelo burocrático de Gestão Pública
Impessoalidade, 
profissionalismo, 
meritocracia e 
racionalidade.
Rígido controle 
dos processos 
administrativos.
Submissão 
à lei e pouca 
condição para a 
discricionariedade.
Modelo burocrático
Fonte: Elaborada pelo autor.
Mesmo com esse novo desenho sendo adotado, o modelo burocrá-
tico também sofre algumas críticas: em primeiro lugar, cria barreiras 
desnecessárias e disfunções na Administração Pública; em segundo, 
leva os processos à ineficácia e ineficiência. Esse fato se deve à preo-
cupação exagerada com a adequação aos procedimentos e às normas, 
sem considerar necessariamente a qualidade dos serviços prestados.
discricionárias: livre de restri-
ções ou condições, ilimitada.
Glossário
coadunar: incorporar, 
conformar, reunir para formar 
um todo.
Glossário
16 Gestão e avaliação de políticas públicas
1.2.3 Modelo gerencial e a Nova Gestão Pública
Com o avanço do modelo burocrático, percebeu-se que ele não era 
eficaz para oferecer os serviços públicos de modo que atendessem às 
demandas da sociedade. Outro ponto importante foi que ele, embora 
reduzisse, não conseguiu eliminar as práticas patrimonialistas na estru-
tura do Estado. Dessa forma, buscou-se um novo modelo mais eficaz e 
eficiente para a implantação das Políticas Públicas do governo.
A busca desse novo modelo veio da observação das práticas gerenciais 
das organizações privadas, que apresentavam altos níveis de produtivida-
de e de satisfação dos funcionários. Com base nisso, perguntou-se: por 
que o Estado não poderia adotar práticas gerenciais utilizadas na iniciativa 
privada para tornar o serviço público mais eficiente e eficaz?
Na segunda metade do século XX surge, nos Estados Unidos da 
América, o modelo gerencial de Administração Pública como resposta 
à crise do modelo burocrático. Buscava-se a eficiência e qualidade no 
serviço público por meio da redução e otimização dos custos adminis-
trativos e operacionais. Outra mudança importante refere-se ao foco 
principal, que não eram mais os processos, mas os resultados entre-
gues ao cliente, o cidadão. Importante ressaltar que o novo modelo 
gerencial manteve as boas práticas adotadas no modelo burocrático, 
porém eliminando os pontos negativos.
Como o modelo gerencial visa aos resultados dos serviços públicos, 
passa-se a adotar a avaliação de desempenho dos agentes para medir 
a satisfação dos cidadãos com os serviços prestados. Para tornar o pro-
cesso mais ágil, são definidos menos níveis hierárquicos, fortalecendo 
a administração indireta e adotando um papel de regulação econômi-
ca. Assim, o modelo gerencial passa pela adoção de três estágios distin-
tos, apontados na Figura 8.
Gerencialismo 
puro.
Consumeirism.
Public service 
orientation.
Estágios do modelo gerencial
Fonte: Elaborada pelo autor.
Figura 8
Estágios do modelo geren-
cial de Gestão Pública
Gestão Pública e o papel do Estado 17
A seguir, são apresentados os detalhes de cada estágio presente na 
Figura 8. 
 • Gerencialismo puro: busca adotar novas práticas para reduzir 
o custo, como forma de aumentar a eficiência. Nesse estágio, o 
usuário é o financiador do sistema público.
 • Consumeirism 2
Modelo de gestão com ênfase 
na flexibilidade, adoção de 
qualidade total nos serviços 
públicos e satisfação de seus 
consumidores segundo uma 
lógica de racionalidade privada 
(SANTOS, 2014). 
2
: passa a adotar políticas de qualidade na pres-
tação dos serviços públicos, estabelecendo o cidadão como foco.
 • Public service orientation 3
Modelo com base nas potencia-
lidades do Estado, introduzindo 
os conceitos de accountability 
e equidade na prestação de 
serviço público. 
3
: adota princípios de cidadania, 
accountability, transparência e equidade. Nesse estágio também 
há maior participação popular nas decisões do governo.
http://www.anpad.org.br/admin/pdf/APB649.pdf
O conceito de accountability é tão relevante para compreender o senso de 
responsabilidade na Administração Pública que se recomenda a leitura do ar-
tigo Accountability e suas múltiplas abordagens: um balanço teórico, do autor 
Roberto Salles Xavier, apresentado durante o XXXV Encontro da ANPAD (Asso-
ciação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Administração), realizado no 
Rio de Janeiro (RJ), de 4 a 7 de setembro de 2011.
Artigo
A análise dos modelos de Administração Pública permite o avanço 
dos processos de gestão, controle, eficácia e eficiência do Estado. Po-
de-se perceber que os modelos procuram coibir as práticas nepotistas 
e de corrupção, melhorando os processos administrativos e ampliando 
a qualidade dos serviços ofertados, aumentando a transparência e a 
participação popular nas decisõesdo governo.
A Gestão Pública no Brasil 
teve como base três modelos 
de Administração Pública 
– patrimonialista, burocrá-
tico e gerencial – que estão 
relacionados com seus períodos 
históricos e a modernização do 
Estado. Diante desse contexto, 
descreva as características 
desses modelos.
Atividade 2
1.3 Planejamento governamental 
e Políticas Públicas Videoaula
A ação do governo é norteada por princípios constitucionais, entre 
os quais se destaca a eficiência, que se refere à utilização racional dos 
recursos, buscando atingir os objetivos com o mínimo possível deles. 
Assim, se por um lado o governo precisa atender às demandas da so-
ciedade, precisa também buscar alocar o orçamento público de modo 
a obter os melhores resultados.
18 Gestão e avaliação de políticas públicas
Nesse contexto, surge a importância do planejamento governa-
mental, relacionando os recursos do Estado disponíveis para atender 
às demandas da sociedade. A seguir, aspectos do planejamento gover-
namental são apresentados mais detalhadamente.
1.3.1 Planejamento governamental
Compreende-se como planejamento governamental a definição de 
mecanismos para atingir resultados e objetivos projetados, transfor-
mando a realidade para alterar o futuro. Esse processo acontece por 
uma escolha racional das ações, sendo uma atividade que orienta as 
decisões do governo. Na esfera federal, compõe-se de três leis orça-
mentárias distintas: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamen-
tárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
De acordo com Gontijo (2019), economista e consultor de Orça-
mentos e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados, o PPA 
tem vigência de quatro anos, sendo a principal ferramenta de plano 
do mandatário, estabelecendo as diretrizes, os objetivos e as metas 
de médio prazo da Administração Pública. A LDO, por sua vez, trata 
das prioridades das Políticas Públicas para o exercício subsequente. 
Por fim, a LOA é o instrumento que viabiliza a execução do plano de 
trabalho do governo, por meio da estimativa de receitas e da fixação 
das despesas.
O planejamento governamental é feito com base em uma análise 
do cenário econômico, político-legal, sociocultural, tecnológico, demo-
gráfico e ambiental estabelecendo o contexto para planejamento de 
aplicação das políticas. Dessa forma, esse planejamento precisa ser 
flexível para se adaptar às mudanças nos cenários estudados e, assim, 
pode ser alterado conforme a necessidade do ambiente. O planeja-
mento governamental precisa ser apresentado e discutido com a so-
ciedade civil organizada, possibilitando tanto o conhecimento do plano 
quanto a condição de participação social por meio do acolhimento de 
sugestões e da melhoria dos projetos.
Depois de aprovado pelo Poder Legislativo, o planejamento gover-
namental deve estar disponível para conhecimento, acompanhamento 
e fiscalização da sociedade. O trabalho de fiscalização, no entanto, é 
exercido pelo Poder Legislativo com auxílio dos Tribunais de Contas, 
Gestão Pública e o papel do Estado 19
apreciando, verificando e auditando as contas para garantir a transpa-
rência e a legalidade.
A ideia de planejamento pode ser considerada uma extensão do 
modelo de pensamento marxista, por se tratar de uma forma organi-
zada de intervenção do Estado na estrutura econômica e social em que 
está inserida.
Na América Latina, o estabelecimento do planejamento governa-
mental teve impulso com o sucesso dos países envolvidos na Guerra 
Fria. Esse impulso também ocorreu pela atuação de órgãos inter-
nacionais, a partir da década de 1940, como a Comissão Econômica 
para a América Latina (CEPAL) e o Programa das Nações Unidas para 
o Desenvolvimento (PNUD), que contemplaram todas as visões ideo-
lógicas no período.
No Brasil, “a criação do Conselho Federal de Comércio Exterior em 
1934 pelo Governo Vargas pode ser considerada como um marco na 
história do planejamento governamental brasileiro” (DE TONI, 2014, 
p. 7). As primeiras experiências de planejamento governamental em 
grande escala no âmbito federal iniciaram nos anos 1950, tendo como 
marco o Plano de Metas do governo do então presidente Juscelino 
Kubitschek. Esse Plano de Metas foi um modelo de planejamento que 
buscava acelerar o crescimento econômico do país por meio do desen-
volvimento da indústria de bens duráveis, ampliando a oferta para a 
classe média e, consequentemente, o consumo.
No período militar (1964-1985), essa experiência se aprofundou 
com planejamentos autoritários e concentradores. Sua formulação 
era fortemente centralizada no governo, sem a participação da socie-
dade civil organizada, que caracterizaria um planejamento participa-
tivo e democrático.
Nos anos 1970, com a implantação de um Sistema de Planejamento 
Federal, foram editados os Planos Nacionais de Desenvolvimento. O 
Sistema de Planejamento Federal foi idealizado como parte de um pro-
cesso de modernização da administração federal para elaborar, coor-
denar, acompanhar e modernizar os programas de governo. Nesse 
contexto, foram estabelecidos os Planos Nacionais de Desenvolvimen-
to, que eram os planos econômicos para ampliar as bases do desen-
volvimento local, pautados em investimentos na infraestrutura como 
maneira de fomentar o desenvolvimento econômico.
Nos Estados socialistas, tendo 
como marco o modelo soviético, 
o planejamento destacou-se 
como um instrumento de 
organização da economia e da 
sociedade. Para o capitalismo, 
por sua vez, é algo importante 
para delimitar a atuação do 
Estado, limitando assim seu 
nível de intervenção. Também é 
importante para evitar as falhas 
de mercado, atuando na regula-
ção e alocação de recursos.
Curiosidade
20 Gestão e avaliação de políticas públicas
Nos anos 1980, devido à crise econômica marcada pelo advento 
da hiperinflação e do endividamento do país, a ideia de planejamento 
governamental foi abandonada pelo Estado, tanto pela dificuldade de 
financiamento quanto pela ausência de modelos e sistemas articulados 
com o novo cenário global.
Com a redemocratização e o advento da Nova República 4
Período da história do Brasil 
imediatamente posterior ao 
regime militar, marcado pelo 
processo de redemocratização, 
abertura e retorno dos direitos 
individuais e de liberdades 
fundamentais.
4 buscou-
-se, sem sucesso, retomar a ideia do planejamento governamental 
devido às crises econômicas e dificuldades orçamentárias. Com a esta-
bilização da economia após o período militar, a partir dos anos 1990, o 
Estado brasileiro volta a desenvolver sua atuação com base no estabe-
lecimento do planejamento governamental.
Conforme De Toni (2014), a evolução do planejamento governamen-
tal pode ser dividida em cinco grandes períodos. O primeiro aconteceu 
no início do governo Vargas até os anos 1950, chamado de nacional-
-desenvolvimentista. O segundo período, denominado desenvolvimen-
tista-dependente, começou no pós-guerra e foi até 1964. Chamado de 
desenvolvimentista-autoritário, o terceiro período ocorreu de 1970 a 
1980, com o fim do regime militar. O quarto começou com o processo 
de redemocratização até os anos 1990, com as reformas liberais, de-
nominado democrático-liberal. Por fim, o último período ocorreu no 
século XXI com as políticas de inclusão e participação social, conhecido 
como desenvolvimento-societal. As características dos modelos de pla-
nejamento governamental podem ser observadas no Quadro 2.
Quadro 2
Diferentes períodos do planejamento governamental brasileiro
Período Características Anos
Nacional-desenvolvimentista
• Planejamento estatal.
• Nacionalismo econômico.
• Planejamento econômico-normativo.
De 1930 a 1946.
Desenvolvimentista-dependente
•Desenvolvimento associado ao capital externo 
– industrialização acelerada.
•Modernização do Estado e da burocracia 
estatal.
De 1946 a 1964.
Desenvolvimentista-autoritário
•Planejamento autoritário, economicista e 
normativo.
• Lógica do comando e controle.
• Planos de Desenvolvimento.
De 1964 a 1985.
(Continua)
GestãoPública e o papel do Estado 21
Período Características Anos
Democrático-liberal
•Recomposição formal das organizações de 
planejamento.
•Constituição Federal de 1988, início dos ci-
clos dos PPAs.
• Gerencialismo e domínio da lógica orçamen-
tária-fiscal.
De 1985 a 2003.
Desenvolvimentista-societal
• Retomada do planejamento com ênfase se-
torial.
• Mudanças pontuais nos Planos Plurianuais: 
mais participação e territorialização da agenda.
• Planos Plurianuais de Estados e municípios.
De 2003 a 2016.
Fonte: Adaptado de De Toni, 2014.
Pode-se concluir que o planejamento governamental ocorre com o 
processo de evolução do Estado e dos modelos de Gestão Pública. No 
Brasil, o planejamento governamental apresentou uma característica 
de investimento econômico, sendo marcado por demandas sociais a 
partir da Constituição Federal de 1988.
O modelo de investimento econômico e de ampliação da infraes-
trutura não se encerrou com o fim do regime militar, mas, com a re-
forma administrativa do Estado nos anos 1990 e adoção dos princípios 
da nova Gestão Pública, passou a ter seu debate ampliado com a par-
ticipação social e com uma lógica financeira atrelada a regras orça-
mentárias mais rígidas. Assim, o planejamento não trata somente dos 
investimentos a serem realizados, mas passa a definir como realizar a 
melhor alocação dos recursos de modo mais equilibrado e eficiente.
1.3.2 Políticas Públicas
As Políticas Públicas têm sua origem na década de 1930, nos Estados 
Unidos da América, como forma de o governo superar os impactos da 
crise econômica. O debate é ampliado na década de 1950, definindo-
-as como uma área de conhecimento específica, cujo foco de estudos 
é exclusivamente a atuação, e não o papel do Estado. Em um segundo 
momento esse estudo passou a ser feito por europeus que, diferente-
mente dos norte-americanos, partiram da análise do papel do Estado e 
do governo, para depois compreender as ações e políticas implementa-
das. No entanto, independentemente do modelo adotado, começou-se a 
desenvolver um modelo teórico para compreender e analisar as Políticas 
Públicas (BRASIL; CAPELLA, 2016).
22 Gestão e avaliação de políticas públicas
Para Parsons (2007, p. 51), “a noção segundo a qual o mundo estava 
cheio de enigmas e problemas que poderiam ser resolvidos por meio da 
aplicação de razão e do conhecimento humano está na base do desen-
volvimento do enfoque de Políticas Públicas”. Nesse momento, passa-se 
a compreender a importância da definição política dos problemas a se-
rem atendidos por essas políticas, conforme aponta Stone (2002, p. 231):
Os problemas são definidos na política para atingir metas – mo-
bilizar o apoio para um lado em um conflito. Definir um proble-
ma é fazer uma declaração sobre o que está em jogo e quem é 
afetado e, portanto, definir interesses e a constituição de alian-
ças. Não existe uma definição de problema apolítica.
No caso brasileiro, no início do século XX, o Estado tinha como ca-
racterística o conservadorismo, a centralização e o autoritarismo. O 
objetivo era buscar o desenvolvimento econômico com foco na indus-
trialização, estabelecendo um “Estado fazedor” 5 . Com o advento da 
ideia do Estado do bem-estar social, passou-se a adotar um comporta-
mento de regulação das dinâmicas econômicas e sociais.
Em relação ao conceito de Políticas Públicas, Souza (2006) destaca 
que são um ramo da ciência política que explica o porquê de o Estado 
tomar determinadas decisões. Dessa forma, as Políticas Públicas se-
riam um campo de estudo do governo sob o olhar dos grandes deba-
tes públicos, produzindo efeitos específicos. As ações do Estado podem 
ser feitas diretamente ou por delegação, influenciando o cotidiano dos 
cidadãos. Goldin (2003, p. 163, tradução livre) colabora com essa refle-
xão em sua definição de Política Pública:
Uma Política Pública reflete a vontade de diferentes setores da 
sociedade em avançar para uma determinada direção e repre-
senta uma articulação coerente de medidas para transformar 
uma situação. Sua eficácia se mede por sua sustentabilidade e 
sua coerência interna, que faz com que nos distintos setores en-
volvidos tenha repercussão positiva. Uma Política Pública permi-
te garantir que os problemas não serão crônicos e idênticos aos 
que sempre existiram.
Para compreender a importância das Políticas Públicas, conforme é 
possível observar na Figura 9, Souza (2006) destaca três fatores funda-
mentais: i) imposição de medidas restritivas de gastos, principalmente em 
países em desenvolvimento; ii) novos papéis assumidos pelos governos 
(atendimento de novas demandas sociais); e iii) o papel do Estado em fo-
mentar o desenvolvimento econômico e as políticas de inclusão social.
Estado que intervém diretamen-
te na economia fazendo a 
Política Pública, ao contrário 
dos Estados reguladores, que 
incentivam e controlam a ação 
de atores privados. 
5
Gestão Pública e o papel do Estado 23
As Políticas Públicas refletem, assim, nas inter-relações entre gover-
no, política, economia e sociedade. Busca-se, então, analisar as ações 
do Estado e sugerir modificações no curso das ações públicas.
Nesse contexto, as Políticas Públicas representam a materialização 
no mundo real do programa eleitoral do gestor. Essas políticas, segun-
do Justen e Frota (2017), constituem-se dos estágios de “definição de 
agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das 
opções, execução e avaliação”.
Em relação às formas de Políticas Públicas, por sua vez, Lowi (1964; 1972 
apud SOUZA, 2006) define quatro delas, conforme se pode ver na Figura 9.
Figura 9
Formas de Políticas Públicas
Políticas 
distributivas
Decisões que geram mais impactos individuais do que 
universais, que denotem privilégios para determinadas 
localidades ou grupos sociais.
Políticas 
regulatórias
Envolvem burocracia, políticos e grupos de interesse, sendo 
mais identificáveis pela sociedade.
Políticas 
redistributivas
Estabelecem perdas para determinados grupos sociais e 
ganhos para outros, constituindo as políticas sociais universais, 
o sistema tributário, o sistema previdenciário, entre outros.
Políticas 
constitutivas
Tratam do estabelecimento de normas para formulação e 
implementação das Políticas Públicas.
Fonte: Elaborada pelo autor com base em Lowi, 1964; 1972 citado por SOUZA, 2006.
Salisbury (1968) demonstra um olhar especial para as políticas cons-
titutivas, pois orienta as decisões que prescrevem as regras, muitas ve-
zes de maneira autoritária ou pela pressão dos grupos de interesse. 
Dessa forma, o autor incrementa um novo tipo de política denominado 
autorregulatório, em que o sistema decisório é descentralizado frente a 
As Políticas Públicas são 
resultantes das interações entre 
o Estado e os demais atores 
da sociedade, podendo ser 
consideradas a materialização 
das decisões dos governos no 
atendimento às demandas da 
sociedade. Diante desse cenário, 
aponte as formas de Políticas 
Públicas que podem ser usadas 
pelo Estado.
Atividade 3
24 Gestão e avaliação de políticas públicas
um conjunto de demandas, enfatizando a importância dos atores nas 
tipologias das políticas. Salisbury e Heinz (1970) citam dois tipos de po-
líticas: as alocativas, ligadas ao tipo distributivo e redistributivo, e as 
estruturais, mais vinculadas ao tipo regulatório.
No caso brasileiro, pode-se observar que o Poder Legislativo atua 
com políticas distributivas-paternalistas, articulando-se também pela 
pressão de grupos de interesse (SANTOS, 1987). Para Abranches (1994), 
no Brasil, as políticas distributivas seriam isentas de conflito, enquanto 
Santos (1987) define a política social como redistributiva, principalmen-
te desde a Constituição Federal de 1988.
Em relação à formulação das Políticas Públicas, Lobato (2006, p. 
290) apresenta três vertentes teóricas para explicá-las. A primeira é a 
vertente pluralista, que “tem como base teórica a noção de que a for-
mulação de políticas é dada segundo o jogo de forças empreendidopor diferentes grupos de interesses que, atuando junto ao governo, 
procuram maximizar benefícios e reduzir custos”. A segunda vertente é 
o neocorporativismo, que constitui arranjos políticos de grupos insti-
tucionalizados responsáveis pela idealização da política em uma visão 
sistêmica. A vertente marxista, por sua vez, busca superar a visão do 
Estado capitalista da classe dominante, estabelecendo as Políticas Pú-
blicas em prol de uma nova relação entre o Estado e a sociedade.
As Políticas Públicas são definidas como ações estratégicas nor-
teadas pelo Estado, alicerçadas por regras e procedimentos para 
regular as relações entre o público e o privado, garantindo a par-
ticipação dos agentes públicos, privados e da sociedade envolvida 
(TEIXEIRA, 2002).
1.4 Capacidades do Estado para 
aplicação das Políticas Públicas Videoaula
As capacidades estatais têm sido bastante estudadas por sociólogos 
e cientistas políticos e têm apresentado diversos conceitos, de acordo 
com os modelos de análise adotados e as tradições teóricas de cada 
ciência (CINGOLANI, 2013).
No entanto, podem ser apresentadas pelo menos duas gerações de 
análise das capacidades estatais. Por um lado, o conceito refere-se ao 
fato de manter a ordem em determinados territórios, exigindo um con-
Gestão Pública e o papel do Estado 25
junto de ações para proteger a soberania, administrando a estrutura 
coercitiva, arrecadando tributos e administrando um sistema judicial 
(JESSOP, 2001). Essa primeira vertente teve como foco a análise histó-
rica de formação do Estado. Um segundo nível estuda as capacidades 
do Estado após o estágio inicial de sua formação, analisando se existem 
ou não condições para o atingimento dos objetivos de provisão de bens 
e serviços públicos por meio da implementação das Políticas Públicas 
(MATTHEWS, 2012).
Dessa forma, as capacidades estatais estão estreitamente relaciona-
das com o modelo de governança adotado, uma vez que a efetividade 
das Políticas Públicas passa pela interação entre o Estado, a iniciativa 
privada e a sociedade. Essa visão vai além da estrutura burocrática, 
institucional e política existente, trabalhando com a cooperação e a co-
laboração entre os atores envolvidos (HUERTA, 2008).
Designou-se, então, o termo big governance como a relação entre o 
modelo de governança adotado e as capacidades estatais, buscando 
compreender a estrutura institucional do Estado, a desconcentração 
dos arranjos e o estabelecimento da participação de múltiplos autores 
(LEVI-FAUR, 2012). Pode-se entender que, nesse cenário, a formulação 
de Políticas Públicas exige maior complexidade de arranjos e estrutu-
ras decisórias que representem a relação do Estado com a sociedade e 
o mercado (SCHNEIDER, 2005).
A literatura especializada apresenta três perspectivas teóricas para 
demonstrar a relação entre as capacidades estatais e as mudanças no 
Estado. Na primeira perspectiva, as mudanças reduzem a capacidade 
estatal, ocorrendo o esvaziamento e a perda do controle do Estado. 
Nessa relação, considera-se que as estruturas verticais são fragmen-
tadas e as responsabilidades são transferidas para a sociedade civil, 
governos subnacionais e iniciativa privada (ZEHAVI, 2012).
A segunda perspectiva defende que as mudanças do Estado não 
necessariamente diminuem as capacidades estatais. Autores dessa vi-
são afirmam que o Estado não perde a centralidade, somente desloca 
as capacidades, passando a assumir a condição de Estado regulador, 
desenhando arranjos, formulando Políticas Públicas e controlando re-
cursos (MATTHEWS, 2012).
Por fim, a terceira perspectiva defende que a ampliação das capa-
cidades estatais ocorre devido a mudanças associadas à noção de go-
Saneamento básico 
Direção de Jorge Furtado. Brasil: 
Sonny Pictures, 2007. 1 DVD (102 
min.). Comédia.
O filme aborda uma comunida-
de do interior do Rio Grande do 
Sul que se une para reivindicar à 
prefeitura a construção de uma 
fossa. Quando as pessoas desco-
brem que a prefeitura não tem 
recursos para fazer a fossa, mas 
tem dinheiro para a produção 
de um vídeo, decidem fazer um 
filme educativo sobre o assunto 
para incentivar a obra.
Filme
26 Gestão e avaliação de políticas públicas
vernança. Para esses teóricos, as interações entre o Estado e os demais 
atores não substituem a capacidade estatal, mas a complementam. So-
bre isso, Offe (2009, p. 12) afirma:
a noção de governança pode estar associada ao aumento da 
capacidade de intervenção do Estado, ao proporcionar a mobi-
lização de atores não estatais na formulação e implementação 
de Políticas Públicas, contribuindo, assim, para maior eficiência 
e efetividade [...]. É possível pensar na existência de “forças auxi-
liares” [e não substitutivas] na sociedade civil que, por meio dos 
procedimentos adequados e de suas competências específicas, 
podem ser recrutadas para a cooperação na realização de tare-
fas de interesse público [...] podendo gerar um Estado ao mesmo 
tempo mais leve e mais capaz.
Além dessas perspectivas, há correntes mais modernas com ar-
ranjos institucionais com maior sofisticação, transferindo papéis para 
atores estatais subnacionais e não estatais, construindo novas capa-
cidades, ampliando o espaço de atuação, tornando as políticas mais 
flexíveis, facilitando o processo de monitoramento e permitindo novos 
aprendizados e reflexões (MATTHEWS, 2012).
Essas novas interações, por meio de arranjos institucionais, permi-
tem ampliar os esforços e recursos empregados, bem como fomentam 
o processo de inovação. Assim, esses arranjos mobilizam conhecimen-
tos e informações sobre os problemas enfrentados, envolvendo um 
maior número de atores no acompanhamento, monitoramento e ava-
liação das iniciativas (SORENSEN, 2012).
O novo ambiente institucional apresenta três dimensões, segundo 
Pires e Gomide (2016):
1 A dimensão político-representativa aborda o problema da 
governabilidade e da produção de Políticas Públicas nacionais 
“em um sistema federativo, presidencialista e multipartidário” 
(PIRES; GOMIDE, 2016).
2 A dimensão dos controles horizontais refere-se aos processos 
de transparência, accountability e controles internos, envolvendo 
a Controladoria Geral da União, a fiscalização e os controles 
externos, tendo como exemplo o Tribunal de Contas da União.
3 A dimensão participativa, por fim, envolve a participação social 
nas decisões políticas, incluindo os conselhos de gestão, as 
audiências e as conferências públicas.
Gestão Pública e o papel do Estado 27
Outro conceito bastante presente é o de capacidade para Políticas 
Públicas (Policy Capacity), que implica a reunião dos recursos necessários 
para a racionalidade das escolhas visando ao interesse público. Nesse sen-
tido, trabalham-se também os conceitos de capacidade administrativa 
(Administrative Capacity), que trata da gestão eficaz de recursos humanos e 
físicos necessários para a entrega dos serviços públicos, e de capacidade 
de Estado (State Capacity), relativa à mobilização do apoio econômico e 
social dos resultados do Estado. Nesse contexto, a capacidade política é 
gerada no nível intersetorial, em um modelo de governança constituído de 
arranjos institucionais, procedimentos de transparência e accountability e 
mecanismos de coordenação do novo modelo (PAINTER; PIERRE, 2005).
Desse modo, compreende-se que, para exercícios de formulação 
e execução das Políticas Públicas, é fundamental o desenvolvimento 
de capacidades estatais, articulando o papel do Estado com a iniciativa 
privada e a sociedade, ampliando a cooperação e a colaboração para 
atingir os objetivos definidos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Constituição Federal (BRASIL, 1988) estabeleceu um modelo fede-
rativo com competências divididas entre a União, os estados e os mu-
nicípios, principalmente em relação à atuação estatal e à formulação e 
aplicação das Políticas Públicas. Assim, as Políticas Públicas têm sido um 
instrumento eficiente para o alcance dos objetivos da Gestão Pública. 
Com o advento do conceitode Estado de bem-estar social, este passou a 
ter maior participação nas questões que promovem a qualidade de vida 
para a sociedade.
Para o atendimento das demandas sociais é importante a definição 
de um modelo de governança que promova a participação popular na 
construção das Políticas Públicas, passando a ser um fator de legitimidade 
do governo em questão. Com isso, as Políticas Públicas contribuem para 
a redução dos conflitos e estabelecem uma interação entre os Poderes 
Executivo e Legislativo com os demais setores da sociedade.
O cenário das Políticas Públicas sofreu alterações nos anos 1990 a par-
tir da reforma administrativa do Estado, da adoção do modelo gerencial 
de Administração Pública e da limitação orçamentária dos governos (prin-
cipalmente estados e municípios). Dessa forma, o Estado passou a fomen-
tar a participação social, a transparência e a necessidade de desenvolver 
novas capacidades estatais para atender à demanda social e contribuir 
para o alcance de seus objetivos.
28 Gestão e avaliação de políticas públicas
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GABARITO
1. O Poder Executivo administra o governo e coloca em prática as leis 
criadas pelo Poder Legislativo, utilizando as Políticas Públicas e ações 
governamentais para administrar o interesse coletivo e o bem público. 
O Poder Legislativo elabora as leis que regulam a sociedade e fiscaliza 
as ações do Poder Executivo e o Poder Judiciário realiza os julgamentos 
dos conflitos e aplica as leis elaboradas pelo Poder Legislativo.
2. No modelo patrimonialista, o Estado é considerado patrimônio do 
mandatário, sendo as decisões tomadas sem a participação popular. 
Duas características se destacam nesse modelo: o nepotismo e a 
corrupção. No modelo burocrático, o Estado tem como foco o rígido 
controle dos processos e a adequação das leis e normas. O modelo 
gerencial tem como ponto principal os resultados das Políticas Públicas 
e o cidadão passa a ser visto como cliente.
30 Gestão e avaliação de políticas públicas
3. São formas de Políticas Públicas, de acordo com Lowi (1964; 1972 
apud SOUZA, 2005):
 • Políticas distributivas: decisões que geram mais impactos indivi-
duais do que universais, que denotem privilégios para determina-
das localidades ou grupos sociais.
 • Políticas regulatórias: são mais identificáveis pela sociedade, visto 
que envolvem burocracia, políticos e grupos de interesse.
 • Políticas redistributivas: determinam perdas para determinadosgrupos sociais e ganhos para outros, constituindo as políticas so-
ciais universais, o sistema tributário, o sistema previdenciário, entre 
outros.
 • Políticas constitutivas: tratam do estabelecimento de normas para 
formulação e implementação das Políticas Públicas.
Ciclo de vida das Políticas Públicas 31
O ciclo de vida das Políticas Públicas possui qualidades que são 
destacadas na literatura especializada. Conhecê-lo é importante para 
compreender as discussões sobre os temas trabalhados e os estágios 
que compõem esse ciclo, estudando suas características específicas.
Destaca-se nesse contexto a formulação da agenda pública, 
compreendida como um conjunto de problemas e demandas 
importantes a serem atendidos, voltada para atores com ela 
envolvidos. Forma-se assim, com a interação desses atores, um 
plano de governo ou um planejamento orçamentário.
Também se destaca o papel da sociedade civil organizada para 
estabelecer um diálogo com o Estado, buscando interagir com 
o interesse público. Mesmo com uma cultura de centralização 
decisória, o advento da Constituição Federal de 1988 define as 
formas de controle social como mecanismo democrático e de 
exercício da soberania.
Assim, cabe compreender a formulação e a implementação da 
agenda para estabelecer um cenário de interação entre os diversos 
atores sociais, organizados e com pleno exercício de soberania, 
construindo Políticas Públicas diretamente relacionadas com as 
demandas sociais norteadoras das decisões do Estado.
Ciclo de vida das 
Políticas Públicas
2
32 Gestão e avaliação de políticas públicas
2.1 Formulação da agenda pública 
Videoaula A agenda pública é fruto da ciência política no estudo das Políticas 
Públicas, como os temas que o governo e a sociedade focam sua aten-
ção em momentos determinados, conforme a demanda e o interesse 
público dos atores envolvidos. A agenda pública pode ser entendida 
como uma coleção de demandas, envolvendo as causas e soluções que 
precisam de ações da sociedade e da Gestão Pública (BIRKLAND, 2007).
Compreende-se, dessa forma, que a formulação da agenda é uma 
construção de diversos atores, e não somente do Estado. Nesse contex-
to, a interação entre eles faz com que os problemas ganhem ou percam 
destaque, gerando maior interação entre sociedade, ideias, instituições e 
governos. Cabe mencionar que, se a agenda é uma questão social, existe 
uma disputa entre os diversos grupos com formas distintas de interpre-
tar os problemas e apresentar as soluções, com uma complexidade de 
interações que culminam na agenda pública (FUKS, 2000).
A formulação da agenda pública é uma etapa que ocorre antes do 
processo de decisão, envolvendo as temáticas que comporão as ações 
do Estado definidas como prioritárias. As ações que não compõem a 
agenda governamental são chamadas de ações não prioritárias, mesmo 
que sejam demandas e necessidades de grupos específicos. Quando 
um tema definido pelos elaboradores da agenda como “não prioritário” 
evolui e passa a ser entendido como “prioritário” pela sociedade, gera 
um problema político.
O processo de formulação da agenda envolve basicamente dois ti-
pos de atores: visíveis e invisíveis. Os atores visíveis são os que têm 
poder de influenciar a formação da agenda devido à visibilidade e pro-
ximidade com o público – entre estes destacam-se políticos e imprensa, 
por exemplo. Por outro lado, os atores invisíveis têm menor poder 
para influenciar a formação da agenda, embora tenham maior capaci-
dade de apresentar alternativas aos atores visíveis – destacam-se nesse 
caso os servidores públicos e os pesquisadores, por exemplo.
Para compreender a integração dos problemas à agenda do gover-
no, utiliza-se o modelo de múltiplos fluxos, de John Kingdon (2003). 
Ele trata da concentração de três grandes fluxos relacionados ao pro-
cesso de tomada de decisões: em primeiro lugar o fluxo de problemas 
(problem stream), em segundo o fluxo de soluções (policy stream) e por 
fim o fluxo político (political stream), conforme definido na Figura 1.
Ciclo de vida das Políticas Públicas 33
OPORTUNIDADE DE MUDANÇA 
(Windows)
Convergência dos fluxos 
(coupling) pelos empreendedores 
(policy entrepreneurs)
Figura 1
Resumo do modelo de múltiplos fluxos
PROBLEM STREAM 
(Fluxo de problemas)
Indicadores
Crises
Eventos localizadores
Feedback de ações
POLICY STREAM 
(Fluxo de soluções)
Viabilidade técnica
Aceitação pela 
comunidade
Custos toleráveis
POLITICAL STREAM 
(Fluxo político)
“Humor nacional”
Forças políticas 
organizadas
Mudanças no governo
AGENDA – SETTING
Acesso de uma 
questão à agenda
Fonte: Capella, 2007, p. 98.
O fluxo de problemas trata das questões que farão parte da agen-
da, captadas com base em três mecanismos distintos: i) indicado-
res, compostos de dados que ajudam a compreender e interpretar a 
realidade, contribuindo para determinar se a questão será objeto da 
atenção do governo; ii) eventos, isto é, fatos ocorridos na sociedade 
que despertam atenção para alguma emergência a ser atendida; e iii) 
feedback das ações do governo, que envolvem avaliação, pela socieda-
de civil organizada, dos programas e das Políticas Públicas implemen-
tados pelo poder público.
O fluxo de soluções trata das possibilidades de resolução discuti-
das na rede de atores. Kingdon (2003, p. 32) destaca que “as pessoas 
não necessariamente resolvem problemas. [...] Em vez disso, elas ge-
ralmente criam soluções e, então, procuram problemas para os quais 
possam apresentar suas soluções”.
O fluxo político possui processos e normas livres das questões 
demandadas e das resoluções apresentadas, uma vez que são fun-
damentados na política de negociação. Conforme dispõe a Figura 1, 
34 Gestão e avaliação de políticas públicas
a negociação é pautada em três pilares: i) clima ou “humor” nacional, 
que são questões emergentes ou em discussão pela sociedade para a 
priorização de temas da agenda; ii) formação de conflitos ou consen-
sos pelos grupos de pressão ou forças políticas organizadas; e iii) mu-
danças nos governos, permitindo a disseminação de novas práticas e a 
emergência de novas ideias para a Gestão Pública.
A confluência desses três fluxos corrobora a abertura de uma jane-
la de oportunidades para os atores manifestarem suas proposições, 
o que contribui para a formação da agenda. Pode-se constatar esse 
processo na representação a seguir.
Fluxo de problemas
Fluxo de soluções Janela de oportunidades Formação da agenda
Fluxo político
Figura 2
Fluxos decisórios e a formação da agenda
Fonte: Adaptada de Oliveira, 2011.
Um segundo modelo de compreensão de formulação da agenda foi 
desenvolvido por True, Baumgartner e Jones, em 2007, denominado 
Teoria do Equilíbrio Pontuado. Essa teoria busca explicar por que al-
gumas temáticas são destinadas às agendas de decisão enquanto ou-
tras ficam restritas aos atores invisíveis. A ideia central da teoria é que 
os processos de Políticas Públicas são caracterizados por períodos de 
“equilíbrio” e “pontuados” por outros de mudanças. Segundo os auto-
res, os períodos de mudanças ocorrem quando uma questão, discutida 
no âmbito dos atores invisíveis, evolui para ser discutida pelos atores 
visíveis, retroalimentando o processo da agenda pública.
A mudança ou status quo da política nessa teoria depende do modo 
de formulação da questão. Nesse caso, um determinado tema que-
bra a situação de “equilíbrio” ao estabelecer um novo entendimento 
sobre a temática. Por esse motivo, nesse modelo, a apresentação da 
política recorre às informações e aos apelos, sendo isso fundamental 
para acessar o ambiente de formulação da agenda de decisões (TRUE; 
JONES; BAUMGARTNER, 2007).
Atividade 1
A formulação da agenda pública 
compreende um conjunto de 
discussões políticas, apresen-
tando questões que mobilizam 
o sistema político. Para ampliar 
a cidadania, a Constituição 
Federal de 1988 determina a 
participação e o controle social 
na formulação da agenda. No 
contexto da participação social, 
quais sãoos obstáculos para a 
formação de agenda?
Ciclo de vida das Políticas Públicas 35
A comunicação dos atores referente à nova temática, portanto, atrai 
novos atores e novas ideias para a agenda decisória, com base na cons-
trução de uma imagem com a sociedade. Inicialmente, é gerado um pe-
ríodo “pontuado” por mudanças, desequilibrando o sistema para, em 
um segundo momento, criar um “ponto de equilíbrio”.
2.2 Formulação das Políticas Públicas 
Videoaula Uma Política Pública é formulada a partir de escolhas e decisões 
com impacto em grupos, organizações e indivíduos, que participam de 
debates e negociações para construí-la. O gestor público sempre deve 
focar a preocupação com o impacto no público-alvo da Política Pública, 
considerando os recursos legais, materiais, orçamentários e as pessoas 
disponíveis para implementá-la.
De acordo com Cavalcanti (2007, p. 231), “a formulação se inicia 
quando os atores políticos, Estado, instituições etc., ‘conjuntamente’ 
[...] definem qual assunto fará parte da agenda política e sofrerá inter-
ferência por parte do setor público, tornando necessária a formulação 
de alternativas de política”. Dessa forma, pode-se entender que a pri-
meira etapa para a formulação da Política Pública é a análise e decisão 
de inserção dos temas na agenda pública. É nesse momento que as 
demandas são consideradas prioritárias ou deixadas de lado.
A escolha dos temas para composição da agenda é feita tendo em vista 
sua importância para o interesse público. Sobre isso, Frey (2000, p. 227) 
afirma que “Somente a convicção de que um problema social precisa ser 
dominado política e administrativamente o transforma em um problema 
de policy”. Igualmente nesse sentido, Cavalcanti (2007, p. 181) explica:
A construção da agenda ou mais propriamente a inclusão ou 
não de um determinado assunto na agenda de governo revela o 
fato de que em função da assimetria existente na distribuição do 
poder, nem todas as questões se transformam em assuntos que 
serão objeto da ação governamental. Em outras palavras, nem 
todos os assuntos são introduzidos na agenda e elaborados a 
fim de darem lugar a uma política a ser implementada.
Desse modo, o ciclo da Política Pública tem início com a identifica-
ção e o apontamento dos problemas, definindo as possibilidades e os 
mecanismos de resolução das demandas apresentadas. A formulação 
das alternativas é o momento de organizá-las, determinando “como”, 
36 Gestão e avaliação de políticas públicas
“quando” e “por que” aplicar a Política Pública em questão. É o momen-
to de definição dos problemas e das soluções apresentadas pelo poder 
público (CAVALCANTI, 2007).
A formulação das Políticas Públicas é um período marcado por uma 
série de decisões, motivado por fatores e diversos atores participan-
tes. As decisões tomadas nessa etapa influenciam as demais fases do 
ciclo das Políticas Públicas. Esse processo decisório não é definido de 
maneira organizada e racional, sendo mais complexo e apresentando 
resultados indeterminados.
O processo de decisão deriva de estudos dos modelos teóricos 
apresentados no Quadro 1.
Quadro 1
Modelos teóricos de análise do processo de decisão
Modelo racional
Os decisores utilizam critérios racionais, tomando as 
melhores decisões com base em todas as informações 
disponíveis.
Modelo da racionalidade 
limitada
Os decisores não conseguem tomar a melhor decisão 
ou a mais racional, por não terem acesso a todas as in-
formações disponíveis.
Modelo incremental
A decisão não é tomada com base nas informações, mas 
é fruto das pressões sociais e do grau de coalizações 
dos atores.
Modelo de escolha 
pública
Os atores tomam decisões tendo em vista seus próprios 
interesses e de acordo com seus objetivos pessoais.
Modelo de análise 
de redes
A decisão é tomada pela interação dos atores (redes) 
que contribuíram para formular as Políticas Públicas. 
Nessa relação, os atores realizam interações e trocas 
conforme seus próprios interesses.
Fonte: Adaptado de Cavalcanti, 2007.
Os modelos teóricos ajudam a compreender como as decisões são 
tomadas na formulação das Políticas Públicas, que é quando os desejos 
e as demandas dão origem às expectativas. Estas, segundo WU et al. 
(2014), são hipóteses dos atores sobre os impactos das ações e sobre 
os seus interesses. Em alguns casos, os atores decisores erram na aná-
lise do cenário, propondo Políticas Públicas que não são adequadas à 
realidade. Mesmo quando o cenário é analisado cuidadosamente, as 
soluções podem não agradar a sociedade.
Ciclo de vida das Políticas Públicas 37
Dessa forma, é natural acreditar que as expectativas podem agra-
dar ou desagradar os atores envolvidos, de acordo com as vantagens 
ou desvantagens observadas na formulação da política. Ocorre, assim, 
uma mobilização dos atores, defendendo seus interesses e agindo con-
forme suas preferências. Rua (2009) define preferências como as alter-
nativas de solução para um problema que mais trazem vantagens ao 
ator (ou conjunto de atores), que dependem do custo aplicado e do 
benefício recebido. O custo, nesse caso, refere-se a prestígio, poder ou 
vantagens políticas.
Devido a esse contexto de expectativas e preferências, a formula-
ção das Políticas Públicas apresenta dois tipos de desafios: técnicos e 
institucionais.
Desafios técnicos
Barreiras técnicas podem ser um 
desafio para a formulação das Políticas 
Públicas, principalmente, devido à 
compreensão das causas do problema 
abordado e dos objetivos buscados.
Desafios institucionais
São características puramente 
governamentais, como o ordenamento 
legal do país, a estrutura federativa, 
os grupos sociais de pressão, o 
posicionamento político e a burocracia.
Compreendidos e vencidos esses desafios, a formulação de uma 
Política Pública ocorre a partir de três etapas distintas: i) reunir infor-
mações das características dos problemas analisados; ii) desenvolver 
alternativas de soluções para esses problemas; e iii) planejar objetivos, 
metas e ações para executar as alternativas propostas (WU et al., 2014).
 Entende-se, dessa forma, que o sucesso da formulação das 
Políticas Públicas depende diretamente do modelo teórico de análise 
de decisão adotado, compreendendo as necessidades e expectativas 
da sociedade. Por outro lado, é preciso compreender os desafios técni-
cos e institucionais que podem limitar ou expandir a atuação do Estado 
na formulação das Políticas Públicas.
O livro Análise de Políticas 
Públicas: temas, agenda, 
processos e produtos reú-
ne diversos artigos em 
três partes voltadas para 
a área da saúde, mas que 
podem ser estendidas 
para toda Política Pública. 
A primeira parte trata das 
políticas de enfrentamen-
to à violência infantoju-
venil e às mulheres; a se-
gunda trata das políticas 
de saúde e saúde mental; 
por fim, a última debate 
sobre a questão do álcool 
e outras drogas.
GARCIA, M. L. T.; LEAL, F. X. (org.). 
São Paulo: Annablume, 2012.
Livro
2.3 Implementação das Políticas Públicas 
Videoaula A implementação das Políticas Públicas é a fase subsequente à 
formulação. Nela, as decisões tomadas se tornam ações práticas que 
podem ser mensuradas em um momento futuro. A respeito disso, Ca-
valcanti (2007, p. 218) destaca que:
38 Gestão e avaliação de políticas públicas
Nem todas as políticas definidas são realmente implementadas. E, 
mesmo as que são implementadas, podem alcançar resultados di-
ferentes daqueles que foram originalmente idealizados. Isso ocor-
re porque muitas coisas falham entre o momento da formulação 
e aquele em que são produzidos os resultados. [...] O processo de 
implementação é um momento especialmente problemático. Mo-
mento esse em que se pretende transformar as intenções expres-
sas em planos ou programas em ações, e onde se materializam as 
decisões. Também é um momento que emergem as negociações 
que não foram levadas a termo entre os atores políticos ou que 
foram propositadamente deixadas em suspenso. O que denota 
o caráter dinâmico e complexo doprocesso de implementação.
Há três modelos teóricos que buscam explicar a fase de implemen-
tação das políticas: a visão clássica da implementação, a visão da im-
plementação como processo e a teoria moderna, também denominada 
visão da implementação como jogo.
Na visão clássica, o ciclo da política não é considerado um proces-
so. Essa teoria segue o modelo top-down 1 , apresentando as etapas 
de formulação e implementação de modo segmentado, conforme de-
monstrado na Figura 3.
Figura 3
Implementação da política na visão clássica
Formulação 
de políticas
Implementação 
de políticas Resultados
Fonte: Adaptada de Silva; Melo, 2000, p. 13.
A política é construída em duas etapas na visão clássica: a formula-
ção é realizada pelos funcionários públicos de alto escalão e, depois, a 
implementação é realizada pelos funcionários de baixo escalão. Essa 
teoria defende a ideia de que a Gestão Pública funciona de maneira 
perfeita, fazendo com que a fase de implementação seja uma reprodu-
ção fiel das políticas formuladas anteriormente.
A segunda visão, por sua vez, considera a implementação das 
Políticas Públicas como um processo. Essa teoria é mais completa por 
relevar as capacidades institucionais do Estado, assim como as ques-
tões políticas e as pressões dos grupos e das coalizões. A seguir, a 
Figura 4 representa a implementação da política com base nessa teoria.
O livro Implementação de 
Políticas Públicas: teoria 
e prática aborda essa te-
mática com base em refle-
xões teóricas e estudos de 
caso de políticas setoriais 
distintas. Essas reflexões 
mostram a importância da 
formulação das políticas 
em um cenário democrá-
tico, plural e global.
FARIA, C. A. (org.). Belo Horizonte: 
PUC Minas, 2012.
Livro
O modelo “de cima para 
baixo” (top-down) parte do 
pressuposto de que a respon-
sabilidade pela implementação 
da política repousa quase que 
exclusivamente na atuação 
dos burocratas de “alto nível” 
que “comandam” aqueles 
situados nos níveis “mais baixos” 
(CAVALCANTI, 2007, p. 222).
1
Ciclo de vida das Políticas Públicas 39
Figura 4
A política na visão da implementação como processo
Retroalimentação
Monitoramento
Formulação 
de políticas
Implementação 
de políticas
Fonte: Adaptada de Silva; Melo, 2000, p. 13.
Nesse modelo, os problemas na implementação das políticas são 
monitorados e analisados de modo que retroalimentam o processo, 
sendo novamente implementados de uma maneira mais eficaz.
Diferentemente das visões anteriores, a teoria moderna apre-
senta um modelo que entende a implementação como um jogo. 
Esse modelo considera o ambiente político de negociações e tro-
cas, demonstrando que a Gestão Pública não é um sistema per-
feito. Além disso, a teoria moderna apresenta características mais 
realistas, tais como: limites de recursos orçamentários, informação 
escassa e capacidade limitada dos atores. O modelo destaca tam-
bém a impossibilidade do controle das eventualidades, devido à 
dificuldade de prever as alterações de cenário que podem afetar o 
ambiente político.
A implementação das políticas, no modelo da teoria moderna, 
não ocorre necessariamente como elas foram formuladas, dadas as 
eventualidades políticas e orçamentárias – esse processo retroali-
menta o modelo e leva os tomadores de decisões a redesenharem 
objetivos e metas, reiniciando o ciclo de vida das Políticas Públicas. 
Os defensores desse modelo, entre os quais se destacam Lipsky 
(1980), Hjern e Porter (1981) e Hjern e Hull (1982), definem esse pro-
cesso de retroalimentação como uma forma de aprendizado que 
contribui para a evolução e dinâmica das Políticas Públicas.
Independentemente do modelo adotado, entretanto, Howlett, 
Ramesh e Perl (2013) destacam que a implementação das Políticas 
Públicas ocorre em cinco etapas distintas, destacadas a seguir na 
Figura 5.
Atividade 2
O processo de implemen-
tação de Políticas Públicas 
compreende instrumentos para 
alcançar os objetivos da política 
e os propósitos desenhados pelo 
Estado. Dentre as possibilidades 
de políticas destaca-se o 
modelo top-down. Do que se 
trata esse modelo?
40 Gestão e avaliação de políticas públicas
Apresentar 
alternativas para 
solucionar 
o problema Projetar 
os resultados 
esperados Definir as 
estratégias de 
implementação
Subdividir 
o problema
Definir o 
problema e 
suas causas
Figura 5
Etapas da implementação das Políticas Públicas
Fonte: Elaborada pelo autor com base em Howlett; Ramesh; Perl (2013).
A primeira etapa envolve a definição do problema e suas causas. 
Nela, ocorre a identificação clara dos problemas, tornando as deman-
das cada vez mais transparentes. Em seguida, é feita a subdivisão 
dos problemas, que permite melhorar a percepção e reconhecer a 
complexidade do cenário identificado. Apresentam-se alternativas 
de implementação e soluções, que sejam possíveis e viáveis. A pro-
jeção dos resultados esperados envolve a estimativa de resultados 
e da efetividade da política, mensurando os impactos. Por fim, de-
finem-se as estratégias de implementação, escolhendo os meios 
técnicos e os especialistas, garantindo a correta execução da política.
2.4 Mecanismos de controle social 
das Políticas Públicas Videoaula
Os movimentos sociais têm um importante papel no processo 
de redemocratização do país desde os anos 1970, buscando intervir 
nas Políticas Públicas e estabelecendo mecanismos de controle so-
cial. Compreende-se como controle social a forma de compartilhar 
o poder de decisão entre o Estado e a sociedade civil organizada no 
estabelecimento de Políticas Públicas. Ocorre, assim, uma interação 
entre o Estado e a sociedade definindo prioridades na elaboração dos 
planos municipais.
Ciclo de vida das Políticas Públicas 41
O controle social pode ser realizado tanto quando a política é imple-
mentada como quando a política é fiscalizada, por meio do acompanha-
mento e da avaliação das condições de gestão das Políticas Públicas. O 
controle social também tem um forte papel fiscalizador das ações e da 
execução do orçamento.
A Constituição Federal de 1988 garantiu a participação e o controle 
social na formulação das Políticas Públicas em regulamentações espe-
cíficas, tais como a Lei Orgânica da Saúde (LOS – Lei n. 8.080/1990), o 
Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA – Lei n. 8.069/1990), a Lei 
Orgânica da Assistência Social (LOAS – Lei n. 8.742/1993) e o Estatuto 
das Cidades (Lei n. 10.257/2001). Essas leis preveem a consulta e a deli-
beração estabelecidas pelos Conselhos de Políticas Públicas.
Nesse contexto, o controle social é entendido como um conjunto de 
maneiras de influenciar o comportamento dos grupos em busca da or-
dem e participação social (MANNHEIM, 1971). Assim, o controle social é 
a evolução da relação Estado–sociedade, na qual a sociedade apresen-
ta um novo papel de fiscalização e controle sobre o Estado.
Na teoria política, o significado de controle social é ambíguo, 
podendo ser concebido em sentidos diferentes a partir de con-
cepções de Estado e de sociedade civil distintas. Tanto é em-
pregado para designar o controle do Estado sobre a sociedade 
quanto para designar o controle da sociedade (ou de setores 
organizados na sociedade) sobre as ações do Estado. (CORREIA, 
2008, p. 67)
O Brasil apresentou historicamente uma forma autoritária de go-
vernar por meio de decretos secretos, atos institucionais, repressão e 
consequente redução da participação social, especialmente durante o 
regime militar. Esse modelo autoritário de governo faz parte da história 
e cultura do país, o que ajuda a entender a resistência à Constituição 
Federal de 1988, que propõe a participação e o controle social das Polí-
ticas Públicas (CHAUI, 2001).
O modelo de controle social tem como base as teorias de Rousseau 2 , 
que atribuem à sociedade o poder de controlar todas as atividades do 
Poder Executivo, seguindo uma perspectiva democrática. Dessa forma, 
o povo passa a exercer a soberania, em uma ideia do Estado controla-
do pela sociedade. Busca-se