Desapropriação - DIREITO MUNICIPAL E AGRÁRIO

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Desapropriação
1. Conceito
A palavra desapropriação, de origem latina propriu, significa a perda da propriedade de alguém. Contudo, com as evoluções históricas e o desenvolvimento da sociedade fizeram com que esta definição fosse tomando caminhos complexos, já que colide diretamente com o direito de propriedade. 
Vale dizer que a desapropriação é forma originária de aquisição da propriedade uma vez que a transferência da propriedade ao Poder Público, mediante sua vontade e efetuado o pagamento do preço do bem, não o vinculará em nada ao anterior proprietário. É, portanto, “causa autônoma, bastante, por si mesma, para gerar, por força própria, o título constitutivo da propriedade”.
A desapropriação ou expropriação é a transferência compulsória da propriedade do particular ao Poder Público, mediante o pagamento justo e prévio de indenização em dinheiro. Tal ato decorre da supremacia do interesse público e é, portanto, a maior forma de expressão de poder do Público sobre o particular.
A supremacia do interesse público sobre o particular faz parte do ordenamento jurídico do Estado, uma vez que prestigia o bem-estar de toda a sociedade, haja vista que o Poder Público a perfaz em razão da necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, conforme dispõe o artigo 5º, XXIV, da Constituição Federal, in verbis:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição; 
Ademais, a desapropriação tem por objetivo proporcionar o incremento e a modernização da sociedade por meio de políticas públicas capazes de propiciarem uma maior comodidade à sociedade, como por exemplo, a feitura de metrôs ou moradias populares no âmbito urbano ou para fins de reforma agrária no meio rural. 
2. Requisitos
A desapropriação depende de fundamentação do Poder Público, que será pautado na necessidade pública, utilidade pública ou interesse social e deverá ser indenizada mediante prévia e justa indenização em dinheiro ao expropriado, requisitos indispensáveis à consecução do instituto, tal como é determinado pela Constituição Federal.
A “prévia e justa indenização em dinheiro” ao particular é uma compensação em razão da perda da propriedade e poderá ser paga em dinheiro ou por títulos da dívida pública. Assim, a desapropriação atinge o caráter perpétuo do direito, que fica substituído peça justa indenização.
A regra da indenização é que seu pagamento seja efetuado em dinheiro. Poderá ser realizada, ainda, mediante o pagamento de títulos da dívida pública, para o caso de desapropriação urbanística ou para fins de reforma agrária.
2.1 A desapropriação por utilidade pública
A utilidade pública implica em concretizar ações que terão reflexo de comodidade e utilidade ao coletivo. Assim, não há caráter de urgência, mas sua implementação será oportuna e conveniente ao interesse público.
O Decreto-lei 3.365/41 disciplina que mediante “declaração de utilidade pública”, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.
A desapropriação por utilidade pública deve ser motivada pelo Poder Público em razão da retirada forçosa da propriedade do particular. O prazo para efetivação da desapropriação por utilidade pública o direito de se pleitear indenização é de cinco anos.
2.2 A desapropriação por necessidade pública
A necessidade pública tem caráter de urgência, ou seja, caso a desapropriação não seja realizada naquele dado momento, os prejuízos poderão ser irreparáveis ao interesse coletivo. Por exemplo, imóvel localizado em área de risco e que após chuvas torrenciais é objeto de deslizamentos, que poderão colocar em risco a vida das pessoas do local e do entorno.
Com efeito, o Decreto-lei 3.365/41, em seu artigo 5º, prevê como hipóteses de desapropriação por necessidade pública:
i) a segurança nacional;
ii) a defesa do Estado;
iii) o socorro público em caso de calamidade e
iv) a salubridade pública;
O prazo de caducidade para a desapropriação por necessidade pública é de cinco anos, da mesma forma da desapropriação por utilidade pública.
2.3 A desapropriação por interesse social
O interesse social está diretamente relacionado à justa distribuição da propriedade e se destina a prestigiar a concretude das finalidades sociais. O Poder Público almeja, por meio da desapropriação, dar melhor aproveitamento, utilização ou produtividade - da propriedade - em benefício da coletividade.
O artigo 2º da Lei 4.132/62, que define os casos de desapropriação por interesse social e dispõe sobre sua aplicação. Portanto, que o Poder Público por meio da desapropriação por interesse social busca o atendimento das necessidades da coletividade ou a certos beneficiários que a Lei credencia para recebe-los e utiliza-los convenientemente.
Assim sendo, a desapropriação por interesse social visa a solucionar os problemas sociais e atender aos clames das populações mais pobres, proporcionando-lhes melhores condições de vida.
2.4 A desapropriação para fins de reforma agrária
A desapropriação para fins de reforma agrária é do tipo desapropriação-sanção, porque busca punir àquele que não cumpre a função social de sua propriedade. É de competência exclusiva da União Federal, prevista no artigo 184 da Constituição Federal e é disciplinada pela Lei 8.629/1993.
Esta espécie de desapropriação tem por finalidade atender ao interesse coletivo das classes rurais carentes, constituídas pelos agricultores, para que, com os proveitos da terra consigam arcar com o próprio sustento e de seus familiares.
2.5 A desapropriação para fins de reforma urbana
A desapropriação para fins de reforma urbana se fundamenta no requisito da utilidade pública, visto que é regido pelo princípio da distribuição equitativa e benefícios e ônus da atividade urbanística. Está disciplinada no capítulo atinente à política urbana prevista no artigo 182 da Constituição Federal.
As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. No entanto, a desapropriação para fins urbanísticos difere das demais desapropriações clássicas pelo fato de caracterizar-se como um instrumento de realização da política do solo urbano em função da execução do planejamento urbanístico.
Assim, não é apenas uma forma de transferência de propriedade do particular para o Poder Público, é, sobretudo, uma forma de utilizar os bens expropriados para atender a função social no meio urbano, qual seja o desenvolvimento urbano.
Por outro lado, pode o Poder Público Municipal, mediante lei específica, verificando que o proprietário de imóvel não urbanificado não atende à função social do imóvel, exigir que promova seu ideal aproveitamento. 
Portanto, a chamada “desapropriação-sanção”, porquanto pune o não-cumprimento de obrigação ou ônus urbanístico imposto ao proprietário de imóvel urbano e não prevê uma indenização em dinheiro, mas um pagamento mediante títulos da dívida pública, resgatáveis em até 10 (dez) anos.
2.6 A desapropriação de propriedade nociva
A desapropriação de propriedade nociva está presente no artigo 243 da Constituição Federal, não prevê qualquer tipo de indenização ao particular, por se tratar de glebas de terra impedidas de permanecerem em razão da cultura ilegal de plantas psicotrópicas.
Esta desapropriação de caráter compulsório e confiscatório está regulamentada pela Lei nº 8.257/91, que dispõe que as plantas psicotrópicas são aquelas que permitem a obtenção de substância entorpecente, a qual esteja elencada no rol emitido pelo Ministério da Saúde.
Substância entorpecente, segundo a Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA, é aquela que pode determinar dependência física ou psíquicae a cultura das plantas psicotrópicas é caracterizada pelo preparo da terra destinada a semeadura, ou plantio, ou colheita destas plantas, que será punida com a desapropriação das glebas utilizadas para tanto.
3. Desapropriação por zona
A desapropriação por zona é um tipo de desapropriação que abrange uma área maior do que aquela anteriormente prevista pelo Poder Público para realização de obra ou serviço por ele almejado.
Assim, a desapropriação por zona é possível em casos em que é preciso abranger área contínua àquela prevista na declaração de utilidade pública, até mesmo os terrenos edificados, para proceder com a obra ou serviço.
4. Desapropriação indireta
A desapropriação indireta ocorre de ato abusivo do Poder Público ao abranger, em sua obra ou serviço, área não prevista e contígua, apossando-se da propriedade do particular sem cumprir as formalidades legais.
desapropriação indireta não chega a ser um instituto direito por ser um mero instrumento processual para forçar o Poder Público a indenizar o ato ilícito, representado pelo desapossamento da propriedade particular, sem o devido processo legal, que é a desapropriação.
Sendo assim, quando isto ocorre a desapropriação indireta, o prejudicado (proprietário do imóvel) poderá requerer devida indenização por intermédio das medidas judiciais.
Como a desapropriação indireta é ato contrário a desapropriação, vamos agora estudar o procedimento legal da desapropriação.
5. Fases da Desapropriação
A desapropriação possui duas fases: a declaratória e executória.
5.1 Fase declaratória
A fase declaratória é a etapa administrativa, consubstanciada na declaração de utilidade pública, a qual individualiza o bem a ser desapropriado pelo Poder Público.
A declaração de utilidade pública é feita por meio de decreto do Presidente da República, Governador, Interventor ou Prefeito e, em caráter de exceção, pode ser declarada por lei, todavia, o Poder Legislativo não poderá executar a desapropriação, devendo repassar esta atividade a um terceiro.
Ressalte-se que a competência para promover a desapropriação, além de ser da União, Estados e Municípios, Distrito Federal e Territórios, poderá ser feita por autarquias, estabelecimentos de caráter público em gera ou que exerçam funções delegadas do Poder Público e os concessionários de serviço, quando autorizados por lei ou contrato.
5.2 Fase executória
A fase executória corresponde às providências concretas para efetivar a transferência do bem do particular ao Poder Público, consubstanciada na declaração de utilidade pública, a qual poderá ser judicial ou extrajudicial.
5.2.1 Fase executória judicial
A fase executória judicial inicia-se no momento em que a Administração arbitra o valor da indenização. Ocorre quando o expropriante ingressa em juízo com a propositura da ação expropriatória cuja manifestação judicial pode ser:
a) Homologatória: quando o proprietário do bem aceita, em juízo, a oferta feita pelo expropriante a respeito do valor da indenização; após, é lavrada a escritura pública e levada à registro.
b) Contenciosa: quando falta o acordo preliminar, ou seja, o proprietário e o expropriante não concordam em relação ao preço do bem a ser desapropriado; daí o Poder Público propõe a ação de desapropriação e o valor da indenização terá que ser fixado pelo juiz, após arbitramento.
5.2.2 Fase executória extrajudicial
Ocorre quando o expropriante e expropriado acorda sobre o preço do bem a ser a ser desapropriado compulsoriamente (e a indenização), operando-se, então, sem intervenção do poder judiciário.
6. Da imissão na posse
Após fixado o valor do bem e aceito pelo expropriado, o Poder Público terá o direito de imitir-se na posse provisoriamente desde que haja declaração de urgência. Imitir-se na posse significa fazer alguém entrar na posse de algum bem ou coisa e na desapropriação existe a possibilidade de o Poder Público imitir-se na posse temporariamente.
O Poder Público pode obter a imissão provisória da posse, no início da lide, concedida pelo juiz, caso declare urgência e deposite em juízo, em favor do proprietário, importância fixada segundo critério previsto em lei, sob pena de não o fazendo, decair esse direito que não poderá ser renovado.
7. Do pagamento da indenização
A indenização deve ser justa, ou seja, deve corresponder ao valor real do bem expropriado, a ponto que ao expropriado não ocasione qualquer prejuízo em seu patrimônio.
Tal importância deve ser capaz de habilitar que o proprietário adquira outro bem equivalente àquele expropriado e o exima de qualquer dano.
8. Da retrocessão ou tredestinação
A retrocessão, é o ato pelo qual o Poder Público devolve o bem expropriado ao proprietário quando este “não tiver sido utilizado na finalidade pera a qual fora desapropriado”. Portanto, o desvio de finalidade na desapropriação, ou seja, o bem desapropriado é empregado com outro fim que não a utilidade pública ou o interesse social.