gestao_e_avaliacao_de_politicas_publicas (1)

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Este livro ressalta a importância das interações entre Estado 
e sociedade civil, tanto para identificar problemas quanto para 
colaborar com um processo de formulação e execução de 
Políticas Públicas mais corretivo e assertivo. Nesse contexto, o 
leitor é convidado a refletir sobre como a responsabilidade 
com transparência e prestação de contas faz com 
que a avaliação das políticas ganhe cada vez 
mais importância.
A obra destaca que cabe aos gestores 
e avaliadores a identificação correta 
dos problemas, o desenho estratégico 
de soluções e, então, a definição das 
mais rigorosas metodologias que 
garantam credibilidade e segurança 
aos processos. Também se orienta 
para a busca por melhores práticas 
e instrumentos de coleta de dados, 
de modo a ter as mensurações 
adequadas que contribuam para 
a correção e padronização das 
políticas, além da compreensão 
dos resultados.
Código Logístico
59184
Fundação Biblioteca Nacional
ISBN 978-85-387-6585-1
9 7 8 8 5 3 8 7 6 5 8 5 1
Gestão e avaliação de 
políticas públicas 
Djalma de Sá
IESDE BRASIL
2020
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SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
S111g
Sá, Djalma de
Gestão e avaliação de políticas públicas / Djalma de Sá. - 1. ed. - 
Curitiba [PR] : IESDE, 2020. 
102 p. : il.
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-387-6585-1
1. Brasil - Política social - Avaliação. I. Título.
19-61930 
CDD: 361.610981
CDU: 351(81)
Djalma de Sá Doutorando e mestre em Gestão Urbana pela Pontifícia 
Universidade Católica do Paraná (PUCPR). Graduado em 
Ciências Econômicas pela mesma instituição. Professor 
em cursos de graduação e pós-graduação. Pesquisador 
de Economia Urbana e Regional, Planejamento Urbano 
e Desenvolvimento Regional. Empresário, palestrante e 
consultor.
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SUMÁRIO
1 Gestão Pública e o papel do Estado 9
1.1 Introdução à Gestão Pública 10
1.2 Evolução dos modelos de Gestão Pública no Brasil 14
1.3 Planejamento governamental e Políticas Públicas 17
1.4 Capacidades do Estado para aplicação das Políticas Públicas 24
2 Ciclo de vida das Políticas Públicas 31
2.1 Formulação da agenda pública 32
2.2 Formulação das Políticas Públicas 35
2.3 Implementação das Políticas Públicas 37
2.4 Mecanismos de controle social das Políticas Públicas 40
3 Gestão das Políticas Públicas 46
3.1 Governabilidade, governança, accountability e transparência 46
3.2 Arranjos institucionais e gestão das Políticas Públicas 51
3.3 Inovação na Gestão Pública 54
3.4 Desafios para a Gestão Pública no Brasil 57
4 Análise de Políticas Públicas 64
4.1 Modelos de análise de Políticas Públicas 64
4.2 Natureza e dinâmica das Políticas Públicas 69
4.3 Instrumentos de Políticas Públicas 74
4.4 Indicadores de Políticas Públicas 79
5 Avaliação de Políticas Públicas 86
5.1 Breve histórico da avaliação de Políticas Públicas 86
5.2 Avaliação de Políticas Públicas: conceitos e abordagens 90
5.3 Tipologias de avaliação e técnicas de análise 93
5.4 Projeto de avaliação (desenho, gestão e disseminação) 97
Os regimes democráticos se destacam pelo exercício da soberania em 
seus territórios, seja pela organização do ordenamento jurídico norteador 
– fortemente marcado pelo advento das Constituições Federais –, seja pela 
responsabilidade de atender às demandas públicas por meio da adoção de 
Políticas Públicas. Esse cenário ganha ainda mais destaque com o modelo 
do Estado de bem-estar social, com um conjunto de serviços e benefícios 
oferecidos de modo universal à sociedade.
Nesse contexto, a sociedade civil organizada, com desejos e necessidades 
em suas demandas, também tem uma importante participação para 
estabelecer uma ponte de interação com o Estado, que apresenta as 
condições necessárias para formulação e implementação das políticas. 
Assim, as interações são importantes tanto para identificar problemas 
quanto para colaborar com um processo de formulação e execução mais 
correto e assertivo.
Neste livro, é possível notar que essa relação tende a contribuir para 
a melhoria e a efetividade das Políticas Públicas em um cenário onde a 
Administração Pública tem a necessidade de apresentar melhores resultados e 
eficiência na alocação dos recursos, principalmente após o advento do modelo 
da Gestão Pública gerencial. Nesse contexto, no qual o usuário é entendido 
como cliente, convida-se o leitor a refletir sobre como a responsabilidade com 
a transparência e a prestação de contas faz com que a avaliação das políticas 
ganhe cada vez mais importância.
Por fim, a obra destaca que cabe aos gestores e avaliadores a identificação 
correta dos problemas, o desenho estratégico de soluções e, então, a 
definição das mais rigorosas metodologias que garantam credibilidade e 
segurança aos processos. Também se orienta para a busca por melhores 
práticas e instrumentos de coleta de dados, de modo a ter mensurações 
adequadas que contribuam para a correção e padronização das políticas, 
além da compreensão dos resultados.
Bons estudos!
APRESENTAÇÃO
Gestão Pública e o papel do Estado 9
A dinâmica de funcionamento dos Estados exige instrumentos 
que promovam a convivência entre o Estado, a iniciativa privada 
e a sociedade, harmonizando a proteção dos direitos sociais 
garantidos pelas Constituições como forma de execução da 
soberania do seu povo em seu território. Dessa forma, o Estado 
tem o papel de preservar a coesão social, de modo que garanta 
a propriedade privada e os direitos coletivos. Com o advento do 
Estado de bem-estar social, as Políticas Públicas buscam satisfazer 
as demandas da sociedade, favorecendo a igualdade.
Nesse contexto, o Estado se apresenta responsável pela 
manutenção da estrutura social no território e pela garantia 
de atendimento do interesse coletivo. Para corresponder às 
demandas da sociedade, ele se utiliza das Políticas Públicas 
definindo e escolhendo os problemas a serem enfrentados, bem 
como as formas de enfrentamento. Nos Estados democráticos de 
direito, a negociação política é feita pela interação dos diversos 
atores envolvidos nas Políticas Públicas.
Dessa maneira, as Políticas Públicas são instrumentos do 
Estado para evitar os conflitos e as desigualdades sociais. Elas 
são estabelecidas pela articulação dos interesses dos vários 
setores e atores da sociedade, participantes de sua formulação 
e implementação. Por outro lado, cabe destacar que existe uma 
pressão dos ambientes externos para direcionar os recursos do 
orçamento. Os agentes do Estado, portanto, precisam estar atentos 
ao cenário econômico, político e social, além do efeito de crises 
que afetam o Estado. Assim, o Estado desenvolve capacidades 
para atingir os objetivos planejados e articular, nesse sentido, os 
setores e agentes envolvidos.
Gestão Pública e o 
papel do Estado
1
10 Gestão e avaliação de políticas públicas
1.1 Introdução à Gestão Pública 
Videoaula A Administração Pública trata do planejamento, organização, direção 
e controle dos serviçospúblicos, seguindo as regras do Direito e o inte-
resse comum. De acordo com Meirelles (1985), a Administração Pública 
realiza o aparelhamento do Estado, organizando a prestação de serviços 
públicos para satisfazer as necessidades coletivas da sociedade.
A Administração Pública teve seu processo de organização a partir 
dos séculos XVIII e XIX, em um cenário onde o poder estava centrali-
zado no modelo autoritário do Estado absolutista. Nesse contexto, a 
Administração Pública não estava vinculada à ideia de princípios e ba-
ses constitucionais, devendo ser responsável pela gestão e defesa do 
território (DENHARDT, 2011).
Esse cenário passa a mudar após a adesão ao conceito de Estado 
democrático de direito, da aderência às Constituições como exercício 
de soberania legal do Estado e no trato das atividades administrativas 
dos agentes públicos, norteados pelo Direito Administrativo. Dworkin 
(2001) destaca que o Estado de Direito parte da ideia de que tanto o 
governo quanto a sociedade devem ter suas atuações norteadas por 
regras públicas, que contemplem também as formas de mudanças 
dessas regras. Para Dworkin, nesse sentido, há a seguinte definição de 
Estado de Direito:
O Estado de Direito dessa concepção é o ideal de governo por 
meio de uma concepção pública precisa dos direitos individuais. 
Não distingue, como faz a concepção centrada no texto legal, 
entre o Estado de Direito e a justiça substantiva; pelo contrário, 
exige, como parte do ideal do Direito, que o texto legal retrate os 
direitos morais e o aplique. (DWORKIN, 2001, p. 7)
Para estabelecer o Estado de Direito, é importante a divisão dos três 
poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), pois, no início da aplicação 
desse conceito, os Estados eram absolutistas e delegavam ao rei ampla 
autoridade sobre a sociedade. Com o avanço da ideia de um Estado 
menos absolutista e mais democrático, teóricos começaram a discutir 
uma nova divisão. Entre esses pensadores, destacam-se:
Gestão Pública e o papel do Estado 11
Com o avanço das discussões sobre os poderes do Estado, adotou-
-se o modelo de Montesquieu como ideal para os modelos democráti-
cos. O cenário do Estado democrático de direito, da adoção de 
Constituições e adequação das regras públicas teve início com a sepa-
ração dos poderes do Estado, com funções e atribuições que devem ser 
harmônicas e independentes entre si. Desse modo, foram organizados 
em poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, que contemplam papéis 
distintos, conforme demonstrado na Figura 4.
Filósofo inglês que viveu entre 
1632 e 1704. Com base no 
modelo inglês, discutiu 
a divisão dos poderes 
do Estado. Para Locke, 
o Poder Legislativo 
define as ações públicas, 
bem como protege a 
sociedade do arbítrio dos 
governantes, sendo, por 
isso, separado do Poder 
Executivo.
GG
GG
GG
GG
 G
GG
GGG
GG
GG
GG
GGG
GGG
GG
G
Figura 2
John Locke
Filósofo grego que viveu entre 
384 e 322 a.C. Sua obra 
A política apresenta as 
primeiras discussões 
sobre a divisão da 
estrutura de poder 
do Estado. Embora 
Aristóteles não 
explicasse o modelo de 
repartição dos poderes, 
tratava da Assembleia dos 
cidadãos, os magistrados e 
os juízes.
M
GG
GG
GM
GG
M
GG
GG
GGG
GGG
GG
G
Figura 1
Aristóteles
Filósofo e escritor francês que 
viveu entre 1689 e 1755. 
Em sua obra Espírito das 
leis (1748), defendeu a 
repartição dos poderes 
do Estado em três, 
distintos, harmônicos e 
independentes entre si. 
Dessa forma, os poderes 
seriam organizados em 
Executivo, Legislativo e 
Judiciário.
EE
GG
GG
G E
GG
GG
GGG
GG
GG
GG
GGG
GGG
GG
G
Figura 3
Montesquieu
O artigo 2º da Constituição da 
República Federativa do Brasil 
assim dispõe: “São Poderes da 
União, independentes e harmô-
nicos entre si, o Legislativo, o 
Executivo e o Judiciário” (BRASIL, 
1988). Destaque os papéis de 
cada um desses Poderes.
Atividade 1
12 Gestão e avaliação de políticas públicas
Figura 4
Poderes do Estado democrático de direito
Poder 
Executivo
Administra o 
governo.
Poder 
Legislativo
Elabora 
as leis. 
Poder 
Judiciário
Aplica 
as leis.
Fonte: Elaborada pelo autor.
A Figura 4 esclarece de modo sucinto os papéis exercidos pelos três 
poderes, a saber:
 • Poder Legislativo: criar as leis que regulam a sociedade e fiscali-
zar as ações do Poder Executivo.
 • Poder Executivo: colocar em prática as leis criadas pelo Poder 
Legislativo e utilizar as Políticas Públicas e ações governamentais 
para administrar o interesse coletivo e o bem público.
 • Poder Judiciário: realizar os julgamentos dos conflitos e aplicar 
as leis elaboradas pelo Poder Legislativo.
No entanto, para que os poderes sejam estabelecidos, o Estado pre-
cisa de alguns elementos fundamentais, como:
 • Governo: ato da administração do sistema político para exercício 
da soberania. É a forma de organização para exercer o poder e 
levar a sociedade ao cumprimento das normas para harmonia 
social.
 • Povo: conjunto de habitantes fixados em um determinado 
território.
 • Território: dimensão territorial sob controle de um governo 
estabelecido.
 • Soberania: poder absoluto e indivisível de organização e condu-
ção das ações do Estado, segundo a vontade livre de seu povo, 
e de fazer cumprir as suas decisões, inclusive pela força, se 
necessário.
Para exercer a soberania, o governo deve organizar sua forma de go-
vernança a fim de estabelecer a atuação e a intervenção do Estado, além 
do nível de participação e interação com a sociedade. As formas de go-
verno podem ser puras ou impuras, conforme demonstrado na Figura 5.
Gestão Pública e o papel do Estado 13
Figura 5
Formas puras e impuras de governo
Monarquia
Aristocracia
Democracia
Formas puras de 
governo
Tirania
Oligarquia
Demagogia
Formas impuras 
de governo
Fonte: Elaborada pelo autor.
Entre as formas puras de governo, na monarquia ocorre o governo 
de uma só pessoa ou família, que herda o poder e representa a von-
tade jurídica do Estado; na aristocracia o governo é de poucas pessoas 
com privilégios de uma classe social nobre; e na democracia há o go-
verno de muitas que, eleitas, representam a sociedade. Em relação às 
formas impuras, destaca-se a tirania, que também implica o governo 
de uma só pessoa ou família, porém com arbitrariedade, observando o 
interesse do monarca. Na oligarquia, o governo envolve poucos e visa 
ao interesse do grupo dominante, enquanto na demagogia é realizado 
por muitos, visando aos interesses de uma maioria em detrimento dos 
demais.
Além do estabelecimento da forma de governo, destaca-se a impor-
tância de definição de seus sistemas: o presidencialismo e o parlamen-
tarismo. Esses conceitos são apresentados no quadro a seguir.
Quadro 1
Sistemas de governo
Presidencialismo Parlamentarismo
Sistema de governo em que o mandatá-
rio eleito acumula o papel de Chefe de 
Estado e Chefe de Governo, com inde-
pendência em relação ao Poder Legis-
lativo, no entanto necessita da maioria 
legislativa para governar.
Sistema que apresenta uma distinção 
clara entre o papel de Chefe de Estado 
e Chefe de Governo. O primeiro ocupa 
uma maior posição de representação, 
sem participar das decisões políticas. 
O segundo, por sua vez, tem seu nome 
aprovado pelo Legislativo e recebe o tí-
tulo de primeiro-ministro, chanceler ou 
presidente do Conselho.
Fonte: Elaborado pelo autor.
No vídeo Saiba em menos de 
10 minutos a diferença entre 
parlamentarismo e presiden-
cialismo, publicado pelo canal 
Política no Papel, é possível 
saber mais sobre esses sistemas 
de governo.
Disponível em: https://www.you-
tube.com/watch?v=ywHlIYO3UO4. 
Acesso em: 6 dez. 2019.
Vídeo
14 Gestão e avaliação de políticas públicas
Entende-se, assim, que a Gestão Pública é consequência da organi-
zação da soberania do Estado, definindo a forma e o sistema de gover-
no com respeito à divisão e à especificidade dos poderes instituídos. O 
Estado, então, organiza seu aparelhamento para a realização dos servi-
ços públicos e atendimento dos interessesda sociedade.
1.2 Evolução dos modelos de 
Gestão Pública no Brasil Videoaula
Na evolução da Gestão Pública, três modelos teóricos se destacam: 
patrimonialista, burocrático e gerencial. Na história dos Estados sem-
pre houve a predominância de um dos modelos, no entanto os demais 
se mantêm mesmo nesse contexto, definindo assim a coexistência en-
tre eles. A seguir, são apresentadas as características que os compõem.
1.2.1 Modelo patrimonialista
Em termos históricos, o modelo patrimonialista é considerado o pri-
meiro de Gestão Pública. A maior característica desse modelo é a cen-
tralização do poder no mandatário detentor do cargo público. Devido a 
isso, o Estado passa a ser compreendido como patrimônio pessoal do 
mandatário – razão do título patrimonialista.
Assim, o mandatário passa a não ter limites de atuação, inclusive em 
relação às disposições legais. Esse modelo é reconhecido nos Estados 
absolutistas, que atendem aos desejos e interesses dos governantes, 
incentivando a corrupção e o nepotismo.
No caso brasileiro, o modelo patrimonialista é observado desde a 
época colonial, perdurando até o século XX, na República Velha. Na Fi-
gura 6, é possível ver suas características.
Bens públicos 
se confundem 
com os bens 
privados.
Administração 
Pública atende 
aos interesses 
do governante.
Incentivo ao 
nepotismo e à 
corrupção.
Modelo patrimonialista
Fonte: Elaborada pelo autor.
Introdução à gestão pública
SANTOS, C. S. 2. ed. São Paulo: 
Saraiva, 2014.
Considerado um clássico da 
Gestão Pública, esse é um livro 
de referência na área. Reúne 
características, princípios e 
processos da Gestão Pública, 
além dos demais conceitos para 
a atuação no setor público.
Livros
Figura 6
Características do modelo 
patrimonialista de Gestão 
Pública
Gestão Pública e o papel do Estado 15
Com o avanço do conceito de Estado democrático de direito, o mo-
delo patrimonialista passa a ser questionado, principalmente pelas suas 
consequências danosas e por não coadunar com a ideia de um modelo 
de Estado constitucional ou com a adoção do conceito de República.
1.2.2 Modelo burocrático
O modelo burocrático aplicado à Gestão Pública é fruto dos estudos 
de Max Weber 1
Sociólogo e economista alemão, 
autor de grandes obras como 
A ética protestante e o espírito 
do capitalismo e Economia 
e sociedade. No campo da 
administração, desenvolveu o 
modelo burocrático de gestão, 
com foco nos processos e na 
meritocracia.
1 (1864-1920), que foram desenhados no século XX para 
a iniciativa privada e, em um segundo momento, aplicados à Admi-
nistração Pública. A burocracia weberiana surge com o Estado liberal, 
buscando instaurar um modelo de administração impessoal, merito-
crático, profissional e racional.
O modelo burocrático surge também como uma resposta aos abu-
sos e excessos do patrimonialismo. Para isso, seu foco principal são 
os processos que passam a ser corretamente definidos e rigidamente 
controlados. Assim, esse modelo permitiria, por meio dos procedimen-
tos formalizados, combater o nepotismo e a corrupção na Administra-
ção Pública. Busca-se, por meio dele, submeter as ações do Estado às 
normas e leis estabelecidas, tornando mais rígida a atuação do governo 
e menos discricionárias as decisões do Estado.
Figura 7
Características do modelo burocrático de Gestão Pública
Impessoalidade, 
profissionalismo, 
meritocracia e 
racionalidade.
Rígido controle 
dos processos 
administrativos.
Submissão 
à lei e pouca 
condição para a 
discricionariedade.
Modelo burocrático
Fonte: Elaborada pelo autor.
Mesmo com esse novo desenho sendo adotado, o modelo burocrá-
tico também sofre algumas críticas: em primeiro lugar, cria barreiras 
desnecessárias e disfunções na Administração Pública; em segundo, 
leva os processos à ineficácia e ineficiência. Esse fato se deve à preo-
cupação exagerada com a adequação aos procedimentos e às normas, 
sem considerar necessariamente a qualidade dos serviços prestados.
discricionárias: livre de restri-
ções ou condições, ilimitada.
Glossário
coadunar: incorporar, 
conformar, reunir para formar 
um todo.
Glossário
16 Gestão e avaliação de políticas públicas
1.2.3 Modelo gerencial e a Nova Gestão Pública
Com o avanço do modelo burocrático, percebeu-se que ele não era 
eficaz para oferecer os serviços públicos de modo que atendessem às 
demandas da sociedade. Outro ponto importante foi que ele, embora 
reduzisse, não conseguiu eliminar as práticas patrimonialistas na estru-
tura do Estado. Dessa forma, buscou-se um novo modelo mais eficaz e 
eficiente para a implantação das Políticas Públicas do governo.
A busca desse novo modelo veio da observação das práticas gerenciais 
das organizações privadas, que apresentavam altos níveis de produtivida-
de e de satisfação dos funcionários. Com base nisso, perguntou-se: por 
que o Estado não poderia adotar práticas gerenciais utilizadas na iniciativa 
privada para tornar o serviço público mais eficiente e eficaz?
Na segunda metade do século XX surge, nos Estados Unidos da 
América, o modelo gerencial de Administração Pública como resposta 
à crise do modelo burocrático. Buscava-se a eficiência e qualidade no 
serviço público por meio da redução e otimização dos custos adminis-
trativos e operacionais. Outra mudança importante refere-se ao foco 
principal, que não eram mais os processos, mas os resultados entre-
gues ao cliente, o cidadão. Importante ressaltar que o novo modelo 
gerencial manteve as boas práticas adotadas no modelo burocrático, 
porém eliminando os pontos negativos.
Como o modelo gerencial visa aos resultados dos serviços públicos, 
passa-se a adotar a avaliação de desempenho dos agentes para medir 
a satisfação dos cidadãos com os serviços prestados. Para tornar o pro-
cesso mais ágil, são definidos menos níveis hierárquicos, fortalecendo 
a administração indireta e adotando um papel de regulação econômi-
ca. Assim, o modelo gerencial passa pela adoção de três estágios distin-
tos, apontados na Figura 8.
Gerencialismo 
puro.
Consumeirism.
Public service 
orientation.
Estágios do modelo gerencial
Fonte: Elaborada pelo autor.
Figura 8
Estágios do modelo geren-
cial de Gestão Pública
Gestão Pública e o papel do Estado 17
A seguir, são apresentados os detalhes de cada estágio presente na 
Figura 8. 
 • Gerencialismo puro: busca adotar novas práticas para reduzir 
o custo, como forma de aumentar a eficiência. Nesse estágio, o 
usuário é o financiador do sistema público.
 • Consumeirism 2
Modelo de gestão com ênfase 
na flexibilidade, adoção de 
qualidade total nos serviços 
públicos e satisfação de seus 
consumidores segundo uma 
lógica de racionalidade privada 
(SANTOS, 2014). 
2
: passa a adotar políticas de qualidade na pres-
tação dos serviços públicos, estabelecendo o cidadão como foco.
 • Public service orientation 3
Modelo com base nas potencia-
lidades do Estado, introduzindo 
os conceitos de accountability 
e equidade na prestação de 
serviço público. 
3
: adota princípios de cidadania, 
accountability, transparência e equidade. Nesse estágio também 
há maior participação popular nas decisões do governo.
http://www.anpad.org.br/admin/pdf/APB649.pdf
O conceito de accountability é tão relevante para compreender o senso de 
responsabilidade na Administração Pública que se recomenda a leitura do ar-
tigo Accountability e suas múltiplas abordagens: um balanço teórico, do autor 
Roberto Salles Xavier, apresentado durante o XXXV Encontro da ANPAD (Asso-
ciação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Administração), realizado no 
Rio de Janeiro (RJ), de 4 a 7 de setembro de 2011.
Artigo
A análise dos modelos de Administração Pública permite o avanço 
dos processos de gestão, controle, eficácia e eficiência do Estado. Po-
de-se perceber que os modelos procuram coibir as práticas nepotistas 
e de corrupção, melhorando os processos administrativos e ampliando 
a qualidade dos serviços ofertados, aumentando a transparência e a 
participação popular nas decisõesdo governo.
A Gestão Pública no Brasil 
teve como base três modelos 
de Administração Pública 
– patrimonialista, burocrá-
tico e gerencial – que estão 
relacionados com seus períodos 
históricos e a modernização do 
Estado. Diante desse contexto, 
descreva as características 
desses modelos.
Atividade 2
1.3 Planejamento governamental 
e Políticas Públicas Videoaula
A ação do governo é norteada por princípios constitucionais, entre 
os quais se destaca a eficiência, que se refere à utilização racional dos 
recursos, buscando atingir os objetivos com o mínimo possível deles. 
Assim, se por um lado o governo precisa atender às demandas da so-
ciedade, precisa também buscar alocar o orçamento público de modo 
a obter os melhores resultados.
18 Gestão e avaliação de políticas públicas
Nesse contexto, surge a importância do planejamento governa-
mental, relacionando os recursos do Estado disponíveis para atender 
às demandas da sociedade. A seguir, aspectos do planejamento gover-
namental são apresentados mais detalhadamente.
1.3.1 Planejamento governamental
Compreende-se como planejamento governamental a definição de 
mecanismos para atingir resultados e objetivos projetados, transfor-
mando a realidade para alterar o futuro. Esse processo acontece por 
uma escolha racional das ações, sendo uma atividade que orienta as 
decisões do governo. Na esfera federal, compõe-se de três leis orça-
mentárias distintas: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamen-
tárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
De acordo com Gontijo (2019), economista e consultor de Orça-
mentos e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados, o PPA 
tem vigência de quatro anos, sendo a principal ferramenta de plano 
do mandatário, estabelecendo as diretrizes, os objetivos e as metas 
de médio prazo da Administração Pública. A LDO, por sua vez, trata 
das prioridades das Políticas Públicas para o exercício subsequente. 
Por fim, a LOA é o instrumento que viabiliza a execução do plano de 
trabalho do governo, por meio da estimativa de receitas e da fixação 
das despesas.
O planejamento governamental é feito com base em uma análise 
do cenário econômico, político-legal, sociocultural, tecnológico, demo-
gráfico e ambiental estabelecendo o contexto para planejamento de 
aplicação das políticas. Dessa forma, esse planejamento precisa ser 
flexível para se adaptar às mudanças nos cenários estudados e, assim, 
pode ser alterado conforme a necessidade do ambiente. O planeja-
mento governamental precisa ser apresentado e discutido com a so-
ciedade civil organizada, possibilitando tanto o conhecimento do plano 
quanto a condição de participação social por meio do acolhimento de 
sugestões e da melhoria dos projetos.
Depois de aprovado pelo Poder Legislativo, o planejamento gover-
namental deve estar disponível para conhecimento, acompanhamento 
e fiscalização da sociedade. O trabalho de fiscalização, no entanto, é 
exercido pelo Poder Legislativo com auxílio dos Tribunais de Contas, 
Gestão Pública e o papel do Estado 19
apreciando, verificando e auditando as contas para garantir a transpa-
rência e a legalidade.
A ideia de planejamento pode ser considerada uma extensão do 
modelo de pensamento marxista, por se tratar de uma forma organi-
zada de intervenção do Estado na estrutura econômica e social em que 
está inserida.
Na América Latina, o estabelecimento do planejamento governa-
mental teve impulso com o sucesso dos países envolvidos na Guerra 
Fria. Esse impulso também ocorreu pela atuação de órgãos inter-
nacionais, a partir da década de 1940, como a Comissão Econômica 
para a América Latina (CEPAL) e o Programa das Nações Unidas para 
o Desenvolvimento (PNUD), que contemplaram todas as visões ideo-
lógicas no período.
No Brasil, “a criação do Conselho Federal de Comércio Exterior em 
1934 pelo Governo Vargas pode ser considerada como um marco na 
história do planejamento governamental brasileiro” (DE TONI, 2014, 
p. 7). As primeiras experiências de planejamento governamental em 
grande escala no âmbito federal iniciaram nos anos 1950, tendo como 
marco o Plano de Metas do governo do então presidente Juscelino 
Kubitschek. Esse Plano de Metas foi um modelo de planejamento que 
buscava acelerar o crescimento econômico do país por meio do desen-
volvimento da indústria de bens duráveis, ampliando a oferta para a 
classe média e, consequentemente, o consumo.
No período militar (1964-1985), essa experiência se aprofundou 
com planejamentos autoritários e concentradores. Sua formulação 
era fortemente centralizada no governo, sem a participação da socie-
dade civil organizada, que caracterizaria um planejamento participa-
tivo e democrático.
Nos anos 1970, com a implantação de um Sistema de Planejamento 
Federal, foram editados os Planos Nacionais de Desenvolvimento. O 
Sistema de Planejamento Federal foi idealizado como parte de um pro-
cesso de modernização da administração federal para elaborar, coor-
denar, acompanhar e modernizar os programas de governo. Nesse 
contexto, foram estabelecidos os Planos Nacionais de Desenvolvimen-
to, que eram os planos econômicos para ampliar as bases do desen-
volvimento local, pautados em investimentos na infraestrutura como 
maneira de fomentar o desenvolvimento econômico.
Nos Estados socialistas, tendo 
como marco o modelo soviético, 
o planejamento destacou-se 
como um instrumento de 
organização da economia e da 
sociedade. Para o capitalismo, 
por sua vez, é algo importante 
para delimitar a atuação do 
Estado, limitando assim seu 
nível de intervenção. Também é 
importante para evitar as falhas 
de mercado, atuando na regula-
ção e alocação de recursos.
Curiosidade
20 Gestão e avaliação de políticas públicas
Nos anos 1980, devido à crise econômica marcada pelo advento 
da hiperinflação e do endividamento do país, a ideia de planejamento 
governamental foi abandonada pelo Estado, tanto pela dificuldade de 
financiamento quanto pela ausência de modelos e sistemas articulados 
com o novo cenário global.
Com a redemocratização e o advento da Nova República 4
Período da história do Brasil 
imediatamente posterior ao 
regime militar, marcado pelo 
processo de redemocratização, 
abertura e retorno dos direitos 
individuais e de liberdades 
fundamentais.
4 buscou-
-se, sem sucesso, retomar a ideia do planejamento governamental 
devido às crises econômicas e dificuldades orçamentárias. Com a esta-
bilização da economia após o período militar, a partir dos anos 1990, o 
Estado brasileiro volta a desenvolver sua atuação com base no estabe-
lecimento do planejamento governamental.
Conforme De Toni (2014), a evolução do planejamento governamen-
tal pode ser dividida em cinco grandes períodos. O primeiro aconteceu 
no início do governo Vargas até os anos 1950, chamado de nacional-
-desenvolvimentista. O segundo período, denominado desenvolvimen-
tista-dependente, começou no pós-guerra e foi até 1964. Chamado de 
desenvolvimentista-autoritário, o terceiro período ocorreu de 1970 a 
1980, com o fim do regime militar. O quarto começou com o processo 
de redemocratização até os anos 1990, com as reformas liberais, de-
nominado democrático-liberal. Por fim, o último período ocorreu no 
século XXI com as políticas de inclusão e participação social, conhecido 
como desenvolvimento-societal. As características dos modelos de pla-
nejamento governamental podem ser observadas no Quadro 2.
Quadro 2
Diferentes períodos do planejamento governamental brasileiro
Período Características Anos
Nacional-desenvolvimentista
• Planejamento estatal.
• Nacionalismo econômico.
• Planejamento econômico-normativo.
De 1930 a 1946.
Desenvolvimentista-dependente
•Desenvolvimento associado ao capital externo 
– industrialização acelerada.
•Modernização do Estado e da burocracia 
estatal.
De 1946 a 1964.
Desenvolvimentista-autoritário
•Planejamento autoritário, economicista e 
normativo.
• Lógica do comando e controle.
• Planos de Desenvolvimento.
De 1964 a 1985.
(Continua)
GestãoPública e o papel do Estado 21
Período Características Anos
Democrático-liberal
•Recomposição formal das organizações de 
planejamento.
•Constituição Federal de 1988, início dos ci-
clos dos PPAs.
• Gerencialismo e domínio da lógica orçamen-
tária-fiscal.
De 1985 a 2003.
Desenvolvimentista-societal
• Retomada do planejamento com ênfase se-
torial.
• Mudanças pontuais nos Planos Plurianuais: 
mais participação e territorialização da agenda.
• Planos Plurianuais de Estados e municípios.
De 2003 a 2016.
Fonte: Adaptado de De Toni, 2014.
Pode-se concluir que o planejamento governamental ocorre com o 
processo de evolução do Estado e dos modelos de Gestão Pública. No 
Brasil, o planejamento governamental apresentou uma característica 
de investimento econômico, sendo marcado por demandas sociais a 
partir da Constituição Federal de 1988.
O modelo de investimento econômico e de ampliação da infraes-
trutura não se encerrou com o fim do regime militar, mas, com a re-
forma administrativa do Estado nos anos 1990 e adoção dos princípios 
da nova Gestão Pública, passou a ter seu debate ampliado com a par-
ticipação social e com uma lógica financeira atrelada a regras orça-
mentárias mais rígidas. Assim, o planejamento não trata somente dos 
investimentos a serem realizados, mas passa a definir como realizar a 
melhor alocação dos recursos de modo mais equilibrado e eficiente.
1.3.2 Políticas Públicas
As Políticas Públicas têm sua origem na década de 1930, nos Estados 
Unidos da América, como forma de o governo superar os impactos da 
crise econômica. O debate é ampliado na década de 1950, definindo-
-as como uma área de conhecimento específica, cujo foco de estudos 
é exclusivamente a atuação, e não o papel do Estado. Em um segundo 
momento esse estudo passou a ser feito por europeus que, diferente-
mente dos norte-americanos, partiram da análise do papel do Estado e 
do governo, para depois compreender as ações e políticas implementa-
das. No entanto, independentemente do modelo adotado, começou-se a 
desenvolver um modelo teórico para compreender e analisar as Políticas 
Públicas (BRASIL; CAPELLA, 2016).
22 Gestão e avaliação de políticas públicas
Para Parsons (2007, p. 51), “a noção segundo a qual o mundo estava 
cheio de enigmas e problemas que poderiam ser resolvidos por meio da 
aplicação de razão e do conhecimento humano está na base do desen-
volvimento do enfoque de Políticas Públicas”. Nesse momento, passa-se 
a compreender a importância da definição política dos problemas a se-
rem atendidos por essas políticas, conforme aponta Stone (2002, p. 231):
Os problemas são definidos na política para atingir metas – mo-
bilizar o apoio para um lado em um conflito. Definir um proble-
ma é fazer uma declaração sobre o que está em jogo e quem é 
afetado e, portanto, definir interesses e a constituição de alian-
ças. Não existe uma definição de problema apolítica.
No caso brasileiro, no início do século XX, o Estado tinha como ca-
racterística o conservadorismo, a centralização e o autoritarismo. O 
objetivo era buscar o desenvolvimento econômico com foco na indus-
trialização, estabelecendo um “Estado fazedor” 5 . Com o advento da 
ideia do Estado do bem-estar social, passou-se a adotar um comporta-
mento de regulação das dinâmicas econômicas e sociais.
Em relação ao conceito de Políticas Públicas, Souza (2006) destaca 
que são um ramo da ciência política que explica o porquê de o Estado 
tomar determinadas decisões. Dessa forma, as Políticas Públicas se-
riam um campo de estudo do governo sob o olhar dos grandes deba-
tes públicos, produzindo efeitos específicos. As ações do Estado podem 
ser feitas diretamente ou por delegação, influenciando o cotidiano dos 
cidadãos. Goldin (2003, p. 163, tradução livre) colabora com essa refle-
xão em sua definição de Política Pública:
Uma Política Pública reflete a vontade de diferentes setores da 
sociedade em avançar para uma determinada direção e repre-
senta uma articulação coerente de medidas para transformar 
uma situação. Sua eficácia se mede por sua sustentabilidade e 
sua coerência interna, que faz com que nos distintos setores en-
volvidos tenha repercussão positiva. Uma Política Pública permi-
te garantir que os problemas não serão crônicos e idênticos aos 
que sempre existiram.
Para compreender a importância das Políticas Públicas, conforme é 
possível observar na Figura 9, Souza (2006) destaca três fatores funda-
mentais: i) imposição de medidas restritivas de gastos, principalmente em 
países em desenvolvimento; ii) novos papéis assumidos pelos governos 
(atendimento de novas demandas sociais); e iii) o papel do Estado em fo-
mentar o desenvolvimento econômico e as políticas de inclusão social.
Estado que intervém diretamen-
te na economia fazendo a 
Política Pública, ao contrário 
dos Estados reguladores, que 
incentivam e controlam a ação 
de atores privados. 
5
Gestão Pública e o papel do Estado 23
As Políticas Públicas refletem, assim, nas inter-relações entre gover-
no, política, economia e sociedade. Busca-se, então, analisar as ações 
do Estado e sugerir modificações no curso das ações públicas.
Nesse contexto, as Políticas Públicas representam a materialização 
no mundo real do programa eleitoral do gestor. Essas políticas, segun-
do Justen e Frota (2017), constituem-se dos estágios de “definição de 
agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das 
opções, execução e avaliação”.
Em relação às formas de Políticas Públicas, por sua vez, Lowi (1964; 1972 
apud SOUZA, 2006) define quatro delas, conforme se pode ver na Figura 9.
Figura 9
Formas de Políticas Públicas
Políticas 
distributivas
Decisões que geram mais impactos individuais do que 
universais, que denotem privilégios para determinadas 
localidades ou grupos sociais.
Políticas 
regulatórias
Envolvem burocracia, políticos e grupos de interesse, sendo 
mais identificáveis pela sociedade.
Políticas 
redistributivas
Estabelecem perdas para determinados grupos sociais e 
ganhos para outros, constituindo as políticas sociais universais, 
o sistema tributário, o sistema previdenciário, entre outros.
Políticas 
constitutivas
Tratam do estabelecimento de normas para formulação e 
implementação das Políticas Públicas.
Fonte: Elaborada pelo autor com base em Lowi, 1964; 1972 citado por SOUZA, 2006.
Salisbury (1968) demonstra um olhar especial para as políticas cons-
titutivas, pois orienta as decisões que prescrevem as regras, muitas ve-
zes de maneira autoritária ou pela pressão dos grupos de interesse. 
Dessa forma, o autor incrementa um novo tipo de política denominado 
autorregulatório, em que o sistema decisório é descentralizado frente a 
As Políticas Públicas são 
resultantes das interações entre 
o Estado e os demais atores 
da sociedade, podendo ser 
consideradas a materialização 
das decisões dos governos no 
atendimento às demandas da 
sociedade. Diante desse cenário, 
aponte as formas de Políticas 
Públicas que podem ser usadas 
pelo Estado.
Atividade 3
24 Gestão e avaliação de políticas públicas
um conjunto de demandas, enfatizando a importância dos atores nas 
tipologias das políticas. Salisbury e Heinz (1970) citam dois tipos de po-
líticas: as alocativas, ligadas ao tipo distributivo e redistributivo, e as 
estruturais, mais vinculadas ao tipo regulatório.
No caso brasileiro, pode-se observar que o Poder Legislativo atua 
com políticas distributivas-paternalistas, articulando-se também pela 
pressão de grupos de interesse (SANTOS, 1987). Para Abranches (1994), 
no Brasil, as políticas distributivas seriam isentas de conflito, enquanto 
Santos (1987) define a política social como redistributiva, principalmen-
te desde a Constituição Federal de 1988.
Em relação à formulação das Políticas Públicas, Lobato (2006, p. 
290) apresenta três vertentes teóricas para explicá-las. A primeira é a 
vertente pluralista, que “tem como base teórica a noção de que a for-
mulação de políticas é dada segundo o jogo de forças empreendidopor diferentes grupos de interesses que, atuando junto ao governo, 
procuram maximizar benefícios e reduzir custos”. A segunda vertente é 
o neocorporativismo, que constitui arranjos políticos de grupos insti-
tucionalizados responsáveis pela idealização da política em uma visão 
sistêmica. A vertente marxista, por sua vez, busca superar a visão do 
Estado capitalista da classe dominante, estabelecendo as Políticas Pú-
blicas em prol de uma nova relação entre o Estado e a sociedade.
As Políticas Públicas são definidas como ações estratégicas nor-
teadas pelo Estado, alicerçadas por regras e procedimentos para 
regular as relações entre o público e o privado, garantindo a par-
ticipação dos agentes públicos, privados e da sociedade envolvida 
(TEIXEIRA, 2002).
1.4 Capacidades do Estado para 
aplicação das Políticas Públicas Videoaula
As capacidades estatais têm sido bastante estudadas por sociólogos 
e cientistas políticos e têm apresentado diversos conceitos, de acordo 
com os modelos de análise adotados e as tradições teóricas de cada 
ciência (CINGOLANI, 2013).
No entanto, podem ser apresentadas pelo menos duas gerações de 
análise das capacidades estatais. Por um lado, o conceito refere-se ao 
fato de manter a ordem em determinados territórios, exigindo um con-
Gestão Pública e o papel do Estado 25
junto de ações para proteger a soberania, administrando a estrutura 
coercitiva, arrecadando tributos e administrando um sistema judicial 
(JESSOP, 2001). Essa primeira vertente teve como foco a análise histó-
rica de formação do Estado. Um segundo nível estuda as capacidades 
do Estado após o estágio inicial de sua formação, analisando se existem 
ou não condições para o atingimento dos objetivos de provisão de bens 
e serviços públicos por meio da implementação das Políticas Públicas 
(MATTHEWS, 2012).
Dessa forma, as capacidades estatais estão estreitamente relaciona-
das com o modelo de governança adotado, uma vez que a efetividade 
das Políticas Públicas passa pela interação entre o Estado, a iniciativa 
privada e a sociedade. Essa visão vai além da estrutura burocrática, 
institucional e política existente, trabalhando com a cooperação e a co-
laboração entre os atores envolvidos (HUERTA, 2008).
Designou-se, então, o termo big governance como a relação entre o 
modelo de governança adotado e as capacidades estatais, buscando 
compreender a estrutura institucional do Estado, a desconcentração 
dos arranjos e o estabelecimento da participação de múltiplos autores 
(LEVI-FAUR, 2012). Pode-se entender que, nesse cenário, a formulação 
de Políticas Públicas exige maior complexidade de arranjos e estrutu-
ras decisórias que representem a relação do Estado com a sociedade e 
o mercado (SCHNEIDER, 2005).
A literatura especializada apresenta três perspectivas teóricas para 
demonstrar a relação entre as capacidades estatais e as mudanças no 
Estado. Na primeira perspectiva, as mudanças reduzem a capacidade 
estatal, ocorrendo o esvaziamento e a perda do controle do Estado. 
Nessa relação, considera-se que as estruturas verticais são fragmen-
tadas e as responsabilidades são transferidas para a sociedade civil, 
governos subnacionais e iniciativa privada (ZEHAVI, 2012).
A segunda perspectiva defende que as mudanças do Estado não 
necessariamente diminuem as capacidades estatais. Autores dessa vi-
são afirmam que o Estado não perde a centralidade, somente desloca 
as capacidades, passando a assumir a condição de Estado regulador, 
desenhando arranjos, formulando Políticas Públicas e controlando re-
cursos (MATTHEWS, 2012).
Por fim, a terceira perspectiva defende que a ampliação das capa-
cidades estatais ocorre devido a mudanças associadas à noção de go-
Saneamento básico 
Direção de Jorge Furtado. Brasil: 
Sonny Pictures, 2007. 1 DVD (102 
min.). Comédia.
O filme aborda uma comunida-
de do interior do Rio Grande do 
Sul que se une para reivindicar à 
prefeitura a construção de uma 
fossa. Quando as pessoas desco-
brem que a prefeitura não tem 
recursos para fazer a fossa, mas 
tem dinheiro para a produção 
de um vídeo, decidem fazer um 
filme educativo sobre o assunto 
para incentivar a obra.
Filme
26 Gestão e avaliação de políticas públicas
vernança. Para esses teóricos, as interações entre o Estado e os demais 
atores não substituem a capacidade estatal, mas a complementam. So-
bre isso, Offe (2009, p. 12) afirma:
a noção de governança pode estar associada ao aumento da 
capacidade de intervenção do Estado, ao proporcionar a mobi-
lização de atores não estatais na formulação e implementação 
de Políticas Públicas, contribuindo, assim, para maior eficiência 
e efetividade [...]. É possível pensar na existência de “forças auxi-
liares” [e não substitutivas] na sociedade civil que, por meio dos 
procedimentos adequados e de suas competências específicas, 
podem ser recrutadas para a cooperação na realização de tare-
fas de interesse público [...] podendo gerar um Estado ao mesmo 
tempo mais leve e mais capaz.
Além dessas perspectivas, há correntes mais modernas com ar-
ranjos institucionais com maior sofisticação, transferindo papéis para 
atores estatais subnacionais e não estatais, construindo novas capa-
cidades, ampliando o espaço de atuação, tornando as políticas mais 
flexíveis, facilitando o processo de monitoramento e permitindo novos 
aprendizados e reflexões (MATTHEWS, 2012).
Essas novas interações, por meio de arranjos institucionais, permi-
tem ampliar os esforços e recursos empregados, bem como fomentam 
o processo de inovação. Assim, esses arranjos mobilizam conhecimen-
tos e informações sobre os problemas enfrentados, envolvendo um 
maior número de atores no acompanhamento, monitoramento e ava-
liação das iniciativas (SORENSEN, 2012).
O novo ambiente institucional apresenta três dimensões, segundo 
Pires e Gomide (2016):
1 A dimensão político-representativa aborda o problema da 
governabilidade e da produção de Políticas Públicas nacionais 
“em um sistema federativo, presidencialista e multipartidário” 
(PIRES; GOMIDE, 2016).
2 A dimensão dos controles horizontais refere-se aos processos 
de transparência, accountability e controles internos, envolvendo 
a Controladoria Geral da União, a fiscalização e os controles 
externos, tendo como exemplo o Tribunal de Contas da União.
3 A dimensão participativa, por fim, envolve a participação social 
nas decisões políticas, incluindo os conselhos de gestão, as 
audiências e as conferências públicas.
Gestão Pública e o papel do Estado 27
Outro conceito bastante presente é o de capacidade para Políticas 
Públicas (Policy Capacity), que implica a reunião dos recursos necessários 
para a racionalidade das escolhas visando ao interesse público. Nesse sen-
tido, trabalham-se também os conceitos de capacidade administrativa 
(Administrative Capacity), que trata da gestão eficaz de recursos humanos e 
físicos necessários para a entrega dos serviços públicos, e de capacidade 
de Estado (State Capacity), relativa à mobilização do apoio econômico e 
social dos resultados do Estado. Nesse contexto, a capacidade política é 
gerada no nível intersetorial, em um modelo de governança constituído de 
arranjos institucionais, procedimentos de transparência e accountability e 
mecanismos de coordenação do novo modelo (PAINTER; PIERRE, 2005).
Desse modo, compreende-se que, para exercícios de formulação 
e execução das Políticas Públicas, é fundamental o desenvolvimento 
de capacidades estatais, articulando o papel do Estado com a iniciativa 
privada e a sociedade, ampliando a cooperação e a colaboração para 
atingir os objetivos definidos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Constituição Federal (BRASIL, 1988) estabeleceu um modelo fede-
rativo com competências divididas entre a União, os estados e os mu-
nicípios, principalmente em relação à atuação estatal e à formulação e 
aplicação das Políticas Públicas. Assim, as Políticas Públicas têm sido um 
instrumento eficiente para o alcance dos objetivos da Gestão Pública. 
Com o advento do conceitode Estado de bem-estar social, este passou a 
ter maior participação nas questões que promovem a qualidade de vida 
para a sociedade.
Para o atendimento das demandas sociais é importante a definição 
de um modelo de governança que promova a participação popular na 
construção das Políticas Públicas, passando a ser um fator de legitimidade 
do governo em questão. Com isso, as Políticas Públicas contribuem para 
a redução dos conflitos e estabelecem uma interação entre os Poderes 
Executivo e Legislativo com os demais setores da sociedade.
O cenário das Políticas Públicas sofreu alterações nos anos 1990 a par-
tir da reforma administrativa do Estado, da adoção do modelo gerencial 
de Administração Pública e da limitação orçamentária dos governos (prin-
cipalmente estados e municípios). Dessa forma, o Estado passou a fomen-
tar a participação social, a transparência e a necessidade de desenvolver 
novas capacidades estatais para atender à demanda social e contribuir 
para o alcance de seus objetivos.
28 Gestão e avaliação de políticas públicas
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GABARITO
1. O Poder Executivo administra o governo e coloca em prática as leis 
criadas pelo Poder Legislativo, utilizando as Políticas Públicas e ações 
governamentais para administrar o interesse coletivo e o bem público. 
O Poder Legislativo elabora as leis que regulam a sociedade e fiscaliza 
as ações do Poder Executivo e o Poder Judiciário realiza os julgamentos 
dos conflitos e aplica as leis elaboradas pelo Poder Legislativo.
2. No modelo patrimonialista, o Estado é considerado patrimônio do 
mandatário, sendo as decisões tomadas sem a participação popular. 
Duas características se destacam nesse modelo: o nepotismo e a 
corrupção. No modelo burocrático, o Estado tem como foco o rígido 
controle dos processos e a adequação das leis e normas. O modelo 
gerencial tem como ponto principal os resultados das Políticas Públicas 
e o cidadão passa a ser visto como cliente.
30 Gestão e avaliação de políticas públicas
3. São formas de Políticas Públicas, de acordo com Lowi (1964; 1972 
apud SOUZA, 2005):
 • Políticas distributivas: decisões que geram mais impactos indivi-
duais do que universais, que denotem privilégios para determina-
das localidades ou grupos sociais.
 • Políticas regulatórias: são mais identificáveis pela sociedade, visto 
que envolvem burocracia, políticos e grupos de interesse.
 • Políticas redistributivas: determinam perdas para determinadosgrupos sociais e ganhos para outros, constituindo as políticas so-
ciais universais, o sistema tributário, o sistema previdenciário, entre 
outros.
 • Políticas constitutivas: tratam do estabelecimento de normas para 
formulação e implementação das Políticas Públicas.
Ciclo de vida das Políticas Públicas 31
O ciclo de vida das Políticas Públicas possui qualidades que são 
destacadas na literatura especializada. Conhecê-lo é importante para 
compreender as discussões sobre os temas trabalhados e os estágios 
que compõem esse ciclo, estudando suas características específicas.
Destaca-se nesse contexto a formulação da agenda pública, 
compreendida como um conjunto de problemas e demandas 
importantes a serem atendidos, voltada para atores com ela 
envolvidos. Forma-se assim, com a interação desses atores, um 
plano de governo ou um planejamento orçamentário.
Também se destaca o papel da sociedade civil organizada para 
estabelecer um diálogo com o Estado, buscando interagir com 
o interesse público. Mesmo com uma cultura de centralização 
decisória, o advento da Constituição Federal de 1988 define as 
formas de controle social como mecanismo democrático e de 
exercício da soberania.
Assim, cabe compreender a formulação e a implementação da 
agenda para estabelecer um cenário de interação entre os diversos 
atores sociais, organizados e com pleno exercício de soberania, 
construindo Políticas Públicas diretamente relacionadas com as 
demandas sociais norteadoras das decisões do Estado.
Ciclo de vida das 
Políticas Públicas
2
32 Gestão e avaliação de políticas públicas
2.1 Formulação da agenda pública 
Videoaula A agenda pública é fruto da ciência política no estudo das Políticas 
Públicas, como os temas que o governo e a sociedade focam sua aten-
ção em momentos determinados, conforme a demanda e o interesse 
público dos atores envolvidos. A agenda pública pode ser entendida 
como uma coleção de demandas, envolvendo as causas e soluções que 
precisam de ações da sociedade e da Gestão Pública (BIRKLAND, 2007).
Compreende-se, dessa forma, que a formulação da agenda é uma 
construção de diversos atores, e não somente do Estado. Nesse contex-
to, a interação entre eles faz com que os problemas ganhem ou percam 
destaque, gerando maior interação entre sociedade, ideias, instituições e 
governos. Cabe mencionar que, se a agenda é uma questão social, existe 
uma disputa entre os diversos grupos com formas distintas de interpre-
tar os problemas e apresentar as soluções, com uma complexidade de 
interações que culminam na agenda pública (FUKS, 2000).
A formulação da agenda pública é uma etapa que ocorre antes do 
processo de decisão, envolvendo as temáticas que comporão as ações 
do Estado definidas como prioritárias. As ações que não compõem a 
agenda governamental são chamadas de ações não prioritárias, mesmo 
que sejam demandas e necessidades de grupos específicos. Quando 
um tema definido pelos elaboradores da agenda como “não prioritário” 
evolui e passa a ser entendido como “prioritário” pela sociedade, gera 
um problema político.
O processo de formulação da agenda envolve basicamente dois ti-
pos de atores: visíveis e invisíveis. Os atores visíveis são os que têm 
poder de influenciar a formação da agenda devido à visibilidade e pro-
ximidade com o público – entre estes destacam-se políticos e imprensa, 
por exemplo. Por outro lado, os atores invisíveis têm menor poder 
para influenciar a formação da agenda, embora tenham maior capaci-
dade de apresentar alternativas aos atores visíveis – destacam-se nesse 
caso os servidores públicos e os pesquisadores, por exemplo.
Para compreender a integração dos problemas à agenda do gover-
no, utiliza-se o modelo de múltiplos fluxos, de John Kingdon (2003). 
Ele trata da concentração de três grandes fluxos relacionados ao pro-
cesso de tomada de decisões: em primeiro lugar o fluxo de problemas 
(problem stream), em segundo o fluxo de soluções (policy stream) e por 
fim o fluxo político (political stream), conforme definido na Figura 1.
Ciclo de vida das Políticas Públicas 33
OPORTUNIDADE DE MUDANÇA 
(Windows)
Convergência dos fluxos 
(coupling) pelos empreendedores 
(policy entrepreneurs)
Figura 1
Resumo do modelo de múltiplos fluxos
PROBLEM STREAM 
(Fluxo de problemas)
Indicadores
Crises
Eventos localizadores
Feedback de ações
POLICY STREAM 
(Fluxo de soluções)
Viabilidade técnica
Aceitação pela 
comunidade
Custos toleráveis
POLITICAL STREAM 
(Fluxo político)
“Humor nacional”
Forças políticas 
organizadas
Mudanças no governo
AGENDA – SETTING
Acesso de uma 
questão à agenda
Fonte: Capella, 2007, p. 98.
O fluxo de problemas trata das questões que farão parte da agen-
da, captadas com base em três mecanismos distintos: i) indicado-
res, compostos de dados que ajudam a compreender e interpretar a 
realidade, contribuindo para determinar se a questão será objeto da 
atenção do governo; ii) eventos, isto é, fatos ocorridos na sociedade 
que despertam atenção para alguma emergência a ser atendida; e iii) 
feedback das ações do governo, que envolvem avaliação, pela socieda-
de civil organizada, dos programas e das Políticas Públicas implemen-
tados pelo poder público.
O fluxo de soluções trata das possibilidades de resolução discuti-
das na rede de atores. Kingdon (2003, p. 32) destaca que “as pessoas 
não necessariamente resolvem problemas. [...] Em vez disso, elas ge-
ralmente criam soluções e, então, procuram problemas para os quais 
possam apresentar suas soluções”.
O fluxo político possui processos e normas livres das questões 
demandadas e das resoluções apresentadas, uma vez que são fun-
damentados na política de negociação. Conforme dispõe a Figura 1, 
34 Gestão e avaliação de políticas públicas
a negociação é pautada em três pilares: i) clima ou “humor” nacional, 
que são questões emergentes ou em discussão pela sociedade para a 
priorização de temas da agenda; ii) formação de conflitos ou consen-
sos pelos grupos de pressão ou forças políticas organizadas; e iii) mu-
danças nos governos, permitindo a disseminação de novas práticas e a 
emergência de novas ideias para a Gestão Pública.
A confluência desses três fluxos corrobora a abertura de uma jane-
la de oportunidades para os atores manifestarem suas proposições, 
o que contribui para a formação da agenda. Pode-se constatar esse 
processo na representação a seguir.
Fluxo de problemas
Fluxo de soluções Janela de oportunidades Formação da agenda
Fluxo político
Figura 2
Fluxos decisórios e a formação da agenda
Fonte: Adaptada de Oliveira, 2011.
Um segundo modelo de compreensão de formulação da agenda foi 
desenvolvido por True, Baumgartner e Jones, em 2007, denominado 
Teoria do Equilíbrio Pontuado. Essa teoria busca explicar por que al-
gumas temáticas são destinadas às agendas de decisão enquanto ou-
tras ficam restritas aos atores invisíveis. A ideia central da teoria é que 
os processos de Políticas Públicas são caracterizados por períodos de 
“equilíbrio” e “pontuados” por outros de mudanças. Segundo os auto-
res, os períodos de mudanças ocorrem quando uma questão, discutida 
no âmbito dos atores invisíveis, evolui para ser discutida pelos atores 
visíveis, retroalimentando o processo da agenda pública.
A mudança ou status quo da política nessa teoria depende do modo 
de formulação da questão. Nesse caso, um determinado tema que-
bra a situação de “equilíbrio” ao estabelecer um novo entendimento 
sobre a temática. Por esse motivo, nesse modelo, a apresentação da 
política recorre às informações e aos apelos, sendo isso fundamental 
para acessar o ambiente de formulação da agenda de decisões (TRUE; 
JONES; BAUMGARTNER, 2007).
Atividade 1
A formulação da agenda pública 
compreende um conjunto de 
discussões políticas, apresen-
tando questões que mobilizam 
o sistema político. Para ampliar 
a cidadania, a Constituição 
Federal de 1988 determina a 
participação e o controle social 
na formulação da agenda. No 
contexto da participação social, 
quais sãoos obstáculos para a 
formação de agenda?
Ciclo de vida das Políticas Públicas 35
A comunicação dos atores referente à nova temática, portanto, atrai 
novos atores e novas ideias para a agenda decisória, com base na cons-
trução de uma imagem com a sociedade. Inicialmente, é gerado um pe-
ríodo “pontuado” por mudanças, desequilibrando o sistema para, em 
um segundo momento, criar um “ponto de equilíbrio”.
2.2 Formulação das Políticas Públicas 
Videoaula Uma Política Pública é formulada a partir de escolhas e decisões 
com impacto em grupos, organizações e indivíduos, que participam de 
debates e negociações para construí-la. O gestor público sempre deve 
focar a preocupação com o impacto no público-alvo da Política Pública, 
considerando os recursos legais, materiais, orçamentários e as pessoas 
disponíveis para implementá-la.
De acordo com Cavalcanti (2007, p. 231), “a formulação se inicia 
quando os atores políticos, Estado, instituições etc., ‘conjuntamente’ 
[...] definem qual assunto fará parte da agenda política e sofrerá inter-
ferência por parte do setor público, tornando necessária a formulação 
de alternativas de política”. Dessa forma, pode-se entender que a pri-
meira etapa para a formulação da Política Pública é a análise e decisão 
de inserção dos temas na agenda pública. É nesse momento que as 
demandas são consideradas prioritárias ou deixadas de lado.
A escolha dos temas para composição da agenda é feita tendo em vista 
sua importância para o interesse público. Sobre isso, Frey (2000, p. 227) 
afirma que “Somente a convicção de que um problema social precisa ser 
dominado política e administrativamente o transforma em um problema 
de policy”. Igualmente nesse sentido, Cavalcanti (2007, p. 181) explica:
A construção da agenda ou mais propriamente a inclusão ou 
não de um determinado assunto na agenda de governo revela o 
fato de que em função da assimetria existente na distribuição do 
poder, nem todas as questões se transformam em assuntos que 
serão objeto da ação governamental. Em outras palavras, nem 
todos os assuntos são introduzidos na agenda e elaborados a 
fim de darem lugar a uma política a ser implementada.
Desse modo, o ciclo da Política Pública tem início com a identifica-
ção e o apontamento dos problemas, definindo as possibilidades e os 
mecanismos de resolução das demandas apresentadas. A formulação 
das alternativas é o momento de organizá-las, determinando “como”, 
36 Gestão e avaliação de políticas públicas
“quando” e “por que” aplicar a Política Pública em questão. É o momen-
to de definição dos problemas e das soluções apresentadas pelo poder 
público (CAVALCANTI, 2007).
A formulação das Políticas Públicas é um período marcado por uma 
série de decisões, motivado por fatores e diversos atores participan-
tes. As decisões tomadas nessa etapa influenciam as demais fases do 
ciclo das Políticas Públicas. Esse processo decisório não é definido de 
maneira organizada e racional, sendo mais complexo e apresentando 
resultados indeterminados.
O processo de decisão deriva de estudos dos modelos teóricos 
apresentados no Quadro 1.
Quadro 1
Modelos teóricos de análise do processo de decisão
Modelo racional
Os decisores utilizam critérios racionais, tomando as 
melhores decisões com base em todas as informações 
disponíveis.
Modelo da racionalidade 
limitada
Os decisores não conseguem tomar a melhor decisão 
ou a mais racional, por não terem acesso a todas as in-
formações disponíveis.
Modelo incremental
A decisão não é tomada com base nas informações, mas 
é fruto das pressões sociais e do grau de coalizações 
dos atores.
Modelo de escolha 
pública
Os atores tomam decisões tendo em vista seus próprios 
interesses e de acordo com seus objetivos pessoais.
Modelo de análise 
de redes
A decisão é tomada pela interação dos atores (redes) 
que contribuíram para formular as Políticas Públicas. 
Nessa relação, os atores realizam interações e trocas 
conforme seus próprios interesses.
Fonte: Adaptado de Cavalcanti, 2007.
Os modelos teóricos ajudam a compreender como as decisões são 
tomadas na formulação das Políticas Públicas, que é quando os desejos 
e as demandas dão origem às expectativas. Estas, segundo WU et al. 
(2014), são hipóteses dos atores sobre os impactos das ações e sobre 
os seus interesses. Em alguns casos, os atores decisores erram na aná-
lise do cenário, propondo Políticas Públicas que não são adequadas à 
realidade. Mesmo quando o cenário é analisado cuidadosamente, as 
soluções podem não agradar a sociedade.
Ciclo de vida das Políticas Públicas 37
Dessa forma, é natural acreditar que as expectativas podem agra-
dar ou desagradar os atores envolvidos, de acordo com as vantagens 
ou desvantagens observadas na formulação da política. Ocorre, assim, 
uma mobilização dos atores, defendendo seus interesses e agindo con-
forme suas preferências. Rua (2009) define preferências como as alter-
nativas de solução para um problema que mais trazem vantagens ao 
ator (ou conjunto de atores), que dependem do custo aplicado e do 
benefício recebido. O custo, nesse caso, refere-se a prestígio, poder ou 
vantagens políticas.
Devido a esse contexto de expectativas e preferências, a formula-
ção das Políticas Públicas apresenta dois tipos de desafios: técnicos e 
institucionais.
Desafios técnicos
Barreiras técnicas podem ser um 
desafio para a formulação das Políticas 
Públicas, principalmente, devido à 
compreensão das causas do problema 
abordado e dos objetivos buscados.
Desafios institucionais
São características puramente 
governamentais, como o ordenamento 
legal do país, a estrutura federativa, 
os grupos sociais de pressão, o 
posicionamento político e a burocracia.
Compreendidos e vencidos esses desafios, a formulação de uma 
Política Pública ocorre a partir de três etapas distintas: i) reunir infor-
mações das características dos problemas analisados; ii) desenvolver 
alternativas de soluções para esses problemas; e iii) planejar objetivos, 
metas e ações para executar as alternativas propostas (WU et al., 2014).
 Entende-se, dessa forma, que o sucesso da formulação das 
Políticas Públicas depende diretamente do modelo teórico de análise 
de decisão adotado, compreendendo as necessidades e expectativas 
da sociedade. Por outro lado, é preciso compreender os desafios técni-
cos e institucionais que podem limitar ou expandir a atuação do Estado 
na formulação das Políticas Públicas.
O livro Análise de Políticas 
Públicas: temas, agenda, 
processos e produtos reú-
ne diversos artigos em 
três partes voltadas para 
a área da saúde, mas que 
podem ser estendidas 
para toda Política Pública. 
A primeira parte trata das 
políticas de enfrentamen-
to à violência infantoju-
venil e às mulheres; a se-
gunda trata das políticas 
de saúde e saúde mental; 
por fim, a última debate 
sobre a questão do álcool 
e outras drogas.
GARCIA, M. L. T.; LEAL, F. X. (org.). 
São Paulo: Annablume, 2012.
Livro
2.3 Implementação das Políticas Públicas 
Videoaula A implementação das Políticas Públicas é a fase subsequente à 
formulação. Nela, as decisões tomadas se tornam ações práticas que 
podem ser mensuradas em um momento futuro. A respeito disso, Ca-
valcanti (2007, p. 218) destaca que:
38 Gestão e avaliação de políticas públicas
Nem todas as políticas definidas são realmente implementadas. E, 
mesmo as que são implementadas, podem alcançar resultados di-
ferentes daqueles que foram originalmente idealizados. Isso ocor-
re porque muitas coisas falham entre o momento da formulação 
e aquele em que são produzidos os resultados. [...] O processo de 
implementação é um momento especialmente problemático. Mo-
mento esse em que se pretende transformar as intenções expres-
sas em planos ou programas em ações, e onde se materializam as 
decisões. Também é um momento que emergem as negociações 
que não foram levadas a termo entre os atores políticos ou que 
foram propositadamente deixadas em suspenso. O que denota 
o caráter dinâmico e complexo doprocesso de implementação.
Há três modelos teóricos que buscam explicar a fase de implemen-
tação das políticas: a visão clássica da implementação, a visão da im-
plementação como processo e a teoria moderna, também denominada 
visão da implementação como jogo.
Na visão clássica, o ciclo da política não é considerado um proces-
so. Essa teoria segue o modelo top-down 1 , apresentando as etapas 
de formulação e implementação de modo segmentado, conforme de-
monstrado na Figura 3.
Figura 3
Implementação da política na visão clássica
Formulação 
de políticas
Implementação 
de políticas Resultados
Fonte: Adaptada de Silva; Melo, 2000, p. 13.
A política é construída em duas etapas na visão clássica: a formula-
ção é realizada pelos funcionários públicos de alto escalão e, depois, a 
implementação é realizada pelos funcionários de baixo escalão. Essa 
teoria defende a ideia de que a Gestão Pública funciona de maneira 
perfeita, fazendo com que a fase de implementação seja uma reprodu-
ção fiel das políticas formuladas anteriormente.
A segunda visão, por sua vez, considera a implementação das 
Políticas Públicas como um processo. Essa teoria é mais completa por 
relevar as capacidades institucionais do Estado, assim como as ques-
tões políticas e as pressões dos grupos e das coalizões. A seguir, a 
Figura 4 representa a implementação da política com base nessa teoria.
O livro Implementação de 
Políticas Públicas: teoria 
e prática aborda essa te-
mática com base em refle-
xões teóricas e estudos de 
caso de políticas setoriais 
distintas. Essas reflexões 
mostram a importância da 
formulação das políticas 
em um cenário democrá-
tico, plural e global.
FARIA, C. A. (org.). Belo Horizonte: 
PUC Minas, 2012.
Livro
O modelo “de cima para 
baixo” (top-down) parte do 
pressuposto de que a respon-
sabilidade pela implementação 
da política repousa quase que 
exclusivamente na atuação 
dos burocratas de “alto nível” 
que “comandam” aqueles 
situados nos níveis “mais baixos” 
(CAVALCANTI, 2007, p. 222).
1
Ciclo de vida das Políticas Públicas 39
Figura 4
A política na visão da implementação como processo
Retroalimentação
Monitoramento
Formulação 
de políticas
Implementação 
de políticas
Fonte: Adaptada de Silva; Melo, 2000, p. 13.
Nesse modelo, os problemas na implementação das políticas são 
monitorados e analisados de modo que retroalimentam o processo, 
sendo novamente implementados de uma maneira mais eficaz.
Diferentemente das visões anteriores, a teoria moderna apre-
senta um modelo que entende a implementação como um jogo. 
Esse modelo considera o ambiente político de negociações e tro-
cas, demonstrando que a Gestão Pública não é um sistema per-
feito. Além disso, a teoria moderna apresenta características mais 
realistas, tais como: limites de recursos orçamentários, informação 
escassa e capacidade limitada dos atores. O modelo destaca tam-
bém a impossibilidade do controle das eventualidades, devido à 
dificuldade de prever as alterações de cenário que podem afetar o 
ambiente político.
A implementação das políticas, no modelo da teoria moderna, 
não ocorre necessariamente como elas foram formuladas, dadas as 
eventualidades políticas e orçamentárias – esse processo retroali-
menta o modelo e leva os tomadores de decisões a redesenharem 
objetivos e metas, reiniciando o ciclo de vida das Políticas Públicas. 
Os defensores desse modelo, entre os quais se destacam Lipsky 
(1980), Hjern e Porter (1981) e Hjern e Hull (1982), definem esse pro-
cesso de retroalimentação como uma forma de aprendizado que 
contribui para a evolução e dinâmica das Políticas Públicas.
Independentemente do modelo adotado, entretanto, Howlett, 
Ramesh e Perl (2013) destacam que a implementação das Políticas 
Públicas ocorre em cinco etapas distintas, destacadas a seguir na 
Figura 5.
Atividade 2
O processo de implemen-
tação de Políticas Públicas 
compreende instrumentos para 
alcançar os objetivos da política 
e os propósitos desenhados pelo 
Estado. Dentre as possibilidades 
de políticas destaca-se o 
modelo top-down. Do que se 
trata esse modelo?
40 Gestão e avaliação de políticas públicas
Apresentar 
alternativas para 
solucionar 
o problema Projetar 
os resultados 
esperados Definir as 
estratégias de 
implementação
Subdividir 
o problema
Definir o 
problema e 
suas causas
Figura 5
Etapas da implementação das Políticas Públicas
Fonte: Elaborada pelo autor com base em Howlett; Ramesh; Perl (2013).
A primeira etapa envolve a definição do problema e suas causas. 
Nela, ocorre a identificação clara dos problemas, tornando as deman-
das cada vez mais transparentes. Em seguida, é feita a subdivisão 
dos problemas, que permite melhorar a percepção e reconhecer a 
complexidade do cenário identificado. Apresentam-se alternativas 
de implementação e soluções, que sejam possíveis e viáveis. A pro-
jeção dos resultados esperados envolve a estimativa de resultados 
e da efetividade da política, mensurando os impactos. Por fim, de-
finem-se as estratégias de implementação, escolhendo os meios 
técnicos e os especialistas, garantindo a correta execução da política.
2.4 Mecanismos de controle social 
das Políticas Públicas Videoaula
Os movimentos sociais têm um importante papel no processo 
de redemocratização do país desde os anos 1970, buscando intervir 
nas Políticas Públicas e estabelecendo mecanismos de controle so-
cial. Compreende-se como controle social a forma de compartilhar 
o poder de decisão entre o Estado e a sociedade civil organizada no 
estabelecimento de Políticas Públicas. Ocorre, assim, uma interação 
entre o Estado e a sociedade definindo prioridades na elaboração dos 
planos municipais.
Ciclo de vida das Políticas Públicas 41
O controle social pode ser realizado tanto quando a política é imple-
mentada como quando a política é fiscalizada, por meio do acompanha-
mento e da avaliação das condições de gestão das Políticas Públicas. O 
controle social também tem um forte papel fiscalizador das ações e da 
execução do orçamento.
A Constituição Federal de 1988 garantiu a participação e o controle 
social na formulação das Políticas Públicas em regulamentações espe-
cíficas, tais como a Lei Orgânica da Saúde (LOS – Lei n. 8.080/1990), o 
Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA – Lei n. 8.069/1990), a Lei 
Orgânica da Assistência Social (LOAS – Lei n. 8.742/1993) e o Estatuto 
das Cidades (Lei n. 10.257/2001). Essas leis preveem a consulta e a deli-
beração estabelecidas pelos Conselhos de Políticas Públicas.
Nesse contexto, o controle social é entendido como um conjunto de 
maneiras de influenciar o comportamento dos grupos em busca da or-
dem e participação social (MANNHEIM, 1971). Assim, o controle social é 
a evolução da relação Estado–sociedade, na qual a sociedade apresen-
ta um novo papel de fiscalização e controle sobre o Estado.
Na teoria política, o significado de controle social é ambíguo, 
podendo ser concebido em sentidos diferentes a partir de con-
cepções de Estado e de sociedade civil distintas. Tanto é em-
pregado para designar o controle do Estado sobre a sociedade 
quanto para designar o controle da sociedade (ou de setores 
organizados na sociedade) sobre as ações do Estado. (CORREIA, 
2008, p. 67)
O Brasil apresentou historicamente uma forma autoritária de go-
vernar por meio de decretos secretos, atos institucionais, repressão e 
consequente redução da participação social, especialmente durante o 
regime militar. Esse modelo autoritário de governo faz parte da história 
e cultura do país, o que ajuda a entender a resistência à Constituição 
Federal de 1988, que propõe a participação e o controle social das Polí-
ticas Públicas (CHAUI, 2001).
O modelo de controle social tem como base as teorias de Rousseau 2 , 
que atribuem à sociedade o poder de controlar todas as atividades do 
Poder Executivo, seguindo uma perspectiva democrática. Dessa forma, 
o povo passa a exercer a soberania, em uma ideia do Estado controla-
do pela sociedade. Busca-sea sintonia do controle social em defesa do 
interesse público sobre o interesse privado (CORREIA, 2004).
Filósofo e escritor suíço 
que viveu no século XVIII, 
Jean-Jacques Rousseau foi 
precursor do Romantismo. 
Participou do movimento do 
Iluminismo e da Revolução 
Francesa, como propagador do 
liberalismo político. Sua obra 
principal O Contrato Social (1762) 
desenvolve a ideia de que a sobe-
rania reside na sociedade.
2
42 Gestão e avaliação de políticas públicas
No caso brasileiro, portanto, a participação social evoluiu a partir 
do advento da Constituição Federal de 1988, em um cenário no qual 
os problemas sociais se ampliavam e o poder público estava em cri-
se política e financeira, comprometendo a capacidade de investimento 
do Estado. Devido às limitações orçamentárias, a participação social 
se tornou cada vez mais urgente para aproximar os investimentos do 
Estado das necessidades da sociedade. Destaca-se ainda o processo 
de redemocratização do Brasil, predominando uma visão distinta entre 
Estado e sociedade, necessitando de interação entre as partes.
Pereira (1998) menciona três mecanismos de controle institucional: 
o Estado, como sistema legal; o mercado, como sistema econômico; 
e a sociedade civil, por meio dos grupos sociais. O controle social na 
Administração Pública pode ser demonstrado na Figura 6.
Atividade 3
A participação social é um 
fenômeno que cresceu a partir 
do advento da Constituição 
Federal de 1988, em um cenário 
de aumento das crises socio- 
econômicas e das demandas 
sociais por serviços públicos. 
Como a participação social pode 
colaborar para a efetividade das 
Políticas Públicas?
Proposta do candidato/
gestor público
Eleição/designação
Planejamento 
(PPA, LDO, LOA)
Execução
Anseio da sociedade
Retroalimentação
Figura 6
Controle social 
na Administração 
Pública
Sociedade Controle social
Tribunais de Contas 
Controles Internos
Ministério Público
Corregedorias
Poder Judiciário
Fonte: Silva, 2001, p. 12.
Atuação
O esquema mostra que a correção dos planejamentos acontece 
com base na retroalimentação feita pela sociedade, que, por um lado, 
traz melhorias para o processo administrativo e, por outro, melhora o 
ambiente político com o exercício da cidadania.
Em coerência com essa perspectiva, a Constituição Federal de 1988 
estabeleceu uma nova legislação criando mecanismos de participação 
e controle social, conforme os exemplos a seguir.
O processo de redemocratização 
do Brasil trata do fenômeno 
iniciado em 1985, marcado 
pela abertura política e o fim 
do período do regime militar 
(1964-1985); advento de uma 
nova Constituição, eleições 
gerais e livres e a recuperação 
das instituições democráticas.
Saiba mais+
Ciclo de vida das Políticas Públicas 43
Formas de estímulo de parcerias e ampliação da participação social, envolvendo toda 
a sociedade organizada.
Mesas de diálogo, 
fóruns, audiências e 
consultas públicas
Canais de diálogo do cidadão com o governo, atribuindo à participação social um 
caráter individual.
Ouvidorias
Espaços de articulação entre o governo e a sociedade, ampliando a participação 
popular na gestão das Políticas Públicas.
Conferências
Processo que permite à sociedade a condição de opinar, debater e decidir sobre as 
despesas públicas.
Orçamento 
participativo
Espaços de diálogo compostos de representantes do Estado e da sociedade 
civil organizada. Os Conselhos de Políticas Públicas foram instituídos com base 
na participação, representação, deliberação, publicidade e autonomia. Com os 
Conselhos, busca-se fiscalizar a aplicação dos recursos orçamentários, a prestação 
de serviços e a atuação dos Estados frente às demandas da população.
Conselhos de 
Políticas Públicas
Destaca-se, por fim, a importância dos instrumentos de controle e 
participação social estabelecidos no ordenamento legal do Brasil, prin-
cipalmente após o advento da Constituição Federal de 1988, garantin-
do a manifestação dos interesses da sociedade e, assim, identificando 
as necessidades sociais que servem como premissas iniciais do plane-
jamento da implementação das Políticas Públicas.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O pressuposto de estudo do ciclo de vida de uma Política Pública é fun-
damentado em duas perspectivas: por um lado, as estruturas indutoras 
ou construtoras da política; por outro, o processo de desenvolvimento de 
uma política na sua realidade. O ciclo de vida tem início com o surgimento 
de uma situação social problemática, cuja resolução passa pela interven-
ção do poder público.
44 Gestão e avaliação de políticas públicas
Uma vez identificada a situação problemática, existe uma arena po-
lítica para debater o tema de modo que ele possa compor a agenda de 
determinado poder ou governo. Desse modo, nas democracias mais com-
plexas, identifica-se uma infinidade de questões que podem ser resolvi-
das por meio da adoção de Políticas Públicas.
Como nem todas as questões são passíveis de resolução com Políticas 
Públicas, ocorre um processo social para definir a composição das agendas 
dos governos e da sociedade. Uma vez que as agendas estão compostas, 
passa-se à formulação da política para atender ao objetivo determinado.
É fundamental, portanto, a garantia da participação e do controle so-
cial conforme orientado pela Constituição Federal de 1988, colaborando 
tanto para a identificação dos problemas quanto para a discussão da 
composição das agendas e formulação das propostas. Outro papel im-
portante do controle social é a fiscalização da execução orçamentária e 
das propostas das Políticas Públicas, buscando garantir sua efetividade 
em conjunto entre o Estado e a sociedade civil organizada.
REFERÊNCIAS
BIRKLAND, T. A. Agenda sett ing in public policy. In: FISCHER, F.; MILLER, G. J.; SIDNEY, M. 
S. Handbook of public policy analysis: theory, politics and methods. New York: Taylor and 
Francis Group, 2007.
CAPELLA, A. C. Perspectivas teóricas sobre o processo de formulação de políticas públicas. 
In: HOCHMAN, G.; ARRETCHE, M.; MARQUES, E. Políticas públicas no Brasil. Rio de Janeiro: 
Fiocruz, 2007.
CAVALCANTI, P. A. Sistematizando e comparando os enfoques de avaliação e de análise de 
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GABARITO
1. Embora a Constituição Federal trate de instrumentos e mecanismos de 
controle e participação social, há ainda o grande desafio de mobilizar 
a sociedade para essa participação por dois motivos principais: 
i) a tradição brasileira de centralização das decisões; e ii) a falta de 
organização local desses instrumentos para garantir a disseminação 
dos mecanismos e da garantia de participação popular.
2. O modelo top-down é estabelecido quando as decisões de 
formulação das Políticas Públicas surgem concentradas no Estado, 
sem participação (ou com mínima participação) da sociedade.
3. A participação social colabora para a efetividade das Políticas Públicas 
ao aproximar o Estado das necessidades da sociedade e, como 
consequência, permite ao gestor público formular ações de maneira 
mais detalhada e adequada às reais demandas apresentadas.
46 Gestão e avaliação de políticas públicas
A sociedade brasileira apresenta muitas demandas constantes e 
crescentes que pressionam o Estado na formulação de Políticas Públi-
cas para o atendimento do interesse público. No entanto, os recursos 
do governo são escassos e limitados, o que compromete a capacida-
de do Estado e resulta na oferta de serviços de baixa qualidade.
Para garantir a formulação e a execução das Políticas Públi-
cas, a Constituição Federal de 1988 estabelece a participação 
social como forma de melhorar a ação do Estado, bem como 
define a possibilidade de adotar o princípio da transparência 
e, posteriormente, a accountability. De maneira complementar, 
busca-se o apoio social e político do governo para garantir a 
governabilidade, um pilar essencial para a gestão e governança 
das Políticas Públicas.
Frente às necessidades e limitações apresentadas, destaca-se 
a emergência da implantação de processos de inovação no setor 
público. Para isso, faz-se necessário um ambiente de cultura de 
inovação, de adoção de novas tecnologias e de automação das ta-
refas, tornando o processo mais eficiente e otimizando recursos. 
Por fim, o Estado precisa buscar novas formas, técnicas e instru-
mentos para, frente às limitações expostas, criar condições de ven-
cer os desafios da Gestão Pública.
Gestão das Políticas Públicas
3
3.1 Governabilidade, governança, 
accountability e transparência Videoaula
O advento da Administração Pública Gerencial trouxe ao serviço 
público novas ferramentas de gestão, utilizadas na iniciativa priva-
da, favorecendo novas ideias sobre a atuação do Estado. Entre essas 
ideias, destacam-se:
Gestão das Políticas Públicas 47
Governabilidade: 
capacidade 
política do Estado, 
estabelecendo uma 
estrutura de apoio 
para a governança.
Governança: 
capacidade 
administrativa do 
Estado em executar 
as Políticas Públicas.
Accountability: 
refere-se à 
prestação de contas 
da Administração 
Pública para a 
sociedade.
Transparência: 
envolve compartilhar 
dados e informações 
com a sociedade, 
permitindo a ela 
avaliar as Políticas 
Públicas.
A seguir, apresentaremos cada uma dessas ideias detalhadamente, 
destacando sua relevância para a Gestão Pública.
3.1.1 Governabilidade
O termo governabilidade surgiu nos anos 1960, passando a ser apli-
cado e discutido no âmbito da Gestão Pública em um cenário de amplia-
ção de direitos democráticos e cidadania, quando se buscava melhorar 
a qualidade da relação entre o Estado e a sociedade. O’Connor (1997 
apud RIBCZUK; NASCIMENTO, 2015, p. 223) apresenta também a ideia 
da não governabilidade:
a não governabilidade é produto de uma sobrecarga de pro-
blemas aos quais o Estado responde com a expansão de seus 
serviços e da sua intervenção, até o momento em que, inevita-
velmente surge uma crise fiscal. Não governabilidade, portanto, 
é igual a crise fiscal do Estado.
A governabilidade trata do apoio político ao governo, fortalecendo 
o processo de legitimação das Políticas Públicas do Estado. Segundo 
Pereira (1997, p. 50), governabilidade é a “capacidade política do gover-
no de intermediar interesses, garantir legitimidade e governar”. Sobre 
esse conceito, Paludo (2013, p. 128) apresenta a definição:
O governo deve tomar decisões amparadas num processo que 
inclua a participação dos diversos setores da sociedade, dos 
poderes constituídos, das instituições públicas e privadas e seg-
mentos representativos da sociedade, para garantir que as esco-
lhas efetivamente atendam aos anseios da sociedade, e contem 
com seu apoio na implementação dos programas/projetos e na 
fiscalização dos serviços públicos.
48 Gestão e avaliação de políticas públicas
Assim, compreende-se que a governabilidade depende das condi-
ções políticas, da capacidade do Estado e da legitimidade do governo em 
administrar. Envolve, portanto, as “condições sistêmicas e institucionais 
sob as quais se dá o exercício do poder, tais como as características do 
sistema político, a forma de governo, as relações entre os Poderes, o sis-
tema de intermediação de interesses” (SANTOS, 1997, p. 342).
A governabilidade não trata apenas do apoio dos grupos e partidos 
políticos organizados, mas também dos cidadãos e da sociedade civil. 
Nesse contexto, o maior desafio da governabilidade é mediar conflitos, 
interesses e divergências, buscando uma convergência de objetivos co-
muns que facilitem a atuação do Estado e a capacidade de articulação 
entre os atores que o compõem.
3.1.2 Governança
O termo governança surge do inglês governance, em 1992, com 
as divulgações do Banco Mundial no documento Governance and 
development 1 , que a definiu governança como a forma pela qual o po-
der é exercido na gestão dos recursos econômicos e sociais de um país 
para o desenvolvimento (KAUFMANN; KRAAY; MASTRUZZI, 2004 apud 
RIBCZUK; NASCIMENTO, 2015, p. 222).
Para facilitar o entendimento a respeito da governança, Grindle 
(2004 apud RIBCZUK; NASCIMENTO, 2015, p. 223) aponta algumas ca-
racterísticas que a compõem:
Governança consiste em: distribuição de poder entre instituições 
de governo; a legitimidade e autoridade dessas instituições; as re-
gras e normas que determinam quem detém poder e como são 
tomadas as decisões sobre o exercício da autoridade; relações de 
responsabilização entre representantes, cidadãos e agências do 
Estado; habilidade do governo em fazer políticas, gerir os assun-
tos administrativos e fiscais do Estado, e prover bens e serviços; 
e impacto das instituições e políticas sobre o bem-estar público.
O conceito de governança é mais amplo que a ideia de governabilida-
de, pois trata da capacidade do governo de executar as Políticas Públicas. 
Ainda, mesmo que o governo obtenha apoio político e social para suas 
ações, pode não ter sucesso em seus objetivos pela falta de governança. 
Nesse sentido, é válida a afirmativa de Pereira (1997, p. 78): “existe gover-
nança em um Estado quando seu governo tem as condições financeiras 
e administrativas para transformar em realidade as decisões que toma”.
Em O processo, é retratada 
a crise política iniciada em2013, que culminou no 
processo de impeachment 
da ex-presidente do Brasil, 
Dilma Rousseff. O docu-
mentário exibe as dis-
cussões e votações que 
levaram à destituição da 
ex-presidente. Esse do-
cumentário é importante 
para compreender como 
a falta de governabilida-
de pode comprometer a 
governança de um man-
datário.
Direção: Maria Augusta Ramos. 
Vitrine Filmes, 2018 (137 min.). 
Filme
Esse documento pode ser 
acessado em sua versão origi-
nal, em inglês, na página do 
Banco Mundial. Disponível em: 
https://bit.ly/2PgBQSP. Acesso 
em: 14 jan. 2020..
1
Atividade 1
Explique como o aumento da 
participação dos segmentos 
sociais melhora a governança 
pública.
Gestão das Políticas Públicas 49
A governança apresenta um caráter instrumental, pois exige o de-
senvolvimento de métodos e processos para a execução dos objetivos 
e das Políticas Públicas, sendo o braço técnico da governabilidade. As-
sim, a governança trata da capacidade gerencial, financeira e técnica 
necessária para a definição e execução das estratégias e dos objetivos 
definidos no planejamento governamental (PALUDO, 2013).
3.1.3 Accountability
A accountability refere-se à obrigação do governo em prestar con-
tas e responsabilizar-se pelos atos e resultados do Estado, melhorando 
a relação com a sociedade devido à possibilidade de conhecimento e 
participação na formulação e execução das Políticas Públicas.
Accountability é um conceito novo na terminologia ligada à re-
forma do Estado no Brasil, mas já bastante difundido na lite-
ratura internacional, em geral pelos autores de língua inglesa. 
Não existe uma tradução literal para o português, sendo a mais 
próxima “a capacidade de prestar contas” ou “uma capacidade 
de se fazer transparente”. Entretanto, aqui nos importa mais o 
significado que está ligado, segundo Frederich Mosher, à res-
ponsabilidade objetiva ou obrigação de responder por algo ou à 
transparência nas ações públicas. (ARAÚJO, 2002 apud RIBCZUK; 
NASCIMENTO, 2015, p. 224)
Observa-se, então, que a accountability é um avanço no conceito de 
transparência, sendo importante não confundir os dois. Accountability é 
muito mais ampla, complexa e demonstra maior nível de compromisso 
da Gestão Pública quanto à publicidade dos seus atos, especialmente 
porque ela estabelece três divisões distintas:
1. Prestação de contas
instrumentos que ampliem 
a transparência do governo 
na relação com a sociedade. 
Exemplos: Relatório de Gestão 
Fiscal e Lei de Responsabilidade 
Fiscal.
2. Responsabilização 
dos agentes: 
3. Responsividade 
dos agentes:
a utilização dos recursos deve 
ser de responsabilidade dos 
agentes. Exemplo: Lei de 
Improbidade Administrativa.
refere-se à capacidade de o 
Estado responder às questões 
apresentadas pela sociedade. 
A responsividade de um 
governo é proporcional à sua 
capacidade de atender às 
necessidades da população.
O vídeo Governança, gover-
nabilidade e accountability, 
publicado pelo canal Professora 
Elisabete Moreira, apresenta 
um resumo desses conceitos e a 
relação entre eles.
Disponível em: https://youtu.
be/gecft4Kdwsc. Acesso em: 14 
jan. 2020.
Vídeo
50 Gestão e avaliação de políticas públicas
Accountability pode ser classificada em um modelo horizontal, no 
qual não há hierarquia estabelecida devido a um processo de fiscaliza-
ção e controle mútuo entre os Poderes. São exemplos: a atuação dos 
Tribunais de Contas e do Ministério Público e a auditoria da Controla-
doria-Geral da União.
Ainda, a accountability pode ser classificada em um modelo vertical, 
que envolve o controle direto da sociedade sobre o governo. Nesse 
caso, trata-se de uma relação desigual entre as partes, uma vez que a 
sociedade pode exercer seu voto em eleições democráticas e afastar os 
gestores que não cumprirem suas obrigações.
O termo accountability refere-se ao conjunto de mecanismos e procedimentos que levam os tomadores de decisões 
governamentais a prestarem contas dos resultados de suas ações, garantindo-se maior transparência e exposição 
das Políticas Públicas. Quanto maior for a possibilidade de os cidadãos discernirem se os governantes estão agin-
do em função do interesse da coletividade e de sancioná-los apropriadamente, mais accountable será o governo. 
(MATIAS-PEREIRA, 2014)
Considerando a afirmativa de Matias-Pereira, descreva a relação entre a accountability e a governabilidade.
Atividade 2
3.1.4 Transparência
A Constituição Federal (BRASIL, 1988), construída sob a ótica do mo-
delo burocrático de Gestão Pública, traz em seu artigo 37 o concei-
to de transparência ao tratar do princípio da publicidade. Contudo, a 
transparência vai além da ideia de publicidade, tornando públicos atos 
normativos e legislações nos veículos oficiais. A ideia é compartilhar 
dados e informações com a sociedade, permitindo a ela avaliar direta-
mente as Políticas Públicas.
No Brasil, a prática da transparência pública é estabelecida por uma 
estrutura normativa, entre as quais podemos destacar:
 • Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000: denominada 
Lei de Responsabilidade Fiscal.
 • Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011: denominada Lei de 
Acesso à Informação.
As políticas de transparência são estabelecidas pela Controladoria-
-Geral da União e são fiscalizadas pelos Tribunais de Contas. Para o 
exercício da transparência foram estabelecidos os Portais da Transpa-
rência, a fim de tornar públicas as informações sobre a aplicação dos 
recursos orçamentários, bem como as ações dos governos.
A Escala Brasil Transparente 
(EBT) é um indicador feito 
pela Controladoria-Geral da 
União (CGU) para medir a 
transparência pública nos 
estados e municípios do país. 
Em relação aos estados, os 
indicadores apresentaram 
resultados interessantes em 
2019, em comparação com os 
anos anteriores.
Recomenda-se conferir em: 
https://relatorios.cgu.gov.br/Vi-
sualizador.aspx?id_relatorio=22. 
Acesso em: 15 jan. 2020.
Saiba mais+
Os Portais da Transparência 
são sites de livre acesso. Eles 
possibilitam que os cidadãos 
acompanhem as informações 
sobre utilização e destinação 
dos recursos financeiros do 
orçamento público; são uma 
importante ferramenta de con-
trole social em todos os níveis 
(federal, estadual e municipal).
Página oficial: http://www.
portaltransparencia.gov.br/. 
Acesso em: 14 jan. 2020.
Saiba mais+
Atividade 3
Explique a importância dos 
indicadores de transparência 
para a participação social e para 
os governos.
Gestão das Políticas Públicas 51
3.2 Arranjos institucionais e gestão 
das Políticas Públicas Videoaula
O estudo da Gestão Pública demonstra a necessidade de estabe-
lecer novas práticas como forma de criar soluções para a organização 
e de criar técnicas empresariais aplicadas ao Estado. Esse modelo de 
gestão busca romper com antigos paradigmas, estabelecendo as “boas 
práticas” que podem ser seguidas pelos governos. O novo cenário 
permite experimentar técnicas e processos, atualizar boas práticas 
e promover uma maior participação dos atores sociais (ANDREWS; 
PRITCHETT; WOOLCOCK, 2012). 
É nesse contexto que surge a emergência dos arranjos institucionais 
no Brasil. Segundo Lotta e Favareto (2013), o processo de inovações na 
Gestão Pública, a partir de 2000, é organizado em três grandes eixos de 
mudança. São eles:
Relações 
federativas: 
melhorar a interação 
e o desenho das 
Políticas Públicas 
entre os entes 
federados.
Intersetorialidade: 
integrar diferentes 
setores para 
atender a demandas 
específicas.
Inclusão: 
na formulação de 
Políticas Públicas, 
incluir novos atores 
da sociedade civil e 
de organizações não 
governamentais.
Esses eixos de mudança se configuram como arranjos institucio-
nais, isto é, um conjunto de normas que coordena a cooperação en-
tre os diversos entes da federação e os atores sociais (DAVIS; NORTH, 
1971). Arranjos também podem ser definidos enquanto um conjunto 
específico de atores trabalhando em temas específicos (FIANI, 2011).
Outros autores adotam o termo estrutura de governançapara esses 
arranjos institucionais. Williamson (1986, p. 105), por exemplo, entende 
essa estrutura como “a matriz institucional dentro da qual as transa-
ções são negociadas e executadas”, assumindo que os arranjos institu-
cionais são organizados pelos parâmetros do meio institucional. Ainda 
52 Gestão e avaliação de políticas públicas
segundo o autor, esses arranjos se propõem a “tratar o ambiente insti-
tucional como um conjunto de parâmetros, cujas mudanças produzem 
mudanças nos custos comparativos de governança” (WILLIAMSON, 
1991, p. 287).
Nota-se, então, que os arranjos institucionais podem ser compreen-
didos como um conjunto de normas específicas estabelecidas pelo 
Estado nas suas relações sociais com os demais conjuntos de atores 
(LOTTA; VAZ, 2014, p. 173-174). São esses arranjos, portanto, que defi-
nem a forma de coordenação de processos em temáticas específicas, 
“delimitando quem está habilitado a participar de um determinado 
processo, o objeto e os objetivos desse e as formas de relação entre os 
atores” (PIRES; GOMIDE, 2014 apud LOTTA; VAZ, 2014, p. 174).
O desenho dos arranjos permite identificar os atores envolvidos, os 
processos decisórios e os graus de autonomia. A Figura 1 demonstra o 
modelo analítico, associando os resultados da política implementada 
às capacidades estatais geradas pelos arranjos institucionais.
Figura 1
Modelo analítico de arranjos institucionais
Identificação dos 
objetivos da política
Mapeamento 
do arranjo 
institucional
 Avaliação da capacidade 
técnico-administrativa
Avaliação da capacidade 
político-relacional
Observação dos 
resultados
• Produtos
• Inovação
Fonte: Adaptada de Pires; Gomide, 2014, p. 21.
O modelo apresenta que, após a identificação dos objetivos da po-
lítica, é feito o mapeamento do arranjo institucional. É realizada, en-
tão, a avaliação da capacidade técnico-administrativa e da capacidade 
política-relacional para, por fim, observar os resultados em termos de 
produto e inovação.
De acordo com Pires e Gomide (2013), as capacidades políticas e 
as capacidades técnico-administrativas são essenciais para a análise 
dos arranjos institucionais. Segundo os autores, as capacidades po-
Gestão das Políticas Públicas 53
líticas tratam das habilidades de incluir atores diversos na arena de 
negociação e construção de um processo decisório para minimizar 
os conflitos. As capacidades técnico-administrativas têm o papel de 
promover e coordenar as ações que levam aos resultados esperados 
(PIRES; GOMIDE, 2013). 
As análises dos resultados devem mensurar as condições de execu-
ção e inovação das Políticas Públicas, entendendo, dessa forma, que a 
mudança das capacidades altera os resultados. No caso específico das 
inovações, as características de intersetorialidade, relações federativas 
e participação são fundamentais para o processo de mensuração da 
efetividade da inovação no setor público (LOTTA; FAVARETO, 2013).
Nesse contexto, para implementar os arranjos institucionais, há uma 
série de barreiras que inicia com o desconhecimento das características 
locais e a consequente assimetria de informações entre os atores envolvi-
dos. A assimetria de informações gera uma segunda barreira: a dificulda-
de de criar normas e regras que atendam a todos os interessados, levando 
a uma terceira barreira, que são as dificuldades para a participação social. 
Outras barreiras estão na repartição das competências entre os entes da 
federação e, por último, na dificuldade de estabelecer um modelo de re-
lacionamento entre os governos envolvidos (KERBAUY, 2001).
O desenho dos arranjos institucionais tem o objetivo de mudar 
relações entre entes federativos e construir soluções mais completas 
para as demandas apresentadas. O processo de formação de arranjos 
também está migrando de um modelo mais hierarquizado, funcional e 
setorial para outro mais transversal, intersetorial e participativo, tendo 
em vista o atingimento dos resultados (GALVÃO; LOTTA; BAUER, 2012 
apud LOTTA; VAZ, 2014, p. 179).
O setor público de modo geral tem operado dentro de uma cultu-
ra que pouco valoriza a negociação; o planejamento; os arranjos 
institucionais intergovernamentais, intersetoriais e com a socie-
dade; o monitoramento e a avaliação das políticas e programas; 
a flexibilização das regras e instrumentos de gestão; a criação de 
novos instrumentos de cooperação e de contratualização, res-
tringindo-se a convênios; o foco em resultados; o controle social; 
a gestão do conhecimento e da informação; a transparência; e as 
políticas de recursos humanos. (GALVÃO; LOTTA; BAUER, 2012 
apud LOTTA; VAZ, 2014, p. 180)
54 Gestão e avaliação de políticas públicas
Um bom processo de tomada de decisões promove a transparência 
e a accountability, fortalecendo o diálogo entre o Estado e a sociedade 
por meio dos arranjos institucionais. A construção coletiva contribui 
para que a tomada de decisões nas Políticas Públicas seja mais as-
sertiva, eficaz e efetiva. A coordenação entre os diversos atores des-
taca a importância dos arranjos institucionais (FLYVBJERG; BRUZELIUS; 
ROTHENGATTER, 2003).
3.3 Inovação na Gestão Pública 
Videoaula O conceito de inovação começou a ser discutido nos anos 1930, 
por meio dos trabalhos de Joseph Schumpeter, em estudos sobre a 
relação entre a inovação tecnológica e o desenvolvimento econômi-
co. Para Schumpeter (1939), a inovação trata de novos resultados 
por meio de novas formas de atuação, novos métodos, processos ou 
produtos. Ele chamou esse processo de destruição criativa.
Nas décadas seguintes, a inovação avançou do campo econômi-
co para outras áreas, concentrando-se na área de serviços a partir 
do século XXI, o que levou a uma série de definições para o conceito 
(KATTEL et al., 2013). De acordo com o Manual de Oslo, importante 
referência para a indústria brasileira, a inovação precisa expressar 
três características essenciais: i) apresentar a novidade respeitando o 
contexto; ii) apresentar a condição para a ideia ser implementada; e 
iii) apresentar resultados melhores em termos de eficiência, eficácia 
e efetividade das Políticas Públicas (OECD, 2005). Com base nessas 
características, o manual apresenta o seguinte conceito de inovação:
A implementação de um produto (bem ou serviço) novo ou signi-
ficativamente melhorado, ou um processo, ou um novo método 
de marketing, ou um novo método organizacional nas práticas 
de negócios, na organização do local de trabalho ou nas relações 
externas. (OECD, 2005, p. 55, tradução livre)
No setor privado, a inovação é fundamental para a competitividade 
das empresas. Devido à característica de concorrência que há no setor 
privado, ocorre a necessidade contínua de inovação. No setor público, 
por outro lado, a inovação ainda não é uma prática habitual, pois não 
existe concorrência para fornecimento de grande parte dos serviços 
públicos – e o Estado, ao contrário da empresa, não deixará de existir.
“Parte de uma série de 
publicações da instituição in-
tergovernamental Organização 
para Cooperação Econômica 
e Desenvolvimento – OCDE, 
o Manual de Oslo tem o 
objetivo de orientar e padronizar 
conceitos, metodologias e 
construção de estatísticas e 
indicadores de pesquisa de P&D 
de países industrializados. [...] 
Em que pese o fato de se ter 
como fonte padrões de países 
desenvolvidos, o Manual de 
Oslo é bastante abrangente e 
flexível quanto a suas definições 
e metodologias de inovação 
tecnológica e, por isso mesmo, 
tem sido uma das principais 
referências para as atividades de 
inovação na indústria brasileira 
que se quer cada vez mais com-
petitiva” (OCDE, 2005).
Curiosidade
Gestão das Políticas Públicas 55
Mesmo o Estado não atuando em mercados competitivos, a socie-
dade sofre fortes pressões para a oferta de serviços públicos de qua-
lidade aos diferentes grupos que nela atuam. Essa pressão social leva 
à necessidade de transformação, modernização e inovação no setor 
público. Todavia, observa-se, no cenário brasileiro, que muitosdos ser-
viços ofertados, notadamente em educação, saúde, transportes e segu-
rança pública, não apresentam a qualidade necessária no atendimento 
oferecido e no nível de satisfação alcançado. Também se destaca um 
cenário de uma administração com processos complexos e forte cará-
ter burocrático.
Existe, além dessas considerações, outro problema que não depen-
de diretamente da ação do Estado: a escassez de recursos públicos 
resultantes do cenário econômico, que impacta na capacidade de ar-
recadação do governo e leva à necessária busca de modalidades de fi-
nanciamento para Políticas Públicas. Devido às barreiras apresentadas, 
a inovação se faz muito necessária no setor público, de modo a buscar 
novas formas de atuação, independentemente das limitações dos re-
cursos de pessoal e financeiros disponíveis pelo poder público. Para 
implantar a inovação, portanto, faz-se necessária uma nova cultura 
organizacional motivadora e uma nova postura dos agentes públicos, 
definindo um ambiente inovador.
Para entender a importância da inovação no setor público, primeiro 
é preciso definir o seu conceito de inovação. Spink (2003) define inova-
ção como “tornar novo”, “renovar”, “introduzir novidade” ou “fazer algo 
como não era feito antes”. No setor público, a aplicação do conceito é 
mais recente, estando ainda em discussão uma definição própria. No 
serviço público, a inovação é entendida como uma maneira de os paí-
ses emergentes buscarem novas formas de atenderem às demandas 
da sociedade; inicialmente, o conceito tratava especificamente da apli-
cação científica e tecnológica (GRAÇAS RUA, 1999).
A inovação no serviço público tem sido utilizada como um instru-
mento dos governos para desenvolver novas formas de atuar e resol-
ver as demandas da sociedade em um cenário de recursos pessoais 
e orçamentários limitados. Outro fator importante para a adoção das 
inovações são as mudanças promovidas no cenário externo (político-
-legal, econômico, sociocultural, demográfico e tecnológico), que pres-
56 Gestão e avaliação de políticas públicas
sionam o Estado a desenvolver novos modelos e práticas. Nos dois 
cenários analisados, a ideia da inovação no setor público é tornar o 
Estado sustentável.
A cultura da inovação, em um cenário da nova Gestão Pública, deve 
ser incentivada como forma de desenvolver novas práticas públicas, 
baseadas em novos procedimentos e no empreendedorismo do setor 
público. Queiroz e Ckagnazaroff (2010, p. 685) destacam que “a inova-
ção no setor público funciona como uma mudança de cunho radical 
que se justifica por fins estratégico, estrutural, humano, tecnológico, 
cultural, político e de controle”.
Para garantir a sustentabilidade das Políticas Públicas do Estado, o 
poder público deve criar um ambiente que incentive a inovação, mo-
tivando o governo a adotar práticas criativas e inovadoras. Cabe des-
tacar que o grande desafio da inovação no setor público não é copiar 
as práticas privadas, mas maximizar os recursos por meio de práticas 
inovadoras que tragam benefícios sociais. Assim, a inovação busca me-
lhorar o desempenho e a funcionalidade do governo.
Há múltiplos caminhos para a adoção da inovação, dependendo da 
realidade apresentada e da maturidade dos órgãos envolvidos na cons-
trução das Políticas Públicas. Outro ponto importante é que as técni-
cas e métodos devem ser configurados conforme as características do 
serviço público, com o cuidado de adaptar as práticas empresariais. A 
inovação no setor público envolve métodos que busquem a solução de 
problemas e a melhoria das condições sociais, transformando a reali-
dade e investindo recursos de forma a otimizar os resultados.
A Administração Pública no Brasil apresenta um processo historica-
mente marcado pelos modelos patrimonialista e burocrático, mesmo 
no cenário de uma nova Gestão Pública. Nesse contexto, é preciso es-
tabelecer um cenário de inovação criativo e apresentar condições que 
facilitem a criatividade e a inovação, tais como: processos gerenciais 
adequados, responsabilidades bem estabelecidas, controles mais fle-
xíveis, livre comunicação e oportunidade para que os agentes públicos 
participem das decisões.
Devido ao fato de o Estado ter seu foco no interesse público, a ino-
vação deve sempre estar direcionada para os resultados entregues. 
Nesse sentido, qualquer política de inovação que não esteja conecta-
No documentário Megatendên-
cias, publicado pelo canal De-
loitte, a UNESCO, com patrocínio 
da consultoria Deloitte, trata 
dos desafios enfrentados nas 
grandes cidades, apresentando 
a tecnologia e as soluções 
inovadoras para resolver os 
problemas urbanos.
Disponível em: https://youtu.
be/HuquN8DvhgQ. Acesso em: 
14 jan.2020.
Vídeo
Gestão das Políticas Públicas 57
da ao interesse público deve ser evitada. Para o processo acontecer, 
também devem ser estabelecidas rotinas e criadas mentalidades que 
permitam a experimentação criativa e inovadora.
O grande desafio para a inovação ir além da criação de novos mé-
todos e processos envolve a ruptura das culturas existentes no Estado. 
Esse cenário se torna ainda mais desafiador devido à coexistência dos 
modelos patrimonialista, burocrático e gerencial, tornando o processo 
turbulento, inibindo a criatividade dos agentes públicos. Entre as diver-
sas barreiras à inovação, pode-se elencar quatro grandes grupos de 
classificação (ALENCAR, 1995):
Barreiras 
estruturais: nível de 
seguimento de regras 
e procedimentos no 
desempenho dos 
agentes públicos 
envolvidos.
Barreiras sociais e 
políticas: influências 
de poder dentro das 
organizações.
Barreiras 
processuais: 
processos e 
normas que inibem 
a inovação e a 
criatividade.
Barreiras de 
recursos: falta de 
profissionais, de 
tempo, de recursos 
orçamentários e 
informações.
Cabe aos gestores públicos o desafio de construir ambientes de 
inovação que permitam a criatividade e inovação e de romper com as 
barreiras, impondo melhorias para a prestação dos serviços públicos 
pelo Estado.
3.4 Desafios para a Gestão Pública no Brasil 
Videoaula A Gestão Pública no Brasil, devido à presença das características pa-
trimonialistas e burocráticas, enfrenta diversos desafios para garantir 
a qualidade no atendimento e na prestação dos serviços públicos. Al-
gumas características ajudam a explicar a complexidade do processo 
governamental, como as mudanças políticas dos Poderes, na legislação 
e na própria composição dos governos. Nesse contexto de atuações e 
limitações, surgem os desafios para a Gestão Pública brasileira, apre-
sentados na sequência.
58 Gestão e avaliação de políticas públicas
Colocar os 
interesses 
públicos acima 
dos interesses 
pessoais
O Estado, por meio de seus agentes, deve buscar sempre o interesse 
público. No entanto, o cenário da Administração Pública no Brasil 
é marcado por ações ilegais e antiéticas nos diferentes níveis 
hierárquicos do governo, evidenciando os interesses pessoais e 
gerando casos de escândalo e corrupção no poder. Esse cenário torna 
difícil a prestação de serviços de qualidade e com eficácia à população, 
fazendo com que eles sejam ofertados de forma inadequada.
Incentivo a uma 
gestão mais 
participativa
A Constituição Federal de 1988 traz uma importante inovação no tocante à 
administração ao garantir a participação popular, buscando incluir a sociedade 
na formulação de Políticas Públicas, fiscalizar a ação do Estado e identificar 
problemas e necessidades a serem atendidas. Dessa forma, incentiva-se a 
formação de fóruns, conselhos e outras iniciativas de participação popular.
O desafio é agregar os diversos interesses nos espaços de participação social, 
visto que neles, muitas vezes, não há diversidade, tornando-os espaços de 
interesses concentrados. Entende-se que a falta de políticas mais eficazes de 
participação gera um novo processo de concentração.
Qualificação dos 
agentes públicos
O serviço público é fortemente marcado pelo princípio da 
estabilidade 2 , fundamental para a garantia do interessepúblico e 
para a melhoria dos serviços prestados. No entanto, a garantia da 
estabilidade não pode ser motivo para que os servidores deixem 
de se qualificar, pois a qualificação é um instrumento para tornar o 
serviço público ainda mais efetivo.
Outro ponto importante para justificar a qualificação são as 
mudanças da sociedade, pois, para acompanhá-las, é preciso 
capacitar-se. Nesse contexto de serviços públicos, o desafio é 
garantir um processo de seleção de profissionais especialistas 
realmente preparados para atualizar-se em sua atuação. Os cargos 
por indicação com base em capacidade, nesse sentido, ainda são um 
desafio para os governos.
A atuação 
estratégica do 
Estado
O Estado precisa atuar sempre em duas frentes distintas: de um lado, com 
ações emergenciais e urgentes; de outro, com ações estratégicas a longo 
prazo. Nesse sentido, a burocracia torna mais difícil a criação de processos 
eficazes para atender às demandas sociais, uma vez que, historicamente, 
a formação do Estado brasileiro sempre atuou de forma emergencial, o 
que dificultou a formação de uma cultura do planejamento. Devido a esse 
cenário, o planejamento estratégico ainda é pouco utilizado e com ações mais 
limitadas. Faltam ainda profissionais qualificados, ferramentas e políticas para 
atender à necessidade estratégica do Estado.
O princípio da estabilidade foi 
instituído pela Lei n. 8.112, de 
11 de dezembro de 1990, no 
seu artigo 21. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/l8112cons.htm. 
Acesso em: 14 jan. 2020
2
Gestão das Políticas Públicas 59
Incorporação de 
tecnologia no 
setor público
A tecnologia, embora bastante adaptada à sociedade e à iniciativa privada, 
não apresenta a mesma aplicação no setor público. Muitas tarefas manuais, 
portanto, poderiam ser automatizadas, tornando os processos mais eficientes 
e otimizando os recursos do setor público.
A incorporação da tecnologia e a automação dos processos ainda é um desafio 
para a Gestão Pública, principalmente pela falta de preparo dos servidores 
para utilizá-la. Outro fator importante é cultural, pois ainda há uma resistência 
em compreender a tecnologia como um facilitador dos trabalhos. Por fim, é 
necessário um claro desenho de processos que demonstre a interação entre 
os agentes públicos e a tecnologia.
Melhorar a 
distribuição dos 
recursos públicos
Um dos maiores desafios do Estado é garantir a distribuição de recursos 
para todas as camadas da sociedade. O Estado, portanto, precisa estabelecer 
mecanismos e formas de distribuir os serviços públicos e a infraestrutura para 
todos os cidadãos.
Uma solução apontada é a preservação dos recursos, evitando desperdícios, 
buscando formas mais sustentáveis de administração. Também é importante 
adotar políticas de transparência e de acesso à informação, além de processos 
mais efetivos de gestão, respeitando as características de cada setor.
No caso brasileiro, especificamente, mesmo com reduções nos in-
vestimentos em Políticas Públicas, a Gestão Pública tem apresentado 
avanços que sinalizam melhoria e otimização do serviço. Entre eles, po-
de-se destacar automação de processos, governo aberto e eletrônico, 
arranjos e parcerias público-privadas, além de melhores instrumentos 
de licitação e compras públicas.
A implementação de inovações e a adoção de novas tecnologias 
no serviço público se fazem cada vez mais urgentes em um cenário 
de questionamento tanto da capacidade quanto da competência do 
Estado, principalmente com a ocorrência de casos de corrupção, que 
contribuem para essa perspectiva negativa da Administração Pública. 
A gestão das Políticas Públicas, no entanto, somente conseguirá ser 
efetiva quando houver a junção das ações do governo com as ações 
de natureza político-institucional, como a formação de maioria no Con-
gresso, o pacto federativo, a judicialização da política e o controle buro-
crático das instituições.
Nesse cenário, faz-se necessária a adoção de uma estratégia que con-
temple a complexidade do Estado, aprimorando a Gestão Pública como 
forma de satisfazer o interesse público. No campo institucional, deve-se 
selecionar os dirigentes de acordo com a capacidade burocrática e a or-
ganização do Estado, permitindo a adoção de práticas inovadoras.
60 Gestão e avaliação de políticas públicas
O primeiro desafio de caráter institucional é a seleção dos cargos 
de primeiro e segundo escalão. Uma dificuldade comum é a inclusão, 
no Poder Legislativo, de nomes ligados à sociedade civil que atendam 
aos diversos setores da sociedade, e não somente como apoio à go-
vernabilidade do mandatário, constituindo uma baixa representativi-
dade social.
CAMPOS, L. A.; MACHADO, C. A cor dos eleitos: determinantes da sub-repre-
sentação política dos não brancos no Brasil. Revista Brasileira de Ciência Políti-
ca, Brasília, jan.-abr. 2015, n. 16, p. 121-151.
Acesso em: 13 jan. 2020.
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VOGEL, L. H. A histórica sub-representação das mulheres na câmara dos deputa-
dos: desigualdades e hierarquias sociais nas eleições de 2014. Brasília: Estudo 
técnico da Câmara dos Deputados, 2019.
http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/37401/historica_representacao_voguel.pdf?sequence=1
Artigos
Pesquisas sobre representatividade legislativa no Brasil mostram que mulhe-
res e negros têm uma sub-representação, não compondo um caráter de diver-
sidade. Saiba mais lendo os artigos:
Os desafios da Administração Pública são complexos, embora 
durante os processos eleitorais o tema da Gestão Pública não seja 
tratado como principal nos debates. O papel coadjuvante da inova-
ção na Gestão Pública também pode ser observado no decorrer do 
mandato dos eleitos.
Quando a economia brasileira apresenta baixas taxas de cresci-
mento, consequentemente, os recursos orçamentários também são 
escassos, gerando uma limitação na capacidade de investimento. 
Nesse contexto, compreende-se que os avanços na Gestão Pública 
brasileira são frutos de inovações no setor. Assim, em um cenário de 
instabilidade econômica e orçamentária, a melhor solução é adotar 
uma estratégia que estabeleça a interação entre a sociedade civil, os 
agentes públicos e os Poderes do Estado, permitindo a incorporação 
de práticas inovadoras.
Gestão das Políticas Públicas 61
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Administração Pública no Brasil é, muitas vezes, vista pela sociedade 
como ineficiente, lenta e corrupta. Esse fato também se deve pela baixa 
qualidade dos serviços prestados, por sua lentidão e burocracia, e pela 
falta de capacitação dos agentes públicos. Nesse contexto, cabe ao Estado 
mudar tal imagem por meio de inovações e melhores práticas que entre-
guem resultados mais eficazes e com maior efetividade.
Diante das limitações e restrições da atuação do Estado, a inovação é 
a forma mais econômica e eficiente de melhorar os serviços públicos e, 
consequentemente, satisfazer os usuários. Para isso, é preciso considerar 
que a melhoria do serviço público passa por alguns fatores importantes: 
o apoio político e social como garantia da governabilidade, a capacidade 
burocrática como forma de governança e uma boa relação com a socie-
dade, estabelecendo arranjos institucionais por meio da transparência e 
da accountability.
A gestão das Políticas Públicas, então, envolve a capacidade e orga-
nização do Estado, o recrutamento e a contratação de profissionais ca-
pacitados e inovadores, a automatização de processos e a garantia da 
transparência como incentivo à participação social. Somente com essas 
condições é que o governo pode, frente às limitações, enfrentar os desa-
fios da Administração Pública e criar condições para oferecer melhores 
serviços públicos.
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62 Gestão e avaliação de políticas públicas
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Gestão das Políticas Públicas 63
WILLIAMSON, O. E. Economic organization: firms, markets and policy control. New York: 
New York University Press, 1986.
WILLIAMSON, O. E. Comparative economic organization: the analysis of discrete structural 
alternatives. Administrative science quarterly, v. 36, n. 2, p. 269-296, 1991.
GABARITO
1. Para uma boa governança, é importante a participação de todos 
os setores na compreensão dos problemas e demandas a serem 
enfrentados. Assim, quando se amplia a participação social, também 
se amplia o entendimento das demandas sociais e a assertividade na 
formulação das Políticas Públicas, melhorando a governança.
2. Quanto maior o accountability, maior será a prestação de contas 
e a transparência do governo – nesse caso, também serão maiores 
as condições de fiscalização dos atos do governo. Quanto maior 
a transparência, por sua vez, maior será a condição de verificar o 
cumprimento dos planos e objetivos do governo, ampliando o apoio a 
ele e, consequentemente, a sua governabilidade.
3. Os indicadores são importantes para a sociedade acompanhar a 
aplicação dos recursos e, também, a efetividade das políticas. Para 
o Estado, os indicadores são importantes tanto para demonstrar 
à sociedade os resultados de suas políticas quanto para avaliar a 
execução delas.
64 Gestão e avaliação de políticas públicas
A análise das Políticas Públicas estuda a tomada de decisões 
políticas, os planos e programas de governo, buscando identifi-
car e entender os problemas que precisam ser solucionados, as 
propostas formuladas e a metodologia de implementação. Esse 
processo é fundamental para compreender a complexidade da 
Política Pública, envolvendo níveis decisórios e diferentes grupos 
de atores sociais, visando à alocação correta de recursos para a 
resolução dos problemas.
A análise de Políticas Públicas passa pela compreensão e identi-
ficação dos modelos conceituais desse processo. De igual forma, é 
importante a classificação das tipologias e dimensões das Políticas 
Públicas, definindo indicadores e instrumentos para avaliar os ce-
nários de sua aplicação.
A análise de Políticas Públicas permite o aprofundamento das 
ações, envolvendo conhecimentos e indicadores de diversas áreas, 
apresentando um caráter multidisciplinar. O objetivo é descrever as 
continuidades e descontinuidades da ação do Estado, as normas de 
funcionamento, a aplicação dos recursos e como os atores sociais 
e as instituições interagem para a formulação das Políticas Públicas.
Análise de Políticas Públicas
4
4.1 Modelos de análise de Políticas Públicas 
Videoaula O estudo das Políticas Públicas envolve inicialmente a compreen-
são dos modelos conceituais de análise cujo objetivo é oferecer um 
método de reflexão sobre as políticas, e não propriamente o estudo 
delas. Esses modelos de análise buscam identificar as características 
político-sociais, os esforços direcionados, as explicações propostas e as 
consequências previstas.
Análise de Políticas Públicas 65
Para o estudo da análise conceitual, foram selecionados os seguin-
tes modelos a serem apresentados nesta seção: institucional, de pro-
cesso, teoria dos grupos,teoria da elite, racional e incremental. Esses 
modelos foram escolhidos devido ao destaque que recebem na litera-
tura especializada, dada a sua contribuição para a identificação de ca-
racterísticas que contribuam para reflexão do processo de formulação 
das Políticas Públicas.
Quanto aos modelos contemporâneos de análise de Políticas Públi-
cas, que envolvem compreender o comportamento e a interação entre 
os atores, as instituições e a sociedade, foram selecionados para serem 
apresentados nesta seção: arenas de poder, poder de veto, a “tragédia 
dos comuns” e o modelo da “lata de lixo”.
4.1.1 Modelos conceituais
A análise de Políticas Públicas inicia com a adoção dos modelos con-
ceituais que buscam compreender a realidade e identificar fatores es-
tudados para realizar esse processo (DYE, 2009).
Serão estudados nesta subseção os modelos conceituais propos-
tos por Thomas Dye (2009), em seu artigo “Mapeamento dos modelos 
de análise de Políticas Públicas”. Esses modelos foram escolhidos de-
vido à sua relevância e à contribuição para o entendimento dos fato-
res sociais, políticos e econômicos no processo das Políticas Públicas. 
São eles:
Modelo 
institucional
Neste modelo, estuda-se as instituições de governo envolvidas, 
entendendo que as Políticas Públicas são formuladas e implementadas 
por essas instituições. As instituições públicas dão às Políticas Públicas 
as características de legitimidade, universalidade e coerção.
Modelo de 
processo
Neste modelo, estuda-se os padrões nos processos político-administrativos 
utilizados para a identificação de problemas, organização de agenda, 
formulação, legitimação, implementação e avaliação.
66 Gestão e avaliação de políticas públicas
Teoria dos 
grupos
Tem como objetivo a interação entre os grupos, que se unem de maneira 
formal ou informal para apresentar suas demandas, formando os grupos de 
interesse.
Teoria da 
 elite
Esta teoria considera que a sociedade é mal informada em relação às Políticas 
Públicas, tendo sua opinião sobre as questões políticas moldada pelas elites 
dominantes.
Modelo 
racional
Neste modelo, os governos devem optar por políticas cujos ganhos superem 
os custos, evitando custos excedentes. As etapas para estabelecer um 
modelo racional são: i) conhecer as demandas e prioridades da sociedade; ii) 
conhecer todas as possibilidades de ação; iii) conhecer todos os impactos de 
cada possibilidade; iv) realizar o cálculo do custo-benefício; e v) selecionar a 
proposta política mais efetiva.
Segundo Ferreira (2011), existem algumas barreiras na implementação deste 
modelo: a) dificuldade de se traçar benefícios comuns à sociedade; b) os 
formuladores de políticas são incentivados a tomar decisões para otimizar 
seus benefícios; e c) dificuldades para a coleta de todos os dados necessários.
Modelo 
incremental
Neste modelo conservador, entende-se que existe uma continuidade de 
Políticas Públicas de governos anteriores, com alterações incrementais. 
Ferreira (2011) explica que este modelo ocorre quando: a) há falta de tempo, 
dados ou recursos para considerar as alternativas; b) aceita-se a legitimidade 
de governos anteriores; e c) busca-se a redução de conflitos entre os atores 
envolvidos.
É importante o estudo dos modelos conceituais para compreender 
e, principalmente, refletir sobre as Políticas Públicas adotadas. Por isso, 
antes de analisá-las, é necessário definir qual ótica deve ser adotada 
nesse processo.
4.1.2 Modelos contemporâneos de análise
Tais modelos de análise de Políticas Públicas buscam compreender 
o papel das instituições e o comportamento racional dos agentes no 
resultado e na efetividade das Políticas Públicas. Os modelos permitem 
Análise de Políticas Públicas 67
estabelecer a análise do comportamento e da interação entre atores, 
instituições e sociedade.
4.1.2.1 Arenas de poder
Este modelo, desenvolvido por Lowi (2009), apresenta que as Polí-
ticas Públicas devem ser analisadas a partir do estudo das formas de 
aplicação do poder pelo Estado. A característica que define o poder do 
Estado, segundo o autor, é a coerção para influenciar os comportamen-
tos e formular as Políticas Públicas.
Para o estudo desse modelo, o autor desenvolveu um modelo com 
quatro tipos de políticas, classificadas, no Quadro 1, conforme a forma 
de uso da coerção para distribuir recursos, de tomar decisões e de re-
gular o comportamento individual e/ou coletivo.
Quadro 1
Tipologias de políticas
Tipologia Benefícios Custos Conflitos
Políticas distributivas Concentrados Difusos Baixos
Políticas regulatórias Dispersos Concentrados Altos
Políticas redistributivas Concentrados Concentrados Altos
Políticas constitutivas Difusos Difusos Baixos
Fonte: Lowi, 2009.
Essa tipologia permite a observação dos atores, dos estilos e das 
arenas utilizadas no processo de negociação, formulação e implemen-
tação das Políticas Públicas. Observe, a seguir, as descrições das tipolo-
gias apresentadas no Quadro 1.
Políticas 
distributivas
Referem-se à distribuição de novos recursos baseados na alocação dos bens e 
serviços com benefícios concentrados, custos difusos, decisões desagregadas 
e baixo nível de conflitos.
Políticas 
regulatórias
Tratam da imposição das condições de comportamento ou coerções 
individuais e coletivas, de aplicação imediata e com sanções variadas, com 
benefícios dispersos, custos concentrados e conflitos intensos entre os atores.
(Continua)
68 Gestão e avaliação de políticas públicas
Políticas 
redistributivas
Envolvem a redistribuição dos recursos entre grupos, apresentando vantagens 
para alguns deles, com custos e benefícios concentrados, altos conflitos e 
polarização entre grupos.
Políticas 
constitutivas
Referem-se à mudança de estrutura de poder a partir da distribuição do 
poder de decisão. Apresentam custos e benefícios difusos, com baixo nível 
de conflitos.
4.1.2.2 Poder de veto
O modelo poder de veto (veto-players), segundo Tsebelis (2009), 
analisa como as estruturas podem impactar decisões políticas em dife-
rentes países. Nesse contexto, cabe a comparação entre as formas de 
governo, as burocracias e os sistemas legais, buscando compreender o 
papel dos atores com poder de veto. A configuração desse modelo de-
pende dos perfis ideológicos dos atores envolvidos, constituídos legal 
ou politicamente.
No modelo parlamentarista, a estabilidade das decisões pode levar 
à instabilidade dos governos, culminando em sua renúncia ou substi-
tuição. No modelo presidencialista, a estabilidade das decisões tam-
bém provoca instabilidade, podendo levar à substituição ou deposição 
do presidente. Essa estabilidade decisória gera maior independência 
dos burocratas e do sistema Judiciário quando comparada ao sistema 
político, reduzindo a importância da agenda pública.
4.1.2.3 A “tragédia dos comuns”
O modelo da “tragédia dos comuns” foi abordado inicialmente por 
Hardin (1968) e depois reformulado por Ostrom (1999). Hardin admi-
tia a existência de problemas na sociedade que, mesmo com avanços 
tecnológicos, não possuem uma solução técnica. Para esses casos, 
Análise de Políticas Públicas 69
destaca-se a importância da criação de uma consciência moral cole-
tiva que estabeleceria novas modalidades de contratos sociais. As-
sim, justifica-se a imposição de Políticas Públicas verticais, no modelo 
top down 1 , organizadas pelos governos centrais. Se não houver a de-
finição dessa nova consciência coletiva, portanto, as ações individuais 
não terão condições de produzir bons resultados.
Ostrom (1999), por sua vez, em relação à “tragédia dos comuns”, 
questionou o modelo vertical centralizado nos governos com Políticas 
Públicas baseadas em regras gerais. Desse modo, Ostrom defendeu a 
ideia de que grupos locais podem formar arranjos institucionais bus-
cando soluções para esses problemas comuns.
4.1.2.4 Modelo da “lata de lixo” (garbage can model)
Em 1972, Cohen, March e Olsen desenvolveram o modelo de “lata 
de lixo”, definindo que as decisões ocorrem deforma desordenada, 
não sendo um processo linear. Dessa maneira, nesse modelo, pro-
blemas e soluções são fragmentados. Trata-se um modelo que ocor-
re em ambientes incertos, portanto, com preferências duvidosas e 
decisões espalhadas.
Compreende-se, dessa forma, que os modelos de análise são impor-
tantes para compreender a formulação e implementação das Políticas 
Públicas. Os modelos permitem o entendimento do papel e do compor-
tamento dos atores, buscando padrões e regularidades na formulação 
e execução das políticas. A partir dessa compreensão, facilita-se a clas-
sificação da natureza e da dinâmica das Políticas Públicas.
O modelo top down defende 
a ideia de que as decisões 
são tomadas por um governo 
central, que as impõe sobre a 
sociedade. 
1
4.2 Natureza e dinâmica das Políticas Públicas 
Videoaula O estudo da natureza das Políticas Públicas envolve a compreensão 
de que elas são diversas e distintas entre si, apresentando variadas ti-
pologias. Estas permitem a classificação das Políticas Públicas por meio 
de critérios observáveis e comuns.
Para iniciar a classificação, Wilson (1973) definiu uma tipologia ten-
do como base os benefícios distribuídos.
70 Gestão e avaliação de políticas públicas
Políticas clientelistas: 
apresentam benefícios 
concentrados e custos 
dispersos, fazendo 
com que o benefício de 
alguns sejam custeados 
por toda a sociedade. 
Exemplo: subsídios e 
renúncias fiscais.
Políticas 
majoritárias: 
ocorrem quando 
custos e benefícios são 
distribuídos para toda 
a sociedade. Exemplo: 
serviços públicos de 
saúde e educação.
Políticas 
empreendedoras: 
referem-se aos 
benefícios que são 
coletivos e os custos 
restritos a categorias 
específicas. Exemplo: 
política ambiental.
Políticas de grupos 
de interesses: 
ocorrem quando 
custos e benefícios 
ficam concentrados em 
determinados grupos, de 
modo que alguns arcam 
com os custos enquanto 
os benefícios são 
direcionados a outros 
custos. Exemplo: reforma 
previdenciária.
Gormley (1986), por sua vez, estabeleceu uma classificação para as 
políticas regulatórias, consideradas devido à complexidade e ao nível 
de conflitos existentes. Segundo o autor, os problemas se distinguem 
pela complexidade técnica e o nível de conflito dos atores na formula-
ção das Políticas Públicas, identificando os seguintes padrões de políti-
cas regulatórias:
Quadro 2
Tipos de padrões de políticas regulatórias
Tipologia Complexidade Conhecimento técnico
Grau de 
visibilidade Exemplos
Políticas de sala 
operatória
Elevada Profundo Alto
Medicamentos 
transgênicos
Políticas de 
audiência
Baixa Baixo Alto
Políticas de cotas 
raciais
Políticas de sala de 
reuniões
Elevada Elevado Baixo
Políticas 
energéticas
Políticas de baixo 
escalão
Reduzida Baixo Baixo
Rotinas adminis-
trativas
Fonte: Gormley, 1986.
Se os analistas de Políticas Públicas conseguirem identificar os pa-
drões de políticas regulatórias de forma correta, é possível prever o 
Análise de Políticas Públicas 71
comportamento dos políticos, burocratas, cidadãos e meios de comu-
nicação, assim como os processos decisórios e suas consequências.
Gunnel Gustafsson (1983) estuda a dimensão das Políticas Públicas 
a partir dos seguintes critérios de tipificação: i) a intenção dos gover-
nantes em executar a implementação dessas políticas; e ii) os conheci-
mentos disponíveis para formulação e implementação dessas políticas.
A partir desses critérios, Gustafsson (1983) estabelece diferenças 
entre a intenção dos responsáveis pelas decisões e o conhecimento 
disponível voltado à formulação e implementação das Políticas Públi-
cas. Assim, ao definir alternativas para a solução de problemas públi-
cos, quem toma as decisões passa a constituir Políticas Públicas ideais. 
Ao não demonstrar interesse em determinadas políticas, no entanto, 
quem toma as decisões cria as chamadas Políticas Públicas simbólicas. 
O autor apresenta as seguintes tipologias:
 • Políticas reais: ocorrem quando os governantes possuem a in-
tenção e o conhecimento para implantação das políticas. Nesse 
caso, os recursos são alocados e as estratégias selecionadas para 
resolver os problemas políticos da agenda pública.
 • Políticas simbólicas: quando os governantes não têm intenção 
de implementar, mesmo com o conhecimento necessário para 
implementação. As políticas são formuladas como forma de res-
ponder às demandas, mas não há compromisso de execução dos 
governantes.
 • Pseudopolíticas: ocorrem quando os governos têm interesse, 
mas não possuem conhecimento necessário para a implemen-
tação das Políticas Públicas. Neste cenário, ocorre a contratação 
de especialistas para preencher a ausência de conhecimento 
especializado.
 • Políticas sem sentido: ocorrem quando os governos não têm 
interesse nem conhecimento necessário para a implementação 
das Políticas Públicas. Nesse caso, usam-se essas políticas apenas 
como discurso, sem compromisso real de execução.
As Políticas Públicas podem, ainda, ser classificadas quanto à na-
tureza ou ao grau de intervenção, divididas entre políticas estruturais 
ou conjunturais, segundo Gustafsson (1983). As políticas estruturais 
interferem em relações que alteram a realidade a longo prazo, como 
as políticas de desenvolvimento econômico, industriais, entre outras. 
72 Gestão e avaliação de políticas públicas
As políticas conjunturais atuam para resolver situações emergen-
ciais e/ou temporárias, mudando a realidade a curto prazo.
Teixeira (2002) também estabelece uma tipologia, considerando a 
abrangência de benefícios possíveis.
 • Políticas universais: destinadas a toda a sociedade. Exemplo: 
política de educação pública.
 • Políticas segmentais: destinadas a recortes específicos da socie-
dade. Exemplo: Estatuto da Criança e do Adolescente.
 • Políticas fragmentadas: destinadas a grupos específicos dentro 
dos recortes da sociedade. Exemplo: Programa Bolsa Família.
A compreensão das políticas universais, segmentais e fragmentadas 
é importante para definir a dimensão da política, o público envolvido 
e o nível de participação social dos formuladores da Política Pública. 
Políticas universais envolvem um número maior de atores; políticas 
segmentais apresentam atores mais especializados; e políticas frag-
mentadas denotam menor quantidade de atores.
4.2.1 A dinâmica e as dimensões das Políticas Públicas
As Políticas Públicas apresentam um ciclo formado, geralmente, por 
três etapas distintas: formulação, implementação e avaliação (SARAVIA; 
FERRAREZI, 2006). Outros autores, como Heidemann (2009), apontam 
quatro etapas: i) processo de decisão, identificando o problema e in-
cluindo na agenda; ii) elaboração com construção das possibilidades 
de atuação; iii) implementação dos planos, programas e projetos para 
atender às demandas da sociedade; e iv) avaliação, na busca de efetivi-
dade dos resultados das políticas implementadas.
Esse ciclo trata de um processo dinâmico que remete a uma ideia 
de aprendizado de práticas de gestão e construção de políticas, possi-
bilitando a atuação em um ambiente complexo e mutável. Para efetivar 
e estruturar as políticas é importante compreender as diversas dimen-
sões das Políticas Públicas, apresentadas no Quadro 3.
O livro Análise de políti-
cas públicas: diagnóstico 
de problemas, recomen-
dação de soluções é um 
manual de procedimen-
tos para formulação 
das Políticas Públicas, 
orientando a realização 
do diagnóstico, identi-
ficação de problemas, 
estabelecimento de 
alternativas e recomen-
dações para Políticas 
Públicas viáveis.
SECCHI, L. São Paulo: Cengage 
Learning, 2016.
Livro
Análise de Políticas Públicas 73
Quadro 3
Dimensões da Política Pública: polity, politics e policy
Policy Refere-se aos conteúdos concretos traduzidos nos programas, projetos, leis, normas etc., considerados os resultados dos processos políticos.
Polity Refere-se ao arcabouço institucional, às instituições políticas. É a dimen-são espacial, onde as Políticas Públicas acontecem.
PoliticsRefere-se aos processos políticos, aos poderes em jogo. Insere-se na 
composição de forças dos atores que desempenham papéis na arena 
política
Fonte: Adaptado de Frey, 2000, p. 216.
Essas dimensões acabam, em muitos momentos, se entrecruzando. 
Segundo Frey (2000, p. 217), “não são variáveis independentes, estan-
do presentes em todo o ciclo, onde as várias fases correspondem a 
uma sequência de elementos do processo, das instituições, das cons-
telações de poder, das redes políticas, ou seja, de todas as dimensões”.
Para realizar a análise das políticas, Secchi (2016) considera cinco 
dimensões distintas:
Dimensão 
temporal
referente a cada 
parte do ciclo das 
Políticas Públicas.
Dimensão 
“quem faz”
define os atores 
envolvidos.
Dimensão 
espacial
define as instituições 
envolvidas.
Dimensão 
“como”
define as 
características do 
processo de tomada 
de decisão.
Dimensão de 
conteúdo
trata do que são e 
como se desenham 
as políticas.
74 Gestão e avaliação de políticas públicas
Essas dimensões são importantes para a análise das Políticas Pú-
blicas, pois, após a decisão da política a ser adotada, deve ocorrer o 
monitoramento do nível de execução do planejamento. Desse modo, a 
execução precisa ser controlada entendendo suas múltiplas dimensões 
e compreendendo os erros e acertos do planejamento, os parâmetros 
e resultados, indicadores de eficiência, eficácia e efetividade.
4.3 Instrumentos de Políticas Públicas 
Videoaula A formulação das Políticas Públicas envolve como o Estado deve 
executar suas ações e, para isso, os instrumentos são os mecanismos 
utilizados para implementação dessas políticas, isto é, compreendem 
os meios que o Estado utiliza para atender às demandas públicas 
(OLLAIK; MEDEIROS, 2011). Embora não haja poucos instrumentos de 
Políticas Públicas, individualmente cada ferramenta possui uma dinâ-
mica e natureza própria (WU et al., 2014).
A aplicação das Políticas Públicas tem por característica ser imper-
feita, havendo a necessidade de condições prévias para a execução e 
aplicação correta. É preciso levar em consideração quatro lentes com 
perspectivas distintas (OLLAIK; MEDEIROS, 2011), conforme a Figura 1.
Lentes das relações 
humanas
Indivíduo e suas 
relações interpessoais.
Lente política
O grupo e a relação 
intergrupos: 
poder, influência, 
negociações, jogos.
Lente estrutural
 A organização.
Lente sistêmica
Interorganizações, 
coordenação, controle 
e comunicação.
Figura 1
Lentes para análise das 
Políticas Públicas
Fonte: Ollaik; Medeiros, 2011, p. 1948.
A partir das perspectivas dessas lentes, modifica-se a combinação 
entre coordenação e controle, dependendo dos instrumentos selecio-
nados e utilizados.
Os instrumentos de Políticas Públicas são “um conjunto de técni-
cas pelas quais as autoridades governamentais exercem o seu po-
Análise de Políticas Públicas 75
der na tentativa de garantir apoio e resultado em mudanças sociais” 
(HOWLETT; MUKHERJEE, 2017, p. 8). Pode-se, então, compreender que 
esses instrumentos têm a finalidade de alterar a realidade social a par-
tir da mudança de comportamento dos atores sociais.
Os instrumentos formam um conjunto de processos internos cujo 
objetivo é mudar duas dimensões: o comportamento da Administra-
ção Pública e do sistema político. Schneider e Ingram (1997, p. 93) 
definem essas duas dimensões como “elementos no desenho de uma 
Política Pública que fazem com que agentes públicos ou o público-al-
vo façam algo que não fariam de outra forma, com a intenção de mo-
dificar comportamento para resolver problemas públicos ou alcançar 
objetivos de políticas”.
Salamon (2011, p. 1641-1642), por sua vez, destaca: “uma ferra-
menta, ou instrumento, de ação pública pode ser definido como um 
método identificável através do qual a ação coletiva é estruturada 
para resolver um problema público”. Nessa ótica, instrumentos es-
tabelecem padrões de conduta entre os atores sociais e o poder pú-
blico, distinguindo-se do conceito de programas, pois esses podem 
envolver diversas ferramentas, conforme o campo de atuação. As po-
líticas, por sua vez, envolvem um conjunto de programas que estabe-
lecem ferramentas diversas.
É importante destacar a interação entre políticas, programas e 
ferramentas/instrumentos no atendimento das demandas da so-
ciedade. Em um primeiro momento ocorre a definição da política, 
ligada a uma temática específica, para, em seguida, ocorrer a defi-
nição de um programa que permita desenvolver a política específi-
ca e, por fim, definir os instrumentos para atender aos programas 
desenhados.
Vale considerar como exemplo o problema de analfabetismo em 
suas múltiplas dimensões. Identificada a necessidade, define-se a Po-
lítica Pública de educação para a temática e, a partir disso, constrói-se 
um programa nacional de alfabetização definindo instrumentos e fer-
ramentas para a atuação.
As Políticas Públicas desenhadas e formuladas são desdobradas em 
planos, programas, ações e atividades.
76 Gestão e avaliação de políticas públicas
1. Planos
Definem diretrizes, 
prioridades e 
objetivos gerais 
alcançados a longo 
prazo.
2. Programas
Determinam 
objetivos 
específicos de curto 
prazo, focados 
em temáticas 
específicas.
4. Atividades
Buscam 
concretizar 
as ações 
desenhadas no 
nível operacional.
3. Ações
Buscam atingir 
determinado 
objetivo estabelecido 
pelos programas.
De uma forma articulada, os desdobramentos das Políticas Públicas 
apresentam inter-relações que envolvem desde as etapas do planeja-
mento até sua execução. Nesse período, primeiro, define-se um plano 
geral que envolve objetivos de longo prazo, o qual é organizado em 
programas de curto prazo. Com a temática específica definida por meio 
de programas, atinge-se os objetivos com ações que, por sua vez, se 
operacionalizam em atividades.
4.3.1 Classificação dos instrumentos de 
 Políticas Públicas
A experiência de classificar os instrumentos de Políticas Públicas ini-
ciou nos anos 1950, buscando compreender a administração dos recur-
sos públicos. No entanto, foi somente nos anos 1980 que se iniciaram 
os estudos da classificação dos recursos do Estado para estabelecer os 
instrumentos das Políticas Públicas. Nesse contexto, Cristopher Hood 
(1986) propôs quatro características distintas:
Análise de Políticas Públicas 77
Nodalidade
Trata da posição de destaque 
central do Estado no sistema 
político e social, a partir da 
concentração de um conjunto 
de informações sobre as 
demandas. Assim, o Estado 
passa a ter informações 
importantes que organizem 
a realidade e orientem 
a alocação dos recursos 
públicos.
Tesouro
Trata da disponibilidade 
de recursos orçamentários 
de posse do Estado. Desse 
modo, organiza-se a 
capacidade de arrecadação 
e distribuição dos recursos 
orçamentários.
Autoridade
Trata dos poderes e do 
ordenamento jurídico na 
estrutura do Estado. Os 
instrumentos com base na 
autoridade se organizam em 
três ferramentas: regulação; 
regulação delegada e comitês 
consultivos (HOWLETT; 
RAMESH, 2003).
Organização
Trata da estrutura 
institucional que organiza 
a administração do poder 
público. O Estado mobiliza 
a estrutura burocrática para 
a execução das Políticas 
Públicas.
Após a definição da tipologia proposta por Hood, outras formas 
de categorização foram desenhadas, apresentando ideias diferentes 
sobre a utilização dos instrumentos para resolver as demandas públi-
cas. Salamon e Lund (1989) apresentam quatro fatores para segmen-
tar as ferramentas: o primeiro está ligado à atividade relacionada; o 
segundo à natureza da entrega dos serviços públicos; o terceiro à cen-
tralização da gestão das Políticas Públicas; por fim, o último fator trata 
das ações administrativas demandadas.
Atividade 1
Sobre a classificação dos 
instrumentos de políticas pú-
blicas, Hood (1986) estabelece 
quatro características distintas: 
nodalidade, autoridade, tesouro 
e organização. Todas essas 
características colocam o Estado 
em uma posição central. Sendo 
assim,como o papel do Estado 
se relaciona com elas?
78 Gestão e avaliação de políticas públicas
Essa classificação abrange um conjunto de características próprias, 
mas que envolve níveis distintos de governo, descentralizando a atua-
ção do Estado. Portanto, embora os instrumentos possam ser analisa-
dos de forma individual conforme cada nível governamental, no campo 
da execução, a construção de políticas ocorre a partir de um conjunto 
selecionado de instrumentos.
Os instrumentos impactam a forma como o governo trata os atores 
sociais e a sociedade, “de forma coercitiva ou não, como ‘espertos ou 
estúpidos’, como clientes que merecem bons serviços ou como ‘me-
ros objetos a serem manipulados para os propósitos dos governos’” 
(SCHNEIDER; INGRAM, 1997, p. 93). A importância dos instrumentos 
para a Política Pública é assinalada pelos autores, que os classificam 
em cinco tipos diferentes: autoridade; incentivos e sanções; construção 
de capacidades; exortatórios e de aprendizado.
Instrumentos baseados na autoridade tratam da legitimidade legal 
dos atores e poderes envolvidos. Os de incentivos e sanções tratam 
da compreensão de que o comportamento dos agentes se baseia em 
ganhos e perdas. Instrumentos com base na construção de capacida-
des tratam da melhoria do serviço público, por meio de treinamentos 
e capacitações. Exortatórios incentivam determinados comportamen-
tos por meio da comunicação do Estado. Por fim, instrumentos basea-
dos no aprendizado encorajam as pessoas a resolverem problemas 
em situações incertas.
Para a população, as ferramentas emitem sinais claros sobre que 
tipo de pessoas elas são, se merecem os benefícios ou encargos 
que foram destinados, e quais são suas capacidades. [...] Para 
as agências, os tipos de instrumentos empregados para garan-
tir o cumprimento pelas agências de nível hierárquico inferior e 
trabalhadores também emitem mensagens sobre o valor e a ca-
pacidade da agência como um todo, sua clientela, ou sobre os tra-
balhadores como um grupo. (SCHNEIDER; INGRAM, 1997, p. 97)
Para Schneider e Ingram (1997), os instrumentos de Política Pú-
blica vão além das ações do Estado, refletindo um conjunto de expe-
riências observadas pela sociedade em relação a cada Política Pública 
implementada, definindo os níveis de relacionamento no governo.
Análise de Políticas Públicas 79
4.4 Indicadores de Políticas Públicas 
Videoaula Atividade 2
A utilização dos indicadores é 
fundamental para a efetividade 
das Políticas Públicas, tanto para 
a identificação dos problemas 
quanto para a avaliação das 
políticas implementadas. Nesse 
contexto, por que os indicadores 
são importantes na identificação 
e na avaliação das Políticas 
Públicas?
A Figura 2 destaca, resumidamente, as principais razões para utili-
zar os indicadores de Políticas Públicas.
Figura 2
Objetivos dos indicadores de Políticas Públicas
Realidade
Retratação RepresentaçãoMensuração
Fonte: Elaborada pelo autor.
Pode-se destacar que os indicadores têm relação direta com a com-
preensão da realidade, seja a existente ou a construída após a inter-
venção do Estado.
A utilização de indicadores para medir a realidade social teve início 
na década de 1920, com a produção de um relatório intitulado Tendên-
cias sociais recentes, elaborado pelo Comitê Presidencial do Governo 
dos Estados Unidos. No entanto, esse primeiro relatório trazia somen-
te indicadores econômicos como forma de apresentar a realidade. 
Percebendo que os indicadores econômicos não eram suficientes para 
demonstrar a realidade, nos anos 1960, nos Estados Unidos, começou-
-se a ampliar o uso de indicadores para além dos econômicos. E assim, 
exequível: executável, que se 
pode ou deve executar.
Glossário
No campo das Políticas Públicas, os indicadores 
têm um papel muito importante, pois possibilitam:
identificar e mensurar os problemas e os 
resultados de fenômenos e atuações do estado;
interpretar e medir a realidade de uma sociedade 
ou a ação do governo, tornando exequível a 
política pública;
desenhar um quadro aproximado de uma 
determinada realidade social experienciada.
80 Gestão e avaliação de políticas públicas
no ano de 1966, surgiu a expressão indicadores sociais para avaliar as 
mudanças socioeconômicas. Na década seguinte, os organismos inter-
nacionais contribuíram para a construção e divulgação de indicadores 
socioeconômicos (RUA, 2004).
No Brasil, também nesse período, o Instituto Brasileiro de Geografia 
e Estatística (IBGE) iniciou os primeiros modelos da Pesquisa Nacional 
por Amostra de Domicílios (PNAD), apresentando uma evolução dos 
indicadores, conforme demonstrado na Figura 3.
Figura 3
Contextualização histórica dos indicadores sociais no Brasil
Levantamento e inquéritos educacionais (atual Censo Escolar da 
Educação Básica e do Ensino Superior)
1959
Cadastro Geral de Empregados e Desempregados – Ministério do 
Trabalho e Emprego (MTE)
1965
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD)1967
Sistema de Informações sobre Mortalidade – Ministério da Saúde1975
Sistema Nacional de Índices de Preço ao Consumidor (INPC/IPCA)1979
Pesquisa Mensal de Emprego – IBGE1980
Relatório Anual de Informações Sociais – MTE1976
Fonte: Elaborada pelo autor.
Análise de Políticas Públicas 81
Indicador social é um instrumento de mensuração para quantificar 
determinado contexto de interesse teórico (para os pesquisadores) ou 
programático (para a formulação e implementação de Políticas Públi-
cas). Os indicadores contemplam o aspecto metodológico para dese-
nhar uma determinada realidade ou então identificar as mudanças 
propostas nas Políticas Públicas. São, portanto, instrumentos para ope-
racionalizar e monitorar a realidade, orientando a formulação e refor-
mulação das Políticas Públicas (CARLEY, 1985).
A Figura 4 apresenta os indicadores sobre pobreza no Brasil, ma-
peando especificamente a população abaixo da linha da pobreza por 
Unidade da Federação, permitindo identificar a realidade da situação.
Figura 4
Proporção de pessoas abaixo da linha da pobreza 
por Unidade da Federação – 2017
Menor que 15%
De 15 a 30%
De 30 a 45%
Maior que 45%
Fonte: Adaptada de IBGE, 2018.
O livro Políticas públicas 
e indicadores para o desen-
volvimento sustentável 
trata do uso de índices e 
indicadores para formular 
e avaliar Políticas Públi-
cas. Embora seja voltada 
para a questão ambiental, 
essa obra mostra como 
os indicadores devem ser 
usados para identificar os 
problemas e a realidade 
da política.
SILVA, C. L. da; SOUZA-LIMA, J. E. de. 
São Paulo: Saraiva, 2010.
Livro
82 Gestão e avaliação de políticas públicas
A figura mostra o mapeamento e a identificação do cenário de uma 
realidade social que possibilita a formulação das Políticas Públicas, bus-
cando atenuar ou solucionar o problema.
4.4.1 Propriedade dos indicadores
Os indicadores das Políticas Públicas devem apresentar determina-
das características, destacadas no Quadro 4.
Quadro 4
Características dos indicadores de Políticas Públicas
Validade
Capacidade de representação da realidade que se deseja alte-
rar. O indicador deve ser significante e representar a realidade 
ao longo do tempo.
Confiabilidade
Indicadores devem ser originados em fontes confiáveis, com 
métodos reconhecidos, além de coleta, tratamento e divulga-
ção transparentes.
Simplicidade
A obtenção, coleta, construção, manutenção, comunicação e 
entendimento dos dados devem ser feitos de forma simples, 
tanto para público interno quanto externo.
 Observe o gráfico a seguir, sobre a evolução da taxa de mortalidade fetal no Brasil:
Gráfico 1
Taxa de mortalidade fetal no Brasil e regiões, entre 1996 e 2015 
Região Norte
14
12
10
8
6
4
2
19
96
19
97
Ta
xa
 d
e 
m
or
ta
lid
ad
e 
fe
ta
l
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
0
Região Nordeste Região Sudeste
Região Sul Região Centro-Oeste Brasil
Fonte: Adaptado de Barros; Aquino; Souza, 2019.
Expliquepor que esses indicadores são importantes para a avaliação das Políticas Públicas.
Atividade 3
(Continua)
Análise de Políticas Públicas 83
Representatividade
Indicadores devem ter ampla cobertura territorial e populacio-
nal dos envolvidos na temática.
Desagregabilidade
Os dados devem ter a condição de serem analisados de forma 
segmentada por questões demográficas e territoriais.
Periodicidade
Os indicadores devem ser atualizados, definindo períodos 
para captar novos dados.
Sensibilidade
O indicador deve refletir no tempo certo as mudanças reali-
zadas.
Economicidade
A obtenção dos dados deve ser obtida a custos reduzidos, 
apresentando boa relação custo-benefício.
Estabilidade
Capacidade de organizar séries históricas comparáveis de pe-
ríodos diferentes.
Auditabilidade
Os dados devem apresentar a condição de serem verificáveis 
por qualquer pessoa.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Os indicadores devem apresentar as características destacadas para 
serem confiáveis e fornecerem uma base de dados robusta à constru-
ção das Políticas Públicas. Para isso, é importante a existência de dados 
públicos confiáveis para a construção de indicadores que monitorem o 
cenário e as mudanças propostas pelas Políticas Públicas.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os modelos de análise das Políticas Públicas buscam, de forma lógi-
ca, compreender a complexidade das situações, das demandas e da so-
ciedade estudada. Integram, para isso, modelos conceituais e de análise, 
apresentando uma linguagem multidisciplinar e, por consequência, com-
plementar às questões puramente temáticas, promovendo a qualidade 
das políticas implementadas.
O debate sobre as Políticas Públicas envolve também a importância 
do Estado, as dimensões e as naturezas das políticas, tendo em vista mi-
nimizar a tensão entre os diversos atores e as demandas apresentadas. 
Para a resolução dos problemas e atendimento das demandas é preciso 
compreender a dinâmica das Políticas Públicas, que inicia com a identifi-
cação do problema e o consequente processo de construção da agenda, 
por meio da interação dos atores.
84 Gestão e avaliação de políticas públicas
Por fim, pode-se dizer que a análise das Políticas Públicas é, em última 
análise, um método para mediar os interesses conflitantes entre os di-
versos atores. Assim, os processos são estabelecidos a fim de analisar as 
relações de poder necessárias para a tomada de decisão. Uma vez iden-
tificadas essas variáveis, o processo de formulação das Políticas Públicas 
torna-se mais fácil e efetivo.
REFERÊNCIAS
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GABARITO
1. As quatro características dos instrumentos da Política Pública (nodalidade, autorida-
de, tesouro e organização) se relacionam diretamente com o Estado. No princípio da 
nodalidade, o papel central do Estado está na concentração de informações. Quanto 
à autoridade, o Estado é responsável pelo ordenamento jurídico. O tesouro trata dos 
recursos orçamentários do Estado. E a organização, por sua vez, trata da estrutura 
administrativa do poder público.
2. A utilização de indicadores é importante na identificação dos problemas para mapear 
o cenário e o contexto, desenhando a situação que exige a ação do Estado. Na avalia-
ção das Políticas Públicas, a utilização dos indicadores é fundamental para avaliar os 
resultados alcançados.
3. Porquea adoção de indicadores é a forma de mensurar os resultados e a efetividade 
das Políticas Públicas, permitindo avaliar se os recursos aplicados estão trazendo os 
resultados projetados e atendendo às necessidades e demandas da sociedade.
86 Gestão e avaliação de políticas públicas
5
Avaliação de Políticas 
Públicas
A avaliação de Políticas Públicas é um instrumento de verifica-
ção da efetividade dos programas do Estado. Embora seu campo 
de estudo tenha surgido nos anos 1960, foi em 1970 que se des-
tacou a sua necessidade crescente, com o advento do conceito do 
Estado de bem-estar social, aliado às pressões sociais do período e 
ao surgimento do modelo gerencial de Gestão Pública.
Esse novo cenário de pressões sociais e de um novo modelo de 
gestão do Estado fez com que as avaliações não focassem somen-
te os processos metodológicos e o rigor deles, mas também os re-
sultados e o acompanhamento das ações. Além disso, a avaliação 
passou a ser utilizada para ajuste de planejamento dos tomadores 
de decisão diante de objetivos e metas estabelecidos.
Uma vez identificado o problema, em alguns casos, a avalia-
ção tem início para contribuir com a formulação de políticas e, em 
outros, ela é feita concomitantemente à execução e ao final do 
processo. Para a realização da avaliação é fundamental definir o 
enfoque correto e o método a ser aplicado, estipulando ferramen-
tas, cronograma, participantes e recursos.
5.1 Breve histórico da avaliação 
de Políticas Públicas Videoaula
A avaliação de Políticas Públicas pode ser estudada com base em 
um conjunto de sete teorias distintas, estabelecidas entre os anos de 
1960 e 1990, organizadas em três estágios de evolução. O Quadro 1 
demonstra esses estágios.
Avaliação de Políticas Públicas 87
Quadro 1
Estágios de evolução da teoria da avaliação
Estágio Teóricos Perspectiva teórica Ênfase
Anos 1960 – “Trazer a 
verdade científica para 
a solução de problemas 
sociais”.
Michael S. Scriven
Avaliação como 
ciência da valoração 
da ação Buscar a verdade científica a 
respeito da efetividade das solu-
ções para os problemas sociais.
Donald T. Campbell
Metodologista da 
“Sociedade
experimental”
Anos 1970 – “Gerar 
alternativas enfatizando 
o uso e o pragmatismo”.
Carol H. Weiss
Vinculação da avalia-
ção com a pesquisa 
em Políticas Públicas
Entender como as organiza-
ções do setor público e seus 
tomadores de decisão operam, 
de modo a oferecer alternativas 
úteis do ponto de vista político 
e social para a apropriação do 
conhecimento avaliativo (uso) 
visando à melhoria do desem-
penho das organizações e de 
suas ações.
Joseph S. Wholey
Avaliação para o 
aperfeiçoamento dos 
programas
Robert E. Stake
Avaliação responsiva 
e métodos qualita-
tivos
Anos 1980-1990 – “Ten-
tar integrar o passado”.
Lee J. Cronbach
Desenho funcional 
da avaliação para um 
mundo sujeito à aco-
modação política
Integrar diferentes perspectivas 
teóricas anteriores, de modo 
a reconhecer a legitimidade 
de diferentes abordagens em 
função das circunstâncias e dos 
propósitos da avaliação.Peter H. Rossi
Avaliação global, 
customizada e com 
base na teoria do 
programa
Fonte: Shadish; Cook; Leviton, 1991, p. 21, tradução nossa.
Os anos 1960 foram fundamentais para determinar o campo de es-
tudo de avaliação das Políticas Públicas, dada a perspectiva teórica que 
defendia a premissa de que deviam ser buscadas soluções por meio de 
processos científicos rigorosos para analisar as Políticas Públicas exe-
cutadas no atendimento aos problemas sociais. Nesse cenário, o rigor 
científico era necessário para estabelecer desenhos metodológicos que 
evitassem falhas na avaliação. Os tomadores de decisão, então, pode-
riam usar o rigor científico para determinar a efetividade da política 
e contribuir para a intervenção do Estado com base científica. Nesse 
estágio, valorizava-se a “experiência da aplicação da política, desenvol-
vendo a ideia de uma sociedade experimental”, promovendo avalia-
ções e inovações por meio da razão científica (CAMPBELL, 1998, p. 11).
88 Gestão e avaliação de políticas públicas
A adesão aos modelos científicos para avaliar Políticas Públicas não 
apresentou o resultado esperado, pois os tomadores de decisão não utili-
zavam os resultados para planejá-las, o que gerou um segundo estágio de 
evolução delas. Esse estágio não era focado em criar métodos científicos 
de avaliação, mas em gerar novos conhecimentos sobre Políticas Públicas 
com base na identificação das causas e desenhando estratégias de longo 
prazo para utilizar os resultados da avaliação. Igualmente, no curto prazo, 
os resultados da avaliação passaram a ser usados para incrementar os 
planos e programas (SHADISH; COOK; LEVITON, 1991).
O terceiro estágio, por sua vez, tendo em vista os modelos teóricos 
abordados nos estágios anteriores, buscou formular uma teoria mais 
completa de avaliação das Políticas Públicas. Esse novo modelo teórico 
intencionava abordar uma visão integral das políticas, desde o desenho 
e a formulação até, finalmente, passar pela implementação, atendendo 
às dimensões do Estado e dos demais atores envolvidos. Os métodos 
e práticas de avaliação devem contemplar não somente os resultados 
alcançados, mas abranger o contexto em que as políticas e os atores 
estão envolvidos.
De acordo com Derlien (2001), a teoria da avaliação de Políticas Pú-
blicas também pode ser compreendida considerando uma evolução 
analisada em três funções: informação, realocação e legitimação. A 
função da informação refere-se ao período dos anos 1960, quando 
os programas eram melhorados devido a um processo de feedback. A 
realocação, por sua vez, refere-se à avaliação de políticas dos anos 
1980, cujo foco era realocar os recursos orçamentários do Estado para 
efetivar os programas planejados.
Em 1990, adotou-se a função da legitimação devido ao novo papel 
dos atores sociais que passaram a contribuir com a fiscalização e audi-
toria dos dados mensurados. Assim, a avaliação das Políticas Públicas 
é substituída, ampliada, complementada e aplicada a novas questões. 
Dessa forma, compreende-se que a avaliação de Políticas Públicas tem 
seu início com os modelos teóricos da década de 1960, e ocorre no 
mesmo momento histórico do ápice do Welfare State 1 , que buscava, 
entre outras coisas, ações do Estado para combater a pobreza e garan-
tir um bem-estar social.
Com o advento do Welfare State, as agitações sociais e políticas 
dos anos 1970 contribuíram para a adoção do modelo da Adminis-
Segundo Gomes (2006, p. 203), 
“A definição de welfare state 
pode ser compreendida como 
um conjunto de serviços e bene-
fícios sociais de alcance universal 
promovidos pelo Estado com a 
finalidade de garantir uma certa 
‘harmonia’ entre o avanço das 
forças de mercado e uma relativa 
estabilidade social, suprindo a 
sociedade de benefícios sociais 
que significam segurança aos 
indivíduos para manterem um 
mínimo de base material e níveis 
de padrão de vida, que possam 
enfrentar os efeitos deletérios 
de uma estrutura de produção 
capitalista desenvolvida e 
excludente”. 
1
Avaliação de Políticas Públicas 89
tração Pública gerencial, que passa a entender o usuário dos serviços 
públicos como cliente. Para melhor atendê-lo, adota novas práticas, 
como empreendedorismo, transparência, prestação de contas, entre 
outras; e, consequentemente, apresenta novas formas de avaliação 
das Políticas Públicas.
Nos anos 1990, após um período marcado por regimes militares 
e instabilidade política, a América Latina começou a migrar gradual-
mente do modelo burocrático para o gerencial de Administração Pú-
blica, levando ao questionamento a respeito da eficiência do Estado e 
sobre a relação deste com o usuário, visto nesse modelo como cliente 
dos serviços prestados.
Ao analisar o novo modelo de Administração Pública adotado na déca-
da de 1990, Faria (2005) define dois pressupostos básicos para a reforma 
do setor público. O primeiro é a necessidade de buscar maior eficiênciae produtividade do serviço público, a fim de uma maior dinâmica para 
o atendimento das demandas, com maior transparência e prestação de 
contas, em consonância com o ajuste das contas públicas. O segundo 
pressuposto é a discussão do papel e do nível de intervenção do Estado 
na sociedade e na economia, em um cenário de maior participação do 
setor privado para garantir a oferta de qualidade dos serviços públicos.
No caso brasileiro, adotou-se um modelo funcionalista clássico de 
avaliação de Políticas Públicas que focava a instrumentalização me-
todológica do processo de avaliação, apresentando um caráter mais 
técnico e racional e menos político. Esse modelo, considerado linear, 
não era atento às expectativas e aos interesses dos atores envolvidos e 
vigorou no Brasil durante todo o período do regime militar.
A mudança do cenário político com o processo de redemocratiza-
ção trouxe à luz algumas limitações do modelo funcionalista clássico 
em relação à efetividade das Políticas Públicas no período: um modelo 
de crescimento excludente resultante do “milagre econômico”, a con-
centração de renda e desigualdade na distribuição dos benefícios das 
Políticas Públicas. Esse cenário permaneceu até o fim do regime militar, 
conforme aponta Gomes (2001, p. 24):
Na conjuntura de redemocratização, a avaliação de políticas 
sociais responde à necessidade de tornar os agentes do Es-
tado plenamente responsáveis de suas ações, contribui no 
debate democrático na medida em que clarifica as escolhas pú-
blicas e ajuda na compreensão coletiva de mecanismos sociais 
O processo de avaliação das Po-
líticas Públicas ganhou destaque 
principalmente a partir dos anos 
1970 e da adesão ao modelo da 
nova Gestão Pública. Como um 
modelo robusto de avaliação 
contribuiu para a afirmação do 
modelo gerencial de Gestão 
Pública?
Atividade 1
90 Gestão e avaliação de políticas públicas
particularmente opacos. Procura-se, desde então, “modelos” 
alternativos de avaliação que possam superar os limites do mo-
delo tradicional que não dá conta das várias dimensões e com-
plexidade da questão social.
Em 1990, a partir do processo de redemocratização e do advento da 
Constituição Federal de 1988, a avaliação de Políticas Públicas adotou 
o eixo da dimensão política, desprezado no estágio anterior, fazendo a 
articulação entre as dimensões quantitativa e qualitativa. No entanto, 
mesmo nesse novo contexto, a avaliação de Políticas Públicas no Brasil 
ainda é utilizada para controle orçamentário, pois “a prática de avalia-
ção de políticas e programas sociais ainda é muito restrita e desenvol-
vida mais como mero controle de gastos do que para realimentar os 
programas em desenvolvimento” (SILVA, 2001, p. 46).
5.2 Avaliação de Políticas Públicas: 
conceitos e abordagens Videoaula
O conceito de avaliação, em um sentido mais simplificado, significa 
determinação de valor. Assim, ao avaliar uma obra de arte, por exem-
plo, o avaliador analisa e determina seu valor de venda ou negociação. 
Esse conceito é mais facilmente compreendido quando aplicado a bens 
específicos, com características definidas e de mensuração estabele-
cida. No caso das Políticas Públicas, por sua vez, igual conceito é de 
difícil aplicação, uma vez que esse é um tema que não apresenta um 
consenso claramente definido e traz diversas dimensões de estudo: so-
ciológica, econômica e política. Consequentemente, apresenta-se um 
leque de olhares e definições que dificultam a correta avaliação de uma 
Política Pública (ALA-HARJA; HELGASON, 2000).
Dessa forma, uma definição mais aceitável para o termo avaliação 
em relação às Políticas Públicas é a mensuração dos resultados de 
uma determinada política ou programa diante de objetivos e metas 
propostos. A avaliação, então, pretende examinar se as políticas ou os 
programas executados foram eficientes, eficazes e, principalmente, se 
atingiram a efetividade desejada pelos tomadores de decisão. Cabe 
destacar que essa efetividade definida pelo gestor público deve estar 
atrelada diretamente às demandas apresentadas pela sociedade e pe-
los atores envolvidos no contexto analisado.
Avaliação de Políticas Públicas 91
Além de garantir a correta aplicação dos recursos (eficácia), o con-
trole na utilização deles (eficiência) e o atingimento de objetivos e me-
tas (efetividade), deve-se compreender o nível de sustentabilidade dos 
programas implementados e executados. Também é importante des-
tacar a questão da experiência do planejamento, pois os resultados 
obtidos da mensuração (sejam positivos ou negativos) colaboram para 
o aperfeiçoamento do desenho das atuais e futuras políticas de modo 
mais assertivo.
No entanto, embora apresente diversos aspectos altamente po-
sitivos para a Gestão Pública e a efetividade das políticas, ainda há 
algumas resistências para a disseminação dessa prática. Um dos 
principais motivos, senão o maior deles, é a apresentação de resulta-
dos que podem levar ao questionamento da capacidade do Estado, 
tanto de aplicação quanto de gerenciamento dos recursos públicos, 
o que pode constranger os gestores e a administração. Em um cená-
rio de recompensas eleitorais, esse constrangimento pode ser inibi-
dor para a adesão às boas práticas de avaliação da Gestão Pública. 
No entanto, nesse mesmo contexto, a apresentação de bons resul-
tados legitima a ação e o comportamento do Estado, estabelecendo 
ganhos eleitorais.
Ao se estudar a literatura internacional a respeito da avaliação 
de Políticas Públicas, observa-se entre as diferentes perspectivas 
alguns elementos comuns: i) a avaliação mensura a capacidade de 
intervenção do Estado na realidade identificada; ii) há a necessidade 
de se estabelecer um critério metodológico rigoroso para evitar o 
viés e o comprometimento dos resultados; e iii) as informações obti-
das contribuem para o aperfeiçoamento e a adequação dos planos, 
planejamentos e programas estatais.
Para compreender a abordagem da avaliação das Políticas Públicas, 
categorizam-se três abordagens distintas: positivista-experimental, 
pragmatista da qualidade e construtivista. A abordagem positivista-
-experimental tem como foco principal a mensuração dos impactos 
das políticas. Essa abordagem surgiu na década de 1960, nos Estados 
Unidos da América, e apresentava uma preocupação central com o es-
tabelecimento dos indicadores usados na mensuração distinta tanto 
de finalidades quanto de objetivos. Neste capítulo, entende-se finalida-
des como fatores quantificáveis e objetivos como fatores não quantifi-
cáveis, sempre com foco na avaliação dos resultados.
92 Gestão e avaliação de políticas públicas
Contrariamente ao modelo anterior, a abordagem pragmatista 
da qualidade é um processo que avalia a política ou o programa com 
foco nas competências do Estado. Conforme Scriven (1991), essa abor-
dagem apresenta duas dimensões distintas: mérito, que trata espe-
cificamente da avaliação da temática abordada; e valor extrínseco da 
intervenção, que avalia a capacidade do Estado diante de demandas 
sociais em determinado contexto. Assim, essa abordagem mensura 
o resultado da política ou do programa, estabelecendo um juízo com 
base nas variações analisadas.
A abordagem construtivista, por sua vez, é usada na implementa-
ção das políticas com um olhar nos diversos atores. Dessa forma, essa 
abordagem não foca o método ou o resultado, mas o processo de im-
plementação das políticas ou dos programas. Essa abordagem apre-
senta os modelos de avaliação descritos no Quadro 2.
Quadro 2
Modelos de avaliação da abordagem construtivista
Avaliação da quarta geração
Egon C. Guba e Yvonne S. 
Lincoln
1989
Avaliação focada na utilização Michael Q. Patton 1997
Avaliação como processo social e 
político
Lee J. Cronbach 1996
Avaliação sensível Robert E. Stake 2007
Avaliação para o empoderamento David M. Fetterman 1994
Fonte: Adaptado de Serapioni, 2016.
Os modelos de avaliação da abordagem construtivista apresentam 
características comuns que buscam destacar a participaçãodos atores, 
bem como o processo de implementação das Políticas Públicas. Sobre 
esses modelos cabe um maior detalhamento, descrito a seguir.
Avaliação de Políticas Públicas 93
Avaliação de quarta 
geração
Arena democrática onde 
os atores participam 
livremente do processo 
decisório, apresentando 
suas próprias 
demandas, análises e 
sua identificação de 
cenários.
Avaliação focada na 
utilização
Destaca a importância 
do cenário político e 
da organização dos 
processos decisórios.
Avaliação como 
processo social e 
político
Deve considerar o 
impacto do cenário 
político nas políticas e 
nos programas.
Avaliação sensível
Estuda políticas 
específicas e 
desenvolve métodos 
e estratégias de 
avaliação para cada 
caso analisado.
Avaliação para o 
empoderamento
Utiliza definições e 
métodos de avaliação 
para incentivar o 
aperfeiçoamento e a 
autodeterminação, 
buscando aperfeiçoar 
as políticas com 
a colaboração da 
sociedade.
O estudo das diversas abordagens é fundamental para incentivar as 
discussões sobre a avaliação das políticas. As abordagens contemplam 
conceitos e metodologias distintas, que ajudam a entender os olhares 
acerca da avaliação de políticas nos últimos cinquenta anos.
O livro Aplicações de 
técnicas avançadas de 
avaliação de Políticas 
Públicas estuda vários 
casos de aplicação de 
métodos de avaliação de 
diferentes Políticas Públi-
cas, por meio de técnicas 
de análise observacional 
(não experimental).
AMARAL, E. F. de L. A.; GONÇALVES, 
G. Q.; FAUSTINO, S. H. R. Belo Hori-
zonte: Fino Traço Editora, 2014.
Livro
5.3 Tipologias de avaliação e técnicas de análise 
Videoaula A avaliação de Políticas Públicas apresenta diver-
sas formas e distintas tipologias de realização. Entre 
os modelos de avaliação, destacam-se a avaliação 
realizada pelos acadêmicos, que mensura com me-
todologia formal os impactos, benefícios e a efetivi-
dade das políticas; e a avaliação da implementação 
que, por sua vez, tem como foco principal a eficiên-
cia e a eficácia das políticas.
Conforme Faria (2005), os focos podem ser carac-
terizados como “gerencialistas”, quando centrados 
na questão fiscal, e “não gerencialistas”, quando são 
avaliações acadêmicas. No entanto, as tipologias de 
avaliação são organizadas de acordo com fatores 
não excludentes:
94 Gestão e avaliação de políticas públicas
5.3.1 De acordo com o agente avaliador e os 
participantes do processo de avaliação
A avaliação é externa quando realizada por avaliadores que não 
pertencem à instituição responsável pelo programa implementado, 
tendo pontos positivos e negativos. Entre os positivos estão: a isenção 
e objetividade da avaliação e a comparabilidade com outros programas 
executados. Nos negativos, há a dificuldade de obtenção dos dados e 
a resistência dos envolvidos na política, que pode comprometer a qua-
lidade das informações e a própria aplicabilidade para melhoria das 
Políticas Públicas.
A avaliação é interna quando realizada dentro da instituição com os 
colaboradores que participaram da elaboração da política. Como ponto 
positivo, pode-se indicar a eliminação da resistência dos colaboradores 
e a possibilidade de compreender e melhorar as atividades da institui-
ção. Entre os negativos, há a perda da objetividade devido aos avalia-
dores também serem responsáveis pela formulação e implementação 
da política.
5.3.2 De acordo com a natureza da avaliação
As avaliações podem ser classificadas como formativas ou somati-
vas. Quando tratam do processo de formação das políticas são forma-
tivas. As informações dessa avaliação são importantes para coletar dos 
envolvidos elementos para melhorar os programas.
Por outro lado, as avaliações somativas tratam da produção de in-
formações referentes à execução das políticas, analisando se o objetivo 
delas foi atingido e realizando um julgamento sobre o alcance das metas.
5.3.3 De acordo com o momento de realização da 
avaliação
Quanto à realização da avaliação, os estudos se classificam em ex 
ante e ex post. A avaliação ex ante é realizada antes de iniciar o pro-
grama, buscando coletar informações para a tomada de decisão de 
implementação da política, bem como organizar os projetos variados 
de modo mais eficiente para atingir às metas determinadas. Essa ava-
liação destaca a importância da realizar estudos que mensurem os be-
Avaliação de Políticas Públicas 95
nefícios e as dificuldades da intervenção, desenhando cenários futuros, 
identificando os atores envolvidos, as interações entre eles e os contex-
tos que podem impactar as políticas. A avaliação ex ante é importante 
para filtrar e refinar as ações anteriormente à implantação.
A avaliação ex post, por sua vez, realiza-se durante ou depois da 
execução, com base na mensuração dos resultados dos programas 
executados (ou em processo), orientando os agentes a tomarem suas 
decisões. Quando o programa está em execução, os indicadores de-
vem direcionar a continuidade com base na mensuração realizada. 
Quando a decisão é pela continuidade, a avaliação deve orientar para 
manter ou modificar a formulação e, se necessário, alterar os objetivos, 
os programas e as ações do Estado.
5.3.4 De acordo com o problema ao qual a avaliação 
responde
Trata-se de uma avaliação referente aos problemas e às pergun-
tas que se busca responder, analisando os resultados e o próprio fun-
cionamento do programa. É importante para identificar problemas no 
processo e corrigi-los. Também contribui para mensurar o alcance dos 
objetivos, a relação com o público-alvo e a alocação dos benefícios, fa-
cilitando o processo de mudanças para a implementação das políticas.
Esse tipo de avaliação torna os programas mais eficientes, trazendo 
informações importantes para os tomadores de decisão no contexto 
analisado. Combina, para isso, métodos quantitativos e qualitativos, 
apresentando questionários fechados, entrevistas semiestruturadas e 
análise pela observação. É uma avaliação que procura responder a três 
perguntas básicas: i) quais são os fatores que intervêm nas situações 
identificadas na situação-problema?; ii) qual é o contexto em que se 
aplica a solução proposta?; e iii) a permanência ou temporalidade com-
promete a continuidade do programa?
A avaliação dos impactos, por sua vez, utiliza-se de métodos qualita-
tivos para obter não apenas dados, mas também modelos estatísticos 
e econométricos necessários à análise deles. Dessa forma, o modelo 
demonstra robustez na análise dos resultados e na relação com as 
metas dos programas executados. Para uma adequada avaliação de 
impacto, deve-se respeitar o tempo necessário para atingir a maturida-
de e a capacidade de mensurabilidade do programa. Deve-se também 
Sugere-se ler Avaliação de 
Políticas Públicas: guia prático de 
análise ex post. Trata-se de um 
guia referencial metodológico 
para o processo de monitora-
mento e avaliação das Políticas 
Públicas no Governo Federal. O 
guia está atualizado conforme 
o Decreto n. 9.203/2017, que 
trata da política de governança 
da Administração Pública federal 
direta, autárquica e fundacional.
CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA 
REPÚBLICA. et al. Brasília, 2018. 
Disponível em: https://www.
cgu.gov.br/Publicacoes/audi-
toria-e-fiscalizacao/arquivos/
guiaexpost.pdf. Acesso em: 23 
jan. 2020.
Saiba mais
A avaliação de políticas e progra-
mas pode ser feita antes, durante 
e depois da execução e das ações 
do Estado. Por que a avaliação 
realizada durante a execução das 
políticas é importante para os 
tomadores de decisão?
Atividade 2
96 Gestão e avaliação de políticas públicas
contemplar informações coletadas ex ante e, com as duas informações 
(ex ante e ex post), permitir a comparabilidade dos resultados.
Um sistema de avaliação eficaz e eficiente apresenta uma caracte-
rística complexa e controversa: passa pelo desenho da avaliação e a 
escolha do método a ser aplicado. A configuração da avaliação tem sido 
cada vez mais importante para mensurar não somente os resultados, 
mas tambémo impacto das políticas. Para o processo funcionar de ma-
neira eficaz, utiliza-se de três enfoques distintos:
Enfoque 
participativo
Métodos com base 
na participação 
ativa de todos os 
atores interessados 
na política.
Enfoque 
quali-quantitativo
Combinação 
da utilização 
de métodos 
quantitativos e 
qualitativos.
Enfoque de 
métodos 
integrados
Integração dos 
métodos qualitativo 
e quantitativo, de 
modo a refinar as 
análises qualitativa e 
quantitativa.
Uma vez definido o enfoque, é necessário selecionar os instru-
mentos que serão utilizados para a técnica de coleta de dados e para 
a análise dos resultados. Entre os principais métodos (qualitativos e 
quantitativos) destacam-se:
Realização de entrevistas com base em um roteiro previamente 
definido, com a participação dos atores.
Entrevista 
semiestruturada
Neste método, junta-se um grupo de pessoas e provoca-se a troca de 
informações sobre uma determinada temática.
Grupo focal
(Continua)
O processo de avaliação de Polí-
ticas Públicas exige um desenho 
metodológico robusto que evite 
o viés e traga credibilidade para 
os resultados coletados. Neste 
contexto, por que a racionalida-
de e cientificidade metodológica 
desse desenho são fundamentais 
para a avaliação das Políticas 
Públicas?
Atividade 3
Avaliação de Políticas Públicas 97
Envolve a participação dos avaliadores nas ações das políticas públicas 
estudadas, permitindo a observação no seu contexto.
Observação 
participativa
Envolve todos os demais métodos anteriores, pois se trata de uma 
visita no contexto aplicado, com duração predeterminada, onde se 
realizam entrevistas, grupo focal e observação participativa.
Estudo de caso
A definição dos instrumentos e métodos a serem utilizados no 
processo de avaliação é fundamental para garantir a credibilidade, a 
transparência e a correção dos dados. No cenário de uma nova Gestão 
Pública que exige transparência e prestação de contas, faz-se necessá-
rio a adoção de métodos cada vez mais seguros, racionais e científicos 
para evitar o comprometimento dos resultados avaliados.
5.4 Projeto de avaliação 
(desenho, gestão e disseminação) Videoaula
O processo de avaliação é composto de um ciclo de sete etapas que 
compreendem um projeto que envolve o desenho, a gestão e a disse-
minação da avaliação das políticas e seus resultados. As sete etapas 
são demonstradas na Figura 1.
Levantamento 
de informações
Planejamento
Termo de 
referência
ContrataçãoExecução
Geração de 
resultados
Divulgação
Figura 1
Ciclo de projeto de avaliação
Fonte: Elaborada pelo autor.
98 Gestão e avaliação de políticas públicas
Na etapa de levantamento de informações ocorre o conhecimento 
do programa ou da política e seu contexto. Nesse momento também 
conhece-se a equipe envolvida na política e são coletadas as informa-
ções para a construção do modelo de avaliação. Para a coleta de infor-
mação, tem-se as seguintes fontes:
 • Legislações, documentos e literatura sobre os programas ou projetos.
 • Resultados e análises de avaliações anteriores.
 • Entrevistas e observações com gestores e responsáveis pela im-
plementação das políticas.
 • Banco de dados e informações existentes do programa, entre outros.
O levantamento envolve o contexto, as perguntas e a abordagem 
metodológica, conforme demonstrado na Figura 2.
Figura 2
Etapas do processo de levantamento de informações
CONTEXTO
1
2
3
ABORDAGEM 
METODOLÓGICA
PERGUNTAS
Fonte: Elaborada pelo autor.
Algumas questões precisam ser levantadas antes do processo de 
avaliação, de modo a levar os avaliadores a identificar a situação-pro-
blema, definir corretamente o objetivo e os interessados na avaliação, 
compreender o ambiente e o momento em que deve ocorrer a inter-
venção e a definição dos recursos a serem utilizados. De posse dessas 
informações, define-se a abordagem metodológica a ser adotada.
Na fase do planejamento, ocorre o desenho da avaliação, geralmen-
te registrado no Documento de Referência da Avaliação, instrumento 
que contém os objetivos e as orientações do programa e auxilia não 
apenas a elaboração da matriz de avaliação, mas também seu proces-
so. Esse desenho envolve fazer a descrição analítica e o marco lógico do 
programa 2 , definir o questionário de perguntas avaliativas, elaborar 
uma matriz de avaliação – fundamental para planejar e organizar o pro-
cesso de avaliação – e o cronograma de execução. Quanto à descrição 
O marco lógico do programa 
é um instrumento usado 
para estabelecer a lógica em 
projetos e Políticas Públicas que 
tenham impacto social. O marco 
lógico facilita a organização e o 
planejamento, sendo a referência 
do processo de avaliação do 
projeto.
2
Avaliação de Políticas Públicas 99
do programa, deve conter: problema, explicação, justificativa, objetivos 
e metas, público-alvo, área de atuação, cenário do contexto, estratégias 
de implementação, prazo de execução e recursos previstos.
O Termo de Referência é um documento que contém elementos 
necessários e suficientes para caracterizar o objeto da avaliação. É com 
base nesse termo que são organizados e caracterizados os processos 
licitatórios, contendo os elementos da concorrência, caso haja neces-
sidade de contratar avaliadores externos à organização. Na elabora-
ção do Termo de Referência, as questões importantes para o processo 
de avaliação são definidas e organizadas. O Termo de Referência deve 
contemplar contexto, limites e condições da avaliação proposta, definir 
quem são os demandantes dela, os prazos de execução do projeto, os 
critérios de seleção dos avaliadores e os formatos e padrões de apre-
sentação dos resultados apurados.
Na etapa de contratação dos agentes avaliadores são definidos os 
critérios para fazê-lo, sendo eles: experiência e domínio técnico, ex-
periência em projetos com órgãos públicos, reconhecimento e credi-
bilidade com os atores envolvidos, não apresentar conflitos éticos de 
interesses, ter capacidade de comunicação, de flexibilizar o processo e 
de gerir a equipe.
A etapa de execução ocorre concomitante à geração de resultados, 
em que o coordenador da avaliação em geral é o responsável pela 
gestão do contrato, pelo acompanhamento e pelo registro da execu-
ção. O responsável pela gestão dos projetos tem a responsabilidade 
de identificar os problemas, fazer a interlocução e a interação com os 
executores da avaliação, fazer os relatórios do avanço de acordo com 
o cronograma e validar os resultados. O processo é registrado e docu-
mentado por vários relatórios, conforme demonstrado no Quadro 3.
Quadro 3
Níveis de informação dos relatórios aplicados à avaliação das Políticas Públicas
Informações Produzido ao final da etapa de levantamento de informações.
Questões avaliativas Produzido ao final da atividade de planejamento da avaliação.
Contratação I Produzido durante o processo de contratação do estudo avaliativo.
Contratação II
Produzido uma vez que a consultoria para a realização do estudo avaliativo já 
esteja selecionada.
(Continua)
100 Gestão e avaliação de políticas públicas
Execução
Pelo menos três relatórios deverão ser produzidos: o primeiro, quando da aprova-
ção do projeto executivo, informando os produtos e prazos pactuados; o segundo, 
quando do início das atividades de levantamento de campo, sempre que for o 
caso; e o terceiro no recebimento dos relatórios de campo.
Disseminação dos 
resultados
Produzido quando da entrega, pela consultoria contratada, dos resultados do 
estudo avaliativo.
Fonte: Adaptado de Simões, 2015.
As informações gerenciais de evolução da avaliação das Políticas 
Públicas são desenvolvidas por meio de Relatórios de Avanços, que 
demonstram ao gestor estratégico o progresso das ações em relação 
ao planejamento estabelecido pelo cronograma nos diversos escopos 
determinados. Essas informações de acompanhamento são avaliações 
intermediárias que, conjuntamente, formam o relatório final com os 
dados coletados.
A avaliação, uma vez encerrada e com as informações coletadas,é 
destinada aos tomadores de decisão, para adequação e acompanha-
mento do planejamento, às equipes gerenciais dos programas envolvi-
dos, aos beneficiários dos programas e ao público em geral, interessado 
no desenvolvimento da temática.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As mudanças no modelo de Gestão Pública, o novo papel do cidadão 
como cliente e a necessidade de acompanhamento das ações do Estado 
diante de recursos limitados fazem com que a avaliação de Políticas Públicas 
tenha ainda mais importância. Dessa forma, cabe ao Estado desenvolver e 
desenhar novos métodos de avaliação com ferramentas e instrumentos 
que possam trazer os melhores resultados para a Gestão Pública.
Assim, o campo das Políticas Públicas avançou no desenvolvimento de 
novos conceitos e definições, novas tipologias e abordagens para ampliar 
a compreensão sobre o processo de avaliação. Dessa forma, o processo 
que iniciou com o desenvolvimento de métodos cientificamente mais ri-
gorosos, fornecendo informações para os tomadores de decisão, evolui 
para, nos anos 1980, contribuir com a alocação dos recursos e, nos anos 
1990, para a definição e discussão sobre o novo papel do Estado no con-
texto da nova Gestão Pública.
Destaca-se, por fim, a utilização e o desenvolvimento de novas ferra-
mentas que possibilitem a melhoria do processo de avaliação de progra-
Avaliação de Políticas Públicas 101
mas e Políticas Públicas, tornando o processo cada vez mais moderno e 
inovador. Pode-se trazer, assim, informações tanto para a formulação como 
execução e monitoramento das Políticas Públicas, contribuindo para a me-
lhoria das ações do Estado, ampliando a eficácia, a eficiência e a efetividade 
das ações no contexto de atendimento das demandas.
REFERÊNCIAS
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Serviço Público, Brasília, v. 51, n. 4, p. 5-59, out./dez. 2000.
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- essays in honour of Donald T. Campbell. New Brunswick: Transaction Publishers. 1998.
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Revista do Serviço Público, Rio de Janeiro, v. 52, n. 1, p. 105-122, jan./mar. 2001.
FARIA, C. A. P. de. A política da avaliação de políticas públicas. Revista Brasileira de Ciências 
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GOMES, F. G. Conflito social e Walfare State: Estado e desenvolvimento social no Brasil. 
Revista Brasileira de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 1, p. 201-236, mar./abr. 2006.
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modelo funcionalista clássico. In: SILVA, M. O. da S. Avaliação de políticas e programas 
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SERAPIONI, M. Conceitos e métodos para a avaliação de programas sociais e políticas 
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SCRIVEN, M. Evaluation Thesaurus. Newbury Park: Sage Publishing, 1991.
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practice, Newbury Park: Sage Publishing, 1991.
SILVA, M. O. Silva e (org.). Avaliação de políticas e programas sociais: teoria e prática. São 
Paulo: Veras Editora, 2001.
SIMÕES, A. A. Avaliação de programas e políticas públicas. Brasília: Escola Nacional de 
Administração Pública, 2015.
GABARITO
1. O modelo gerencial de Gestão Pública prevê a ideia de compreender o usuário como 
cliente e, dessa forma, deve agir com transparência e ter zelo na prestação de contas. 
A avaliação de Políticas Públicas, então, contribui para coletar informações com cre-
dibilidade e sem viés, sendo transparente, conforme orienta a nova Gestão Pública.
2. A avaliação realizada durante o processo de execução dos programas e das políticas 
permite a adequação dos planos diante de objetivos e metas estipulados no crono-
grama. Dessa forma, o Estado pode fazer as correções e as realocações dos recursos 
públicos para ter mais efetividade nas Políticas Públicas.
3. Porque somente uma avaliação feita com um desenho metodológico coerente, robus-
to e metodologicamente correto pode contribuir para o alcance de resultados com 
mais credibilidade ao mensurar a eficácia, eficiência e efetividade das políticas e dos 
programas.
Este livro ressalta a importância das interações entre Estado 
e sociedade civil, tanto para identificar problemas quanto para 
colaborar com um processo de formulação e execução de 
Políticas Públicas mais corretivo e assertivo. Nesse contexto, o 
leitor é convidado a refletir sobre como a responsabilidade 
com transparência e prestação de contas faz com 
que a avaliação das políticas ganhe cada vez 
mais importância.
A obra destaca que cabe aos gestores 
e avaliadores a identificação correta 
dos problemas, o desenho estratégico 
de soluções e, então, a definição das 
mais rigorosas metodologias que 
garantam credibilidade e segurança 
aos processos. Também se orienta 
para a busca por melhores práticas 
e instrumentos de coleta de dados, 
de modo a ter as mensurações 
adequadas que contribuam para 
a correção e padronização das 
políticas, além da compreensão 
dos resultados.
Código Logístico
59184
Fundação Biblioteca Nacional
ISBN 978-85-387-6585-1
9 7 8 8 5 3 8 7 6 5 8 5 1
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