Direito Administrativo Módulo 8

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8. Bens Públicos 
 
Introdução 
O aparato administrativo necessário à organização do Estado e à eficácia dos serviços 
públicos, inclui os bens públicos, pois a consecução do interesse público demanda a 
apropriação pelo Estado de um determinado patrimônio (a dimensão dessa massa 
patrimonial dependerá do “modelo de Estado” definido ideologicamente no texto 
constitucional: se de Estado Liberal ou de Bem Estar Social), mas, em qualquer caso, 
esse patrimônio (maior ou menor) será afetado à prestação de serviços colocados à 
disposição da coletividade. 
 
8.1 Referência legislativa 
O Código Civil Brasileiro (Lei nº 10.406/2002) destina todo o Capítulo III do seu 
Livro II (arts. 98 a 103) à conceituação e à classificação dos bens públicos. 
 
8.2 Conceito 
Bens públicos são todos os bens que pertencem às pessoas jurídicas de direito 
público, bem como os que, embora não pertencentes a tais pessoas, estejam afetados à 
prestação de um serviço público. 
 
8.3 Domínio Público 
A conjugação dos bens pertencentes ao Estado com os bens, que embora sejam 
de particulares, têm determinadas limitações administrativas, constituem o denominado 
domínio público. 
Assim pode-se dizer que domínio público é o poder de regulamentação ou de 
dominação que o Estado exerce sobre bens públicos (pertencentes ao seu próprio 
patrimônio) e sobre os bens particulares de interesse público (pertencentes ao patrimônio 
privado, mas limitados administrativamente por servidões, desapropriações etc.). 
Já o domínio eminente é o poder político pelo qual o Estado submete à sua 
vontade, por meio de uma forma geral e potencial, todos esses bens localizados em seu 
território. 
São de dominio público o poder exercido pelo Estado sobre jazidas, subsolo, 
águas, espaço aéreo, florestas, faunas e quaisquer bens de interesse ao patrimônio 
histórico e artístico nacional. 
 
8.4 Classificação 
A classificação dos bens públicos é encontrada no art. 99 do Código Civil. Quanto 
à destinação, os bens públicos podem ser classificados em bens de uso comum do 
povo, bens de uso especial e bens dominiais ou dominicais. 
 
• Bens de uso comum do povo: são aqueles utilizáveis por todos indistintamente, 
e é dispensável qualquer lei ou decreto que explicite essa situação. Ex.: ruas, 
avenidas, praças, praias etc. (o meio ambiente também é considerado bem de 
uso comum do povo, conforme art. 225 da CF/88). 
 
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• Bens de uso especial: são os que se destinam especialmente à execução dos 
serviços públicos. Ex.: delegacia de polícia, museus, hospitais públicos, escolas 
públicas, mercado municipal, teatro municipal etc. 
• Bens dominiais ou dominicais: são aqueles que não têm qualquer destinação 
pública específica, ou seja, estão desprovidos de finalidade pública, integrando 
assim o patrimônio disponível do Estado (art. 101 do Código Civil). Ex.: terras 
devolutas, terrenos de marinha etc. 
 
Saiba disto! 
Os bens de uso comum e especial estão afetados a uma finalidade pública, portanto 
constituem o patrimônio indisponível da Administração; já os bens dominicais estão 
desafetados a uma destinação pública, constituindo assim bem disponível da 
Administração. 
Obs.: são indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações 
discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais (art. 225, §5° da 
CF/88). 
 
 Já quanto à pessoa ou entidade a que pertençam, os bens públicos classificam-
se em: 
 
• Bens da União: art. 20 da CF/88. 
 
• Bens dos Estados: art. 26 da CF/88. 
 
• Bens dos Municípios: são os bens residuais (os que não forem da União, dos 
Estados, nem do DF, serão dos municípios). 
 
Saiba disto! 
Existem bens públicos que não são considerados de nenhuma pessoa política específica, 
mas sim de todas elas ao mesmo tempo. São os bens que constituem o chamado 
patrimônio nacional. O art. 225, §4° da CF/88 estabelece que são do patrimônio 
nacional a Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal 
Mato-Grossense e a Zona Costeira, e a utilização desse patrimônio se fará na forma da 
lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive 
quanto ao uso dos recursos naturais. 
 
 
8.5 Atríbutos dos bens públicos 
 
• Inalienabilidade: em regra, os bens públicos não podem ser alienados. 
Entretanto esse atributo é de caráter relativo, pois sendo o bem desafetado e 
observados os ditames do art. 17 da Lei nº 8.666/93, é possível a alienação 
(conforme veremos no item 8.6 a seguir). 
 
• Imprescritibilidade: os bens públicos são imprescritíveis, ou seja, não podem ser 
adquiridos por usucapião (prescrição aquisitiva). Independentemente do tempo 
que um particular fique na posse de um bem público, jamais o adquirirá por 
 
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usucapião (art. 183, §3°, art. 191, parágrafo único, ambos da CF/88 e art. 102 do 
Código Civil). 
 
• Impenhorabilidade: os bens públicos não podem ser penhorados. A 
impenhorabilidade decorre do art. 100 da CF/88 e do art. 730, II do Código de 
Processo Civil, que estabelece o processo especial de execução contra a 
Fazenda Pública. 
 
• Não oneração: os bens públicos não podem ser onerados, ou seja, não podem 
ser dados em garantia (penhor ou hipoteca). 
 
8.6 Uso do Bem Público pelo particular 
O uso do bem público pelo particular se dá nas modalidades normal, anormal, 
comum, privativo. 
 
• Normal: é o que se exerce em conformidade com a destinação principaI do bem, 
ou seja, o bem é utilizado com a mesma finalidade para o qual foi criado. Ex.: 
pedestres andando na calçada, veículos trafegando nas ruas etc. 
 
• Anormal: o bem atende à finalidade diferente da destinação principal. Ex.: festa 
junina em uma rua (pois a rua não foi feita para a realização de festas, quando 
isso acontece, o uso é anormal). 
 
• Comum: é todo aquele que se reconhece à coletividade em geral, ou seja, pode 
ser utilizado por todos os membros da sociedade indistintamente. Ex.: praias, 
praças etc. (obs.: a utilização de um bem público de uso comum pode ser sujeita 
a uma condição, como o pagamento de pedágio, para as estradas; o exame 
médico, para a utilização de uma piscina pública). 
 
• Privativo: é todo aquele que, por um título individual, a Administração atribui a 
determinada pessoa a utilização de um bem público com exclusividade. Esse uso 
se concretiza por meio dos chamados instrumentos de outorga, que são os 
seguintes: 
 
• Autorização de uso: ato administrativo unilateral, discricionário e 
precário, gratuito ou oneroso, pelo qual o poder público outorga ao 
particular o uso de bem público com exclusividade, visando, tão 
somente, ao interesse do particular. Ex.: ocupação de terrenos 
baldios, retirada de água em fontes não abertas ao público, shows 
esporádicos em praças ou vias públicas etc. (obs.: não é 
necessária licitação). 
 
• Permissão de uso: ato administrativo unilateral, precário, 
discricionário, gratuito ou oneroso, pelo qual o Poder Público 
outorga ao particular o uso de bem público com exclusivídade, 
para fins de interesse público. Ex.: um espaço da via pública 
pode ser permissionado para a colocação de pontos de táxi, 
bancas de jornal, ambulantes, mesas e cadeiras em frente de 
 
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bares e restaurantes etc. (obs.: em princípio, não é necessária 
licitação, salvo em casos de competitividade). 
 
• Concessão de uso: contrato administrativo pelo qual o poder 
público atribui a utilização exclusiva do bem público a particular, 
para que o explore segundo sua destinação específica. Ex.: box 
de mercado municipal, cantina de escola pública etc. (obs.: a 
concessão de uso de bem público depende de licitação).8.7 Alienação de bens públicos 
Os bens dominiais ou dominicais, por não possuírem finalidade pública, 
integram o patrimônio disponível do Estado e, portanto, podem ser alienados dentro 
das regras do direito privado em razão de estarem desafetados, desde que observados 
os ditames do art. 17 da Lei nº 8.666/93, que impõe os seguintes condicionantes: 
 
• para a alienação de bens imóveis 
- avaliação prévia 
- motivação que demonstre o interesse público 
- autorização legislativa 
- licitação na modalidade de concorrência 
 
• para a alienação de bens móveis 
- avaliação prévia 
- motivação que demonstre o interesse público 
- licitação na modalidade leilão 
 
Saiba disto! 
Os bens públicos, sejam móveis ou imóveis, somente poderão ser alienados sem o 
prévio procedimento licitatório, nas hipóteses excepcionais previstas na Lei nº 8.666/93. 
 
Bens de uso comum do povo e bens de uso especial são inalienáveis enquanto 
estiverem afetados a uma finalidade pública. 
 
Conclusão 
Pela importância dos bens públicos para a consecução dos interesses coletivos, 
conforme estudado neste Capítulo, é difícil entender como e por que o patrimônio público 
é tão negligentemente tratado, seja pelos próprios agentes públicos (que muitas vezes o 
usurpam ou o dilapidam, entregando-o a qualquer preço), seja pela própria coletividade 
(que não raro o vilipendia em atos de inexplicável vandalismo). 
 
Dica de Leitura 
NETO, Floriano de Azevedo Marques. Bens Públicos. Função social e exploração 
econômica. O regime jurídico das utilidades públicas. São Paulo: Forum, 2009. 
 
Referências 
DI PIETRO, Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23ª ed. São Paulo: Atlas, 2010. 
GASPARINI. Diogenes. Direito Administrativo. 10ª ed. São Paulo: Saraiva, 2005.