Ministerio Publico e policia

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UNIVERSIDADE CATÓLICA PORTUGUESA 
 
 
 
DO MINISTÉRIO PÚBLICO E DA POLÍCIA 
PREVENÇÃO CRIMINAL E ACÇÃO PENAL 
COMO EXECUÇÃO DE UMA 
POLÍTICA CRIMINAL DO SER HUMANO 
 
 
Tese apresentada à Universidade Católica Portuguesa para a obtenção do 
grau de doutor em Direito – Direito Penal 
por 
MANUEL MONTEIRO GUEDES VALENTE 
 
Sob orientação do 
Professor Doutor GERMANO MARQUES DA SILVA 
 
Faculdade de Direito - Escola de Lisboa 
 
Março de 2011 
Lisboa 
 
 
 
 
 
 
 
 
INTRODUÇÃO 
 1. O debate sobre o sistema de justiça penal é um debate do tempo 
presente, analisado sobre as premissas de uma realidade fáctica actual, onde 
intervêm vários actores judiciários e não judiciários, sendo de destacar os 
actores da comunicação social. O debate é canalizado sempre com a ideia de 
que o factum criminis ocorreu no tempo em que se discute e não há vários 
tempos passados. O debate continua surdo quanto ao estudo que se exige da 
acção contínua dos actores que maior relevância têm no desfecho final da 
intervenção penal: Ministério Público e Polícia. E, quando estes são 
convocados para «a ceia dos cardeais», continuam a prender-se na discussão 
da diminuta e da fragilidade dos meios e dos instrumentos jurídicos – materiais 
e processuais – limitadores de uma prevenção criminal e de acção penal 
eficaz. 
A eficácia entra no discurso jurídico-criminal como sendo o pilar da mais 
drástica e restritiva das intervenções estatais e aquela que, pela míngua e 
fragilidade dos estudos científicos criminológicos e penais, mais se afirma 
como a mais derrotada das “finalidades” protectoras da sociedade pelo Estado. 
O debate contínua preso ao real visível e não ao real cognitivo e científico 
sobre a prevenção criminal e a acção penal onde os actores – Polícia e 
Ministério Público – são “devorados” pelas exigências intransigentes 
comunitárias de máxima segurança face à nova teoria da perigosidade latente 
e projectada por fenómeno criminais registadores do paneon e da presumível 
«insuficiência» do Direito penal vigente. 
A sociedade de risco, de ULRICH BECK, ou dos tempos líquidos, de 
ZYGMUNT BAUMAN, e a incerteza da vida geram o medo indefinido e 
 
esquizofrénico constante de um perigo (in)existente, mas que pode ser 
concretizado e realizado por actores desconhecidos, vindos de um longínquo 
lugar, de tez específica, de uma religião ou de uma lado do globo terrestre, 
impelem o decisor político-legislativo a criar condições de intervenção estatal 
sob uma deriva securitária ou justicialista como se o delinquente fosse um 
«inimigo» da sociedade e não um ser humano que nela nasce, vive e morre. 
Face a estes ventos e a opção legislativa de não avocar uma política criminal 
de prevenção geral e global – que, como escreveu RADBRUCH, deve promover a 
evolução do Direito penal de modo que o seu “aperfeiçoamento (Verbesserung) 
não desemboque em direito penal”, mas num Direito “muito mais inteligente e 
muito mais humano”1 – impôs-se-nos um estudo sobre os actores mais visíveis 
da execução da política criminal de prevenção: Polícia e Ministério Público. 
A necessidade de reafirmar, na linha de FIGUEIREDO DIAS2, o pensar 
transistémico da política criminal que determina, no Estado de direito material 
democrático, o se e o como da intervenção jurídico-criminal; de trazer alguns 
elementos de delimitação das fronteiras do tempo da prevenção e do tempo da 
repressão criminal impelida pela acção penal; de demonstrar, como escreve 
DAMIÃO DA CUNHA3, que “o grande desafio, em matéria de processo, em temas 
fundamentais como o «objecto» do processo ou o ne bis in idem, não se 
encontra nos poderes de cognição dos tribunais, mas sim no relacionamento 
entre os órgãos de polícia criminal e o MP”, e que a acção de prevenção 
criminal stricto sensu (Polícia) é essencial na identificação do objecto da acção 
penal e da repressão criminal; assim como a necessidade de firmar, com 
GERMANO MARQUES DA SILVA4, a concepção de que a “ordem pública é mais 
perturbada pela violação das regras fundamentais da dignidade e da rectidão 
da actuação policial, pilares fundamentais da sociedade democrática, do que 
pela impunidade de alguns crimes, por mais graves que sejam”, e de que a 
 
1
 GUSTAV RADBRUCH, Filosofia do Direito, (Tradução do alemão – Rechtsphilosophie - de 
MARLENE HOLZHAUSEN), São Paulo: Martins Fontes, 2004, p. 243. 
2
 JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Direito Penal. Parte Geral – Tomo I – Questões Fundamentais. A 
Doutrina Geral do Crime, 2.ª Edição, Coimbra: Coimbra Editora, 2007, pp. 33-35. 
3
 JOSÉ MANUEL DAMIÃO DA CUNHA, O caso Julgado Parcial. Questão da Culpabilidade e 
Questão da Sanção num Processo de Estrutura Acusatória, Porto: Publicações 
Universidade Católica, 2002, p. 809. 
4
 GERMANO MARQUES DA SILVA, Ética Policial e Sociedade Democrática, Lisboa: Edição do 
ISCPSI, 2001, p. 68 
 
liberdade, como o mais elevado valor da justiça e o valor-essência da 
dignidade do ser humano, impõe, como escreve ANABELA MIRANDA RODRIGUES5, 
uma política criminal com o «“rosto” da humanidade», conduziu-nos elaborar 
uma investigação centrada no objecto Do Ministério Público e da Polícia. 
Prevenção Criminal e Acção Penal como Execução de uma Política Criminal do 
Ser Humano. 
2. A estrutura da investigação apresentada assenta em duas partes, com 
quatro capítulos cada, e centra-se numa linha orientadora dialéctica entre a 
acção de Polícia e a acção do Ministério Público, assim como na relação de 
«proximidade» que deve existir entre os dois actores com maiores 
responsabilidades na prevenção e reacção à criminalidade, assente no 
princípio da dependência funcional e do princípio da autonomia adstrito a cada 
um dos actores, e defende-se, como marca da tese, a inadmissibilidade da 
policialização da acção penal – que congloba a investigação criminal – e da 
judiciarização da prevenção criminal, excepto a judiciarização posterior da 
prevenção criminal stricto sensu, absorvida pela acção penal do Ministério 
Público. 
Os quatro capítulos da Parte I são dedicados ao estudo da política 
criminal subordinada ao princípio da prevenção criminal, cuja conceptualização 
– evolutivo-histórica e a adoptada dentro da ordem jurídico-constitucional 
vigente – implica uma visão transistémica, cujos executores de prevenção 
máxima são a Polícia, na veste de órgão de polícia criminal, e o Ministério 
Público. Acompanha toda a investigação um olhar crítico quanto à Lei-Quadro 
de Política Criminal e à Lei de Política Criminal de 2009 (e de 2007) face aos 
vectores e aos princípio regentes da política criminal e face às opções 
legislativas expressas nas alterações efectuadas no Direito penal material e 
processual. Sendo a Política Criminal uma ciência não jurídica, convocada 
como transcendente para a ciência global penal, ela é “intra-sistemática 
relativamente à concepção do Estado”, i. e., “imanente ao sistema jurídico-
constitucional”6, e como tal implica uma actuação da Polícia e do Ministério 
 
5
 ANABELA MIRANDA RODRIGUES, “Criminalidade organizada – Que Política criminal?, in STVDIA 
IVRIDICA, 73, Coloquia – 12: Globalização e Direito, Boletim da Faculdade de Direito – 
Universidade de Coimbra, Coimbra: Coimbra Editora, p. 208. 
6
 Cfr. JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Direito Penal. Parte Geral – Tomo I – …, 2.ª Edição, p. 35. 
 
Público sob o primado da dignidade humana independentemente das mutações 
antitéticas produzidas pelo legislador. 
A Parte II, composta por quatro capítulos, está elaborada sob a ideia de 
uma viagem crítica e actualizada da prevenção criminal à acção penal, 
passando pela conceptualização da Polícia hodierna e de um Ministério Público 
dirigido à acção penal com o escopo de prevenção criminal, onde se privilegiou 
os elementos essenciais da relação entrea Polícia e o Ministério Público sob o 
primado da autonomia e da dependência funcional e da judiciarização (e 
consequente jurisdicionalização) do processo. Neste campo, propomos linhas 
de separação fronteiriça da prevenção e da repressão criminal – tempo, 
matéria e fim subordinados à função de prevenção – e da inscrição da 
repressão da criminalidade como prevenção da criminalidade projectada e 
reflexiva. Esta concepção ampla de prevenção exige uma legitimidade 
normativa e sociológica, assim como o reescrever dos fundamentos, dos fins e 
dos limites da prevenção criminal e da acção penal, direccionados à 
demonstrabilidade da fusão funcional da prevenção criminal stricto sensu na 
acção penal através da identificação e determinação do «objecto» do processo. 
Toda a investigação assenta no primado de que a liberdade é o valor-
essência do Ser Humano e de que a cognição jurisdicional não deve errar por 
uma cognoscibilidade «errada» transmitida pela Polícia e Ministério Público ao 
Juiz. 
3. O método de investigação baseou-se na indagação de fontes 
doutrinárias, nacionais e estrangeiras, sem pretensão de discretearmos teses 
ou posições em concreto de um ou outro penalista. Contribuiu para a nossa 
investigação a necessária hermenêutica do Direito positivado e a consulta da 
jurisprudência dos Tribunais Superiores e de Pareceres da Procuradoria-geral 
da República. 
Optou-se por um estudo-viajante que foi encontrando abrigo ou 
desabrigo e foi construindo um discurso argumentativo que não olvidou os 
debates e as exposições públicas de vários juristas nacionais e estrangeiros, 
assim como os debates pessoais e mais próximos que fomos tendo com vários 
juristas nacionais e estrangeiros. Tivemos, sempre, presente os estudos e as 
investigações que, ao longo dos últimos vinte anos, temos feito como discentes 
da ciência do Direito, como um caminhar para o qual muitos mestres 
 
contribuíram com os seus ensinamentos para a construção de um ser humano 
melhor. 
Acresce, ainda, referir que, ao longo da tese, utilizamos o vocábulo 
«Polícia» com o «P» maiúsculo, no sentido de englobar a originária 
tridimensionalidade do conceito e toda a Polícia que encontra fundamento 
constitucional no art. 272.º da CRP. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
INTRODUCTION 
1. The discussion about the criminal justice system is a discussion of the 
present time, analysed on the premises of a current factual reality, where 
different actors, judiciary and non-judiciary take part, emphasizing the media 
actors. The discussion is always directing to the idea that the factum criminis 
happened at the time when it is discussed and there are no other past times. 
The discussion is still indifferent about the study that is demanded from the 
continuous action of the actors who have more importance in the final ending of 
the criminal intervention: Public Ministry and the Police. And, when these are 
summoned to the “Cardinals Supper” they are still tied in the diminutive and 
fragility of the legal means and instruments – both material and processual - 
limitators of a criminal prevention and an effective criminal action. 
The efficiency comes in the legal-criminal speech as being the pillar of 
the most drastic and restrictive of the State interventions and the one which, by 
scarcity and fragility of the criminological and legal scientific studies, is more 
asserted as the most defeated of the protective “aims” for society by the State. 
The discussion is still attached to the visible real and not to the knowledge and 
scientific real about the criminal prevention and criminal action, where actors – 
the Police and Public Ministry – are “consumed” by the intransigent 
communitary demands of “maximum security” according to the new theory of 
concealed dangerousness and projected by registered criminal phenomenon of 
the paneon and of the presumed “insufficiency” of the present criminal law. 
The Risk society, by ULRICH BECK, or from the Liquid Times, by ZYGMUNT 
BAUMAN, and the uncertainty of life generate the indefinite and schizophrenic 
 
fear, constant of a (non)existent danger, but which can be made real and played 
by unknown actors, come from a far away place, with a specific skin colour, of a 
different religion or from the other side of the world, motivate the law-politician 
decision maker to create State intervention conditions under a security or justice 
deduce, as if the transgressor was an “enemy” of society and not a human 
being who was born, lives and dies in it. Led by these winds, and the legislative 
option of not attracting a global and general criminal prevention policy – which, 
as RADBRUCH has written, should promote the criminal law evolution in a way 
that its “improvement (Verbesserung) doesn’t flow in criminal law”, but in a 
“much more intelligent and human” law – prevailed to one a study about the 
most seen actors of the execution of the criminal prevention policy: the Police 
and Public Ministry. 
The need to reassure, according to FIGUEIREDO DIAS, the transystemic 
thought of criminal policy which determines, in the democratic material law 
State, the if and the how of criminal-legal intervention; of bringing some 
elements of delimitation of borders of prevention time and of criminal repression 
time impelled by criminal action; to show, like DAMIÃO DA CUNHA writes, that “the 
great challenge, in process issue, in basic themes as the “object” of the process 
or the ne bis in idem, doesn’t find itself in the courts cognition powers, but in the 
relationship between the criminal Police units and the Public Ministry”, and that 
the action of criminal prevention stricto sensu ( the Police) is essential in the 
identification of the object of the criminal action and of criminal repression; just 
like the need to tighten, with GERMANO MARQUES DA SILVa, the conception that 
the “public order is more disturbed by the violation of basic rules of dignity and 
the rightness of police action, basic pillars of the democratic society, than by the 
impunity of some crimes, no matter how serious they might be”, and that 
freedom as the highest value of justice and the essence-value of human dignity, 
imposes, as ANABELA MIRANDA RODRIGUES writes, a criminal policy with a « 
human “face”» led one to elaborate an investigation focused on the object Public 
Ministry and Police. Criminal Prevention and Criminal Action as Execution of 
a Human Being Criminal Policy. 
2. The structure of the investigation presented is based in two parts, with 
four chapters each, and centres itself in a dialectic orientation line between the 
Police action and the Public Ministry action, as well as, in the « nearness» 
relation which should be between the two biggest responsible actors in 
 
prevention and reaction to criminality, based on the principle of functional 
dependency and the autonomy principle due to each actor, and one defends, as 
thesis objective, the inadmissibility of police based criminal action – which involves 
criminal investigation – and of legal based criminal prevention, except for the 
afterwards legal based of the criminal prevention stricto sensu, absorbed by the 
criminal action of the Public Ministry. 
The four chapters in Part I are dedicated to the study of criminal policy 
dependent on the criminal prevention principle, whose concept – historic-
evolutional and the adopted in the present jurisdictional-constitutional order – 
implies a trans-systemic vision, whose maximum prevention executors are the 
Police, dressing as criminal police unit, and the Public Ministry. Together with 
the whole investigation is a critical view of the Criminal Policy Law Statute of 
2009 (and of 2007), observing the vectors and the main principles of criminal 
policy and confronting to legislative options expressed in changes done in thematerial and process legal law. Being the criminal policy a non-legal science, it 
is “intra systematic to the conception of State”, that is, “inherent to the legal-
constitutional system”, and as that, implies an action of the Police and Public 
Ministry with the priority of human dignity independently of antithetic mutations 
promoted by the legislator. 
Part II, composed by other four chapters, is written under the idea of a 
critical and updated journey from criminal prevention to criminal action, through the 
conceptualization of contemporary Police and a Public Ministry directed to 
criminal action with the purpose of criminal prevention, where is highlighted the 
basic elements of the relationship between the Police and the Public Ministry 
with the priority of functional and jurisdictional dependency and autonomy (and 
consequent jurisditionalization) of the process. In this field, one proposes lines 
of borderline separation between prevention and criminal repression – time, 
matter and aim under the prevention function – and the registration of criminal 
repression as projected and reflexive criminality prevention. This extensive 
conception of prevention demands a standard and sociological legitimacy, just 
like the rewrite of the groundwork, the aims and the limits of criminal prevention 
and criminal action, directed to the demonstrativability of the functional fusion of 
criminal prevention stricto sensu in criminal action through the identification and 
decision of the «object» of the process. 
 
Every investigation is based with the priority that freedom is the essence-
value of the human being and that jurisdictional cognition shouldn’t make 
mistakes by a wrong knowablebility communicated by the Police and the Public 
Ministry to the judge. 
3. The investigation method was based in the questioning of national, 
foreign and doctrinaire sources, without any pretention of discourse upon thesis 
or opinions in concrete of one or other penalist. Contributed to one’s 
investigation the necessary scientific-philosophical interpretation of positive law 
and the reference to the jurisprudence of Superior Courts and opinions of the 
General Republic Attorney. 
One chose a journey-study which sometimes found shelter, others not 
and built an argumentative speech which did not forget the debates and public 
speeches of several national and foreign jurists, as well as, personal and closer 
symposiums which were held with many national and foreign jurists. One had 
always present the studies and investigations that throughout the last twenty 
years have been made as continuous learners of the law science as a way to 
which many schoolmasters contributed with their doctrine to build a better 
human being. 
To add, still, refer that throughout the thesis one uses the word «Police» 
with capital «P», in the sense of including the originary tridimentionality of the 
concept and all the Police units which have constitutional support in the 272nd 
Article of the Portuguese Republic Constitution. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PLANO DA TESE 
 
PARTE I 
A ACÇÃO DE PREVENÇÃO E A ACÇÃO PENAL 
NO QUADRO DA POLÍTICA CRIMINAL 
 
CAPÍTULO I 
ENQUADRAMENTO GERAL 
I. Considerações gerais 
II. Considerações específicas 
 
CAPÍTULO II 
EVOLUÇÃO DO PADRÃO INTRASISTÉMICO AO PADRÃO 
TRANSISTÉMICO DA POLÍTICA CRIMINAL. 
INFLUÊNCIA NA PREVENÇÃO E NA REPRESSÃO CRIMINAL 
I. Do enquadramento histórico, doutrinário e legislativo da política 
criminal 
II. Conceitualização da política criminal: um novo paradigma 
III. Da transistematização da política criminal 
 
CAPÍTULO III 
A POLÍTICA CRIMINAL NAS MAIS RECENTES ALTERAÇÕES 
LEGISLATIVAS PENAIS E PROCESSUAIS PENAIS 
A INFLUÊNCIA NA PREVENÇÃO E REPRESSÃO CRIMINAL 
I. Da influência da política criminal supranacional na política criminal 
nacional 
II. Dos vectores da política criminal regedores da acção preventiva e da 
acção penal estatal 
III. Dos princípios da política criminal regedores da acção preventiva e da 
acção penal estatal: 
a) princípio da legalidade 
b) princípio da culpabilidade 
 
c) princípio da humanidade 
d) princípio da ressocialização ou do tratamento 
 
CAPÍTULO IV 
O IMPACTO DAS LEIS DE POLÍTICA CRIMINAL 
NA ACÇÃO PREVENÇÃO E NA ACÇÃO PENAL 
I. Os vectores da legitimidade e da eficácia nas leis de política criminal: 
repercussões na prevenção e na acção penal 
II. Os princípios da política criminal nas leis de política criminal e a 
influencia na prevenção (vigilância e criminal stricto sensu) e na acção 
penal 
a) princípio da legalidade ou do Estado de direito material e democrático 
b) princípio da culpabilidade 
c) princípios da humanidade e da ressocialização ou tratamento 
III. Manifestações da política criminal nas alterações penais e processuais 
penais influentes na acção de prevenção e na acção penal 
a) breve enquadramento 
b) breve excurso às alterações penais 
c) breve excurso às alterações processuais penais 
 
 
PARTE II 
DA PREVENÇÃO CRIMINAL À ACÇÃO PENAL 
(a questão do objecto da acção penal) 
TRAJECTOS CONCEPTUAIS E LEGITIMANTES NA 
REAFIRMAÇÃO DA JUDICIARIZAÇÃO (E 
JURISDICIONALIZAÇÃO) DA ACÇÃO PENAL 
 
CAPÍTULO I 
DA POLÍCIA E DO MINISTÉRIO PÚBLICO: ROSTOS DA CONCRETIZAÇÃO 
DA POLÍTICA CRIMINAL NA ACÇÃO DE PREVENÇÃO E DE REPRESSÃO 
CRIMINAL 
I. Enquadramento 
II. Da concepção de Polícia face à nova ordem jurídico-político-criminal 
 
a) Conceito em permanente actualização 
b) Polícia e política criminal de prevenção 
c) A Polícia como «rosto humano» de uma política criminal de prevenção: a 
busca de uma fronteira da indisponibilidade das competências 
d) «Pequenos» contributos para «reconstrução» do edifício Polícia 
III. Do Ministério Público de um Estado de direito material democrático 
dos «tempos líquidos»: a acção penal como representação da repressão 
da criminalidade 
a) Em busca de uma conceptualização democrática 
b) Autonomia e independência (estatuto próprio) do Ministério Público 
c) A autonomia do MP como negação da policialização da acção penal 
IV. O “hexágono” da trilogia da prevenção criminal: contributos para uma 
reconstrução das fronteiras da prevenção e repressão 
a) O fenómeno criminal como fonte legitimadora de prevenção: as medidas 
de polícia 
b) A trilogia (funcional) da prevenção criminal 
c) O “hexágono” da trilogia da prevenção criminal 
i) prevenção do perigo 
ii) prevenção de lesão (risco da lesão) do bem jurídico 
iii) prevenção reactiva à lesão do bem jurídico 
iv) prevenção dos efeitos negativos colaterais da lesão do bem jurídico 
v) prevenção geral e especial 
vi) prevenção científica 
 
CAPÍTULO II 
DA LEGITIMIDADE NORMATIVA E SOCIOLÓGICA 
DA ACÇÃO PREVENTIVA E ACÇÃO REPRESSIVA 
I. Da legitimidade da acção preventiva e da acção repressiva 
 II. A tolerância como fonte de legitimidade 
 III. Da legitimidade como limite à „desajustada‟ «demanda da segurança» 
 
CAPÍTULO III 
DA ACÇÃO DE PREVENÇÃO CRIMINAL E DA ACÇÃO PENAL 
FUNDAMENTOS, FINS E LIMITES 
I. Enquadramento 
 
II. Princípio da superioridade ética do Estado 
a) A superioridade ética como fundamento e limite da acção de 
prevenção criminal stricto sensu e de acção penal 
b) Da constitucionalidade e da legalidade da prevenção e da acção 
penal no Estado de direito democrático 
c) Da boa fé 
d) Da igualdade (universalidade) e da imparcialidade (isenção e 
objectividade) 
e) Da prossecução do interesse público 
III. Princípio da supremacia dos direitos, liberdades e garantias 
fundamentais 
a) Os direitos e liberdades fundamentais pessoais como 
fundamento, limite e fim 
b) Da proibição do excesso e da proporcionalidade lato sensu 
c) Da “concordância prática” como arquétipo de actuação estatal 
d) Do princípio da justiça e da não-violência 
IV. Princípio da dignidade da pessoa humana 
a) A dignidade humana como barreira intransponívelb) Da democraticidade e lealdade da prevenção e repressão 
ba) da democraticidade como afirmação da dignidade da pessoa 
humana 
bb) da lealdade como afirmação da dignidade da pessoa 
humana 
 c) Da inadmissibilidade (valoração) de provas obtidas de forma 
ilícita: violação da dignidade da pessoa humana 
d) A liberdade como núcleo de afirmação do Ser Humano 
 
CAPÍTULO IV 
DA PREVENÇÃO CRIMINAL STRICTO SENSU À ACÇÃO PENAL 
FUSÃO FUNCIONAL NA IDENTIFICAÇÃO E DETERMINAÇÃO DO 
OBJECTO DO PROCESSO 
I. Enquadramento 
II. Prevenção criminal stricto sensu e acção penal: A questão do objecto 
do processo como fusão funcional 
 
III. Da fusão funcional (tempo de prevenção e tempo de acção penal): a 
identificação e determinação do objecto do processo 
 
IDEAIS (FINAIS) DE CHEGADA E NOVOS PONTOS DE PARTIDA