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Direito da União Europeia – Resumos
Direito da União Europeia A/B/C/D (Universidade Catolica Portuguesa)
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Direito da União Europeia – Exame 02/06/2017
Introdução – Do Tratado da Comunidade ao Tratado de Lisboa
A Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), criada no Tratado de Paris (1951)
por seis Estados (Alemanha, Bélgica, França, Holanda, Itália e Luxemburgo), marca o início da
cooperação político-económica entre os países europeus. Destinada a vigorar 50 anos (2002),
nasceu da necessidade de se garantir a paz numa Europa destruída, auxiliando a reconstrução
da Alemanha e promovendo a sua reconciliação, principalmente, com a França, prevenindo,
assim, novas ameaças e promovendo valores que caraterizam a atual União (artigos 2º e 3º,
TUE).
Por outro lado, com o Tratado CECA é aplicado o método de integração funcionalista
(método comunitário), isto é, promove-se a integração económica num domínio limitado –
carvão e aço -, mas fundamental. Neste processo os limites ou transferências de soberania
eram apenas mínimos.
Foram adotados mais dois tratados: os Tratados de Roma (1957), criando a Comunidade
Europeia de Energia Atómica (CEEA) e a Comunidade Económica Europeia (CEE), com a
participação dos mesmos seis Estados. Passaram a existir três Comunidades na Europa, com
órgãos distintos, salvo o Parlamento Europeu e o Tribunal de Justiça, comuns às três. Em 1965,
o Tratado de Bruxelas fundiu as instituições, surgindo um único Conselho e uma única
Comissão nas três Comunidades.
Em 1987, entrou em vigor o Ato Único Europeu, que estabeleceu 31 de Dezembro de
1992 como data limite para a conclusão de um mercado único, no espaço europeu, no interior
do qual deve ser assegurada a livre circulação de mercadorias, pessoas, serviços e capitais. O
Ato Único Europeu alterou tratados anteriores, tendo introduzido no Tratado CEE novas
políticas comunitárias, regras relativas à cooperação política europeia e são operadas reformas
no plano institucional.
Em 1993, entrou em vigor o Tratado de Maastricht (ou Tratado da União Europeia), que
criou uma União Europeia assente em três pilares e num quadro institucional único. O primeiro
pilar pressupõe que a Comunidade Europeia (CEE) vai coexistir com a União Europeia; o
segundo pilar abrangia a Política Externa e de Segurança Comum (PESC); e o terceiro pilar
referia-se à Cooperação no Domínio da Justiça e Assuntos Internos (JAI), estabelecendo
mecanismos de cooperação intergovernamental.
A par destas novidades, foram introduzidas várias alterações ao Tratado da Comunidade
Europeia (TCE): foi criado o estatuto da cidadania europeia; introduzido o processo de
codecisão, processo em que o poder legislativo é partilhado entre o Conselho e o Parlamento
Europeu; foram ampliadas as competências do Parlamento Europeu, como, por exemplo, o
direito de petição; foram alargados os casos em que o Conselho decide por maioria qualificada;
foram desenvolvidas políticas comunitárias existentes e introduzidas novas, como, por
exemplo, no domínio da educação; e previu-se a criação de uma União Económica e Monetária
que conduzisse a uma moeda única e a um Banco Central Europeu.
Por fim, o TUE previu a realização de uma conferência intergovernamental que
procedesse à revisão do Tratado, o que se sucedeu com o Tratado de Amsterdão, em 1997,
cujas dificuldades no processo adiaram a sua entrada em vigor para 1999.
O Tratado de Amsterdão renumerou os artigos dos tratados anteriores. Além disso,
previu a possibilidade de o Conselho sancionar um Estado infrator de valores fundamentais em
que assenta a União, suspendendo os seus direitos de voto no seio do Conselho (artigo 7º,
TUE). Reduziu o terceiro pilar à cooperação policial e judiciária em matéria penal e criou um
novo título, relativo aos vistos, asilo, imigração e outras políticas ligadas à livre circulação de
pessoas. Além disso, o acervo de Schengen, acordos que visam garantir a livre circulação das
pessoas, foi integrado através de um protocolo anexo. Finalmente, o Tratado de Amsterdão
desenvolveu e modificou a PESC, introduziu o conceito de Europa de geometria variável ou a
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duas velocidades, na medida em que permite que alguns Estados avancem mais rapidamente
no processo de integração europeia, instituindo entre si uma cooperação reforçada.
Dada a necessidade de reformar as instituições da União, de modo a permitir a adesão
de doze novos Estados, foi assinado, em 2001, o Tratado de Nice, que entrou em vigor em
2003. Entre as principais modificações, destacam-se as seguintes: redução dos casos de
votação por unanimidade e alargamento das matérias sujeitas a votação por maioria
qualificada; fixação de um número máximo de deputados no Parlamento Europeu, o qual viu
ampliadas as suas competências; limitação do número de comissários, prevendo-se a
instauração de um sistema de rotação; reforço das competências do presidente da Comissão; e
o processo de cooperação reforçada passou a estar previsto nos três pilares, com alterações.
Apesar destas alterações, a reforma das instituições ficou aquém das expectativas. Só
com a assinatura do Tratado de Lisboa, em 2007, foi dado um novo impulso ao processo de
integração europeia.
O Tratado de Lisboa, em vigor em 2009, teve por objetivo aumentar a legitimidade
democrática da União Europeia e reforçar a sua eficácia e coerência no plano das relações
externas. Para o efeito, introduziu alterações ao TUE e ao TCE, redenominado TFUE,
destacando-se as seguintes: é dissolvida a estrutura tripartida da União; a União passa a dispor
de personalidade jurídica, aderindo à Convenção Europeia dos Direitos do Homem; é atribuída
à Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia o mesmo valor jurídico dos Tratados; é
concedida aos Estados-membros a possibilidade de se retirarem da União e opera-se a
renovação de algumas competências das instituições europeias, sendo expandida e
consolidada a sua capacidade de atuação.Quando à questão da (dupla) legitimidade da União, esta funda-se numa união de
Estados e de cidadãos (artigo 1º, TUE). Há, pois, uma dupla legitimidade da União, que obriga a
equilíbrios institucionais, designadamente entre o Conselho e o Parlamento. Por um lado, os
Estados atribuem competências à União (artigo 5º, TUE) e pretendem ser tratados de forma
igual (regra da unanimidade). Por outro lado, os cidadãos passam a estar no centro do direito
da União, como transparece a jurisprudência do Tribunal, quando estabelece que a cidadania
europeia deve ser considerada o estatuto fundamental dos cidadãos dos Estados-Membros.
Com o Tratado de Lisboa procurou reforçar-se a legitimidade da União, clarificando a
repartição de competências entre os Estados e a União, uma vez que o TFUE passou a incluir
um elenco de competências exclusivas (artigo 3º), competências partilhadas ou concorrentes
(artigo 4º) e “competência para desenvolver ações destinadas a apoiar, coordenar ou
completar a ação dos Estados-Membros” (artigo 6º), e alargando a proteção dos cidadãos
europeus, designadamente, através da atribuição de caráter obrigatório à Carta dos Direitos
Fundamentais da União Europeia.
Além dos seis Estados-membros fundadores, aderiram às Comunidades, hoje União, os
seguintes Estados: em 1973, o Reino Unido e a Irlanda; em 1981, a Grécia; em 1986, Portugal e
Espanha; e em 1995, a Áustria, a Suécia e a Finlândia. Em 2004, deu-se o grande alargamento:
Malta, Chipre, Polónia, Hungria, Eslováquia, República Checa, Eslovênia, Estónia, Letónia e
Lituânia. Em 2007, aderiram a Roménia e Bulgária e, em 2013, a Croácia aderiu à União.
Em aberto continua a discussão quanto à natureza da União Europeia, porque se persiste
em partir da contraposição entre Federação e Confederação. São apontadas as seguintes
diferenças: (1) a Confederação nasce de um tratado internacional, enquanto a Federação
funda-se numa constituição; (2) a Confederação é uma organização internacional, uma associa-
ção de Estados soberanos, enquanto numa Federação as entidades federadas perdem parte
dos seus poderes soberanos; (3) os Estados podem retirar-se da Confederação, ao contrário do
que se passa numa Federação; (4) as instituições na Confederação são geralmente constituídas
por representantes dos governos associados, que se reúnem periodicamente, ao passo que as
instituições federais têm caráter permanente; (5) as decisões da Confederação são geralmente
votadas por unanimidade, já o direito federal segue, em princípio a regra da maioria; (6)o
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direito confederal não tem primazia sobre os direitos dos Estados e tem de ser recebido nesses
ordenamentos, enquanto o direito federal prevalece sobre o das entidades federadas e é
diretamente aplicável; (7) o orçamento da Confederação resulta das contribuições voluntárias
dos Estados, enquanto o próprio Estado federal tem um orçamento próprio; (8) os conflitos de
competências são regulados num Estado federal pelo Tribunal Federal, ao passo que numa
Confederação as soluções serão interestaduais; (9) nas Confederações as normas têm como
destinatários apenas os Estados, ao passo que nas Federações as normas federais podem ser
invocadas pelos cidadãos.
Nesta perspetiva, a União Europeia apresenta caraterísticas tanto de uma Federação
como uma Confederação. Assemelha-se a uma Federação, pois tem instituições permanentes,
a interpretação e apreciação de validade das normas é da competência exclusiva do Tribunal
de Justiça, as normas da União podem ter efeito direto e têm primazia sobre o direito dos
Estados-Membros e a União dispõem de um orçamento próprio. No entanto, compara-se a uma
Confederação, na medida em que os Tratados da União só podem ser revistos por
unanimidade, os Estado-Membros têm o direito de se retirar da União e o orçamento é limitado.
Parte I – Quadro Institucional da União Europeia
1. Fontes de Direito da União Europeia e Processos de Decisão
A doutrina distingue entre direito primário ou originário e direito derivado ou secundário.
O direito primário abrange as disposições dos Tratados iniciais e as dos Tratados que os
alteraram, os protocolos e anexos aos Tratados e a Carta dos Direitos Fundamentais da União
Europeia.
Os Tratados, TUE e TFUE, têm o mesmo valor jurídico (artigo 1º, TFUE) e encontram-se
no topo da hierarquia das normas. O TUE institui a União Europeia, que substitui e sucede à
Comunidade Europeia (artigo 1º, TUE), e contém disposições relativas aos princípios
democráticos, instituições, cooperações reforçadas, ação externa da União e política externa e
de segurança comum. Já o TFUE “organiza o funcionamento da União e determina os domínios
e as regras de exercício das suas competências” (artigo 1º/1, TFUE).
O valor hierarquicamente superior dos Tratados resulta dos artigos 19º, do TUE, e 263º,
do TFUE, que conferem ao Tribunal competência para anular os atos das instituições que
violem os Tratados, bem como do artigo 218º/11, do TFUE, que permite ao Tribunal apreciar a
compatibilidade de um projeto de acordo internacional com os Tratados. O artigo 218º do TFUE
estabelece, assim, o procedimento regra a seguir pela União quando celebra acordos
internacionais com Estados terceiros ou organizações internacionais.
A existência de disposições incompatíveis nas Convenções, celebradas anteriormente
entre os Estados-Membros e Estados terceiros, com os Tratados da União deve ser eliminadas
(artigo 351º, TFUE). Se tais Convenções são posteriores à entrada em vigor dos Tratados, não
poderão ser invocadas e os Estados infratores poderão ser alvo de uma ação por
incumprimento.
Além dos Tratados, o direito originário integra a Carta dos Direitos Fundamentais da
União Europeia, que se tornou obrigatória com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa.
Por fim, importa referir os princípios gerais de direito da União que, apesar de os
Tratados não lhes fazerem menção expressa, exceto no artigo 340º do TFUE, foram sendo
construídos pela jurisprudência do Tribunal a partir de princípios comuns aos Estados-Membros,
tendo alguns deles sido incorporados no texto dos próprios Tratados, como, por exemplo, o
artigo 5º do TUE relativo ao princípio da subsidiariedade.
Numa posição hierarquicamente inferior aos Tratados, mas superior aos atos unilaterais
das instituições, encontram-se os acordos internacionais, como resulta dos artigos 216º/2 e
218º/11, do TFUE.
Na base da pirâmide hierárquica das fontes de Direito da União está o direito derivado ou
secundário, que corresponde aos atos unilaterais adotados pelas instituições da União,
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previstos nos Tratados. O artigo 13º do TUE consagra o princípio das competências atribuídas,
nos termos do qual as instituições da União só podem adotar os atos unilaterais quando tal
competência esteja prevista nos Tratados. 
A partir da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, o artigo 288º to TFUE refere como
atos típicos de direito derivado, os regulamentos, as diretivas e as decisões, vistos como atos
vinculativos, e ainda as recomendações e pareceres, referidos como atos não vinculativos. A
estes acrescem os atos atípicos, como, por exemplo, comunicações ou declarações.
O regulamento da União visa uniformizar a legislação dos Estados e corresponde, num
paralelismo, à lei dos Estados-Membros. Trata-se de um ato normativo geral e abstrato, que se
aplica a categorias abstratas de pessoas, determinadas a partir de critérios objetivos, e tem
efeitos erga omnes. É obrigatório em todos os seus elementos, não podendo ser aplicado de
forma incompleta ou seletiva pelosEstados-Membros. E é diretamente aplicável em todos os
Estados-Membros, isto é, aplica-se de forma simultânea e uniforme em toda a União, sem ser
necessária a sua receção pelo direito interno.
As diretivas são atos sui generis, que visam harmonizar a legislação do Estados-
Membros, os seus destinatários. Assim, as diretivas obrigam quanto ao resultado a alcançar,
deixando liberdade aos Estados-Membros quanto à forma e meios de transposição para o
direito interno. No ordenamento português, as diretivas têm de ser transpostas por lei, decreto-
lei ou decreto-legislativo regional (artigo 112º/8, CRP). Por outro lado, muitas diretivas são
detalhadas e precisas, reduzindo a margem de apreciação dos Estados. Neste casos, se a
diretiva não for transposta no prazo e contiver disposições que atribuam direitos aos
particulares, poderão ser invocados por estes contra o Estado num tribunal nacional (princípio
do efeito direto vertical das diretivas, afirmado, nomeadamente, nos acórdãos Van Duyn
[41/74] e Ratti [148/78]); isto, sem prejuízo de, no plano da União, a Comissão intentar uma
ação por incumprimento contra o Estado, no Tribunal de Justiça (artigo 258º, TFUE).
As decisões da União abrangem atos individuais, obrigatórios em todos os seus
elementos, para os destinatários visados – Estados-Membros ou particulares.
As recomendações e os pareceres não são vinculativos, pelo que, em princípio, não po-
dem ser objeto de recurso para os tribunais da União. As recomendações convidam geralmente
à adoção de um certo comportamento, ao passo que os pareceres são opiniões sobre os mais
diversos assuntos, adotados geralmente no contexto de um procedimento de decisão da União.
É preciso ter em conta que certos pareceres são vinculativos, no sentido que sendo dado um
parecer negativo o ato não pode ser adotado (por exemplo, artigos 218º/11, TFUE, e 49º, TUE).
Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, foi ainda introduzida a distinção entre
atos legislativos, delegados e de execução.
Nos termos do artigo 289º do TFUE, “os atos jurídicos adotados por processo legislativo
constituem atos legislativos” e existem dois processos de adoção de atos legislativos: o
processo legislativo ordinário e os processos legislativos especiais.
O processo legislativo ordinário, previsto no artigo 249º do TFUE, é o processo regra e
corresponde ao processo de codecisão, no qual para a adoção do ato é necessária a
concordância de duas instituições: Parlamento Europeu e Conselho da União Europeia.
O processo legislativo ordinário abrange várias fases. Começa com uma proposta da
Comissão apresentada ao Parlamento Europeu e ao Conselho. A Comissão detém, deste modo,
praticamente, o monopólio da iniciativa legislativa, devendo a proposta ser devidamente
fundamentada, ou seja, a Comissão tem de explicar a necessidade do ato, a escolha do tipo de
ato e a adequação da medida proposta. Por outras palavras, a Comissão deve respeitar,
nomeadamente, o princípio da subsidiariedade e proporcionalidade (artigo 5º, TUE).
Em seguida, numa primeira leitura, o Parlamento Europeu estabelece a sua posição e, se
o Conselho aprovar, o ato é adotado. Todavia, se o Conselho não aprovar, adota a sua posição
e transmite-a ao Parlamento Europeu, sendo ainda informado da posição da Comissão.
Em segunda leitura, e no prazo de três meses, o Parlamento Europeu pode: (1) aprovar a
posição do Conselho, ou não pronunciar-se, o ato é adotado; (2) rejeitar a posição do Conselho
e o ato não é adotado; (3) propor emendas à posição do Conselho em primeira leitura, sendo
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ouvida a Comissão sobre o texto alterado. Depois, o Conselho, em segunda leitura, pode: (1)
aprovar as emendas e considera-se o ato adotado, devendo o Conselho votar por unanimidade
se a Comissão tiver dado parecer negativo sobre as emendas introduzidas pelo Parlamento
Europeu; (2) não aprova as emendas e é convocado o Comité de Conciliação.
Em seguida, o Comité de Conciliação procura, num prazo de seis semanas, chegar a
acordo sobre um projeto comum, sendo que, se não o conseguir, o ato não é adotado. Todavia,
se apresentar tal projeto comum, é realizada uma terceira leitura pelo Parlamento Europeu e
Conselho, sendo o ato adotado se chegarem a acordo.
Os processos legislativos especiais, por seu turno, abrangem, designadamente, os casos
em que o Conselho decide sozinho, geralmente depois da consulta ou da aprovação do
Parlamento Europeu, vendo-se como exemplo a adesão de novos Estados (artigo 49º, TUE) ou a
adoção de medidas para combater a discriminação (artigo 19º/1, TFUE). Além destes, temos os
processos legislativos especiais em que o Parlamento Europeu é o único a decidir, depois do
parecer ou aprovação da Comissão ou aprovação do Conselho; são, por exemplo, os casos em
que adota regulamentos para estabelecer o estatuto e as condições gerais de exercício das
funções dos deputados europeus (artigo 223º, TFUE), regulamenta as regras de exercício do
direito de inquérito (artigo 226º, TFUE) e regulamenta o estatuto e as condições de exercício
das funções do Provedor de Justiça (artigo 228º, TFUE).
Por contraposição, são atos não legislativos os adotados pelos Conselhos ou pela
Comissão fora dos ditos processos legislativos, como, por exemplo, nomeações de órgãos, etc..
O artigo 290º refere a categoria de atos delegados, que podem ser adotados pela Comis-
são. Quanto aos atos de execução, o artigo 291º/1 do TFUE estabelece que “os Estados-
Membros tomam as medidas de direito interno necessárias à execução dos atos juridicamente
vinculativos da União”. Na União, a competência de execução cabe, em primeiro lugar, à
Comissão, e só excecionalmente ao Conselho. 
Por fim, o elenco das fontes de direito da União fica incompleto sem referência à
jurisprudência do Tribunal de Justiça. Este procede, nos termos do artigo 267º do TFUE, à
interpretação de todo o Direito da União, apreciando ainda a validade do direito derivado, e
dessa forma define o sentido e alcance de tal direito, prosseguindo uma função quase
legislativa.
2. As instituições da União Europeia
São sete as instituições da União, nos termos do artigo 13º/1 do TUE.
2.1. Parlamento Europeu (artigo 14º, TUE)
O Parlamento Europeu é composto por representantes dos cidadãos da União, eleitos por
um mandato de cinco anos (artigo 14º/2 e 3, TUE), por sufrágio universal direto. O número de
deputados ao Parlamento Europeu não pode ser superior a setecentos e cinquenta e um, inclu-
indo o Presidente, e varia entre seis e noventa e seis membros por Estado, sendo a sua
composição fixada, por unanimidade, de forma degressivamente proporcional pelo Conselho
Europeu (artigo 14º/2, TUE). Os deputados reúnem-se em grupos políticos constituídos em
formato de partidos políticos europeus, segundo a respetiva afinidade ideológica, sendo o voto
exercido individualmente e a título pessoal, não estando os deputados sujeitos a quaisquer
ordens ou instruções.
O Parlamento Europeu exerce, juntamente com o Conselho, a função legislativa e a
função orçamental. Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, o processo de aprovação do
orçamento foi simplificado, nos termos do artigo 312º a 314º do TFUE. No plano legislativo, o
Parlamento Europeu viu reforçado o seu poder normativo, adquirido com a criação do processo
de codecisão, enquanto o Conselho foi, deste modo, perdendo o domínio do processo
legislativo, uma vez que doravante a generalidade dos atos apenas serão adotados com a
concordância das duas instituições. De facto, o processo de codecisão, redenominado processo
legislativo ordinário (artigo 294º, TFUE), passou a ser a regra, solução que permite sedimentar
o caráter democrático da legislação europeia.
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O Parlamento exerce ainda um controlo político sobre a Comissão, isto é, coloca-lhe
questões, fiscaliza a sua atividade executiva e pode mesmo demiti-la, votando uma moção de
censura (artigos 230º e 234º, TFUE). Desenvolve funções consultivas, nomeadamente no
âmbito da política externa e de segurança comum, quanto aos seus principais aspetos e opções
fundamentais (artigo 36º, TUE) e pode ser necessária a sua aprovação quanto à celebração de
acordos internacionais (artigo 218º/6/a, TFUE) e no processo de adesão de novos Estados
(artigo 49º, TUE).
Finalmente, o Parlamento Europeu pode adotar o seu regimento (artigo 232º, TFUE),
constituir comissões de inquérito temporárias para analisar “alegações de infração ou de má
administração na aplicação do direito da União” (artigo 226º, TFUE), receber petições “sobre
qualquer questão que se integre nos domínios de atividade da União e lhe diga diretamente
respeito” (artigo 227º, TFUE), eleger o Provedor de Justiça (artigo 228º, TFUE), interpor
recursos de anulação e intentar ações de omissão para garantir o cumprimento do direito da
União Europeia (artigos 263º e 265º, TFUE), submeter ao Conselho projetos de revisão dos
Tratados (artigo 48º, TUE) r vetar atos delegados ou mesmo revogar a delegação (artigo 290º,
TFUE).
Em suma, baseando-se o funcionamento da União na democracia representativa (artigo
10º, TUE), o Parlamento Europeu assegura que “os cidadãos europeus estão diretamente
representados ao nível da União”.
Aos Parlamentos Nacionais é confiado o desempenho de várias tarefas. Nos termos do
artigo 12º do TUE, os Parlamentos Nacionais participam no processo de revisão dos Tratados 
(artigo 48º, TUE), são informados do pedido de adesão de novos Estados (artigo 49º, TUE),
participam na cooperação interparlamentar entre os Parlamentos Nacionais e o Parlamento
Europeu (Protocolo n.º 1) e podem vetar o uso de passarelas da regra de votação da
unanimidade para a maioria qualificada e do processo legislativo especial para o processo
legislativo ordinário (artigos 48º/7, TUE, e 81º/3, TFUE). Mas, a tarefa mais importante é a de
atuarem como vigilantes ex ante do princípio da subsidiariedade, garantindo que as decisões
são adotadas ao nível mais próximo das populações (artigo 12º/b e 5º, TUE). 
A Comissão envia diretamente aos Parlamentos Nacionais os seus documentos de
consulta e os projetos de atos legislativos (Protocolo n.º 1), podendo os Parlamentos Nacionais
invocar o sistema de alerta precoce, isto é: no prazo de oito semanas a contar do envio do
projeto, os Parlamentos podem formular um parecer fundamentado sobre a inobservância do
princípio da subsidiariedade (Protocolo n.º 2). Se o parecer representar pelo menos um terço
dos votos atribuídos aos Parlamentos Nacionais (19), ou de um quarto (14) nos domínios de
liberdade segurança e justiça, ou maioria simples no quadro do processo legislativo ordinário
(29), o projeto deve ser reanalisado (artigo 7º, Protocolo n.º 2). Assim, é contemplada no direito
primário a possibilidade de os parlamentos Nacionais obrigarem ao reexame de um projeto de
ato legislativo, ainda que nos dois primeiros seja o autor do projeto do ato legislativo a decidir
se este deve ser ou não mantido (procedimento de cartão amarelo), ao passo que, na terceira
hipótese, se a Comissão decidir manter a proposta, a decisão final é transferida para o
legislador da União (Parlamento Europeu e Conselho) que a pode manter ou não (procedimento
de cartão laranja).
2.2. Conselho Europeu (artigo 15º, TUE)
Apesar de não exercer a função legislativa, são as conclusões do Conselho Europeu que
geralmente definem o quadro, no âmbito do qual as outras instituições irão adotar medidas
concretas.
O Conselho Europeu reúne-se duas vezes por semestre e é composto pelos Chefes de Es-
tado ou de Governo dos Estados-Membros, pelo seu Presidente e pelo Presidente da Comissão,
participando ainda nos seus trabalhos o Alto Representante da União para os Negócios
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Estrangeiros e a Política de Segurança (estes não votam no Conselho Europeu, nos termos do
artigo 235º/1 do TFUE).
O Conselho Europeu tem por missão definir “as orientações e prioridades políticas gerais
da União” (artigo 15º, TUE), as “orientações gerais da política externa e de segurança comum”
incluindo matérias “com implicações no domínio da defesa” (artigo 26º, TUE), bem como as
“orientações estratégicas da programação legislativa e operacional no espaço de liberdade,
segurança e justiça” (artigo 68º, TFUE).
Pode ainda ser solicitada a intervenção do Conselho Europeu com vista a obtenção de
consenso, designadamente no domínio da segurança social e da cooperação judiciária em
matéria penal, sempre que um membro do Conselho considere que o projeto de ato legislativo
prejudica aspetos fundamentais do seu ordenamento jurídico (artigos 48º, 82º e 83º, TFUE).
Além disso, o Conselho Europeu, com base em relatórios do Conselho, adota conclusões
sobre as orientações gerais das políticas económicas dos Estados-Membros e da União (artigo
121º, TFUE) e sobre a situação do emprego da União (artigo 148º, TFUE). Avalia, ainda,
periodicamente as ameaças com que a União se depara (artigo 222º, TFUE) e participa nos
processos de revisão dos Tratados (artigo 48º, TUE) e de adesão de novos Estados (artigo 49º,
TUE). Finalmente, compete ao Conselho Europeu estabelecer a lista de formações do Conselho
(artigo 236º, TFUE), fixar o sistema de rotação para escolha dos membros da Comissão (artigo
244º, TFUE), nomear a Comissão Europeia (artigo 17º, TUE) e a Comissão Executiva do Banco
Central Europeu (artigo 283º, TFUE), permitir que a regra de votação do Conselho por
unanimidade em certos casos passe a maioria qualificada (artigo 312º, TFUE) e alterar o regime
especial de associação aplicável a certos países e territórios ultramarinos (artigo 355º, TFUE).
Com os sucessivos alargamentos e a necessidade de ser garantida continuidade à
estratégia europeia, os Estados-Membros defenderam a eleição de um Presidente do Conselho
Europeu, com poderes acrescidos, que representasse externamente a União no âmbito da
Política Externa e da Segurança Comum. Esta foi a solução seguida no Tratado de Lisboa.
Assim, o Presidente do Conselho Europeu, eleito por maioria qualificada, por um mandato de
dois anos e meio, renovável uma vez, garante a continuidade da atividade do Conselho
Europeu, mantém a cooperação com as outras instituições, informando-as devidamente dos
assuntos debatidos nas reuniões, e assegura a representação externa da União no domínio da
Política Externa e de Segurança Comum (artigo 15º, TUE).
Simultaneamente, foi criada a figura do Alto Representante da União para os Negócios
Estrangeiros e a Política de Segurança, com a missão de representar a União no plano
internacional. O Alto Representante é nomeado pelo Conselho Europeu, por maioria qualificada,
com o acordo do Presidente da Comissão (artigo 18º, TUE), sendo apoiado no desempenho das
suas funções por um serviço europeu para a ação externa (artigo 27º, TUE). O Alto
Representante tem como missão conduzir a PESC da União (artigo 18º, TUE), dando voz à
União no contexto internacional; e nesse domínio emite pareceres (artigo 329º, TFUE),
apresenta propostas (artigos 215º, 218º e 222º, TFUE) e recomendações (artigo 218º, TFUE) e
assegura ligações com outras organizações internacionais (artigo 220º, TFUE). Além disso, é
mandatário do Conselho no que se refere à Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD), que
é abrangido pelo PESC (artigo 42º, TUE), preside ao Conselho dos Negócios Estrangeiros e é um
vice-presidenteda Comissão, incumbindo-lhe assegurar a unidade e coerência da ação externa
da União.
2.3. Conselho da União Europeia (artigo 16º, TUE)
O Conselho, instituição que representa os interesses dos Estados-Membros na União, a
par do Conselho Europeu, é composto “por um representante de cada Estado-Membro ao nível
ministerial, com poderes para vincular o Governo do respetivo Estado-Membro e exercer o
direito de voto” e “reúne-se por convocação do seu Presidente, por iniciativa deste, de um dos
seus membros ou da Comissão” (artigo 237º, TFUE), sendo as reuniões públicas quando
versem sobre um projeto de ato legislativo.
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A composição do Conselho varia em função dos assuntos a tratar, podendo, deste modo,
apresentar várias formações. O artigo 16º/6 do TUE impõe a existência de duas formações – o
Conselho de Assuntos Gerais e o Conselho dos Negócios Estrangeiros -, sendo a lista de outras
formações adotada pelo Conselho Europeu segundo o artigo 236º do TFUE.
Auxiliam o Conselho, no desempenho das suas tarefas, o COREPER (artigo 240º/1, TFUE)
e um Secretário-Geral (artigo 240º/2, TFUE) com competências para desempenhar tarefas
sobretudo de índole administrativa.
O Conselho exerce, juntamente com o Parlamento Europeu, a função legislativa, através
do procedimento legislativo ordinário (artigo 294º, TFUE), e a função orçamental (artigo 16º/1,
TUE), competindo-lhe igualmente definir e coordenar as políticas nos termos dos Tratados
(nomeadamente, artigo 121º, TFUE).
Além deste procedimento, o TFUE estabelece o recurso a processos legislativos
especiais, isto é, processos conducentes à adoção de um regulamento, diretiva ou decisão pelo
Parlamento Europeu com a participação do Conselho ou deste com a participação do
Parlamento (artigo 289º/2, TFUE). Refira-se, a título de exemplo, o artigo 352º do TFUE, que
permite ao Conselho colmatar eventuais lacunas do TFUE, o artigo 19º do TFUE, relativo à
aplicação do princípio da não discriminação, o artigo 308º do TFUE, sobre a alteração do Banco
Europeu de Investimento pelo Conselho, o artigo 311º do TFUE, sobre o sistema de recursos
próprios da União, e o artigo 314º do TFUE, no contexto da elaboração do orçamento da União.
Os atos adotados por processo legislativo são designados, à luz do artigo 289º/3 do
TFUE, como atos legislativos e podem delegar na Comissão o poder de adotar atos não
legislativos de alcance geral (artigo 290º/1, TFUE). O Tratado de Lisboa, deste modo, introduziu
a distinção entre atos legislativos e não legislativos.
Para o desempenho das suas funções , nomeadamente legislativas, o Conselho delibera
geralmente por maioria qualificada e, pontualmente, por maioria simples ou unanimidade. De
acordo com os artigos 16º/4 do TUE e 238º/2 do TFUE, a maioria qualificada é uma “dupla
maioria”, isto é, corresponde a, pelo menos, 55% dos membros do Conselho (16), devendo
estes representar Estados-Membros que reúnam, no mínimo, 65% da população da União. A
minoria de bloqueio deve ser composta por, pelo menos, quatro Estados que representem mais
de 35% da população da União. Quanto o Conselho não delibere sob proposta da Comissão ou
do Alto Representante, a maioria qualificada deve corresponder, no mínimo, a 72% dos
membros do Conselho (21), representando Estados que reúnam, pelo menos, 65% da
população da União. Na hipótese de nem todos os membros do Conselho participarem na
votação aplica-se o disposto no artigo 238º/3 do TFUE.
O Conselho tem ainda competências para participar no processo de celebração de acor-
dos internacionais (artigo 218º, TFUE), autorizar as cooperações reforçadas que os Estados-
Membros desejem instituir entre si para reforçar o processo de integração europeia (artigo 20º,
TUE e artigos 326º a 334º do TFUE), receber os projetos de revisão dos Tratados (artigo 48º/2,
TUE) e os pedidos de adesão de novos Estados-Membros, devendo, neste último caso, atender
aos critérios de elegibilidade aprovados pelo Conselho Europeu (artigo 49º, TUE). Além disso,
cabe ao Conselho verificar o risco de violação dos valores referidos no artigo 2º do TUE e
sancionar os Estados por esse facto (artigo 7º, TUE), bem como celebrar, por maioria
qualificada, o acordo de saída de um Estado que pretenda retirar-se da União (artigo 50º, TUE).
Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, transformou-se o Conselho numa
“segunda câmara legislativa”. No regime anterior, existia vários obstáculos à consideração do
Conselho como uma verdadeira “câmara legislativa”: as suas reuniões eram secretas, não era
uma instituição eleita diretamente, nem estava sujeita ao controlo parlamentar. 
Com o Tratado de Lisboa, são consagradas algumas soluções que respondem, em parte,
às preocupações enunciadas. Com o artigo 16º/8 do TUE, foi possibilitada as reuniões do
Conselho serem tornadas públicas, permitindo aos seus eleitores conhecer a posição dos seus
representantes, os quais passam a assumir responsabilidade pelas votações efetuadas –
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princípio da transparência. Por outro lado, a possibilidade de os Parlamentos Nacionais
fiscalizarem a priori o princípio da subsidiariedade, obrigando as várias instituições, incluindo o
Conselho, a comunicar os respetivos projetos legislativos, reforça o controlo parlamentar sobre
o processo legislativo europeu.
2.4. Comissão Europeia (artigo 17º, TUE)
A Comissão Europeia é a instituição que representa os interesses da União, como
disposto no artigo 17º/1 do TUE.
A partir de 1 de Novembro de 2014, a Comissão é composta por um número de
membros, incluindo o seu Presidente e o Alto Representante, correspondente a dois terços do
número dos Estados-Membros. No entanto, deliberando por unanimidade, o Conselho Europeu
alterou o número para equivalente ao número de Estados (artigo 17º/4 e 5, TUE).
Quanto à designação da Comissão, o Tratado de Lisboa mantém o duplo grau de legitimi-
dade democrática, ao envolver neste processo os Conselhos e o Parlamento Europeu. O
processo, estabelecido no artigo 17º/7 do TUE, desenrola-se nos seguintes termos: (1) O
Conselho Europeu, tendo em conta as eleições para o Parlamento Europeu, e deliberando por
maioria qualificada, propõe ao Parlamento Europeu um candidato ao cargo de Presidente da
Comissão; (2) O candidato é eleito pelo Parlamento Europeu por maioria dos membros que o
compõem; (3) O Conselho e o Presidente eleito adotam, de comum acordo, a lista dos possíveis
comissários, com base nas sugestões dos Estados; (4) O Presidente, o Alto Representante e os
restantes membros da Comissão são sujeitos a um voto de aprovação do Parlamento; (5) A
Comissão é nomeada pelo Conselho Europeu deliberando por maioria qualificada.
A Comissão atua colegialmente, deliberando por maioria (artigo 250º/1, TFUE), sob a
orientação do seu Presidente, que representa a Comissão, determina a sua organização
interna, convoca reuniões, nomeia vice-presidentes e distribui as responsabilidades da
Comissão pelos seus membros (artigos 17º/6 do TUE e 248º do TFUE). 
Quanto às suas competências, a Comissão tem, nos termos do artigo 17º do TFUE,
“funções de coordenação, de execução e de gestão”, cabendo-lhe a execução do orçamento e
a gestão dos programas. Acresce, atualmente, a possibilidade prevista no artigo 291º/2 do
TFUE, de os Estados-Membros conferirem competências de execução à Comissão, isto é, estão
em causa apenas poderes de execução e o exercício desses poderes pela Comissão é
obrigatório, uma vez verificada a condição enunciada no Tratado: necessidade decondições
uniformes de execução desses atos.
Além disso, a Comissão assegura a representação externa da União (artigo 17º, TUE),
negoceia acordos com países terceiros ou organizações internacionais (artigo 207º/3, TFUE),
toma a iniciativa da programação anual e plurianual da Comissão para obter acordos
interinstitucionais (artigo 295º, TFUE) e vela pela aplicação do direito da União. De facto, a
Comissão Europeia detém amplos poderes de fiscalização relativamente aos Estados (pode, por
exemplo, intentar uma ação por incumprimento contra o Estado infrator do direito da União
[artigos 258º a 260º, TFUE] e, quando tal ação tiver por fundamento o incumprimento da
obrigação de transposição de uma diretiva da União, pode obter a condenação do Estado
infrator no pagamento de uma quantia fixa ou de uma sanção pecuniária compulsória, sem
necessitar de intentar uma segunda ação por incumprimento contra esse Estado), a outras
instituições comunitárias (pode intentar ações de omissão ou recursos de anulação contra atos
das instituições que violem o direito da União [artigos 263º e 265º, TFUE]) e a particulares
(pode proceder às verificações necessárias [artigo 284º, TFUE] aplicar sanções, especialmente
no domínio da concorrência [artigos 101º e 102º, TFUE]).
Finalmente, a Comissão Europeia detém o poder de iniciativa legislativa quanto aos atos
legislativos da União, podendo alterar a proposta a todo o tempo, ao contrário do Conselho
que, em princípio só pode fazê-lo por unanimidade (artigo 293º, TFUE).
A apresentação das propostas pode ser feita por iniciativa da Comissão, a pedido do
Parlamento Europeu (artigo 225º, TFUE) ou do Conselho (artigo 241º, TFUE) e, na hipótese de
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não apresentar a proposta solicitada, a Comissão é obrigada a informar a instituição
requerente dos motivos para tal.
Em certas situações, a iniciativa legislativa é atribuída a outras instituições ou órgãos da
União: Parlamento Europeu (artigos 223º/2, 226º e 228º/4, TFUE), Tribunal de Justiça (artigo
257º, TFUE), Banco Central Europeu (artigo 129º, TFUE) ou Banco Europeu de Investimento
(artigo 308º, TFUE). Além destes, podem pedir à Comissão para apresentar propostas os
Estados-Membros e os cidadãos da União. Os Estados-Membros que pretendam instituir uma
cooperação reforçada num dos domínios dos Tratados devem, nos termos do artigo 329º do
TFUE, dirigir um pedido nesse sentido à Comissão (ou ao Conselho, se essa cooperação for no
âmbito da PESC), e podem propor atos no quadro da cooperação judiciária em matéria penas e
da cooperação policial e administrativa (artigo 76º, TFUE). A iniciativa de cidadania vem
reforçar os elementos de democracia direta nos Tratados e traduz-se, segundo os artigos 11º
do TUE e 24º do TFUE, na possibilidade de pelo menos “um milhão” de cidadãos da União
“nacionais de um número significativo de Estados-Membros poderem tomar a iniciativa de
convidar a Comissão a apresentar uma proposta adequada em matérias sobre as quais esses
cidadãos considerem necessário um ato jurídico da União para aplicar os Tratados”.
Por fim, se a Comissão considerar que num determinado Estado-Membro existe ou
poderá ocorrer um défice orçamental excessivo, envia um parecer ao Estado-Membro em causa
e poderá apresentar propostas ao Conselho, o qual adotará ou não sanções nos termos do
artigo 126º do TFUE.
2.5. Tribunal de Justiça da União Europeia (artigo 19º, TUE)
O TJUE inclui, nos termos do artigo 19º/1 do TUE, o Tribunal da Justiça, o Tribunal Geral e
Tribunais Especializados. O n.º 2 da mesma disposição acrescenta que os Estados-Membros
devem estabelecer “as vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional
efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União”, reforçando a ideia de que o direito da
União Europeia é aplicado fundamentalmente pelos tribunais nacionais.
O Tribunal de Justiça é composto de um juiz por cada Estado-Membro, assistido por
advogados-gerais, nomeados, de comum acordo, pelos governos dos Estados-Membros por seis
anos, sendo necessário a consulta a um comité, o qual dará um parecer sobre a adequação dos
candidatos ao exercício das funções de juiz ou de advogado-geral nos tribunais da União (artigo
253º e 255º, TFUE).
Quanto às suas competências, o TJ dá pareceres sobre a compatibilidade de convenções
internacionais com o Direito da UE (artigo 218º/11, TFUE), decide com fundamento em cláusula
compromissória (artigo 272º, TFUE), tem iniciativa legislativa em certas áreas (artigo 257º,
TFUE), coopera com os Tribunais Nacionais (artigo 267º, TFUE) e decide recursos de anulação,
ações de omissão e ações por incumprimento (artigo 258º a 260º, 263º e 265º, TFUE). 
Foi alargada a legitimidade ativa e passiva nos recursos de anulação e ações de omissão
intentados. Nos termos do artigo 269º do TFUE, o TJ é competente para se pronunciar sobre a
legalidade de uma to adotado pelo Conselho Europeu ou pelo Conselho, com fundamento no
artigo 7º, apenas a pedido do Estado-Membro envolvido e somente quanto à observância das
disposições processuais previstas no referido artigo . Além disso, o TJ fiscaliza as ações e
omissões do Conselho, Comissão e Parlamento Europeu, as omissões e os atos do BCE, que não
sejam recomendações ou pareceres, e as omissões e os atos do Conselho Europeu e dos
órgãos ou organismos da União destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros
(artigo 263º, 1ª p., e 265º, 1º p., TFUE). Acresce que o artigo 263º, 4º p., do TFUE simplifica o
acesso dos particulares aos tribunais da União, isto é, qualquer pessoa singular ou coletiva
pode interpor recurso contra os atos de que seja destinatária ou lhe digam direta e
individualmente respeito. Por fim, nos termos do artigo 8º do Protocolo n.º 2, o “TJUE é
competente para conhecer dos recursos, com fundamento em violação do princípio da
subsidiariedade por um ato legislativo, que sejam interpostos nos termos do artigo 263º do
TFUE por um Estado-Membro, ou por ele transmitidos, em conformidade com o seu
ordenamento jurídico interno, em nome do seu Parlamento Nacional”.
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No domínio da cooperação com os tribunais nacionais, o TJ é competente, à luz da reda-
ção do artigo 267º do TFUE, para decidir a título prejudicial sobre a validade e a interpretação
dos atos adotados pelas instituições e pelos órgãos ou organismos da União, podendo
igualmente pronunciar-se com a maior brevidade possível sobre uma questão prejudicial
suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional, relativamente a uma pessoa
que se encontre detida.
Segundo o artigo 275º do TFUE, o TJUE não dispõe, em princípio, de competências no
domínio da PESC, exceto nos casos previstos nos artigos 275º do TFUE e 40º do TUE.
O Tribunal Geral foi criado para fazer face ao crescente volume de trabalho do TJ e apre-
senta um composição e funcionamento semelhantes aos do TJ. Funciona como instância de re-
curso em relação às decisões dos tribunais especializados (artigo 256º, TFUE), mas continua a
ser competente para conhecer em primeira instância os recursos de anulação, as ações de
omissão e as ações de responsabilidade.
Finalmente, os tribunais especializados podem ser criados por processo legislativo
ordinário (artigo 257º, TFUE) e estão encarregues de conhecer em primeira instância certas
categorias de recurso em matérias específicas, sendo as respetivas decisões objeto de recurso
para o TG.
O Tratado de Lisboa veio reforçar as competências do Tribunal de Justiça. Este exerce as
funções de um Tribunal Constitucional e preocupa-se em garantir a eficáciado direito da União
e em promover um certa visão federalista da Europa, quase assumindo o papel de legislador,
ao recorrer a uma interpretação teleológica-sistemática (também dita funcional). Este método
de interpretação encontra-se estabelecido na jurisprudência do TJ, desde o acórdão Van Gend
& Loos (26/62), onde o Tribunal afirmou expressamente que, para interpretar as disposições do
Tratado, teria em conta o “espírito, economia e conteúdo” das disposições em causa. Assim,
coloca-se a questão, não de saber se o TJ criou lei, mas sim qual é o fim das Comunidades, hoje
União Europeia. Ora, essa finalidade encontra-se estabelecida no sistema legal, nos
preâmbulos dos Tratados e nos princípios gerais de Direito da União, tendo estes últimos
adquirido na jurisprudência do TJ uma posição de superioridade hierárquica em relação a certas
disposições normativas consideradas, sobretudo, de índole técnica.
2.6. Banco Central Europeu (artigos 282º a 284º TFUE) e Tribunal de Contas (artigos 285º a
287º TFUE)
O Banco Central Europeu, criado pelo Tratado de Lisboa, exerce as suas competências de
forma independente das instituições, órgãos ou organismos da União, dos governos dos
Estados-Membros ou outras entidades (artigo 130º, TFUE). Além disso, o artigo 282º/3 do TFUE
expressa a independência do BCE, nomeadamente na gestão das suas finanças, solução que
procura evitar pressões políticas sobre a instituição em causa. É ainda confirmado que o
objetivo do Sistema Europeu dos Bancos Centrais (SEBC), dirigido pelos órgãos de decisão do
Banco Central Europeu (Conselho do Banco Central Europeu e Comissão Executiva), é a
manutenção da estabilidade dos preços (artigo 127º, TFUE), acrescentado o artigo 3º/4 do TUE
que a União “estabelece uma União económica e monetária cuja moeda é o euro”. O
presidente e vice-presidente são nomeados pelo Conselho Europeu por maioria qualificada
(artigo 283º/2, TFUE).
O Tribunal de Contas, criado pelo Tratado de Bruxelas, é composto por um juiz por
Estado-Membro e tem por missão examinar “as contas da totalidade das receitas e despesas
da União” (artigo 285º, TFUE). De entre as alterações introduzidas pelo Tratado de Lisboa,
destaca-se a referência ao exercício das funções, pelos seus membros, “com total
independência no interesse geral da União” (artigo 285º, TFUE), nomeadamente no interesse
dos contribuintes europeus, promovendo a “credibilidade do processo de integração europeia”.
Por último, o artigo 9º do TUE, além das instituições, refere os órgãos e organismos da
União. Quanto aos órgãos da União, destacam-se o BEI (artigo 308º e seguintes, TFUE), o
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Provedor de Justiça (artigo 228º, TFUE), o Comité Económico e Social (artigo 301º e seguintes,
TFUE) e o Comité das Regiões (artigo 305º, TFUE).
Princípios Fundamentais de Direito da União Europeia
1. Princípio das Competências Atribuídas e Princípio das Competências Implícitas
Acórdão 22/70, AETR
Competências atribuídas e implícitas
O acórdão AETR estabeleceu o princípio das competências implícitas no plano internacio-
nal, na medida em que reconheceu a existência de uma competência para concluir um acordo
internacional onde ela não existia expressamente conferida pelo Tratado.
A União rege-se pelo princípio das competências atribuídas, consagrado no artigo 5º do
TUE. Trata-se de um princípio fundamental que reflete a ideia de que também a União se rege
pelo princípio da especialidade e de que não pode criar a sua própria competência, isto é, não
tem a competência das competências. Acresce que o princípio das competências atribuída tra-
duz a chamada repartição vertical de competências entre os Estados e a União.
O princípio das competências não é, todavia, um princípio absoluto. A doutrina e a
jurisprudência têm identificado um conjunto de desvios a este princípio. O acórdão AETR
fundou a existência de um deles, ao consagrar a ideia de que as competências da União podem
advir implicitamente do texto dos Tratados.
No acórdão AETR, o TJUE deu o primeiro passo para a transferência do mesmo princípio
para o plano das relações internacionais. Partindo do artigo que conferia personalidade jurídica
à Comunidade, o TJUE concluiu que este dispunha de capacidade para atuar no plano
internacional, devendo a concreta competência para celebrar determinado acordo internacional
ser determinada no contexto de todo o Tratado, e podendo advir tanto de uma atribuição
expressa pelas suas disposições, como decorrer implicitamente do Tratado ou de outras
disposições adotadas pelas instituições.
Assim, o TJUE concluiu pela existência de competência internacional da Comunidade,
tendo considerado que existe uma competência externa implícita quando o acordo
internacional possa afetar ou alterar o âmbito de aplicação das normas da União. O TJUE
fundou esta competência internacional, em todos os domínios que correspondem aos objetivos
do Tratado, no princípio da cooperação leal, que impõe aos Estados-Membros a obrigação de
facilitar à União o cumprimento da sua missão e de se abster de tomar qualquer medida
suscetível pôr em perigo a realização dos objetivos do Tratado.
Em conclusão, o TJUE estabeleceu um princípio do paralelismo de competências internas
e internacionais, mas que o mesmo não opera ilimitadamente, havendo que analisar no caso
concreto quais as implicações que a celebração de um acordo internacional acarreta para a
legislação da União.
Princípio da preempção
Tendo estabelecido o princípio das competências implícitas, o acórdão AETR encontra-se,
ainda associado a um outro princípio fundamental, estreitamente associado com o princípio do
primado: o princípio da preempção. Este diz respeito à repartição de competências entre os
Estados-Membros e a União. Trata-se, portanto, de um princípio que determina quem tem
competência para adotar atos em determinada matéria. Assim, o princípio da preempção
ilustra os casos em que os Estados-Membros estão precludidos de atuar, uma vez que as
competências da União prevalecem.
A cláusula das competências necessárias 
O acórdão AETR relaciona-se, ainda, com o mecanismo atualmente previsto no artigo
352º do TFUE, conhecido como a cláusula dos poderes necessários, não por esta disposição ter
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sido diretamente invocada no processo, como também por permitir, igualmente, uma extensão
das competências da União para além do estabelecido no Tratado.
O artigo estabelece, portanto, um processo decisório especificamente desencadeado
para permitir o alargamento de certas competências da União. Distingue-se, assim, do princípio
das competências implícitas que se trata de um princípio interpretativo de fonte inteiramente
jurisprudencial e que opera cronologicamente numa fase anterior à atuação da cláusula dos
poderes necessários, uma vez que esta implica a prévia determinação da ausência de
competência, expressa ou implícita, nos Tratados.
O artigo 253º do TFUE não opera de forma ilimitada, tendo a jurisprudência do TJUE
determinado que o mesmo tem de respeitar o acervo comunitário e que não pode determinar
um salto qualitativo na integração.
Na versão atual, os Tratados consagram, ainda, um conjunto de competências expressa-
mente atribuídas à União no plano internacional, de que é exemplo as competências no
domínio da política comercial comum (artigo 207º, TFUE).
O artigo 3º/2 do TFUE passou ainda a dispor que a União dispõe de competência
exclusiva para celebrar acordos internacionais quando tal celebração esteja prevista num ato
legislativo da União,seja necessária para lhe dar a possibilidade de exercer a sua competência
interna, ou seja, suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas.
Os Tratados em vigor reconhecem, assim, três diferentes categorias de competência ex-
terna exclusiva da União: (1) quando a conclusão do acordo for prevista num ato legislativo; (2)
quando a conclusão é necessária para permitir à União o exercício da competência internar; (3)
e quando a conclusão possa afetar as regras comuns ou alterar o seu âmbito de aplicação
(acórdão 22/70, AETR).
Por fim, foi ainda anexada uma Declaração aos Tratados em matéria de delimitação de
competências (Declaração n.º 18).
2. Princípio da Uniformidade na Interpretação e Aplicação do Direito da União Europeia
Acórdão 61/65, Vaassen-Göbbels 
Reenvio Prejudicial
O reenvio prejudicial constitui um mecanismo de colaboração entre os tribunais
nacionais e o TJUE. Os primeiros são também trinais ordinários de Direito da União, aplicando-o
nos litígios que lhes cabe resolver, sendo natural que esses tribunais tenham dúvidas na
interpretação das normas da UE. O artigo 267º do TFUE permite-lhes esclarecerem essas
dúvidas junto do TJ, colocando-lhe “questões prejudiciais”, isto é, questões cuja não resolução
prejudica o prosseguimento da causa. O reenvio prejudicial serve ainda para resolver dúvidas
relativas à validade das normas de Direito derivado da UE. Sempre que, num caso concreto, um
tribunal nacional deva aplicar normas da União e tenha dúvidas quanto à sua interpretação ou
validade, pode suspender o processo e dirigir as suas questões ao TJ.
O reenvio prejudicial permite concretizar o princípio da uniformidade na interpretação e
aplicação do Direito da UE, na medida em que, como o Tribunal vai responder da mesma forma
às perguntas colocadas por diferentes tribunais substancialmente idênticas, esses tribunais
terão de aplicar de maneira uniforme o Direito da União.
Por regra, os tribunais nacionais não estão obrigados a reenviar estas questões ao TJ, po-
dendo, portanto, suceder que as partes no processo chamem a atenção para dúvidas
pertinentes de interpretação ou validade do DUE e o tribunal opte por não apresentar essas
dúvidas ao TJ. Assim, haveria o risco de os tribunais nacionais aplicarem o direito da União no
sentido em que cada um entendesse mais adequado, podendo esse entendimento variar de
tribunal para tribunal, estando em causa a aplicação uniforme do DUE.
No entanto, o artigo 267º prevê que, em certas circunstâncias, os tribunais nacionais
estão obrigados a submeter a questão ao TJ. Tal sucede quando não é possível recorrer das
decisões desses tribunais (tribunais supremos) ou quando as decisões de tribunais inferiores
que julguem uma causa são de última instância. É esta obrigatoriedade excecional do reenvio
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que garante a intervenção do TJ no esclarecimento de questões prejudiciais e, portanto,
garante a uniformidade na interpretação e aplicação do DUE.
Subsequentemente, surgiram dúvidas quanto ao mecanismo de reenvio prejudicial, à
questão de saber se os tribunais que decidem em última instância estão sempre obrigados a
reenviar questões ao TJ e à possibilidade de os tribunais nacionais desaplicarem as normas da
UE por as considerarem inválidas, sem reenviarem essa questão de validade ao TJ, que são
respondidas pelos acórdãos CILFIT e Foto-Frost. Um outro problema diz respeito aos órgãos
nacionais que podem reenviar questões ao TJ, sendo este objeto dos acórdãos Vaassen-
Göbbels e Dorsch Consult.
Órgão jurisdicional nacional
No caso Vaassen-Göbbels, esteve em causa a delimitação das entidades nacionais que
podem fazer uso do mecanismo do reenvio prejudicial (“órgão jurisdicional de um dos Estados-
Membros” [artigo 267º, TFUE]).
A qualificação de um órgão nacional como “jurisdicional” poderia resultar de razões
diversas, consistindo uma hipótese em aceitar a qualificação feita pelos ordenamentos jurídicos
nacionais. O problema desta opção é que a mesma acarretaria a possibilidade de órgãos com
exatamente as mesmas caraterísticas, mas localizados em Estados-Membros diferentes,
poderem reenviar ou estarem impossibilitados de o fazer consoante a respetiva ordem jurídica
os qualificasse como “jurisdicionais” ou não.
Foi defendido, no caso Vaassen-Göbbels, a possibilidade de uma interpretação
“comunitária” da noção de “órgão jurisdicional nacional”, pois assim o exigem as necessidades
de interpretação e de aplicação uniformes do Tratado. É preciso ter em conta que, face à letra
do artigo 267º, os particulares que sejam partes no litígio perante uma jurisdição nacional não
podem, eles próprios, suscitar as questões prejudiciais, apenas podem pedir ao juiz do
processo que o faça, como o próprio TJ esclareceu em diferentes casos, nomeadamente, o do
Município de Barcelos (C-408/09).
Assim, o Tribunal estava destinado a procurar um equilíbrio entre estas diversas razões e
pretensões, exprimindo a conceção de “órgãos jurisdicional nacional” que temos hoje esse
equilíbrio evolutivo.
Para compreender melhor a jurisprudência, é necessário saber se a noção de “órgão
jurisdicional nacional” deve ser encarada como um conceito ou um tipo.
O “conceito” implica a identificação de um conjunto de caraterísticas necessárias e
suficientes para se concluir que, a serem preenchidas num caso concreto, a realidade
conceptual está presente. Se alguma dessas caraterísticas não se verificar, a conclusão é a
oposta. O “conceito” é, portanto, um forma rígida de pensar, baseada na distinção entre
realidades distintas e inconfundíveis. Assim, procurar um conceito de “órgão jurisdicional
nacional” seria, neste contexto, prejudicial à busca do equilíbrio referido.
Uma outra categoria que se adapta melhor ao desenvolvimento jurisprudencial é o
“tipo”, que é uma imagem à qual a realidade pode ser mais ou menos aproximada. Para
verificarmos se, num caso concreto, um “tipo” está presente, não é preciso que a realidade em
causa seja exatamente igual ao modelo que esteve na base da construção do “tipo”, o
“arquétipo”, isto é, o mesmo preenche algumas caraterísticas. Assim, no caso concreto, o
órgão deve ser suficientemente semelhante ao “tribunal de direito comum” para se poder dizer
que faz parte do “órgão jurisdicional nacional”.
O preenchimento do tipo de “órgão jurisdicional nacional” aconteceu através da enuncia-
ção de diversas caraterísticas que são identificáveis nos “tribunais de direito comum” dos
diversos Estados-Membros. Na verdade, no caso Vaassen-Göbbels, a questão de qualificação
como “órgão jurisdicional nacional” colocou-se porque o Scheidsgerecht não era qualificado
pelo direito holandês como “órgão jurisdicional”, mas o TJ acabou por reconhecê-lo essa
qualidade. Aliás, a hipótese contrária também é possível: o direito nacional qualificar um órgão
como “tribunal” e, não obstante, o TJ não lhe reconhecer a qualidade de “órgão jurisdicional
nacional”.
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Caraterísticas
No caso Vaassen-Göbbels, enunciaram-se cinco caraterísticas cuja verificação lhes
permitiu considerar o Scheidsgerecht como “órgão jurisdicional nacional”. O órgão (1) tinha
sido criado nos termos da lei holandesa, (2) era permanente, (3) era a instância processual
obrigatória quanto aos litígios em causa, (4) devia aplicar regras de Direito (5) e estava sujeito
a regras de processo semelhantes às que regem o funcionamento dos tribunais, prevendo,
nomeadamente, a audiência em contraditório. O TJ enunciou, assim, um conjunto de
caraterísticas do Scheidsgerechtque lhe parecia bastar para qualificar o mesmo de “órgão
jurisdicional nacional” nos termos do artigo 267º do TFUE. Estas caraterísticas são, então, a
permanência do órgão, a natureza contraditória do processo, a origem legal, o caráter
obrigatória da jurisdição e a aplicação de normas de direito. 
Origem Legal: o Tribunal não exige que o órgão tenha sido criado por ato do Estado-
Membro com força de lei; apenas exige que haja um determinado envolvimento das
autoridades públicas.
Permanência: o TJ não responde a questões formuladas por órgãos criados temporaria-
mente para resolver um litígio determinado. Só se as questões são formuladas por órgãos que
são criados por lei para resolver todos os casos que, no futuro, caiam no seu âmbito de
competência é que o TJ admite essas questões.
Caráter obrigatório da jurisdição: uma jurisdição tem caráter obrigatório se,
independentemente de acordo entre as partes, qualquer uma delas pode iniciar um processo
judicial nesse órgão e a outra parte fica, desse modo, sujeita ao julgamento subsequente. Não
se conhece nenhum caso em que um organismo tenha sido qualificado de “órgão jurisdicional
nacional” sem a sua jurisdição ter caráter obrigatório.
Aplicação das regras de Direito: para que possa haver reenvio prejudicial, o organismo
nacional deve ter dúvidas quanto à interpretação ou validade de normas de Direito da UE que
sejam aplicáveis ao litígio que foi chamado a resolver. Assim, não se exige que o organismo
nacional aplique outras regras de direito e permite-se que o mesmo julgue de acordo com a
equidade.
Natureza contraditória do processo: o processo seguido num tribunal tem natureza
contraditória quando as partes em litígio têm de ser ouvidas e quando todas se podem
pronunciar relativamente às questões pertinentes para a resolução do litígio, incluindo os
argumentos apresentados pelas partes contrárias. O Tribunal nunca negou a qualificação de
um organismo de reenvio como “órgão jurisdicional nacional” pelo facto de não cumprir este
critério, mas considerou, em muitos casos, que o facto de organismo cumprir esse critério
contribuía para qualificá-lo como “órgão jurisdicional nacional”.
Tribunais arbitrais
Um outro aspeto que contribuiu, no caso Vaassen-Göbbels, para a dúvida relativa à
qualificação mencionada, foi o nome do órgão em causa: Tribunal Arbitral. Os tribunais arbitrais
são, por regra, tribunais criados por convenção de arbitragem celebrada entre as partes de
uma relação jurídica. As partes nessa relação não estão obrigatoriamente submetidas à
competência desse tribunal. Trata-se de um entidade constituída para julgar aquele particular
litígio entre as partes e que se extingue depois de desempenhada a sua tarefa. São as partes
que designam os árbitros. É frequente que as partes determinem que os árbitros decidam de
acordo com a equidade e não por aplicação das regras de Direito vigentes.
O TJ, ao estipular as caraterísticas dos “órgãos jurisdicionais nacionais”, fez a escolha de
os tribunais arbitrais “puros” não preencherem essas caraterísticas, logo, não se enquadram
naquele tipo e, portanto, não podem reenviar questões prejudiciais.
No entanto, o Scheidsgerecht foi considerado “órgão jurisdicional nacional”, porque foi
demonstrado que, apesar do nome, o órgão em causa se assemelhava muito mais aos
“tribunais de direito comum” do que a um verdadeiro tribunal arbitral.
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Acórdão 54/96, Dorsch Consult
O acórdão Dorsch Consult condensa, numa frase, um conjunto de caraterísticas
consideradas relevantes para qualificar a entidade que usa o mecanismo de reenvio prejudicial
como “órgão jurisdicional nacional”. Assim, para esse efeito, “o Tribunal de Justiça tem em
conta um conjunto de elementos, tais como a origem legal do órgão, a sua permanência, o
caráter obrigatório da sua jurisdição, a natureza contraditória do processo, a aplicação pelo
órgão das normas de direito, bem como a sua independência” (n.º 23). As cinco primeiras
caraterísticas constavam do acórdão Vaassen-Göbbels. 
O acórdão Dorsch Consult acrescenta, portanto, a caraterística da independência e,
adicionalmente, são discutidas duas interpretações possíveis do elemento do “caráter
obrigatório da jurisdição”. Refere-se ainda outro elemento que, noutros acórdãos, o TJ tem
considerado importante: a necessária “resolução de litígios” por parte do organismo nacional
de reenvio.
Independência 
A invocação deste elemento mostrou-se necessária quando determinados órgãos nacio-
nais, considerados administrativos ou que não exerciam funções jurisdicionais, começaram a
colocar questões prejudiciais ao TJ. Assim, as caraterísticas que haviam permitido distinguir os
“órgãos jurisdicionais nacionais” mostraram-se inúteis quando foi preciso diferenciar estes dos
órgãos administrativos.
O TJ começou por exigir a verificação de caraterísticas da independência aquando do
reenvio de questões prejudiciais pelos órgãos que exercem a função de Ministério Público, que
dirige o inquérito criminal e exerce a ação penal, acusando em tribunal os suspeitos da prática
de crimes. O Ministério Público, exercendo essa função, é uma parte no processo, não lhe
cabendo decidir com independência o litígio em causa.
O mesmo não se verifica na figura do “juiz de instrução”, que, durante o inquérito
criminal, garante o respeito dos direitos do arguido e decide sobre medidas preventivas a
aplicar ao arguido propostas pelo Ministério Público. O TJ concluiu que o mesmo devia ser
considerado “órgão jurisdicional nacional”, pois funcionava como um terceiro imparcial entre o
Ministério Público e o arguido.
No caso Dorsch Consult, estava em causa um reenvio por parte de uma “comissão
federal de fiscalização de adjudicação de contratos públicos” (autoridade administrativa),
organismo criado por lei para responder a recursos interpostos por candidatos à adjudicação
desses contratos que se considerassem ilicitamente prejudicados. A questão essencial colocou-
se quanto à exigência da independência, tendo sido distinguindo dois aspetos, a imparcialidade
e a inamovibilidade.
No que diz respeito à imparcialidade, o Tribunal considerou que o facto de não poderem
resolver processos em que tivessem participado como funcionários, bastava para assegurar a
sua imparcialidade. O desenvolvimento jurisprudencial levou à diferenciação de dois aspetos da
imparcialidade, consistentes na separação orgânica e na separação funcional. A separação
orgânica existe quando o organismo está inserido na mesma estrutura organizatório do órgão
administrativo sobre cujas atuações é chamado a pronunciar-se. A separação funcional significa
que os membros do organismo de reenvio não devem estar vinculados por ordens ou
instruções recebidas por órgãos administrativos, isto é, não podem ser subordinados
hierárquicos de outros órgãos administrativos.
Quanto ao segundo aspeto, a inamovibilidade, trata-se de garantir que os titulares do ór-
gão jurisdicional não possam ser arbitrariamente removidos do seu lugar, de modo a não se
sentirem tentados a julgar os litígios no sentido querido por aqueles que os podem demitir, mas
de acordo com as regras de Direito aplicáveis. 
Caráter jurisdicional da decisão
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Foi exigido no acórdão Dorsch Consult este elemento, perguntando-se se as decisões dos
organismos que reenviam as questões ao TJ vinculam as partes, tal como sucede com as
sentenças ou acórdãos dos tribunais de direito comum. Só no caso em que a sua decisão é
vinculativa é que tem “caráter jurisdicional”.
Resolução delitígios
Estes elementos não foram suficientes para distinguir os órgãos que exercem funções
jurisdicionais dos órgãos que exercem funções administrativas, suscitando a necessidade de
invocar um novo elemento distintivo. Assim, para determinar se um organismo nacional deve
ser qualificado “órgão jurisdicional”, é necessário verificar qual a natureza específica das
funções que exerce no contexto normativo particular em que tem de recorrer ao TJ.
O que permitiu, nestes casos, efetuar a distinção foi a inexistência de qualquer litígio
entre as partes que tivesse de ser resolvido pelos juízes.
Decisão em última instância
O facto de o organismo nacional de reenvio decidir em última instância parece conter a
virtualidade de compensar a inexistência de um conjunto vasto de outros elementos.
A caraterística de que o organismo nacional decida em última instância, sem hipótese de
recurso para tribunais ordinários, não é um requisito que tenha de estar sempre verificado para
se concluir pela presença de um “órgão jurisdicional nacional”. De outro modo, não se
compreenderia a distinção efetuada pelos parágrafos 2 e 3 do artigo 267º do TFUE entre as
jurisdições que decidem em última instância , que estão obrigadas a reenviar, e aquelas cujas
decisões são recorríveis, cujo reenvio é facultativo. Estas últimas, se aquele elemento fosse
necessário, nunca poderiam reenviar. Assim, o elemento referido apenas permite, quando
verificado, atenuar a não existência de outros elementos, mas não é ele próprio um requisito
do “órgão jurisdicional nacional”.
A verificação de um “órgão jurisdicional nacional” ou “órgão jurisdicional de um Estado-
Membro” exigirá a invocação dos diversos elementos que foram sendo elencados nos acórdãos
Vaassen-Göbbels e Dorsch Consult, sendo que um é de verificação indispensável – o caráter
obrigatória da jurisdição -, outros devem verificar-se, apesar do seu conteúdo ser bastante
flexível – a origem legal, a independência e a resolução de litígios -, outros potenciam a
qualificação – o caráter jurisdicional da decisão, a aplicação de normas de direito e a
permanência – e outro auxilia nessa qualificação, embora prescindível – a natureza
contraditória do processo.
Assim, de todos os elementos, o único que nunca foi posto em causa é o caráter
obrigatória da jurisdição. Todos os outros elementos, num caso ou noutro não se encontravam
preenchidos, não impediram que, concretamente, o TJ considerasse estar em causa um “órgão
jurisdicional nacional”. Tudo depende de estar presente um número suficiente de elementos
que permitam a conclusão de que o organismo está próximo do tribunal de direito comum. 
Acórdão 283/81, Cilfit
Os órgãos jurisdicionais nacionais são aqueles que têm competência para dirimir a
generalidade dos conflitos derivados da aplicação das normas da União Europeia. Esta solução
comporta alguns riscos, como sendo a possibilidade de as normas europeias serem aplicadas
de modo divergente pelos tribunais dos vários Estados-Membros. Por essa razão, o Tratado
estabelece um procedimento através do qual o TJ é chamado a pronunciar-se a propósito de
casos concretos. Essa intervenção ocorre a pedido dos juízes nacionais, aos quais cabe a
possibilidade de submeterem ao TJ questões concretas quanto à interpretação ou a validade
das normas europeias (artigo 267º, 1º parágrafo, TFUE).
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É para acautelar a ocorrência destes riscos que o Tratado prevê que a competência do TJ
para resolver questões prejudiciais possa ser provocada pelas jurisdições nacionais a dois
títulos diversos, correspondentes ao segundo e terceiro parágrafo do artigo 267º do TFUE.
O segundo parágrafo atribui a todos os órgãos jurisdicionais nacionais a faculdade de
submeterem questões prejudiciais ao TJ, no âmbito de litígios que se encontrem a decidir. Para
que possa proceder ao reenvio, basta que a entidade responsável pela resolução do litígio
tenha a natureza de órgão jurisdicional, nos termos definidos nos casos Vaassen-Göbbels e
Dorsch Consult, e que surja uma questão sobre a interpretação ou a validade do Direito da
União. Neste caso, o reenvio é meramente facultativo, sendo efetuado a pedido do julgador e
no seu interesse.
O terceiro parágrafo, diferentemente, converte a faculdade em obrigação, para os órgãos
jurisdicionais nacionais que julguem sem hipótese de recurso judicial previsto no direito
interno.
Teorias
O que significa a expressão “insusceptibilidade de recurso judicial previsto no direito in-
terno”?
A teoria orgânica ou do litígio abstrato sintetiza que a questão faz apelo apenas aos
tribunais nacionais supremos, aqueles que proferem decisões que são sempre irrecorríveis.
Apresenta em seu favor três argumentos: (1) a convicção da tendencial menor importância dos
processos resolvidos de modo definitivo pelos tribunais inferiores; (2) a necessidade de aliviar o
TJ da sobrecarga excessiva; (3) a circunstância de os tribunais supremos serem formalmente
responsáveis pela definição da orientação jurisprudencial dos restantes tribunais.
Por sua vez, a teoria do litígio concreto vê a questão como abrangente, também, dos
tribunais que, no caso concreto, decidem o litígio em definitivo. Funda-se: (1) na necessidade
de se assegurar a coerência na aplicação do Direito da União sempre que ela seja definitiva; (2)
no facto de, para as partes no litígio, haver interesse na aplicação consistente do Direito; (3) na
demonstração de que as questões de Direito da União se destacam dos casos concretos, pelo
que a menor importância destes não corresponderá necessariamente à menor importância
daquelas.
Há quem afirme que o Tribunal tem-se inclinado para a teoria do litígio concreto, sendo
disso exemplo o caso Lyckeskog (99/2000), nomeadamente o n.º 15.
Dispensa de reenvio Prejudicial
No acórdão Cilfit, o TJ procede à interpretação do terceiro parágrafo do artigo 267º,
concretamente quanto à questão de saber se a obrigação aí referida é automática, isto é,
pediu-se ao Tribunal que desenvolvesse a delimitação dos contornos da obrigação de reenvio.
O Tribunal começou por afirmar que o mecanismo do artigo 267º não está na disponibili -
dade das partes (n.º 9). Isto é, a circunstância de as partes requererem ao julgador a
submissão da questão ao TJ não é, por si só, suficiente para desencadear o processo de
reenvio: é necessário que a questão a colocar ao Tribunal seja reconhecida pelo próprio juiz
nacional.
Esta aparente irrelevância das partes significa que a decisão de reenvio não tem de se
fundar em pedido das partes e, embora frequentemente sejam elas a requerer ao juiz nacional
a submissão da questão ao TJ, tal não deverá constituir condição necessária para apreciação da
oportunidade de reenvio. No entanto, a irrelevância das partes não pode significar irrelevância
do pedido: sempre que tiver sido requerido pelas partes, uma eventual rejeição do pedido de
reenvio deverá ser fundamentada pelo tribunal, sob pena de nulidade da decisão; e, tratando-
se de um órgão jurisdicional que decide sem hipótese de recurso, a recusa de reenvio deverá
fundar-se numa das causas de dispensa admitidas pelo TJ. Em terceiro lugar, o direito nacional
poderá prever o direito de recurso da decisão do juiz que decida o reenvio ou decline o seu
pedido.
O Tribunal enunciou três circunstâncias que podem fundamentar a decisão do julgador
de última instância de não lhe submeter um questão de Direito da União.
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Em primeiro lugar, cessa a obrigação de reenvio quando a questão for impertinente ou
desnecessária, cumprindo, por conseguinte, completar a posição