analise comparativa das políticas hhabitacionais dos governos FHC e LULA

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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAI – UNIVALI
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA –
PROPPEC
CENTRO DE EDUCAÇÃO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS E SOCIAIS –
CEJURPS
PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONALIZANTE EM GESTÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS – PMGPP
ANÁLISE COMPARATIVA DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS
NOS GOVERNOS FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA
LEDA MARA DE SOUZA
Orientador: Dr. Carlos Eduardo Sell
Itajaí - 2005
1
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAI – UNIVALI
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA –
PROPPEC
CENTRO DE EDUCAÇÃO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS E SOCIAIS –
CEJURPS
PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONALIZANTE EM GESTÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS – PMGPP
ANÁLISE COMPARATIVA DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS
NOS GOVERNOS FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA
LEDA MARA DE SOUZA
Dissertação apresentada à Banca
Examinadora no Mestrado
Profissionalizante em Gestão de Políticas
Publicas da Universidade do Vale do Itajaí
– UNIVALI, sob a orientação do Professor
Dr. Carlos Eduardo Sell, como exigência
para obtenção do titulo de Mestre em
Gestão de Políticas Públicas /
Profissionalizante.
Itajaí - 2005
2
LEDA MARA DE SOUZA
ANÁLISE COMPARATIVA DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS
NOS GOVERNOS FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA
Esta Dissertação foi julgada APTA para a obtenção do título de Mestre em Gestão
de Políticas Públicas/Profissionalizante e aprovada, em sua forma final, pela
Coordenação do Programa de Mestrado Profissionalizante em Gestão de Políticas
Públicas – PMGPP da Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI.
Professor Dr. Carlos Eduardo Sell
Orientador e Presidente da Banca
Professora Dra. Adriana Rossetto
Membro Titular da Banca
Professora Dra. Rosa Maria
Membro Titular da Banca
Itajaí (SC), 28 de Novembro de 2005.
3
DEDICATÓRIA
Dedico este estudo aos meus amados filhos
Adel e Alan, e a meu querido companheiro
Sérgio, a quem privei por muitos momentos
de minha companhia, e que sempre me
apoiaram e compreenderam.
4
AGRADECIMENTOS
A Deus, por me dar força, fé e coragem.
Ao meu orientador, professor Dr. Carlos Eduardo Sell, pela paciência e humildade
em saber me conduzir.
Aos professores do Programa de Mestrado.
Aos meus pais Hélio e Erica que começaram tudo isso.
Aos meus filhos que de uma forma ou outra irão prosseguir nesse caminho do
estudo, da dedicação aos ideais e da busca constante por aperfeiçoamento.
Ao meu amado Sérgio, companheiro de todas as horas, que soube perdoar o tempo
que lhe retirei para a conclusão deste estudo.
Ao meu chefe Nei Antonio Cristofolini, que me apoiou e permitiu minhas necessárias
ausências para que eu pudesse freqüentar e concluir o
Programa de Mestrado.
Aos amigos Soiara e Vilmar que dividiram comigo as conquistas do aprendizado e a
alegria das viagens, motivando os meus esforços e fazendo com que tudo valha a
pena.
Ao Denilson, que com sua humildade e conhecimento, me lembrou que quando tudo
parece pronto ainda há muito ser feito.
E, por fim, a todos aqueles que, mesmo não citados, de alguma forma me
incentivaram e colaboraram para a conclusão deste estudo.
5
A humildade é a chave da libertação.
(autor desconhecido)
6
DECLARAÇÃO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito e sob as penas da lei, que assumo total
responsabilidade pelo aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a
Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, o Programa de Mestrado Profissionalizante
em Gestão de Políticas Públicas – PMGPP, a Banca Examinadora, o Professor
Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.
Por ser verdade, firmo a presente.
Itajaí (SC), 28 de Novembro de 2005.
LEDA MARA DE SOUZA
Mestranda
7
SUMÁRIO
RESUMO................................................................................................................... 13
ABSTRACT ............................................................................................................... 14
INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 15
CAPÍTULO I – ANTECEDENTES HISTÓRICOS DA POLÍTICA HABITACIONAL NO
BRASIL ..................................................................................................................... 20
1.1O ESTADO E AS POLÍTICAS HABITACIONAIS ................................................. 20
1.2PRIMÓRDIOS ...................................................................................................... 25
1.3PERÍODO AUTORITÁRIO ................................................................................... 32
1.3.1 O Banco Nacional da Habitação (BNH)............................................................ 34
1.3.2 Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) ......................................... 42
1.3.3 Caixa Econômica Federal ................................................................................ 44
1.4 PERÍODO DA DEMOCRATIZAÇÃO ................................................................... 47
1.4.1Reforma Urbana no Brasil ................................................................................. 49
1.4.2 O Estatuto da Cidade ....................................................................................... 52
CAPÍTULO II – ANÁLISE DAS DIRETRIZES DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS
DOS GOVERNOS FHC E LULA ............................................................................... 56
2.1 IDEOLOGIAS POLÍTICAS E POLÍTICAS PÚBLICAS NOS GOVERNOS FHC E
LULA. ........................................................................................................................ 56
2.1.1 Ideologias políticas........................................................................................... 57
2.1.1.1 Liberalismo e Neoliberalismo ........................................................................ 58
2.1.1.2 Social-Democracia ........................................................................................ 61
2.1.1.3 Socialismo ..................................................................................................... 62
2.2 GOVERNOS E IDEOLOGIAS NO BRASIL: DE FHC A LULA............................. 64
2.2.1 Pressupostos Ideológicos do Governo FHC..................................................... 64
2.2.2 Pressupostos Ideológicos do Governo LULA ................................................... 68
2.3 DIRETRIZES DA POLÍTICA HABITACIONAL NO GOVERNO FHC.................. 70
2.4 DIRETRIZES DA POLÍTICA HABITACIONAL NO GOVERNO LULA ................. 79
2.4.1 Ministério das Cidades ..................................................................................... 80
2.5 PROGRAMAS HABITACIONAIS FINANCIADOS COM RECURSOS FGTS:
CARACTERÍSTICAS................................................................................................. 86
2.5.1 Financiamentos Individuais .............................................................................. 88
2.5.2 Financiamentos Associativos .......................................................................... 94
CAPÍTULO III ANÁLISE DOS PADRÕES DE FINANCIAMENTO COM RECURSOS
FGTS DOS GOVERNOS FHC E LULA................................................................... 100
3.1 O DÉFICIT HABITACIONAL NO BRASIL ........................................................ 100
3.1.1 Déficit Habitacional no Governo FHC............................................................. 106
3.1.2 O déficit habitacional no Brasil no governo LULA .......................................... 109
3.2 NÚMERO DE UNIDADES HABITACIONAIS PRODUZIDAS............................ 116
3.2.1 Antecedentes ................................................................................................. 117
3.2.2 Número de unidades habitacionais produzidas no governo FHC................... 123
3.2.3 Números de unidades habitacionais produzidas no governo LULA ............... 130
8
3.3 DESTINAÇÃO DOS RECURSOSPOR FAIXA DE RENDA.............................. 132
3.3.1 Destinação dos recursos por faixa de renda no governo FHC....................... 140
3.3.2 Destinação dos recursos por faixa de renda no governo LULA ..................... 142
CONSIDERAÇÕES................................................................................................. 147
REFERÊNCIAS....................................................................................................... 155
9
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Parâmetros das Modalidades.................................................................... 92
Tabela 2: Parâmetros das Modalidades Operações Especiais ................................. 93
Tabela 3: Taxas de Juros.......................................................................................... 93
Tabela 4: Prazos ....................................................................................................... 94
Tabela 5: Limites Operacionais ................................................................................. 96
Tabela 6: Limites Operações Especiais .................................................................... 97
Tabela 7: Condições de Aplicações .......................................................................... 98
Tabela 8: Prazos de Amortização ............................................................................. 98
Tabela 9: Componentes do Déficit Habitacional...................................................... 104
Tabela 10: Déficit habitacional no Brasil e grandes regiões - 1995......................... 107
Tabela 11: Faixas de Tamanho da População........................................................ 108
Tabela 12: Déficit Habitacional............................................................................... 110
Tabela 13: Distribuição Percentual do Déficit Habitacional Urbano por Renda....... 115
Tabela 14: SFH - Número de Unidades Habitacionais Financiadas – Total............ 118
Tabela 15: SFH - Número de Unidades Habitacionais Financiadas........................ 121
Tabela 16: Contratação Programa Carta de Crédito 1996 ...................................... 125
Tabela 17: Contratação Programa Carta de Crédito 1997 ...................................... 125
Tabela 18: Contratação Programa Carta de Crédito 1998 ...................................... 126
Tabela 19: Contratação Programa Carta de Crédito 1999 ...................................... 127
Tabela 20: Contratação Programa Carta de Crédito 2000 ...................................... 127
Tabela 21: Contratação Programa Carta de Crédito 2001 ...................................... 127
Tabela 22: Contratação Programa Carta de Crédito 2002 ...................................... 128
Tabela 23: Contratação Programa Carta de Crédito FGTS Imóvel na Planta......... 129
Tabela 24: Contratação Programa Carta de Crédito 2003 ...................................... 131
Tabela 25: Contratação Programa Carta de Crédito 2004 ...................................... 132
Tabela 26: SFH - Número de Unidades Habitacionais Financiadas – Total............ 133
Tabela 27: Total por Faixa de Renda – Imóvel na Planta ....................................... 134
Tabela 28: Total por Faixa de Renda – Material de Construção / Construção........ 135
Tabela 29: Total por Faixa de Renda – Material de Construção / Melhoria ............ 135
Tabela 30: Total por Faixa de Renda – Lote ........................................................... 136
Tabela 31: Total por Faixa de Renda – Construção................................................ 136
Tabela 32: Total por Faixa de Renda –Construção / Reforma ................................ 137
Tabela 33: Total por Faixa de Renda – Imóvel Novo .............................................. 137
Tabela 34: Total por Faixa de Renda – Imóvel Usado ............................................ 138
Tabela 35: Distribuição Regional de Contratações – 1995-2003/ RES 289/98 /
Déficit Quantitativo / Carência de Infra-Estrutura. ................................................... 139
Tabela 36- Distribuição dos recursos por faixa de renda – Governo FHC 2001 .... 140
Tabela 37- Distribuição dos recursos por faixa de renda - Governo FHC 2002 .... 141
Tabela 38-Total por Faixa de Renda –Total Geral– Governo FHC ......................... 141
Tabela 39-Distribuição dos recursos por faixa de renda –
Governo Lula – Total 2003...................................................................................... 142
Tabela 40-Distribuição dos recursos por faixa de renda – Governo Lula – 2004... 143
10
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1: Necessidades Habitacionais ................................................................... 107
Gráfico 1: Déficit Habitacional ................................................................................. 111
Gráfico 2: Rendimento por Faixa de Renda ............................................................ 114
Gráfico 3: Unidades Habitacionais Produzidas de 1974 a 1994.............................. 119
Gráfico 4: Unidades Produzidas Governo FHC....................................................... 124
Gráfico 5: Unidades Habitacionais Produzidas no Governo Lula ............................ 131
Gráfico 6: SFH - Número de Unidades Habitacionais Financiadas ......................... 133
11
ABREVIATURAS UTILIZADAS
ABECIP - Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário e Poupança
AF - Agente Financeiro
BACEN - Banco Central do Brasil
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
BNH – Banco Nacional de Habitação
CAIXA - Caixa Econômica Federal
CDHU – Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano
CMN – Conselho Monetário Nacional
DER - Depósitos Especiais Remunerados
FCVS - Fundo de Compensação de Variações Salariais
FDS - Fundo de Desenvolvimento Social
FGTS - Fundo de Garantia por Tempo De Serviço
FHC - Presidente Fernando Henrique Cardoso
FIPE – Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas
FJP – Fundação João Pinheiro
FUNDHAB - Fundo de Assistência Habitacional
LULA – Presidente Luiz Inácio Lula da Silva
PAR – Programa de Arrendamento Residencial da CAIXA
12
PSH – Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social
SBPE - Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
SEDU/PR – Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da
Presidência da República
SFH - Sistema Financeiro da Habitação
SFI - Sistema de Financiamento Imobiliário
SISBACEN - Sistema de Informações do Banco Central
UPF - Unidade Padrão de Financiamento
13
RESUMO
Este trabalho objetiva estudar o desenvolvimento das políticas habitacionais
desenvolvidas durante os governos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula
da Silva. A motivação para a pesquisa surgiu da consideração da habitação digna ser
uma necessidade humana básica. Buscou-se, nesse aspecto, analisar o histórico da
habitação no Brasil, que, inegavelmente, enfrenta distorções das mais diversas,
principalmente devido ao desenvolvimento da política habitacional nacional, que ao
longo de sua história mostrou-se fragmentada e pouco focada na resolução dos
principais problemas voltados ao tema. Como introdução ao tema foi apresentada a
questão do Estado e as políticas habitacionais, focando suas origens históricas e
contextualizando seus objetivos no decorrer dos anos. Abordou-se o déficit habitacional
no país, utilizando-se da metodologia criada pela Fundação João Pinheiro de Belo
Horizonte e questões ligadas ao tema, como a criação e o trabalho desenvolvido pelo
BNH, que se tratou da primeira grande ação do governo em prol da política
habitacional, o papel da Caixa Econômica Federal no desenvolvimento das políticas
públicas da habitação e aplicação dos recursos oriundos do FGTS na habitação
popular. Culminando com uma análise sobre a política desenvolvida para o setor
habitacional durante os governos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da
Silva. É uma tentativa de se conhecer a situação habitacional do Brasil através da
análise dos resultadosproduzidos pelo principal programa do governo federal, o “Carta
de crédito” com recursos do FGTS, no período de 1996 a 2004 em comparação com as
necessidades habitacionais espelhadas pelo Déficit habitacional.
14
ABSTRACT
This essay aims to study the development of habitation policies carried out during the
Government of Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva.The
motivation for the research came up based on the consideration of dignifying housing
being a basic human need. The attempt on this matter was to analyse the history of
habitation in Brazil, which has undoubtedly been facing various distortions, mainly
due to the development of the habitation policy, which has throughout the years
shown itself fragmented and little focused on the resolution of the main problems
regarding the theme. As an introduction to the theme, the matters of the State and
the habitation policies were presented focusing in their historical origins and
contextualizing their goals throughout the years. The deficit in habitation in the
country has also been approached in the essay, makinguse of the methodology
created by Fundação João Pinheiro de Belo Horizonte and the issues linked with the
theme, such as the creation and the work developed by BNH, which was the first
great action of the government in favour of the habitation policy. Also, the role of
Caixa Econômica Federal in the development of public policies of habitation and the
application of resources arising from FGTS on popular housing. Culminating with an
analysis of the policy which was developed for the habitation sector during the
government period of Fernando Henrique Cardoso and Luiz Inácio Lula da Silva. It is
an attempt to get to know the habitation situation in Brazil through the analysis of
results produced by the main Federal program , called “Carta de Crédito”, with the
resources of FGTS in the period between 1996 and 2004 in comparison with the
habitation needs reflected by the habitation deficit.
15
INTRODUÇÃO
O propósito deste estudo acadêmico é analisar a evolução das linhas
gerais das políticas públicas na área de habitação no Brasil, com recorte específico
para o período de 1996 a 2004. A escolha do período em questão, naturalmente, não
se deu por acaso. O ano de 1996 marcou o lançamento oficial da política nacional de
habitação do governo Fernando Henrique Cardoso que prosseguiu até 2002. E a
análise até 2004 permite o estudo das políticas habitacionais implantadas nos dois
primeiros anos do Governo de Luiz Inácio Lula da Silva.
Tomando como base as supostas diferenças de orientação político-
ideológicas destes governos (o neoliberalismo, no caso de Fernando Henrique Cardoso
e o socialismo e/ou social-democracia no caso do governo do PT), nossa intenção será
verificar em que medida a política de habitação de ambos refletem estas concepções.
Neste sentido, buscamos analisar dois conjuntos de fatores. Em primeiro lugar, na
ordem do discurso, as diretrizes da política habitacional, tentando captar no discurso
destes governos suas diferentes orientações quanto a habitação e sua relação com o
perfil político do governo. Em segundo lugar, na ordem da prática, a destinação de
recursos do FGTS efetuados por estes governos na destinação de casa própria.
Tomando como indicadores principais o número (em termos absolutos) de unidades
habitacionais financiadas com recursos do FGTS e sua respectiva destinação de
acordo com a faixa de renda dos usuários, procuramos verificar em que medida a
política pública de habitação está relacionada com a orientação e o padrão de política
pública de cada um destes governos. Em outros termos, a política habitacional do
governo FHC confirma a idéia de se trata de um governo "neoliberal", como afirma boa
16
parte da literatura? E, no caso do governo LULA, a política habitacional é claramente
de "esquerda" (seja socialista ou social-democrata) como esperam os analistas
políticos. É dentro desta problemática sociológica - com ênfase nas políticas públicas -
que se move este trabalho.
As condições habitacionais são elementos fundamentais para a análise
da qualidade de vida da população. A escassez de habitação, tanto em termos de
qualidade, quanto quantidade, é um dos mais graves problemas sociais do Brasil, não
só nos aglomerados urbanos como nas áreas rurais. A ausência de moradias com
condições mínimas de habitabilidade é um dos principais agravantes da pobreza, e
forte indutor da precariedade das condições de saúde e higiene, o que se reflete nos
baixos níveis de escolaridade e induz à criminalidade.
O direito à moradia é um direito constitucional que deve ser
reconhecido, protegido e efetivado por meio de políticas públicas específicas. Para a
conquista da moradia digna, e conseqüente redução do déficit habitacional, o
desenvolvimento de políticas públicas que apóiem a produção habitacional mostra-se
como medida necessária e obrigatória no sentido de se caminhar rumo a soluções que
impactem positivamente na vida dos cidadãos carentes.
Esta dissertação está organizada em três capítulos que abordam a
questão habitacional no Brasil, especialmente as políticas habitacionais desenvolvidas
no período selecionado para estudo (1996/2004), período que compreende parte do
primeiro e todo o segundo mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC),
bem como os dois primeiros anos do Governo de Luiz Inácio Lula da Silva (LULA), e a
análise dos dados referente ao resultado obtido com a utilização dos recursos do FGTS
para produção habitacional. Para tanto, será estudado o principal programa
desenvolvido com recursos FGTS, pelo Governo Federal, a Carta de Crédito, nas
17
modalidades individual e associativo, programa esse que se apresenta como principal
ferramenta das políticas públicas do Governo Federal para redução do déficit
habitacional.
O estudo foi desenvolvido com base em pesquisas quantitativas de
documentação indireta, concentrando-se na pesquisa documental e pesquisa
bibliográfica. Dessa forma esses assuntos estão organizados como se descreve a
seguir:
No capítulo I desenvolveu-se a revisão da literatura que versou sobre
os antecedentes históricos da política habitacional no Brasil e a questão da política
habitacional desenvolvida até o período recente, relatando-se a importância da
participação do Banco Nacional da Habitação (BNH) no desenvolvimento das ações
governamentais no âmbito da habitação ao longo na história, a participação do Fundo
de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e da Caixa Econômica Federal, como gestor
do FGTS e atualmente principal agente do governo federal na implementação das
políticas públicas habitacionais. Ainda na contextualização da questão habitacional
foram abordadas as questões da reforma urbana e o Estatuto das Cidades.
No capítulo II discorreu-se sobre as diretrizes das políticas
habitacionais dos governos em estudo neste trabalho. Primeiro, sobre as ideologias
políticas, especificamente liberalismo, social-democrata e socialismo. O estudo das
ideologias políticas permite compreender o modo como os governos de FHC e Lula se
organizaram para atingir seus objetivos. . Em seguida, aborda-se a política habitacional
desenvolvida durante o governo Fernando Henrique Cardoso com seus dois programas
de governo que orientaram, respectivamente, o primeiro e segundo mandato bem como
a política habitacional no governo Luiz Inácio Lula da Silva, que representa a chegada
ao poder dos movimentos de esquerda, que mantiveram durante anos, críticas à política
18
habitacional desenvolvida pelos governos anteriores. A criação do Ministério das
Cidades e a nova Política Nacional de habitação são objetos de estudo, bem como a
síntese do Programa habitacional Carta de Crédito, operacionalizado com recursos
FGTS, que se apresentou para melhor compreensão do panorama geral da política
habitacional.
O capítulo III é destinado a apresentação dos dados empíricos de nossa
pesquisa. Dois conjuntos de variáveisde pesquisa são especialmente analisados: 1) o
número de unidades habitacionais disponibilizadas pelos governos FHC e LULA e, 2) a
correlação entre recursos do FGTS e a faixa de renda dos usuários dos programas de
habitação popular. O capítulo discute primeiramente a questão do Déficit Habitacional
no Brasil sendo adotada a metodologia utilizada pela Fundação João Pinheiro (FJP)
de acordo com a proposta de quantificação das necessidades habitacionais. Para fins
dessa quantificação, adotou-se a publicação Déficit Habitacional no Brasil Municípios
Selecionados e Microrregiões Geográficas (2005) da Fundação João Pinheiro. Trata-se
do trabalho mais recente publicado sobre o assunto, e que foi desenvolvido para o
Ministério das Cidades, em convênio com o Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O
objetivo geral era calcular o déficit e a inadequação habitacional para municípios
brasileiros selecionados, microrregiões geográficas e a totalidade das regiões
metropolitanas existentes em 2000, data de referência do cálculo.
 São apresentados os números referentes ao déficit habitacional no
período estudado, bem como o déficit por faixa de renda e por região brasileira.
O estudo da aplicação de recursos nos programas habitacionais
operacionalizados com recursos FGTS no período de 1996 a 2002 foi feito com base
19
em relatórios colhidos junto ao Banco Central do Brasil e Caixa Econômica Federal,
com números que traduzem a realidade de todo o Brasil.
Analisaram-se os valores aplicados anualmente nas duas modalidades
do programa Carta de Crédito, individual e coletivo, comparando graficamente o
resultado obtido. Além da análise dos valores aplicados no período, analisou-se a
aplicação por faixa de renda efetuando-se a comparação com as faixas de renda do
déficit.
Ao final do estudo, após analise dos números resultantes das
intervenções pelas políticas públicas, identificou-se os resultados obtidos pela política
habitacional dos governos FHC e LULA.
O desejo de realizar esta investigação está intimamente associado à
trajetória profissional desta pesquisadora, representada pela participação em diversas
atividades que buscam levar a conquista da casa própria se tornar realidade para
tantos brasileiros que acalentam esse sonho, tendo em vista que não assegurar o
acesso às condições dignas de morar pode também significar uma violação dos direitos
sociais e humanos fundamentais.
20
Capítulo I – ANTECEDENTES HISTÓRICOS DA POLÍTICA HABITACIONAL NO
BRASIL
O objetivo deste capítulo é apresentar as correlações do Estado com as
políticas habitacionais. Inicialmente aborda-se o papel do Estado no desenvolvimento
das políticas públicas de habitação, seguindo pela dissertação dos antecedentes
históricos da política habitacional brasileira. Neste capítulo, a intenção será situar a
problemática da política habitacional no contexto histórico brasileiro, ressaltando
especialmente a relação desta política com o papel do Estado na conjuntura atual.
Desta forma, o capítulo busca um marco analítico que busque situar a pesquisa em seu
contexto amplo, a saber, a história social brasileira e a ação do Estado, executor maior
das políticas públicas.
1.1 O ESTADO E AS POLÍTICAS HABITACIONAIS
Ao longo da história, o Estado assume as mais variadas feições, num
processo de transformação constante, para que possa se conformar à dinâmica social.
Nesse contexto de permanente mudança, o Estado Moderno, ao longo de sua
evolução, foi levado a rever, por mais de uma vez, sua forma de intervenção na
sociedade.
Um dos grandes temas do pensamento social atual é o debate em torno
da necessidade de um novo desenho para o Estado moderno. Intensamente discutido,
21
o debate inicia-se a partir da crise econômica internacional na década de 70, quando
começa a ser colocada a crítica ao Estado de Bem-Estar Social, o qual entra em crise
após um período de prosperidade econômica pós Segunda Guerra, permitindo a
expansão de políticas sociais. (DRAIBE & HENRIQUE, 1988).
Mesmo diante da diversidade de interpretações teóricas a respeito da
Reforma do Estado pode-se apontar que o seu ponto central está no fato de que além
dos ajustes necessários no papel do Estado, a superação da crise passa pela
construção de um novo perfil da agenda das políticas públicas. Perfil esse que vem se
constituindo dentro de um processo, que tem como ponto central o debate sobre a
necessidade de serem estabelecidos novos arranjos de adequação, ou de construção,
de novas fronteiras nas relações entre Estado - Sociedade.
O Estado revela-se necessário, porém insuficiente para a promoção ou a
indução do desenvolvimento. Para que a sociedade possa se desenvolver como um
todo, são necessários três mecanismos de coordenação: o Estado, o mercado, e a
própria sociedade - o Estado através das leis e das políticas públicas; o mercado,
através da troca e da competição regulada pelo Estado; e a sociedade ou a
comunidade, através dos valores morais e das crenças tradicionais ou
consuetudinárias que regem essa sociedade independentemente do Estado. (OFFE,
1999).
Nas sociedades democráticas, o regime político democrático e as
políticas públicas são, em última análise, fruto de um contrato social, onde existem
coisas que precisam ser feitas pelo Estado e existem coisas que não podem ser feitas
pelo Estado, em alguns casos, devem ser feitas pelo mercado e, em outros, pela
sociedade civil ou, ainda, por parcerias intersetoriais entre Estado e mercado, Estado e
22
sociedade civil, mercado, sociedade civil e Estado, mercado e sociedade civil. Ou seja,
existem coisas que devem ser feitas pelo Estado, pelo mercado e pela comunidade ou
por combinações desses três fundamentos da ordem social, e em uma mistura que
consiga evitar que cada um deles se sobreponha aos outros e os elimine. (OFFE
,1994).
De maneira geral, políticas sociais são medidas de melhoria do bem estar
de determinados grupos sociais, que podem ser concebidas de modos diferentes; de
um ponto de vista de quem admite a existência de três esferas da realidade social
relativamente autônomas distinguíveis entre si por apresentarem lógicas e
racionalidades próprias: o Estado, o mercado e a sociedade civil (ou a comunidade). A
ênfase excessiva no papel de um desses tipos de agenciamento em detrimento dos
demais gera ideologias que Offe (1999), qualificou como “doutrinas puras da ordem
social”. Assim, como exemplos dessas “doutrinas puras”, tem-se o ‘estatismo social-
democrata’, o ‘liberalismo de mercado’ e o ‘comunitarianismo conservador’ que
constituíam os três tipos de filosofia pública que estavam presentes e em competição
no final do século 20.
A combinação adequada dessas doutrinas é o desafio que se deve
buscar, pois a mistura inadequada das três esferas cria seis abordagens patológicas
para a construção de instituições sociais e políticas, ou ao que se denomina seis
falácias. Três delas resultam da permanência de uma abordagem “bitolada” em um dos
blocos, e as outras três advêm da premissa de que algum dos três ingredientes pode
ser inteiramente deixado de fora na arquitetura da ordem social. Essas falácias,
conforme Offe, (1999) são: 1) a do estatismo excessivo; 2) a da capacidade de governo
“pequena demais”; 3) a da excessiva confiança nos mecanismos de mercado; 4) a de
23
uma limitação excessiva das forças de mercado; 5) a do comunitarianismo excessivo; e
6) a de negligenciar comunidades e identidade.
Enveredar por qualquer uma dessas “abordagens patológicas”
significaria, para Offe (1999), inviabilizar a possibilidade de encontrar a “mistura
correta” dos três setores. O governo sozinho não é capaz de dar conta da tarefa de
promover o desenvolvimento social com eqüidade. Ele precisa da cooperação de
parceiros como: partidos, empresas, igrejas e organizações da sociedade civil, capazes
de assumir a responsabilidade por ações sociais adequadas às necessidadesespecíficas de cada grupo. Só a parceria entre os diversos setores da sociedade é
capaz de aumentar a eficiência das iniciativas que ao atender os mais pobres e
vulneráveis contribui para o desenvolvimento social.
O Estado implantando um projeto de governo, através de programas, de
ações voltadas para setores específicos da sociedade, está desenvolvendo as políticas
públicas. As políticas públicas são, em primeira instância, de responsabilidade do
Estado, quanto à implementação e manutenção a partir de um processo de tomada de
decisões que envolvem órgãos públicos e diferentes organismos e agentes da
sociedade relacionados à política implementada. Nesse sentido, políticas públicas não
podem ser reduzidas a políticas estatais. (OFFE, 1991).
Diante da constatação de que os problemas não vão ser resolvidos
apenas pela ação do Estado ou do mercado, é preciso um novo pacto, que resolva o
dever do Estado de dar condições básicas de cidadania, garanta a liberdade do
mercado e da competição econômica, evite o conflito entre esses dois interesses e
permita a influência de entidades comunitárias. (OFFE, 1991).
24
A política social surge da dinâmica do próprio Estado e tem suas origens
relacionadas a um processo de mediação de interesses conflitantes:
(...) defendemos aqui a tese de que para a explicação da trajetória
evolutiva da política social, precisam ser levadas em conta como
fatores causais concomitantes tanto exigências quanto necessidades,
tanto problemas da integração social quanto problemas da integração
sistêmica tanto a elaboração política de conflitos de classe quanto a
elaboração de crises do processo de acumulação. (OFFE, 1984, pg.
36).
As ações desenvolvidas pelo Estado não se definem nem se
implementam automaticamente, mas depende em grande parte da relação dinâmica
que se estabelece entre as demandas sociais e o campo das políticas. Como assinala
Mello (1991, p. 65) em seu estudo sobre o processo de formação de políticas sociais
no campo da habitação: “Para analisar a formação de políticas, é necessário que se
identifiquem as opções estratégicas dos atores individuais e coletivos e a configuração
estrutural da arena política em que operam.”
Se a implementação das políticas públicas não for acompanhada e
devidamente estruturada pode gerar resultados diferentes dos esperados. As variáveis
envolvidas são múltiplas e como se direcionam a grupos diferentes, o impacto pode ser
negativo e o efeito diferente do pretendido, pois são resultados de diferenciadas
relações sociais.
Nesses termos, a habitação é uma política social, pois são desenvolvidas
ações voltadas para a redistribuição dos benefícios sociais visando a diminuição das
desigualdades estruturais produzidas pelo desenvolvimento socioeconômico.
No tópico seguinte abordamos os marcos históricos fundamentais da
ação do Estado Brasileiro no que tange a política habitacional. Embora não tenhamos a
25
pretensão de sermos exaustivos, procuramos abordar os principais momentos desta
trajetória, dividindo-a em três momentos:
a) primórdios: que contempla a etapa populista do Estado
Desenvolvimentista, particularmente dos anos 30 até meados da década de 60,
b) período autoritário: que contempla a re-orientação tecnicista e
autoritária do modelo desenvolvimentista, com seus respectivos reflexos no campo da
política habitacional e,
c) o período da democratização: que compreende tanto os anos 80 (de
retomada da democracia), bem como os anos 90 e início do século XXI, em que está
em curso a "consolidação" do regime democrático no Brasil.
1.2 PRIMÓRDIOS
O surgimento do problema habitacional urbano no Brasil observa-se já
no período do II Império, quando em 1876, proíbe-se a construção de novos cortiços na
área central do Rio de Janeiro, por se associar aquele tipo de moradia às epidemias
surgidas na época. (BONDUKI, 1998).
 O Estado tratava os problemas de habitação como de saúde pública,
pois suas ações se ligavam mais à medidas de cunho sanitarista, objetivadas a diminuir
as más condições de higiene das moradias dos trabalhadores urbanos, buscando
evitar a propagação de epidemias, que constituíam uma ameaça à saúde da
população. Assim, surgiram várias modalidades de moradia para alojar setores sociais
de baixa e média renda, todas construídas pela iniciativa privada. Todas essas
26
habitações eram moradias de aluguel, uma forma dominante de morar da população,
inclusive da classe média, com porcentagem superior a 80%. (BONDUKI, 1998).
As políticas sociais voltadas à habitação começam a surgir no Brasil
somente por volta da década de 30, quando se verifica uma pequena interferência
estatal no setor habitacional. A solução para a carência habitacional no Brasil foi
primeiramente resolvida no mercado, com o predomínio da produção rentista da
habitação, em que indivíduos com melhor poder aquisitivo construíram casas para
serem alugadas àqueles de renda mais baixa.
 Como as construções dessas unidades habitacionais seguiam a ordem
do barateamento de custos, produziam-se moradias de baixa qualidade e em
condições de insalubridade, como a construção de vilas e da conversão de antigos
casarões em cortiços, o que facilitava a propagação de doenças epidêmicas e infecto-
contagiosas.
No início da República, com a intensificação da imigração européia no
país e o deslocamento de escravos libertos para as áreas urbanas, o crescimento das
cidades começa a exigir medidas concretas no setor habitacional. Vilas operárias são
construídas em diversas cidades, como uma resposta à necessidade de moradias.
A produção habitacional da época era baseada em diversas formas de
moradia, normalmente sob a forma de pequenas moradias unifamiliares construídas
em séries. No entanto, somente uma parcela dos operários teve acesso a essas
moradias, que em geral foram utilizadas por segmento da classe média. Para as
pessoas pobres, especialmente da classe operária, o aluguel da casa absorvia uma
grande parte dos ganhos do chefe da família. Não podendo pagar o aluguel de uma
casa, o operário de baixa renda, o trabalhador informal e o desempregado,
27
encontravam no cortiço e na casa de cômodos, o alojamento compatível com seus
míseros rendimentos.(KOWARICK, 1979).
Até a década de 30, era raro que operários e trabalhadores de baixa
renda fossem donos de suas moradias. Para o trabalhador urbano, a casa própria
simbolizava o progresso material. (BONDUKI, 1998).
 Com o Estado Novo, o Brasil passa de uma sociedade de base agrária
para uma sociedade urbano-industrial. Essa nova organização social marcou a década
de 40, quando a pressão por moradias passou a se dirigir para o Estado, ou seja,
deixou-se de se discutir somente o aluguel e passou-se a exigir do Estado a
responsabilidade pela solução do problema da moradia.
Em 1937, o então Presidente Getúlio Vargas cria as Carteiras Prediais,
vinculadas ao sistema de previdência. Na reforma das CAPs (Caixas de
Aposentadorias e Pensões), admitiu-se o uso do dinheiro previdenciário para a
aquisição ou construção de casas para os associados das mesmas. O Estado
assumia, pela primeira vez, a responsabilidade pela oferta de habitações a segmentos
da população urbana.
 A intervenção direta do Estado no setor habitacional, com a criação as
Carteiras Prediais, deve ser compreendida no contexto do desenvolvimento econômico
e político da época, quando se dava o agravamento das condições habitacionais do
meio urbano pelo impacto das crescentes taxas de urbanização em decorrência do
redimensionamento econômico do setor agrário para industrial. (SILVA E SILVA,
1989).
Com a criação do decreto 1.749, em 28 de junho de 1937, foi possível
um efetivo desenvolvimento de um programa habitacional por parte dos IAPs (Institutos
de Aposentadoria e Pensões). Os IAPs, modelos de pensões vinculadas a gênero ou
28
categoria profissional, foram organizados a partir de 1933, de forma a abranger as
mesmas categorias em todo o território nacional. MuitasCaixas de Aposentadorias e
Pensões (CAPs) foram transformadas em IAPs. Segundo Farah (1983), três fatores
devem ser destacados: primeiro, o aumento da proporção da destinação das reservas
monetárias dos IAPs à construções habitacionais; segundo, o crescente uso desse
crédito pelos associados através da redução da taxa de juros, da dilatação do prazo de
pagamentos, elevação do prazo máximo de financiamento e a permissão da
construção de casas para associados que já fossem proprietários, desde que não
tivessem obtido financiamento do Estado; terceiro, a autorização para a criação das
Carteiras Prediais nos Institutos, que significou a definição de como cada Instituição
deveria atuar no setor habitacional.
O Regulamento, através das medidas adotadas, pode, portanto, ser
considerado o marco inicial da atuação dos institutos neste campo, e, por
conseqüência, a participação do Estado na solução da questão da moradia.
O processo de urbanização brasileiro apresentou um crescimento
desordenado das populações urbanas, desencadeado pelo acelerado processo de
industrialização o que incentivava uma intensa migração rural-urbana, acentuada pela
relativa estagnação da economia agrária em termos de absorção de mão de obra e de
salários condizentes, cujo resultado foi a concentração em favelas, de grande parte dos
imigrantes rurais.
Outros fatores conjugaram-se para agravar o problema habitacional,
tais como as crescentes taxas de inflação e a política governamental de congelamento
de aluguéis, desestimulando os investimentos em moradia, destinados à locação e
gerando uma alta nos novos contratos.
29
A criação de instrumentos legais voltados para o funcionamento de um
governo democrático, marcou o período 1946 a 1964, quando o autoritarismo perde
espaço, porém o populismo continua sendo o traço fundamental da relação Estado-
Sociedade. Para Barcellos (1983), as mudanças na economia e na política nesse
período exigiram do Estado a ampliação e a rearticulação de suas funções para suprir
as necessidades advindas do aprofundamento da concentração urbana e da
modernização do país:
Em relação à Previdência Social, os problemas da unificação
administrativa, da universalização e da uniformização de benefícios e
serviços constituíram-se na tônica do período; na área da saúde,
estiveram em evidência as questões ligadas ao combate às doenças
de massa e à ampliação da assistência médica; no setor trabalho, as
lutas sindicais e a política salarial mobilizaram as atenções dos
poderes públicos; no que diz respeito à educação, foram a
democratização do ensino e a qualificação profissional os aspectos que
assumiram maior relevância; finalmente, a constatação da existência
de um expressivo déficit habitacional fez com que a habitação
passasse a ser encarada também como uma questão social
(BARCELLOS, 1983, p. 89).
O governo Dutra (1946-1950) encontrou na habitação popular uma
aliada para ajudar a garantir a ordem urbana, e foi explicitamente utilizada, pela
primeira vez, como meio de angariar legitimidade e alcançar penetração junto aos
trabalhadores urbanos. Nesse sentido a criação da Fundação Casa Popular – FCP,
através do Decreto Lei 9.218 de 1° de Maio de 1946, representou o primeiro órgão em
âmbito nacional voltado a prover habitações às populações de baixa renda. (SILVA E
SILVA, 1989).
A Fundação da Casa Popular foi pensada, inicialmente, para enfrentar
os problemas habitacionais da população de baixa renda. Em 6 de setembro de 1946,
com o Decreto Lei 9.777, passa a ter a possibilidade de atuar também em áreas
30
complementares que fariam dela um verdadeiro órgão de política urbana. Passava ser
função da FCP, de acordo com o Decreto:
IV – financiar obras urbanísticas, de abastecimento de água, esgotos,
suprimento de energia elétrica, assistência social, e outras que visem a
melhoria das condições de vida e bem-estar das classes trabalhadoras,
de preferência nos municípios de orçamentos reduzidos, sob a garantia
de taxas ou contribuições especiais, que para isso forem criadas;
VI – proceder a estudos e pesquisas de métodos e processos, que
visem o barateamento da construção, quer isolada, quer em série, de
habitações de tipo popular, a fim de adotá-los e recomendá-los;
VIII – financiar as indústrias de materiais de construção, quando, por
deficiência do produto no mercado se tornar indispensável o estimulo
do crédito, para o seu desenvolvimento ou aperfeiçoamento, em
atenção aos planos ou programas;
XI – realizar todas as operações que digam respeito à melhor execução
das suas finalidades dentro das atribuições e competência que forem
conferidas pela lei.(BRASIL, DECRETO 9777, 1946, disponível em
www.soleis.adv.br).
A percepção de que não era possível enfrentar o problema de
moradias sem atacar os entraves, como a falta de infra-estrutura e saneamento básico
motivou essas mudanças. Nos anos que se seguiram, a experiência se encarregou de
mostrar que eram irrealistas e pretensiosas as medidas, como atacar,
simultaneamente, o problema de moradia e o de infra-estrutura. (BONDUKI, 1998).
As dificuldades enfrentadas pela Fundação da Casa Popular não eram
apenas constrangimentos de ordem técnica, financeira e administrativa que tornavam
inviável a abertura de tantas frentes de trabalho (AZEVEDO E ANDRADE, 1982). No
plano político também faltava respaldo, traduzido em recursos financeiros, apoio dos
Estados ou legislação que lhe conferisse monopólio de algum recurso crítico, que lhe
conferisse posição de vantagem para negociar com os municípios:
Com os exíguos recursos financeiros de que dispõe, a Fundação da
Casa Popular não está, assim, em condições de, ao menos, atenuar de
modo sensível a crise nacional de moradia. Daí as inúmeras sugestões
que têm surgido para dar maior elasticidade e amplitude a seus
movimentos, de modo a permitir a acumulação de recursos
ponderáveis e necessários a uma política social de resultados
31
positivos. Através do Banco Hipotecário as classes menos favorecidas
terão asseguradas pelo crédito a longo prazo e juros médios, as
oportunidades de adquirir, reparar ou ampliar a moradia
própria.(AZEVEDO E ANDRADE, 1982, p.41).
Em 1953 houve uma tentativa de transformar a Fundação em banco
hipotecário, tornando a política habitacional auto-sustentável. Mas a proposta só foi
adiante no período Jânio Quadros, com a proposta de criação do Instituto Brasileiro de
Habitação (IBH). Esse apoio adveio do fato da casa própria se constituir, no imaginário
passado para o trabalhador urbano, um atrativo que possibilitaria sua ascensão social
combinada com a patente intenção do Estado, nesse contexto de turbulência política,
de associar a moradia à propriedade. A interface propriedade-moradia foi caracterizada
como ferramenta fundamental para alcançar a estabilidade e o controle social, e
sempre esteve associada a objetivos econômicos e políticos, visando adquirir, via
ideologia da casa própria, o apoio e exercer o controle sobre as massas populares, o
que tem condicionado o formato das políticas públicas e limitado seu impacto social
(MEDEIROS, 2002).
A situação do setor habitacional brasileiro era das mais graves. Em
1956 o Governo reconheceu publicamente através de mensagem enviada ao
Congresso que o crescimento demográfico em ritmo superior ao da construção de
moradias elevaria a um déficit de mais de 100 mil habitações anualmente o déficit já
existente de 2,5 milhões de casas. Esses dados eram estatísticos já que o governo não
dispunha de informações baseadas em levantamento de dados à época. O diagnóstico
era de que as condições peculiares às diferentes regiões do Brasil, o desnível
econômico, e a ação descoordenadora dos vários órgãos com atribuições pertinentes
ao problema habitacional, vinham impedido a obtenção da casa. (ARRUDA, 1988).
O crescimento explosivo da demanda por habitações urbanas, derivado
da intensificação do processo de urbanização do país, em um contexto fortemente
32
inibidor do investimento na área, marcadopor forte aceleração inflacionária, taxas de
juros nominais fixas e leis populistas no mercado de aluguéis, acabou por gerar um
salto no déficit. Nessa época inexistia qualquer sistema de indexação e controle
inflacionário, resultando uma rápida descapitalização e conseqüente quebra das
instituições responsáveis pelos financiamentos imobiliários, levando a FCP a paralisar
seus investimentos a partir de 1960. (IBMEC, 1974).
A ação do Estado, posta em prática no Governo Jânio Quadros para
minorar a crise no setor habitacional, alocou recursos e assistência técnica e construiu
uma diretriz que poderia ser seguida, não ocorresse a renúncia do Chefe da Nação em
1961.
Antes de ser deposto pelo Golpe de 1964, o Presidente João Goulart
fez um dos mais completos exames dos problemas habitacionais que o país vinha
enfrentando. Baseados em dados estatísticos apurou-se que o Brasil possuía 78
milhões de habitantes, 85% dessa população estava no campo, porém tudo conspirava
para que a situação habitacional se tornar cada vez mais crítica, tendo em vista o
déficit já existente. (ARRUDA, 1988).
1.3 PERÍODO AUTORITÁRIO
Os governos militares iniciados em 1964 inauguram uma fase de
profundas alterações na estrutura institucional e financeira das políticas sociais, que ia
de meados da década de 1960 a meados da década seguinte. Nesse período,
conforme Barcellos (1983), são implementadas políticas de massa de cobertura
33
relativamente ampla, mediante a organização de sistemas nacionais públicos ou
estatalmente regulados de provisão de serviços sociais básicos. Baseados em um
regime fortemente repressivo, os governos militares restauram muitas das tradições
corporativistas do Estado Novo. Conforme Martine, (1989, p. 100):
Os recursos que circulavam pela área social passaram a ser
estreitamente articulados com a política econômica, sendo
subordinados, em várias áreas, ao critério da racionalidade econômica.
A iniciativa privada foi, assim, estimulada a assumir importantes fatias
dos setores de habitação, educação, saúde, previdência e alimentação.
Com essas inovações, a política social passou, inclusive, a ser um
dinamizador importante da iniciativa privada.
O Presidente Castello Branco (1964-1967) assumiu o governo cônscio
da situação caótica que o País experimentava no âmbito habitacional. Enquanto se
observava um intenso aumento demográfico, e se verificava em torno das cidades uma
expansão em ritmo duas vezes maior que o próprio aumento da população, o governo
estava totalmente descapitalizado e, além dos minguados recursos orçamentários do
governo, o setor privado também estava estagnado.
Além de leis antigas e obsoletas a falta de mecanismos institucionais
impediam que o governo dispusesse de uma autêntica Política Habitacional. Diante da
necessidade de construir anualmente 290 mil unidades habitacionais, da inexistência
de uma política habitacional e da necessidade de estancar o agravamento da crise, o
governo cria o Banco Nacional da Habitação - BNH como órgão primordialmente de
fomento, financiador da habitação e do saneamento básico, para desenvolver a
economia, o emprego e atender às aspirações de melhoria social. (ARRUDA, 1988).
34
1.3.1 O Banco Nacional da Habitação (BNH)
O Banco Nacional da Habitação - BNH foi criado com a finalidade de
financiar a execução do Plano Nacional de Habitação, destinado a reduzir a escassez
de moradia no país. Ele veio corrigir a situação de falta de financiamento,
democratizando a obtenção de recursos. Sua função era realizar operações por
intermédio de bancos privados e/ou públicos e de agentes promotores, como as
companhias habitacionais e as companhias de água e esgoto. (ARRETCHE, 1996;
MARICATO, 1996).
A criação da LEI Nº 4.380 – de 21 de agosto de 1964, através da qual
se Instituiu o BNH - Banco Nacional da Habitação, criou também o Sistema Financeiro
da Habitação - SFH, as Sociedades de Crédito Imobiliário e a correção monetária nos
contratos imobiliários de interesse social. Essa lei veio estabelecer um marco jurídico e
institucional no sistema habitacional do Brasil, pois estabelecia um sistema que
concentrava em um único órgão a coordenação dos investimentos públicos e privados
e centralizava, no governo federal, a formulação das normas de obediência da política
de habitação. (MARICATO, 1987).
O objetivo do Banco Nacional da Habitação - BNH era favorecer as
classes de baixa renda. Segundo as regras, a casa obtida pelo mutuário era de uso
próprio, não podendo ser revendida, alugada, ou usada com fim comercial e por outra
pessoa que não o financiado. A lei previa a rescisão do contrato de financiamento em
caso de locação ou inadimplência do mutuário.( SACHS, 1999).
35
Relativamente às iniciativas habitacionais até então tentadas pelo
poder público, o SFH apresentava características distintas, entre as quais podem ser
destacadas:
• Fontes de recursos próprias (o FGTS e as cadernetas de poupança),
• Instituição da correção monetária no retorno dos financiamentos,
• Diversificação dos objetivos dos financiamentos, que abrangiam diferentes itens de
desenvolvimento urbano.
Com a farta captação de recursos por parte do SFH, o sistema
inicialmente, viveu uma fase de abundância em condições extremamente favoráveis
para os grupos de renda média e alta, garantindo, ao mesmo tempo, lucros elevados
para as construtoras, incorporadoras e agentes financeiros.
Em 1969, o BNH chegou a ocupar o segundo lugar no “ranking”
bancário brasileiro, só ultrapassado pelo Banco do Brasil. Vê-se assim, que recursos
existiam, faltava, contudo, um bom direcionamento dos investimentos captados do
FGTS provenientes dos trabalhadores brasileiros, e que foram carreados para
beneficiar setores privilegiados como as construtoras e empreiteiras.
O BNH financiou a aquisição de 4,4 milhões de unidades residenciais,
sendo que apenas cerca de 1,1 milhão de unidades destinou-se à população com
renda familiar mensal de até 5 salários mínimos, o que equivaleu a 25%. Inicialmente,
observou-se crescimento quase contínuo no número de unidades residenciais
financiadas, atingindo o auge em 1980, com 627 mil unidades. Após os anos
promissores para o setor da construção civil, impulsionado pela oferta de recursos para
a produção e obtenção de imóveis de financiamentos do SFH, que apresentou
tendência crescente desde o ano de sua criação até 1982, observou-se o colapso do
setor a partir de 1983(CARNEIRO, 2003).
36
 A estagnação da renda agregada doméstica, inibidora direta dos
investimentos da economia, e a falência dos mecanismos de investimento,
inviabilizaram o desenvolvimento sustentado do setor imobiliário:
Limitado pelos objetivos políticos de sucessivos governos, o Estado
brasileiro mostrou-se incapaz de distribuir competências e utilizar
recursos de maneira impessoal e eqüitativa. Disso resultaram várias
deficiências do sistema, como ineficiência e ineficácia dos programas
sociais; superposições de competências, objetivos e clientela;
regressividade dos gastos sociais; altos custos de implementação e
administração; distanciamento entre formuladores e executores e os
beneficiários das políticas; quase total ausência de avaliação dos
programas; instabilidade e descontinuidade das políticas; e peso
desproporcional dos interesses burocráticos, corporativos e privados
nas definições e na dinâmica de funcionamento da máquina social do
Estado. (DRAIBE; HENRIQUE, 1988, p.15).
Contudo o BNH, que devia ser um Banco social, terminou assim por
aplicar uma política habitacional de efeito perverso, pois com seus recursos
construíram-se avenidas, abriram-se canais, asfaltaram-se ruas que em vez de atender
as populações de baixa renda atenderam aos especuladores imobiliários, o que
terminou por expulsar e jogar as populações urbanas pobres para as periferias da
cidade, pois em vez de atenuar as desigualdades sociais, colaborou para o
agravamento da concentração de renda no país.
O modelo de política habitacional implementadoa partir de 1964, pelo
Banco Nacional de Habitação (BNH), baseava-se em um conjunto de características
que deixaram marcas importantes na estrutura institucional e na concepção dominante
de política habitacional nos anos que se seguiram.
A principal delas, diz respeito as fontes de recursos do SFH:
• A arrecadação do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos (SBPE), isto é, o
conjunto da captação das letras imobiliárias e cadernetas de poupança; e
37
• A partir de 1967, o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), gerado a
partir de contribuições compulsórias dos trabalhadores empregados no setor formal
da economia.
Essas são, ainda hoje, as fontes tradicionais de recursos para
financiamento da política habitacional. A poupança voluntária proveniente dos
depósitos de poupança do denominado Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
(SBPE), constituído pelas instituições que captam essa modalidade de aplicação
financeira, com diretrizes de direcionamento de recursos estabelecidas pelo Conselho
Monetário Nacional (CMN) e acompanhados pelo Banco Central do Brasil - BACEN,
bem como a poupança compulsória proveniente dos recursos do Fundo de Garantia do
Tempo de Serviço (FGTS), regidos segundo normas e diretrizes estabelecidas por um
Conselho Curador, com gestão da aplicação efetuada pelo Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (MPOG), cabendo à CAIXA o papel de agente operador.(BACEN,
2005).
Atualmente, as normas do CMN disciplinam as regras para o
direcionamento dos recursos captados em depósitos de poupança pelas instituições
integrantes do SBPE, estabelecendo que 65%, no mínimo, devem ser aplicados em
operações de financiamentos imobiliários, sendo que 80% do montante anterior em
operações de financiamento habitacional no âmbito do SFH e o restante em operações
à taxas de mercado, desde que a metade, no mínimo, em operações de financiamento
habitacional. (BACEN, 2005).
As operações chamadas de faixa de mercado ou livre estão vinculadas
às operações do SFI - Sistema de Financiamento Imobiliário instituído em 1997, com a
finalidade de promover o financiamento imobiliário em geral. No SFI, as operações de
financiamento imobiliário em geral são livremente pactuadas pelas partes, sendo que a
38
mudança de maior impacto foi a possibilidade da adoção da alienação fiduciária1
como garantia do financiamento do imóvel. Outras medidas como o Patrimônio de
afetação2 foram criadas com o objetivo de proteger o comprador do imóvel em
construção, e o agente financeiro que concede o crédito ao construtor.(BACEN, 2005).
 Dentre outras, as principais características do SFI são:
• As prestações dos mutuários vão subir conforme o mercado e não podem mais
estar atreladas nem aos reajustes do salário nem a um teto de comprometimento da
renda familiar (até então de 30%).
• No SFI não há limite dos juros, (no SFH é de 12% ao ano).
• Os agentes financeiros passaram a ter sua proteção ampliada (com a alienação
fiduciária, vai retomar mais rápido o imóvel de quem ficar inadimplente: no sistema
antigo, da hipoteca, isso levava cinco anos em média; no SFI, tudo pode ser
resolvido em um ano).
• Cria instrumentos de captação de novos recursos para o sistema, adicionalmente
aos atuais da Caderneta de Poupança e do FGTS.
• Deverá ampliar o volume de financiamentos, tanto pela ampliação dos recursos,
quanto pela redução dos riscos dos financiadores.
• O SFI deverá ser o financiador de imóveis da classe média, ficando o SFH, com os
recursos da poupança e do FGTS, restrito ao financiamento para mutuários de
renda até R$ 2.000,00 (CAIXA, 2005).
O SFH continua como um segmento especializado do Sistema
Financeiro Nacional. Já, na montagem do SFH, observou-se que havia necessidade de
 
1 A alienação fiduciária é o negócio jurídico pelo qual o comprador / devedor ou fiduciante, contrata a
transferência ao financiador / credor ou fiduciário, da propriedade, dando o imóvel como garantia. É
necessário o registro do contrato no competente Registro de Imóveis
2 Por este instrumento todos os bens e recursos recebidos para a construção de um determinado
empreendimento ficam separados dos demais. Em caso de falência da empresa, o patrimônio de
39
subsídios às famílias de renda mais baixa, o que foi realizado de maneira a não
recorrer a recursos do Tesouro Nacional. Foi estabelecido, então, um subsídio cruzado,
interno ao sistema, que consistia em cobrar taxas de juros diferenciadas e crescentes,
de acordo com o valor do financiamento, formando uma combinação que, mesmo
utilizando taxas inferiores ao custo de captação de recursos nos financiamento
menores, produzia uma taxa média capaz de remunerar os recursos e os agentes que
atuavam no sistema. A partir de 1971, adotou-se um mecanismo de subsídio via
imposto de renda. De 1971 até 1981, havia um critério seletivo para concessão de
subsídios. Os mutuários de maior renda pagavam integralmente as suas prestações.
Conforme fosse decrescendo o salário, o Governo Federal assumia uma parte da
prestação, via redução de Imposto de Renda. A partir de 1983, o princípio da
identidade de índices foi quebrado. Em 1984, o subsídio foi repetido. Em 1985, houve
novamente um subdimensionamento do índice de reajuste das prestações dos
contratos. E, atualmente, os subsídios são concedidos somente nos financiamento
vinculados ao FGTS. (BACEN, 2005).
Em 1986, com a extinção do BNH, o SFH passou por uma profunda
reestruturação e as atribuições referentes a habitação são distribuídas entre o então
Ministério de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), o Conselho Monetário
Nacional (CMN), o Banco Central do Brasil (BACEN) e a Caixa Econômica Federal . Ao
MDU coube a competência para a formulação de propostas de política habitacional e
de desenvolvimento urbano; ao CMN coube exercer as funções de Órgão central do
Sistema, orientando, disciplinando e controlando o SFH; ao BACEN foram transferidas
as atividades de fiscalização das instituições financeiras que integravam o SFH e a
elaboração de normas pertinentes aos depósitos de poupança e a CAIXA à
 
afetação não integra a massa falida. Esta medida tem como objetivo reduzir o risco das operações de
compra de imóvel na planta
40
administração do passivo, ativo, do pessoal e dos bens móveis e imóveis do BNH, bem
como, a gestão do FGTS. (BACEN, 2005).
As atribuições inicialmente transferidas para o então MDU foram
posteriormente repassadas ao Ministério do Bem Estar Social, seguindo depois para o
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e, finalmente, a partir de 1999 até
hoje, alçadas à Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da
República - SEDU/PR. (BACEN, 2005).
 Por outro lado, a extinção do BNH foi motivo de surpresa, conforme
Azevedo (1995), uma vez que ocorreu de maneira abrupta e sem margem para
contrapropostas. Esse procedimento chocava-se com as declarações de intenções e
encaminhamentos anteriores feitos pelo próprio governo. A maneira como o governo
incorporou o antigo BNH à Caixa Econômica Federal tornava explícita a falta de
proposta clara para o setor, ficando evidenciada a desarticulação institucional do
banco, agravando assim os problemas existentes.
De acordo com levantamento realizado pelo Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano e Regional (IPPUR-UFRJ, disponível em www.ippur.gov.br), a
explosão das favelas se confunde com o colapso do sistema de crédito habitacional. As
duas décadas que marcaram a explosão da moradia subnormal – (NRODAPE)
classificação do IBGE para residências em áreas irregulares, com imóveis distribuídos
desordenadamente e sem acesso a serviços básicos - coincidem com a extinção do
Banco Nacional de Habitação (BNH). A combinação de mazelas tem efeitos dramáticos
para a populaçãode baixa renda que, sem outra opção de moradia, acabava inflando
as favelas.
Desde então, o país ficou mergulhado num processo de desarticulação
institucional para reger a política habitacional. Mais do que isso, o que houve durante
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os anos subseqüentes ao regime militar foi uma política habitacional regida por uma
aliança de interesses políticos clientelistas dos setores do capital de promoção
imobiliária como o da construção. (AZEVEDO, 1996; MARICATO, 1999).
Assiste-se, portanto, nos períodos subseqüentes, a uma política
habitacional sucateada, uma conjunção de interesses entre Executivos municipais, a
burocracia central e grupos privados que atuam na “prestação de serviços” de
intermediação. (MELLO, 1990).
A pulverização, por vários órgãos federais, das atribuições na área
habitacional do governo, antes praticamente concentradas no BNH, e o arranjo
institucional configurado passou a atribuir ao Conselho Monetário Nacional (CMN) a
função de orientar, disciplinar e controlar o Sistema Financeiro da Habitação (SFH), o
que vem provocando a aplicação inadequada dos recursos do Sistema Brasileiro de
Poupança e Empréstimo (SBPE), isto é, os recursos das Cadernetas de Poupança e
dos Fundos Habitacionais de Apoio, bem como dos agentes financeiros e do SFH, pois
são aplicados de forma divorciada do órgão detentor da competência de definir e
implementar a Política Nacional de Habitação.(MARICATO, 1996).
Ao Banco Central do Brasil (BACEN), foi atribuída a competência de
fiscalizar o funcionamento e os agentes integrantes do SFH, o que abrange as
entidades financeiras e não financeiras. Entretanto, a fiscalização não vem ocorrendo
de forma satisfatória, pois tem sido restrita às entidades financeiras, captadoras de
recursos.
Com a extinção do BNH, os recursos do FGTS passaram a ser
administrados pela Caixa Econômica Federal, com planejamento do Ministério do
Planejamento e sob supervisão do Conselho Curador do FGTS.(ARRETCHE, 1996).
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1.3.2 Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS)
 O Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) foi instituído pela
Lei nº 5.107, em setembro de 1966. A sua criação decorreu da crescente demanda
social por mecanismos mais eficientes de proteção aos trabalhadores do setor privado
nos casos de demissão involuntária, bem como da melhor adequação desses
mecanismos às necessidades das empresas.
A lei que criou o FGTS determinava o recolhimento mensal pelas
empresas do equivalente a 8% das remunerações pagas aos empregados. Esses
depósitos deveriam integrar um fundo unificado de reservas, com contas individuais
cujos titulares seriam os próprios trabalhadores. Mas o grande objetivo da introdução do
FGTS era, de fato, a flexibilização da legislação trabalhista.(CAIXA, 2005).
O FGTS é um fundo público de poupança compulsória, e tem dupla
função: de um lado, é um fundo de indenização para o trabalhador demitido sem
motivos. De outro, é o principal instrumento financeiro da política federal de
desenvolvimento urbano, que compreende as políticas setoriais de saneamento básico
e habitação popular. Nessa função, o FGTS é a principal fonte financeira do Sistema
Nacional de Saneamento e parte importante dos recursos do Sistema Financeiro da
Habitação. (ARRETCHE, 1996).
A gestão do FGTS foi delegada ao Banco Nacional da Habitação (BNH)
que passou a ter direito ao uso dos recursos bem como a atribuição de garantir as
aplicações dos mesmos. A delegação da administração do FGTS ao BNH explicitava
sua vinculação com a política nacional da habitação.
43
A Lei Complementar n°110, de 29 de junho de 2001, instituiu a
contribuição social devida pelos empregadores à alíquota de 5% sobre a remuneração
devida, no mês anterior, a cada trabalhador, incluídas as parcelas de que trata o art. 15
da Lei 8.036/90, não sendo, no entanto objeto do presente estudo.
 Também compõe o saldo das contas vinculadas à correção monetária
e os juros – 3%, 4%, 5% e 6% a.a., que são pagos pelo próprio Fundo a título de
remuneração, por força de lei. A correção monetária e remuneração dos valores das
contas vinculadas visam assegurar a cobertura das obrigações desse Fundo. (CAIXA,
2005).
A partir de 1989 a Caixa Econômica Federal passou a ser o agente
operador e atende às determinações oriundas do Conselho Curador do FGTS –
CCFGTS.
Para a regulamentação e o controle da operacionalização desses
recursos, foi criado o Conselho Curador do FGTS, cujos integrantes representam
alguns dos segmentos da sociedade como: empregadores, governo e trabalhadores. De
acordo com a legislação do FGTS, as aplicações dos recursos devem seguir as
diretrizes e programas em consonância com a política nacional de desenvolvimento
urbano e as políticas setoriais de habitação popular, saneamento básico e infra-
estrutura urbana, estabelecidas pelo Governo Federal, bem como o orçamento
aprovado pelo Conselho Curador do FGTS.
O Ministério das Cidades – MC exerce a função de Gestor da Aplicação
do FGTS, cabendo-lhe, nessa qualidade, a responsabilidade legal pela seleção e
hierarquização dos projetos a serem contratados.
Com a extinção do BNH – Banco Nacional de Habitação em 1986, a
Caixa Econômica Federal passou a administrar o FGTS, transformando-se na maior
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agência de desenvolvimento social da América Latina e tornando-se o órgão-chave na
execução de políticas de desenvolvimento urbano, habitação e saneamento. O papel da
Caixa, como agente executor de políticas públicas é examinado a seguir.
1.3.3 Caixa Econômica Federal
A Caixa Econômica Federal é uma instituição financeira sob a forma
de empresa pública de direito privado, vinculada ao Ministério da Fazenda, Instituição
integrante do Sistema Financeiro Nacional e auxiliar da execução da política de crédito
do Governo Federal. Em 145 anos, a CAIXA desenvolveu-se, diversificando sua
missão, agregando valores e reorientando o foco dos negócios. A história da CAIXA é
marcada por este traço: agregar funções, quase sempre em decorrência de decisões
tomadas em instâncias situadas fora de seu alcance.(CAIXA, 2005).
 A Caixa Econômica foi fundada em 1861, na cidade do Rio de Janeiro,
pelo então Imperador do Brasil, Dom Pedro II. Monte de Socorro foi o nome de batismo
dado à CAIXA, tendo a missão de realizar empréstimos e fomentar a poupança popular.
Já naquela época, tinha como premissa proteger a sociedade, inibindo atividades
bancárias praticadas por outras empresas que não ofereciam garantias aos seus
depositantes e cobravam juros exorbitantes. A nova empresa atraiu príncipes, barões e
escravos, esses últimos, ávidos por comprarem suas alforrias, nela depositavam seus
recursos, com o que teve início sua trajetória como banco popular ou de poupança, no
qual as pessoas humildes depositavam não só os seus recursos, mas também suas
esperanças de um futuro melhor (BUENO, 2002).
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Em função de a Caixa ser a única entidade financeira sob controle total
e completo do poder público federal, a incorporação de novos papéis processou-se,
algumas vezes, para contornar dificuldades surgidas em áreas de atuação diversas
daquelas destinadas à CAIXA. O seu envolvimento na implementação da política
habitacional do governo se deu com maior ênfase com a incorporação do Banco
Nacional de Habitação – BNH à CAIXA, em 1986. Até então, a CAIXA, nesse campo,
restringia-se a operar a carteira hipotecária, surgida logo após a Revolução de 30,
quando foi assinada a primeira hipoteca, em 01 de junho de 1931, destinada à
aquisição de bem imóvel.(CAIXA, 2005).
Ao longo da história, a CAIXA sedimentou estreitas relações com a
população, fundada no atendimento de necessidades imediatas: hábito de poupança,
penhor, crédito consignado, operação do FGTS, Programa de Integração Social (PIS),
seguro-desemprego, crédito educativo, casa própria, renda mínima, inclusão bancária.
Alimentou, também, o sonho da riqueza, por meio das Loterias Federais. Porém, ao
herdar parte do espólio e das atribuições do BNH, aCAIXA assumiu de vez a condição
determinantemente de maior agente nacional de financiamento da casa própria e de
importante financiadora do desenvolvimento urbano, especialmente do saneamento
básico. Essa herança continua a produzir efeitos na vida funcional, financeira e
operacional da Instituição.
Com a transformação do Estado, a CAIXA foi chamada à
desempenhar alguns novos papéis. A implementação da política reducionista, nos anos
recentes, gerou um vácuo no setor público, o que levou o governo a procurar apoio em
estruturas capazes de responder às demandas carentes de executores. O histórico de
relacionamento que a CAIXA mantém com o governo, seu controlador, e com a
sociedade reforça a condição de parceira do governo na implementação das políticas
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públicas. Essa ligação com a sociedade baliza um padrão de relacionamento com o
Estado em que a CAIXA figura como braço do governo que se estende aos confins do
País e se infiltra nas periferias dos grandes centros urbanos, promovendo
aproximações geográficas e sociais. (CAIXA, 2005).
A história da CAIXA espelha profundo entrelaçamento entre Estado,
sociedade e governo. Essa vocação diferenciada numa Instituição Financeira já se faz
evidente na descrição de sua missão, onde a intermediação de recursos financeiros
aparece em segundo plano, estando o destaque principal em seu mais conhecido mote
“Promover a melhoria contínua da qualidade de vida da sociedade”. A posição de
agente operador de políticas públicas é confirmada novamente em sua missão quando
se define que sua atuação se dará “prioritariamente, no fomento ao desenvolvimento
urbano e nos segmentos de habitação, saneamento e infra-estrutura, e na
administração de fundos, programas e serviços de caráter social”. (CAIXA, 2005,
disponível em www.caixa.gov.br).
Nesse sentido, o financiamento à construção de habitações populares
constitui o coração das políticas públicas executadas pela Caixa. É uma típica política
de crescimento da renda e do emprego com distribuição de maior poder aquisitivo para
a população carente de moradias próprias, tendo em vista que o poder de compra que
se disponibiliza no orçamento doméstico, quando uma família realiza “o sonho da casa
própria” e deixa de pagar aluguel.
A aquisição da casa própria abre a possibilidade de uma ascensão
social, inclusive porque passa a possuir uma garantia patrimonial para tomar novos
empréstimos e até mesmo começar novo empreendimento.
É incumbência da Caixa, de acordo com a Lei 8.036/90, manter e
controlar as contas vinculadas, participar da rede arrecadadora dos recursos do FGTS,
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normatizar procedimentos administrativo-operacionais dos bancos arrecadadores, dos
agentes financeiros, dos empregadores e dos trabalhadores, integrantes do sistema do
FGTS, definir procedimentos operacionais necessários à execução dos programas de
habitação popular, saneamento básico e infra-estrutura urbana estabelecidos pelo
Conselho Curador do FGTS a partir de normas e diretrizes de aplicação elaboradas
pelo Gestor desse Fundo, elaborar as análises jurídicas e econômico-financeiras dos
projetos de habitação popular, saneamento básico e infra-estrutura urbana, emitir
Certificado de Regularidade do FGTS e elaborar as contas do FGTS e encaminhá-las
ao Gestor.
1.4 PERÍODO DA DEMOCRATIZAÇÃO
O período que começa nos anos 80 é marcado especialmente por dois
grandes fenômenos. Do ponto de vista econômico, entra-se na fase conhecida como
"década perdida", tendo em vista a crise que se instaura no modelo de desenvolvimento
brasileiro. Mas, trata-se não tanto da crise da economia em si, mas do Estado
Desenvolvimentista.
A crise do Estado que se manifestou no Brasil nos anos 80, deriva dos
processos de acumulação e reestruturação; dos problemas fiscais e redistributivos; das
heranças do autoritarismo; das resistências classistas; e dos problemas de exclusão
que enfraquecem o potencial regulador do Estado, gerando o colapso das políticas
sociais. .(MARICATTO, 1997).
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O resultado é a fragmentação social, marcada não só pelas
desigualdades sociais geradas pelo processo de urbanização espoliativo, mas também
pela exclusão social.
A questão habitacional no Brasil constitui-se em um dos mais graves
problemas sociais da atualidade. A dimensão desse problema é visível, seja nos
grandes centros urbanos, com seus contingentes elevados de população favelada, seja
nas regiões mais pobres do interior do país, onde a precariedade da estrutura de
moradias aparece como um fator agravante para a questão da pobreza em suas
inúmeras manifestações. (IPEA, 1998).
Por outro lado, os anos 80 são marcados também pela retomada da
democracia no plano político. As diretas já (em 1984), a eleição de Tancredo Neves (em
1985), a promulgação da Constituição em 1988 e as eleições diretas de 1989 são
alguns marcos importantes deste processo. Este momento de volta da democracia vai
marcar profundamente as políticas habitacionais que começam a sofrer o reflexo da
pressão da sociedade civil, especialmente dos movimentos sociais, que agora podem
manifestar-se no novo regime de liberdades trazida pela democracia. Isto fica
particularmente claro se analisamos as duas maiores expressões da política
habitacional deste período - o movimento pela reforma urbana (anos 80) e o Estatuto
das Cidades (anos 90), que vamos analisar a seguir.
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1.4.1Reforma Urbana no Brasil
O direito à moradia foi incluído como um dos direitos fundamentais do
cidadão brasileiro, juntamente com saúde e educação, somente em 14 de fevereiro de
2000, através de Emenda Constitucional nº 26 (BRASIL, disponível em
www.soleis.adv.br). Porém, apenas o reconhecimento formal de direito não resulta em
práticas eficazes para solucionar a carência de habitação no país. De qualquer forma, a
presença da questão habitacional e mais amplamente, da questão urbana na lei, tem
um histórico de mobilização popular.
A reforma urbana não é um projeto desta contemporaneidade. Para
Souza (2002), o marco histórico desse debate foi o Seminário Nacional de Habitação e
Reforma Urbana, realizado em 1963, no Hotel Quitandinha em Petrópolis. Das
discussões travadas principalmente por arquitetos, urbanistas, técnicos e alguns
cientistas sociais, surgiram os elementos que culminaram com a criação do Banco
Nacional de Habitação – BNH e do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo –
SERFHAU, os quais, juntos, tinham a finalidade de organizar o chamado espaço
habitacional, em face do elevado déficit de moradias existente no país naquela ocasião.
 Porém, o movimento só ganhou força quando, no final dos anos 70, a
CPT - Comissão Pastoral da Terra, setor da igreja católica que se dedicava à
assessoria da luta dos trabalhadores no campo, passou, a partir de uma primeira
reunião realizada no Rio de Janeiro, a promover encontros destinados a auxiliar a
construção de uma entidade que assessorasse os movimentos urbanos.
Foi somente a partir de 1986 que os movimentos pela luta da reforma
urbana conseguiram se articular e apresentar propostas de iniciativa popular ao texto da
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Constituição Federal. Apesar da heterogeneidade marcante entre as entidades, foi
produzido um texto consensual elaborado na forma de artigos constitucionais
denominado "Emenda Popular pela Reforma Urbana", conquistando cerca de 200 mil
assinaturas. Desde então vêm implementando esforços no sentido de articular as
questões da problemática urbana das cidades no Brasil. (LAVERDI, 1999). Trata-se de
um engajamento político pela afirmação de uma concepção do direito à cidade que visa
a melhoria das condições de vida urbana, considerando a plataforma que norteia o
planejamento territorial, habitação, saneamento ambiental e transporte e mobilidade:
No decorrer da década de 80, a questão urbana constituiu-se como um
problema nacional, mesmo porque foi visualizada por uma verdadeira
teia de movimentos populares que se articularam numa infinidade de
entidades por todo o país. Nesse contexto,