PPA, LOA E LDO

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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
WALLACE VINICIUS VASCONCELLOS DA SILVA
PLANO PLURIANUAL (PPA)
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)
RIO DE JANEIRO
2020
. PLANO PLURIANUAL
Previsto no artigo 165 da Constituição Federal e regulamentado pelo Decreto 2.829, de 29 de outubro de 1998 é um plano de médio prazo, que estabelece as diretrizes, objetivos e metas a serem seguidos pelo Governo Federal, Estadual e Municipal ao longo de um período de quatro anos.
É aprovado por lei quadrienal, sujeita a prazos e ritos diferenciados de tramitação. Tem vigência do segundo ano de um mandato presidencial até o final do primeiro ano do mandato seguinte. Também prevê a atuação do Governo, durante o período mencionado, em programas de duração continuada já instituídos ou a instituir no médio prazo.
Com a adoção deste plano, tornou-se obrigatório o Governo planejar todas as suas ações e também seu orçamento de modo a não ferir as diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar investimentos em programas estratégicos previstos na redação do PPA para o período vigente. Conforme a Constituição, também é sugerido que a iniciativa privada volte suas ações de desenvolvimento para as áreas abordadas pelo plano vigente.
O PPA é dividido em planos de ações, e cada plano deverá conter: objetivo, órgão do Governo responsável pela execução do projeto, valor, prazo de conclusão, fontes de Financiamento, indicador que represente a situação que o plano visa alterar, necessidade de bens e serviços para a correta efetivação do previsto, ações não previstas no orçamento da União, regionalização do plano, etc.
Cada um desses planos (ou programas), será designado a uma unidade responsável competente, mesmo que durante a execução dos trabalhos várias unidades da esfera pública sejam envolvidas. Também será designado um gerente específico para cada ação prevista no Plano Plurianual, por determinação direta da Administração Pública FederalFederal. O decreto que regulamentou o PPA prevê que sempre se deve buscar a integração das várias esferas do poder Público(federal, estadual e municipal), e também destas com o setor privado.
A cada ano, será realizada uma avaliação do processo de andamento das medidas a serem desenvolvidas durante o período quadrienal, não só apresentando a situação atual dos programas, mas também sugerindo formas de evitar o desperdício de dinheiro público em ações não significativas. Sobre esta avaliação é que serão traçadas as bases para a elaboração do orçamento federal anual.
A avaliação anual poderá se utilizar de vários recursos para sua efetivação, inclusive de pesquisas de satisfação pública, quando viáveis.
Embora teoricamente todos os projetos do PPA sejam importantes e necessários para o desenvolvimento sócio econômico do Brasil, dentro dele já são estabelecidos projetos que detêm de maior prioridade na sua realização.
Pode-se afirmar que o Plano Plurianual faz parte da política de descentralização do governo federal, que já é prevista na Constituição vigente. Nas diretrizes estabelecidas em cada plano, é fundamental a participação e apoio das demais esferas da administração pública, que sem dúvida têm mais conhecimento dos problemas e desafios que são necessários enfrentar para o desenvolvimento sustentável local. O que o legislador constitucional pretendeu foi dar à administração a possibilidade de colocar em prática um grande plano de governo, que seria executado por um período relativamente longo: quatro anos. Por fim, deve-se mencionar que o projeto original da LRF, submetido à sanção do Presidente da República, continha um dispositivo que disciplinava o PPA (artigo 3º), para estabelecer, especialmente, o prazo para o envio da lei pelo Poder Executivo, que seria o dia 30 de abril do primeiro ano do mandato do Chefe do Executivo.
LEI DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
A LDO está inicialmente prevista no artigo 165, inciso II, da Constituição e, ao lado das outras leis orçamentárias, é também de iniciativa do Poder Executivo. De acordo com a redação do § 2º desse mesmo artigo, a LDO terá por função precípua estabelecer as metas e prioridades da administração pelo período de um ano – logo, para o exercício seguinte. No estabelecimento de tais metas e prioridades, a LDO irá dispor acerca da realização das despesas de capital também para o exercício financeiro subsequente. Isso permite afirmar que estamos diante de uma norma que visa a dar concretude ao PPA. Em poucas palavras, a questão é: o PPA é um orçamento-programa, que define as grandes metas e prioridades da administração por um período maior de tempo – trata-se de norma com alto grau de abstração. Já a LDO, cuja vigência será apenas de um ano, deve garantir a concretização do PPA e conferir às metas ali fixadas a possibilidade de uma realização mais imediata; já no próximo exercício. Contudo, as funções da LDO não se esgotam na realização do PPA. Ainda segundo determina o artigo 165, § 2º, da Constituição, referida lei irá, também:(i) orientar a elaboração da lei orçamentária anual;(ii) dispor sobre as alterações na legislação tributária;(iii) e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. De outro lado, a LRF dispõe longamente sobre os objetivos e características da LDO em seu artigo 4º; além das exigências constitucionais, a lei disporá sobre: (i) o equilíbrio entre receitas e despesas; (ii) os critérios e forma de limitação de empenho, nos casos de haver a necessidade de reduzir despesas ou em virtude do excesso de endividamento, ou por conta do não atingimento das metas de resultado fixadas na LDO; (iii) as normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;(iv) e as condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas. O § 3º do artigo 4º da LRF ainda prescreve a necessidade de a LDO conter um Anexo de Riscos Fiscais, cujo objetivo será não apenas avaliar os possíveis passivos contingentes da Administração e os outros riscos que possam ter efeitos danosos sobre as contas públicas, como também informar quais providências deverão ser tomadas na hipótese de as contingências previstas virem à tona. As previsões contidas nesse anexo têm sido utilizadas pela Procuradoria da Fazenda Nacional para embasar pedidos de modulação de efeitos de julgamentos de natureza tributária ocorridos no Supremo Tribunal Federal. Não raro, a PGFN menciona o prejuízo que uma dada decisão pela inconstitucionalidade de um tributo pode gerar nas contas públicas e fundamenta seu pleito de modulação nos números da LDO. A despeito de ser em tese possível o uso de argumentos consequencialistas que tenham por objeto os resultados de uma dada decisão nas finanças públicas 12 , a análise dos Anexos de Riscos Fiscais presentes em diversas LDOs mostram que os números lá contidos não são reflexo de uma apuração cuidadosa quanto ao prejuízo efetivo ao orçamento. Não há uma explicação clara de como a administração conclui que o impacto nas contas públicas é aquele, nem sequer de formas institucionais de os contribuintes contestarem esse valor. Essa postura enfraquece tal anexo e prejudica a transparência necessária que deve embasar a relação Fisco-contribuinte. Por essa razão, registramos aqui a crítica quanto ao uso desproporcional que se tem feito desses números, os quais não parecem refletir o real impacto orçamentário do reconhecimento da inconstitucionalidade de tributos 13 . Para além do Anexo de Riscos Fiscais, a LRF estabelece normas relativas ao projeto da LDO, indicando elementos que, necessariamente, deverão estar presentes por ocasião de seu envio ao Poder Legislativo e que, uma vez aprovados, integrarão o corpo da lei. Segundo dispõe o § 1º do artigo 4º, referido projeto será integrado por um Anexo de Metas Fiscais, no qual serão estabelecidas as metas anuais relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício ao qual a LDO se referire também para os dois outros seguintes. Como forma de reafirmar a consistência dos objetivos então fixados, estabelece o § 2º, inciso II, que o demonstrativo das metas anuais deverá ser instruído com memória e metodologia de cálculo que, a um só tempo, sejam capazes de justificar os resultados pretendidos, que serão comparados com as metas fixadas nos três exercícios anteriores, e, ademais, de evidenciar a consistência das metas atuais com as premissas e os objetivos da política econômica nacional. Trata-se, portanto, de assegurar que o conteúdo do Anexo de Metas Fiscais não seja aleatório ou desconectado da realidade econômica e financeira do país. O § 2º, portanto, detalha ainda mais o conteúdo do referido anexo. Nesse sentido, também estabelece que o Anexo de Metas Fiscais deverá conter não apenas as metas fiscais para o futuro, mas igualmente contemplará a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior (inciso I) e a evolução do patrimônio líquido nos últimos três exercícios, com destaque para o destino da receita obtida com a alienação de ativos (inciso III). Além disso, estabelece que o anexo irá realizar a avaliação da situação financeira e atuarial dos fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial e também dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (inciso IV). Finalmente, determina que haja outro demonstrativo: aquele quanto à estimativa e compensação de renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. Essa descrição dos dispositivos que contemplam o Anexo de Metas Fiscais deixa claro que referido documento tem por objetivo primordial estabelecer os resultados financeiros pretendidos para o futuro e tal é alcançado não apenas pela previsão genérica de números, mas especialmente pela comparação das metas atuais com aquelas estabelecidas no passado, além de prever a necessidade de avaliação tanto do patrimônio líquido atual do ente quanto de obrigações cuja realização não se dará imediatamente (como os programas de natureza atuarial). Trata-se, portanto, de documento que prima pela consistência passada e futura em relação aos dados apresentados e deve ser visto como um importante instrumento de controle para a elaboração do orçamento. Somado ao Anexo de Metas Fiscais, a LRF, no artigo 4º, § 4º, determina que a mensagem do Presidente da República que encaminhar o projeto da União ainda conterá, em anexo próprio, outros objetivos: os relativos à política monetária, creditícia e cambial, além dos parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e, por fim, as metas de inflação, para o 2.2.6 exercício subsequente. Não obstante, porém, a previsão legal exaustiva de forma a assegurar previsibilidade e consistência orçamentária, a prática tem mostrado alterações nas metas estabelecidas na LDO, ao longo do exercício, em face de alterações na expectativa de arrecadação e outros fatores. Como exemplo, cite-se a Lei nº 13.291/2016, publicada em 27/05/2016, que alterou a meta de déficit fiscal para R$ 170,5 bilhões – a previsão original da LDO era de um superávit de R$ 24 bilhões. A justificativa para tanto foram as sucessivas quedas na arrecadação e o aumento dos gastos públicos. Medidas como essa são prejudiciais à previsibilidade orçamentária e fragilizam institucionalmente a LDO e as previsões lá contidas. 
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
A LOA é a lei orçamentária mais concreta de todas, na medida em que dispõe, quase que exclusivamente, acerca das receitas e despesas para o exercício financeiro seguinte. Referida concretude se manifesta no próprio texto constitucional, que determina, no artigo 165, § 8º, que essa lei “não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesas.” Na determinação de receitas e despesas, fica proibida a consignação de crédito com finalidade imprecisa ou dotação ilimitada, de forma que todas as receitas deverão estar vinculadas a despesas específicas e nos exatos montantes do dispêndio (artigo 5º, § 4º, da LRF) – mesmo que tal despesa não se realize no futuro, nos termos das considerações acima, sobre a impositividade do orçamento. Ademais, segundo o artigo 5º, § 1º, da LRF, referido princípio da exclusividade é reiterado, na medida em que dispõe: “§ 1º – Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual”. O princípio, porém, contempla duas exceções rapidamente mencionadas por ocasião do princípio da exclusividade: são os casos de (i) autorização para a abertura de crédito suplementar e para a (ii) realização de operações de crédito. Dispositivos na LOA que estabeleçam essas autorizações não ofendem a exclusividade e, portanto, a determinação de apenas conter receitas e despesas nessa lei orçamentária. Finalmente, ainda acerca dos aspectos mais gerais da LOA, a LRF determina, em seu artigo 5º, § 5º, que os investimentos ali contidos deverão estar de acordo com as disposições do PPA, de forma que não poderá haver dotação que ultrapasse um exercício financeiro, sem que haja previsão no PPA ou sem lei que autorize tal inclusão. A disciplina constitucional dessa lei orçamentária está, basicamente, no artigo 165, inciso III, e nos §§ 5º, 6º, 7º e 8º desse dispositivo. De acordo com o § 5º, a LOA será dividida em três “contas”, chamadas pela Constituição de “orçamentos” – a despeito do fato de o orçamento ser uno, conforme visto acima. São elas: o orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento da Seguridade Social. O orçamento fiscal trará as receitas e despesas relativas aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, o que inclui as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Serão incluídas em tal discriminação as despesas do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo e investimentos, nos termos do artigo 5º, § 6º, da LRF. O orçamento de investimento, de seu turno, especificará as receitas e despesas das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social, com direito a voto. Nos termos do § 7º do artigo 165, esse orçamento estará em consonância com o PPA e terá por função, além de fixar as despesas e receitas para o próximo exercício, reduzir as desigualdades entre as diversas regiões do país. Por fim, o orçamento da Seguridade Social contemplará as receitas e despesas relativas às entidades e aos órgãos vinculados à Seguridade, seja na administração direta ou indireta, o que igualmente inclui os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. O objetivo aqui é tratar as receitas e despesas dos órgãos da União separadamente das empresas em que haja participação societária da União e, especialmente, daquelas relativas à Seguridade Social, garantindo-se a vinculação das receitas afetas a esta última. Com isso, há maior possibilidade de controle e maior transparência agregada às contas públicas. Ainda na Constituição, há outra exigência relativa à LOA: o artigo 165, § 6º, estabelece qual deverá ser o conteúdo mínimo do projeto da lei orçamentária, a ser encaminhado ao Poder Legislativo pelo Chefe do Executivo. Nos termos de tal dispositivo, o projeto deverá ser acompanhado de um demonstrativo regionalizado acerca do efeito das renúncias de receitas (leia-se: concessão de incentivos e benefícios de natureza tributária, financeira e creditícia) sobre as receitas e despesas. Ou seja, deve apresentar as consequências da opção pela redução de receitas em face do orçamento estritamente considerado e, portanto, em relação ao equilíbrio necessário entre receitas e despesas. A LRF, de seu turno, complementa a Constituição e estabelece, em seu artigo 5º , novas exigências quanto ao conteúdo do projeto da LOA. Em primeiro lugar, deverá conter um anexo no qual se apresente a compatibilidade do orçamento com os objetivos e metas presentes no Anexo de Metas Fiscais (e, portanto,com as diretrizes prescritas na LDO). Além disso, somado ao demonstrativo já previsto na Constituição, acerca dos efeitos das renúncias sobre receitas e despesas, deverão também ser estabelecidas as medidas de compensação aplicáveis àquelas renúncias e também no caso de aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado. Trata-se, aqui, de garantir, novamente, o equilíbrio orçamentário, já que as medidas de 2.2.7 2.2.7.1 compensação visam a, exatamente, repor as receitas renunciadas e estabilizar as despesas majoradas. Finalmente, o projeto conterá uma reserva de contingência para fazer frente aos riscos fiscais e contingentes discriminados no Anexo de Riscos Fiscais, constantes da LDO. O que se pretende é assegurar que o ente tenha recursos suficientes para suportar financeiramente o advento dos eventos de risco previstos na LDO. Não obstante, conforme mencionado anteriormente, a reserva de contingência sequer tem sido considerada nos debates sobre modulação de efeitos em matéria tributária e o efetivo prejuízo das decisões do STF para as contas públicas. Ainda sobre a reserva de contingência, note-se que essa rubrica não poderá ser alimentada por tributos que apresentem vinculação constitucional, sob pena de desvirtuamento da finalidade da exação. Como exemplo, cite-se o caso da CIDE Combustíveis, já apreciado pelo Tribunal de Contas da União. Segundo o Tribunal, é vedado à Administração utilizar os recursos da contribuição “a ações que não apresentem relação direta com os programas finalísticos de transportes e meio ambiente, conforme disposto no inciso II do § 4º do art. 177 da Constituição Federal” 
BIBLIOGRAFIA
Piscitelli, Tathiane Direito financeiro / Tathiane Piscitelli. – 6. ed. rev. e atual. – Rio de Janeiro: Forense, São Paulo: MÉTODO, 2018. Inclui bibliografia ISBN 978-85-309-7740-5