DIREITO ADMINISTRATIVO - AULA 08

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DIREITO ADMINISTRATIVO – FERNANDA MARINELA 
AULA VIII - DATA: 23.02.2021 
 
 
Continuação da aula passada. 
 
o) Diferenças 
Quadro resumo: 
 
 
 
Há três diferenças básicas entre as empresas públicas e as sociedades 
de economia mista: capital, estrutura empresarial/societária (forma 
jurídica) e competência para julgar (foro). 
 
CF, art. 109: “Aos juízes federais compete processar e julgar: 
I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública 
federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou 
oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as 
sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho; 
VIII - os mandados de segurança e os habeas data contra ato de 
autoridade federal, excetuados os casos de competência dos tribunais 
federais;” 
 
 Atenção: se a autoridade for federal, mesmo sendo sociedade de 
economia mista, os mandados de segurança e os habeas data 
serão julgados pela justiça federal. 
 
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Súmulas: 
 Súmula 556, STF: “É competente a Justiça Comum para julgar 
as causas em que é parte sociedade de economia mista”. 
 Súmula 517, STF: “As sociedades de economia mista só têm 
foro na Justiça Federal, quando a União intervém como 
assistente ou opoente”. 
 
STJ: “Compete à justiça comum estadual processar e julgar as causas 
cíveis em que é parte sociedade de economia mista e os crimes 
praticados em seu detrimento. (Súmula n. 42/STJ)” 
 
STJ: “Compete à Justiça ordinária estadual o processo e o julgamento, 
em ambas as instâncias, das causas de acidente do trabalho, ainda que 
promovidas contra a União, suas autarquias, empresas públicas ou 
sociedades de economia mista. (Súmula n. 501/STF)” 
 
Lei 13.303/2016, art. 11: “A empresa pública não poderá: 
I - lançar debêntures ou outros títulos ou valores mobiliários, 
conversíveis em ações; II - emitir partes beneficiárias.” 
 
TEMA: ENTIDADES PARAESTATAIS E TERCEIRO SETOR 
 
Segundo o professor, as denominações dadas pela doutrina acerca 
desse tema variam, sendo possível chamá-lo de entidades paraestatais e 
terceiro setor. Alguns professores e doutrinadores colocam essa matéria 
dentro de “Organização da Administração”, entretanto, este curso está 
se embasando na doutrina tradicional, ou seja, o tema será trabalhado 
em capítulo independente. 
 
1. Sentido da expressão “entidades paraestatais” 
A) Divergências conceituais A expressão “paraestatal” é equívoca, 
possuindo diferentes sentidos na doutrina e na legislação. 
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✓ Inequívoco é aquilo que não gera engano. A expressão “paraestatal” é 
equívoca porque ela pode enganar o intérprete, já que ela pode ser 
empregada em diferentes sentidos. 
 
1º - Hely Lopes Meirelles: Segundo Hely Lopes Meirelles, entidades 
paraestatais são pessoas jurídicas de direito privado, cuja criação é 
autorizada por lei específica, com patrimônio púbico ou misto, para a 
realização de obras ou serviços de interesse coletivo. 
 
✓ É um meio termo entre o público e o privado. 
✓ Segundo o autor, são abrangidos por esse conceito: empresas 
públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas com 
personalidade de direito privado e os serviços sociais autônomos 
(Sistema “S” – SESC, SENAI, SENAC). 
 
✓ Na visão de Hely Lopes Meirelles, todas essas pessoas jurídicas 
(empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas 
com personalidade de direito privado e os serviços sociais autônomos) 
são criadas para realizar atividade de interesse público e todas ficam no 
meio termo entre o público e o privado, pois, a despeito da 
personalidade de direito privado, elas se sujeitam ao controle do Estado. 
 
✓ Tratar-se-ia de regime jurídico híbrido entre regime de direito privado 
com modificações impostas pelo direito público. 
 
Obs.: Conforme já visto em outras aulas, para Hely Lopes Meirelles toda 
fundação pública possui personalidade de direito privado. 
 
2º - Celso Antônio Bandeira de Mello: abrange pessoas privadas que 
colaboram com o Estado, desempenhando atividades não lucrativas, 
para as quais o Poder Público dispensa especial proteção e coloca a 
serviço delas manifestações do seu poder de império. 
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✓ Celso Antônio Bandeira de Mello discorda da denominação de Hely 
Lopes Meirelles. Ele defende que empresas públicas e sociedades de 
economia mista são empresas estatais e, portanto, não podem ser 
paraestatais. Fundações públicas também não são paraestatais, já que 
têm natureza autárquica. 
 
Obs.: Conforme visto em aulas passadas, para Celso Antônio Bandeira 
de Mello, toda fundação pública tem natureza autárquica. 
 
✓ Paraestatal, segundo Bandeira de Mello, é aquela entidade que está 
ao lado do Estado, atuando paralelamente a ele e, por isso, são 
fomentadas pelo Estado. 
 
✓ Na visão do autor, a expressão “entidades paraestatais” abrange as 
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, criadas por 
particulares para realizar atividades privadas, mas de interesse público. 
Como realizam atividades de interesse público, essas entidades são 
fomentadas e fiscalizadas pelo Estado. 
 
✓ Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, integram esse grupo: 
serviços sociais autônomos, OSs (organizações sociais), OSCIPs 
(organizações da sociedade civil de interesse público) e entidades de 
apoio. 
 
3º - Maria Sylvia Zanella Di Pietro: são pessoas jurídicas de direito 
privado, instituídas por particulares, com ou sem autorização 
legislativa, para o desempenho de atividades privadas de interesse 
público, mediante fomento e controle do Estado. 
 
✓ Maria Sylvia Zanella Di Pietro trouxe um conceito bastante parecido 
com o de Celso Antônio Bandeira de Mello. 
 
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B) As entidades paraestatais no direito positivo 
A Lei n. 8.666/93 versou sobre a entidade “paraestatal”: 
 
Lei n. 8.666/93, art. 17: “A alienação de bens da Administração 
Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente 
justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes 
normas: I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para 
órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, 
e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de 
avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, 
dispensada esta nos seguintes casos”. 
 
✓ Atenção: o art. 17 da Lei 8.666/93 versa sobre a alienação de bens 
da Administração Pública. Entretanto, o professor destaca que não se 
trata de condição para alienação de bens públicos. O Código Civil, no 
art. 981 , conceitua bem público como aquele que pertence à pessoa 
jurídica de direito público, sendo privados todos os demais bens. 
 
✓ O art. 17 da Lei 8.666/93 afirma que a alienação de bem imóvel da 
administração direta, autárquica e fundacional depende de lei. 
Entretanto, para ocorrer a alienação de bem imóvel, inclusive das 
entidades paraestatais, deverá haver avaliação prévia e licitação na 
modalidade de concorrência (dispensada esta nos casos definidos em 
lei). 
 
Lei n. 8.666/93, art. 84: “Considera-se servidor público, para os fins 
desta Lei, aquele que exerce, mesmo que transitoriamente ou sem 
remuneração, cargo, função ou emprego público. § 1º: Equipara-se a 
servidor público, para os fins desta Lei, quem exerce cargo, emprego ou 
função em entidade paraestatal, assim consideradas, além das 
fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, as 
demais entidades sob controle, direto ou indireto, do Poder Público. (O 
legislador adotou a concepção de Hely Lopes Meirelles). § 2º: A pena 
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imposta será acrescida da terça parte, quando os autores dos crimes 
previstos nesta Lei forem ocupantes de cargo em comissão ou de função 
de confiança em órgão da Administração direta, autarquia, empresa 
pública, sociedade de economia mista, fundação pública, ou outra 
entidade controladadireta ou indiretamente pelo Poder Público”. 
 
✓ A Lei n. 8.666/93 deu à expressão “paraestatal” o sentido dado por 
Hely Lopes Meirelles. O professor destaca que isso é perigoso, pois o 
livro deste doutrinador não é muito estudado atualmente, pois já está 
ultrapassado. Doutrinadores atuais, como Celso Antônio Bandeira de 
Mello e Maria Sylvia Zanella Di Pietro, adotam conceitos diferentes para 
a expressão “entidade paraestatal”. 
 
 1. TERCEIRO SETOR 
Antes de adentrarmos na análise das entidades integrantes do chamado 
terceiro setor, importante entender que esse serviço público não estatal 
surgiu a partir da reforma do aparelho estatal, idealizada em meados na 
década de 1990, por meio do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do 
Estado, elaborado pelo Ministério da Administração Federal e da 
Reforma do Estado e aprovado em 1995 pela Câmara da Reforma do 
Estado, no Governo FHC. 
 
Em razão da grave crise econômica ocorrida na década de 1980, que 
gerou uma crise de governança (dificuldade de implementar políticas 
públicas de forma eficiente), o Estado sentiu a necessidade de fazer 
alterações na administração pública brasileira, tendo promovido uma 
série de mudanças na Constituição Federal (destaque para as EC nº 
19/1998 e EC nº 20/1998), bem como na legislação infraconstitucional, 
com o objetivo de implementar uma administração pública gerencial, 
em substituição ao modelo burocrático até então utilizado. 
 
Disso, resultou a criação de diversos institutos jurídicos, que buscam: 
1) tornar a atuação do Estado mais eficiente e produtiva (busca de uma 
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maior qualidade dos serviços públicos, mudando o foco dos 
procedimentos para os resultados); 2) transferir para o mercado, 
mediante privatização, atividades que podem ser exercidas por 
particulares; 3) redefinir o papel do Estado, focando sua atuação na 
função de promotor e regulador do desenvolvimento econômico e social, 
em detrimento de uma atuação pela via da produção de bens e serviços; 
4) implantar a publicização dos serviços públicos não estatais 
(transferência de serviços para o terceiro setor); 
 
Nesse sentido, a doutrina entende que coexistem três setores no âmbito 
da economia nacional: a) Primeiro Setor: é o setor público, que abrange 
a administração direta e a indireta; b) Segundo Setor: é o setor privado 
– o mercado, composto pela iniciativa privada que tem como objetivo a 
obtenção de lucro; c) Terceiro Setor: é o denominado pela doutrina pelo 
setor público não estatal; d) Quarto Setor: comércio informal e 
atividades ilícitas (esse setor é reconhecido apenas por alguns 
doutrinadores). 
 
As entidades que compõem o Terceiro Setor prestam serviço de 
interesse público, embora sejam atividades privadas (serviços sociais 
não exclusivos do Estado), mas não integram a administração direta ou 
indireta. São chamadas também de entes de cooperação ou entidades 
paraestatais. Cabe mencionar ainda, antes de analisarmos tais 
entidades, que elas se submetem a um regime jurídico de direito 
privado, de forma predominante, mas modificado em partes por normas 
de direito público (como, por exemplo, a exigência de prestação de 
contas dos recursos públicos à Administração Pública e ao Tribunal de 
Contas). 
 
1.1 ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (OS) 
- Conceito: trata-se de uma qualificação outorgada às pessoas jurídicas 
de direito privado, sem fins lucrativos, pelo poder público, quando 
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atendidos determinados requisitos previstos no art. 2º da Lei nº 
9.637/98. 
 
OBS.: A qualificação de entidade como “OS” é ato discricionário. 
 
- O título de Organização Social é concedido por meio de um contrato de 
gestão firmado com o poder público, a partir do qual, em regime de 
parceira, as OS passam a prestar serviços sociais não exclusivos do 
Estado, nas áreas de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento 
tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde 
(o rol de áreas, previsto no art. 1º da Lei nº 9.637/98, é um rol taxativo, 
sem possibilidade de ampliação). Vejamos os artigos da Lei nº 9.637/98 
que tratam do contrato de gestão: 
 
Art. 5º Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão o 
instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada 
como organização social, com vistas à formação de parceria entre as 
partes para fomento e execução de atividades relativas às áreas 
relacionadas no art. 1º. 
 
Art. 6º O contrato de gestão, elaborado de comum acordo entre o órgão 
ou entidade supervisora e a organização social, discriminará as 
atribuições, responsabilidades e obrigações do Poder Público e da 
organização social. Parágrafo único. O contrato de gestão deve ser 
submetido, após aprovação pelo Conselho de Administração da 
entidade, ao Ministro de Estado ou autoridade supervisora da área 
correspondente à atividade fomentada. 
 
Art. 7º Na elaboração do contrato de gestão, devem ser observados os 
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, 
economicidade e, também, os seguintes preceitos: I - especificação do 
programa de trabalho proposto pela organização social, a estipulação 
das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execução, bem 
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como previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de 
desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e 
produtividade; II - a estipulação dos limites e critérios para despesa com 
remuneração e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas 
pelos dirigentes e empregados das organizações sociais, no exercício de 
suas funções. Parágrafo único. Os Ministros de Estado ou autoridades 
supervisoras da área de atuação da entidade devem definir as demais 
cláusulas dos contratos de gestão de que sejam signatários. 
 
- As OS em âmbito federal são disciplinadas pela Lei nº 9.637/98. Caso 
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios queiram qualificar 
entidades como OS, devem editar suas próprias leis acerca da matéria. 
 
- O art. 12, caput, da Lei nº 9.637/98 dispõe que “às organizações 
sociais poderão ser destinados recursos orçamentários e bens públicos 
necessários ao cumprimento do contrato de gestão”. Além disso, é 
possível a cessão especial de servidor públicos para as OS, com ônus 
para o órgão de origem do servidor. Há ainda a previsão, na Lei nº 
8.666/93 (art. 24, XXIV), de dispensa de licitação para que as OS 
firmem contrato com a Administração. 
 
- Conforme dispõe Ricardo Alexandre, “a realização de licitação não é 
mais obrigatória para a aquisição de bens e serviços pelas organizações 
sociais (apesar de ser aconselhável realizá-la), sendo suficiente, nessas 
hipóteses, a cotação prévia de preços no mercado e a observância dos 
princípios referidos no art. 11 do Decreto nº 6.170/2007”. 
 
- Quanto à fiscalização e desqualificação de entidade como OS, vejamos 
o que dispõe a lei: 
 
Art. 9º Os responsáveis pela fiscalização 
da execução do contrato de gestão, ao 
tomarem conhecimento de qualquer 
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irregularidade ou ilegalidade na utilização 
de recursos ou bens de origem pública por 
organização social, dela darão ciência ao 
Tribunal de Contas da União, sob pena de 
responsabilidade solidária. 
 
Art. 16. O Poder Executivo poderá 
proceder à desqualificação da entidade 
como organização social, quando 
constatado o descumprimento das 
disposições contidas no contrato de gestão. 
§ 1º A desqualificação será precedida de 
processo administrativo, assegurado o 
direito de ampla defesa, respondendo os 
dirigentes da organização social, individual 
e solidariamente, pelos danos ou prejuízos 
decorrentes de sua ação ou omissão. § 2º A 
desqualificação importará reversão dos 
bens permitidos e dos valores entregues à 
utilização da organização social, sem 
prejuízo de outras sanções cabíveis. 
 
1.2 - ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADECIVIL DE INTERESSE 
PÚBLICO (OSCIP) 
 
- Tem regime jurídico muito parecido com as organizações sociais. 
 
- A Lei nº 9.790/99 é responsável por disciplinar as regras relativas às 
OSCIP no âmbito federal, sendo regulamentada pelo Decreto Federal nº 
3.100/1999 e pela Portaria nº 361/1999. Caso os Estados, DF e 
Municípios também desejem criar OSCIPs, devem editar suas próprias 
leis. 
 
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- O campo de atuação das OSCIPs é mais amplo que o das OS, podendo 
aquelas atuarem em todas as áreas que as OS atuam e em outras 
atividades que estão previstas no art. 3º da Lei nº 9.790/99. 
 
- O art. 2º da Lei nº 9.790/99 estabelece que algumas pessoas jurídicas 
que não podem ser qualificadas como OSCIP. 
 
- É legalmente vedada a acumulação de qualificação como OS e OSCIP, 
ou seja, não é permitida que uma mesma entidade seja ao mesmo 
tempo qualificada como OS e como OSCIP, mesmo que preencha os 
requisitos para a obtenção de ambas as qualificações. 
 
- A concessão da qualificação de OSCIP é ato vinculado, concedido pelo 
Ministério da Justiça, diferentemente do que ocorre com as OS. Os 
requisitos para tal qualificação estão previstos no art. 1º da Lei nº 
9.790/99. 
 
- Destacamos ainda algumas das regras (previstas no art. 4º da Lei nº 
9.790/99) que devem constar nos estatutos das pessoas jurídicas 
interessadas em tornarem-se OSCIP, dada a importância: 
 
Art. 4º (...) 
III - a constituição de conselho fiscal ou órgão equivalente, dotado de 
competência para opinar sobre os relatórios de desempenho financeiro e 
contábil, e sobre as operações patrimoniais realizadas, emitindo 
pareceres para os organismos superiores da entidade; 
 
OBS: HÁ EXIGÊNCIA DE CONSELHO 
FISCAL NAS OSCIPs, NÃO HAVENDO 
PREVISÃO DE CONSELHO DE 
ADMINISTRAÇÃO OU PARTICIPAÇÃO DE 
REPRESENTANTE DO PODER PÚBLICO 
EM QUALQUER ÓRGÃO DA ENTIDADE, 
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DIFERENTE DO OCORRE COM AS 
ORGANIZAÇÕES SOCIAIS. 
 
IV - a previsão de que, em caso de dissolução da entidade, o respectivo 
patrimônio líquido será transferido a outra pessoa jurídica qualificada 
nos termos desta Lei, preferencialmente que tenha o mesmo objeto 
social da extinta; 
 
V - a previsão de que, na hipótese de a pessoa jurídica perder a 
qualificação instituída por esta Lei, o respectivo acervo patrimonial 
disponível, adquirido com recursos públicos durante o período em que 
perdurou aquela qualificação, será transferido a outra pessoa jurídica 
qualificada nos termos desta Lei, preferencialmente que tenha o mesmo 
objeto social; 
 
VI - a possibilidade de se instituir remuneração para os dirigentes da 
entidade que atuem efetivamente na gestão executiva e para aqueles 
que a ela prestam serviços específicos, respeitados, em ambos os casos, 
os valores praticados pelo mercado, na região correspondente a sua 
área de atuação; 
 
- O vínculo firmado entre o poder público e a entidade qualificada com 
OSCIP se dá mediante termo de parceria (diferentemente do caso da OS, 
que ocorre por meio de contrato de gestão). 
 
O termo de parceria deve conter as seguintes cláusulas essenciais, 
segundo a Lei nº 9.790/99: 
 
Art. 10. (...) § 2º São cláusulas essenciais do Termo de Parceria: 
I - a do objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho 
proposto pela Organização da Sociedade Civil de Interesse Público; 
II - a de estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e os 
respectivos prazos de execução ou cronograma; 
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III - a de previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de 
desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado; 
IV - a de previsão de receitas e despesas a serem realizadas em seu 
cumprimento, estipulando item por item as categorias contábeis usadas 
pela organização e o detalhamento das remunerações e benefícios de 
pessoal a serem pagos, com recursos oriundos ou vinculados ao Termo 
de Parceria, a seus diretores, empregados e consultores; 
V - a que estabelece as obrigações da Sociedade Civil de Interesse 
Público, entre as quais a de apresentar ao Poder Público, ao término de 
cada exercício, relatório sobre a execução do objeto do Termo de 
Parceria, contendo comparativo específico das metas propostas com os 
resultados alcançados, acompanhado de prestação de contas dos gastos 
e receitas efetivamente realizados, independente das previsões 
mencionadas no inciso IV; 
VI - a de publicação, na imprensa oficial do Município, do Estado ou da 
União, conforme o alcance das atividades celebradas entre o órgão 
parceiro e a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, de 
extrato do Termo de Parceria e de demonstrativo da sua execução física 
e financeira, conforme modelo simplificado estabelecido no regulamento 
desta Lei, contendo os dados principais da documentação obrigatória do 
inciso V, sob pena de não liberação dos recursos previstos no Termo de 
Parceria. 
 
Não há previsão legal acerca de dispensa de licitação para contratação 
de OSCIP, como ocorre com as OS. 
- A escolha da OSCIP para firmar termo de parceria deve ser feita por 
meio de concurso de projetos, com disciplina regida pelo Decreto nº 
3.100/99. 
- Sobre a fiscalização das OSCIPs: 
 
Art. 11. A execução do objeto do Termo de 
Parceria será acompanhada e fiscalizada 
por órgão do Poder Público da área de 
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atuação correspondente à atividade 
fomentada, e pelos Conselhos de Políticas 
Públicas das áreas correspondentes de 
atuação existentes, em cada nível de 
governo. 
§ 1º Os resultados atingidos com a 
execução do Termo de Parceria devem ser 
analisados por comissão de avaliação, 
composta de comum acordo entre o órgão 
parceiro e a Organização da Sociedade 
Civil de Interesse Público. 
§ 2º A comissão encaminhará à autoridade 
competente relatório conclusivo sobre a 
avaliação procedida. 
§ 3º Os Termos de Parceria destinados ao 
fomento de atividades nas áreas de que 
trata esta Lei estarão sujeitos aos 
mecanismos de controle social previstos na 
legislação. 
 
Art. 12. Os responsáveis pela fiscalização 
do Termo de Parceria, ao tomarem 
conhecimento de qualquer irregularidade 
ou ilegalidade na utilização de recursos ou 
bens de origem pública pela organização 
parceira, darão imediata ciência ao 
Tribunal de Contas respectivo e ao 
Ministério Público, sob pena de 
responsabilidade solidária. 
 
Art. 13. Sem prejuízo da medida a que se 
refere o art. 12 desta Lei, havendo indícios 
fundados de malversação de bens ou 
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recursos de origem pública, os 
responsáveis pela fiscalização 
representarão ao Ministério Público, à 
Advocacia-Geral da União, para que 
requeiram ao juízo competente a 
decretação da indisponibilidade dos bens 
da entidade e o sequestro dos bens dos 
seus dirigentes, bem como de agente 
público ou terceiro, que possam ter 
enriquecido ilicitamente ou causado dano 
ao patrimônio público, além de outras 
medidas consubstanciadas na Lei 
no 8.429, de 2 de junho de 1992, e na Lei 
Complementar no 64, de 18 de maio de 
1990. 
 
- A desqualificação da entidade como OSCIP ocorre mediante pedido ou 
por decisão preferida em processo administrativo ou judicial, de 
iniciativa popular ou do Ministério Público, sendo assegurado o 
contraditório e a ampla defesa. 
 
Vamos sintetizar as diferenças entre as OS e as OSCIPs: 
 
OS OSCIPs 
- Formalizam parceria com o Poder 
Público mediante contrato de 
gestão 
 
- Qualificação é ato discricionário 
 
- Qualificação depende de 
aprovação pelo Ministro de Estado 
ou titular de órgãos supervisor ou 
- Formalizam parceria com o Poder 
Público mediante termo de 
parceria. 
 
- Qualificação é ato vinculado. 
 
- Qualificação concedida pelo 
Ministério da Justiça. 
 
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regulador da área de atividade 
correspondente ao objeto social da 
OS. 
 
- Lei exige que a OS possua um 
Conselho de Administração,do 
qual participem representantes do 
Poder Público. Todavia, não se 
exige Conselho Fiscal. 
 
- É hipótese de licitação 
dispensável a contratação de OS 
pelo Poder Público, para o 
desempenho de atividades 
contempladas no contrato de 
gestão. 
 
- A desqualificação como OS pode 
ser feita pelo Poder Executivo, em 
processo administrativo, 
assegurado o contraditório e a 
ampla defesa 
- A lei exige que a OSCIP tenha 
um conselho fiscal, porém não se 
exige conselho administrativo. 
Ademais, não exigência de que 
existam representantes do Poder 
Público em algum órgão da 
entidade. 
 
- Não existe hipótese de licitação 
dispensável para a contratação de 
OSCIP pelo Poder Público. 
 
- A desqualificação como OSCIP 
pode ser feita a pedido da própria 
entidade, por inciativa de qualquer 
cidadão ou do Ministério Público, 
em processo administrativo ou 
judicial, assegurado o 
contraditório e a ampla defesa. 
 
 
2.3 ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL (OSC) 
- Não é necessária qualificação específica para que uma instituição 
possa firmar parceria regida pela Lei nº 13.019/2014 com o poder 
público. 
 
A Lei n. 13.019/14 é o marco regulatório do Terceiro Setor (MROSC - 
marco regulatório das organizações da sociedade civil). Esta lei define as 
regras de parceria entre a União, aos Estados, ao DF, Municípios e as 
organizações da sociedade civil. 
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Cuidado: a OS e a OSCIP foram delineadas sob o parâmetro de lei 
federal. Isso quer dizer que tais leis não se aplicam aos demais entes 
federados. Assim sendo, cada ente federado pode ter OS e OSCIP, mas 
cada um deles deverá criar a sua lei/norma. Atenção: No caso das 
organizações da sociedade civil, a Lei 13.019/2014 é lei geral, portanto, 
é válida para a União, estados, DF e municípios. 
 
✓ Em outras palavras, a Lei n. 13.019/14 contém regras aplicáveis 
para todos os entes federados. 
 
✓ Cada ente federado pode fazer leis específicas, observadas as normas 
gerais. 
 
Portanto, tem-se organização da sociedade civil em 3 casos: 
 
1. A entidade privada sem fins lucrativos que não distribua entre os 
seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados, 
doadores ou terceiros eventuais resultados, sobras, excedentes 
operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, isenções de qualquer 
natureza, participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos 
mediante o exercício de suas atividades, e que os aplique integralmente 
na consecução do respectivo objeto social, de forma imediata ou por 
meio da constituição de fundo patrimonial ou fundo de reserva. ✓ A 
entidade privada sem fins lucrativos é aquela que não distribui, de 
modo algum, lucro. Todos os seus recursos excedentes devem ser 
investidos no desenvolvimento da atividade da entidade. 
 
2. As sociedades cooperativas previstas na lei no 9.867, de 10 de 
novembro de 1999; as integradas por pessoas em situação de risco ou 
vulnerabilidade pessoal ou social; as alcançadas por programas e ações 
de combate à pobreza e de geração de trabalho e renda; as voltadas 
para fomento, educação e capacitação de trabalhadores rurais ou 
capacitação de agentes de assistência técnica e extensão rural; e as 
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capacitadas para execução de atividades ou de projetos de interesse 
público e de cunho social. ✓ Segundo a Lei 13.019/2014, também são 
organização da sociedade civil as cooperativas que se encaixem nos 
requisitos do art. 2º da lei. 
 
3. As organizações religiosas que se dediquem a atividades ou a projetos 
de interesse público e de cunho social distintas das destinadas a fins 
exclusivamente religiosos. ✓ A Lei 13.019/2014 ainda define que as 
organizações religiosas que desempenhem atividade de cunho social são 
organização da sociedade civil. Exemplo: Pastoral da criança. 
Observação: Não se aplica a Lei 13.019/14 – art. 3º (aplicação do 
princípio da especialidade): 
 
1. Aos contratos de gestão celebrados com a OS - Organizações Sociais. 
Os contratos de gestão celebrados com as organizações sociais possuem 
regramento específico. ✓ Lembrando que a lei de OS (Lei 9.637/98) é lei 
federal, portanto, é válida apenas no âmbito da União. Observe que a lei 
não cita as OSCIPs. Assim sendo, é possível aplicar a Lei 13.019/2014 
às OSCIPs. 
 
2. Às parcerias entre a administração pública e o Sistema S - Serviços 
Sociais Autônomos. Exemplo: o estado de Minas Gerais estabelecerá 
parceria com o SESC para a qualificação de determinadas escolas de 
ensino médio em atividade social (atividades recreativas). Neste caso, 
não se aplica a Lei 13.019/2014. 
 
3. Aos convênios e contratos celebrados com entidades filantrópicas e 
sem fins lucrativos, nos termos do § 1o do art. 199 da Constituição 
Federal, ou seja, o regime de complementaridade do SUS com a compra 
de serviços das entidades privadas sem fins lucrativos. Exemplo: o SUS 
contrata a Santa Casa para que esta forneça leitos de UTI neonatal. Não 
se aplica a Lei 13.019/2014 nas parcerias entre o SUS e os hospitais 
sem fins lucrativos, pois já existe normatização específica (realização de 
19 
 
 
convênios). É por esse motivo que esses hospitais atendem pelo SUS, 
mas também cobram por seus serviços. 
 
4. Às transferências de recursos homologadas pelo Congresso Nacional 
ou autorizadas pelo Senado Federal naquilo em que as disposições 
específicas dos tratados, acordos e convenções internacionais 
conflitarem com esta Lei. Exemplo: imagine que a ONU ou o Banco 
Mundial destine recursos para entidades instaladas no Brasil. Neste 
caso, também não se aplica a Lei 13.019/2014, pois, quando há essas 
transferências de recursos, elas ocorrem nos termos convencionados. 
 
5. Aos termos de compromisso cultural referidos no § 1o do art. 9º da 
lei no 13.018/ 2014 - lei cultura viva. 
 
6. Às transferências referidas no art. 2o da lei no 10.845/2004 
(programa de complementação ao atendimento educacional 
especializado às pessoas portadoras de deficiência) e nos arts. 5º e 22 
da lei no 11.947/20097 (programa dinheiro direto na escola). 
 
✓ Se há norma específica, não se aplica a Lei do MROSC. 
 
7. Aos pagamentos realizados a título de anuidades, contribuições ou 
taxas associativas em favor de organismos internacionais ou entidades 
que sejam obrigatoriamente constituídas por: a) membros de Poder ou 
do Ministério Público; b) dirigentes de órgão ou de entidade da 
administração pública; c) pessoas jurídicas de direito público interno; d) 
pessoas jurídicas integrantes da administração pública. Exemplos: 
associação dos magistrados, associação dos procuradores do estado, 
associação dos defensores públicos da União etc. Essas associações 
constituem pessoas de direito privado sem fins lucrativos e seus 
membros (servidores) pagam para tais associações. 
 
20 
 
 
Exemplo: Imagine que os defensores públicos do estado do Maranhão 
criam uma pessoa jurídica sem fins lucrativos para atuar no interesse 
da categoria. Esta associação quer fazer uma parceria com o município 
de São Luís com fins à prestação de assistência jurídica gratuita aos 
necessitados que pretendem se divorciar. A associação não prestará 
serviços jurídicos, mas apenas tirará dúvidas da população. Neste caso, 
não será aplica a lei do MROSC à parceria estabelecida. 
 
OBS: Prerrogativas reconhecidas às OCS São concedidas três 
prerrogativas à OSCs pelo simples fato de existirem (independentemente 
de termo de colaboração, termo de fomento ou acordo de cooperação): 
Lei n. 13.019/14, art. 84-B, art. 84-C. 
 
c) Instrumentos jurídicos próprios (art. 2º) 
A Lei 13.019/2014 prevê instrumentos jurídicos próprios de parceria. 
Isso porque é possível ter organizações da sociedade civil que travam 
vínculos com o Estado (União, estados, DF e municípios) e é possível ter 
organizações da sociedade civil que não mantêm vínculo com o Estado. 
 
- A referida lei (Lei n. 13.019/14)disciplina as parcerias firmadas entre 
organizações da sociedade civil e o poder público, por meio de termo de 
colaboração, termo de fomento ou acordo de cooperação. A diferença 
entre tais instrumentos reside, basicamente no fato de que o acordo de 
cooperação não envolve transferência de recursos financeiros da 
Administração para o parceiro privado, enquanto o termo de 
colaboração e o termo de fomento envolvem tal transferência. Além 
disso, o termo de colaboração é proposta de parceria feita pela 
Administração, enquanto o termo de fomento é proposta de parceria 
feita pelo parceiro privado. Já o acordo de cooperação pode ter proposta 
oriunda tanto da Administração quanto do parceiro privado. 
 
As OSCs podem assumir instrumentos com o Poder Público: termo de 
colaboração, termo de fomento e acordo de cooperação. 
21 
 
 
✓ Obs.: “Termo” sempre envolve a transferência de recursos. 
 
➢ Termo de colaboração: instrumento por meio do qual são 
formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com 
organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de 
interesse público e recíproco propostas pela administração pública, que 
envolvam a transferência de recursos financeiros. (art. 2º, VII). 
 
➢ Termo de fomento: instrumento por meio do qual são formalizadas 
as parcerias estabelecidas pela administração pública com organizações 
da sociedade civil para a consecução de finalidades de interesse público 
e recíproco propostas pelas organizações da sociedade civil, que 
envolvam a transferência de recursos financeiros. (art. 2º, VIII). 
 
Atenção: a diferença entre termo de colaboração e termo de fomento 
está na iniciativa da proposta. 
 
➢ Acordo de cooperação: instrumento por meio do qual são 
formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com 
organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de 
interesse público e recíproco que não envolvam a transferência de 
recursos financeiros. (art. 2º, VIII-A). Exemplo 1: acordo que envolva 
troca de informações. Imagine que o Estado forneça a informação e a 
OSC realize o estudo. Exemplo 2: o estado de São Paulo e a FIESP 
(Federação das indústrias do estado de São Paulo) fazem um acordo de 
cooperação, no qual a FIESP forneça dados ao estado de São Paulo para 
que esse elabore uma política pública. 
 
Observações importantes: 1ª Requisitos para Celebração de Parcerias 
- Art. 34 Parceria é gênero, ou seja, trata-se de qualquer acordo que a 
OSC celebre com a Administração Pública. Assim, o art. 34 da Lei 
13019/2014 estabelece requisitos para qualquer parceria. 
22 
 
 
2º Requisitos para Celebração do Termo de Colaboração e do Termo de 
Fomento - Art. 33 e 35. 
 
3º Atuação em Rede - Art. 35-A A atuação em rede ocorre quando a 
parceria é celebrada com mais de uma OSC ao mesmo tempo, com um 
objetivo comum. Isso ocorre para alcançar maior eficiência nos serviços 
prestados. 
✓ Neste caso, o vínculo jurídico será apenas um. 
 
4º Requisitos para Celebração do Acordo de Cooperação - é exigido 
apenas objetivos voltados à promoção de atividades e finalidades de 
relevância pública e social - § 1º do art. 33. 
 
- São exigidas das instituições que desejem firmar parceria com o poder 
público, o cumprimento dos requisitos a seguir dispostos: Art. 33. 
 
- O art. 39 da Lei nº 13.019/14 prevê um rol de entidades que estão 
impedidas de firmar parcerias voluntárias. 
 
- Há dispositivo expresso em lei vedando a celebração de parcerias 
previstas na Lei nº 13.019/2014 para a delegação de atividades 
exclusivas de Estado. - A seleção de parceiros para firmar termo de 
colaboração ou termo de fomento é feita mediante chamamento público, 
com disciplina nos artigos 23 a 32 da Lei nº 13.019/2014. Em relação 
ao acordo de cooperação, em regra não se exige o chamamento público 
para ser firmado, uma vez que tais acordos não envolvem a 
transferência de recursos públicos. No entanto, caso o acordo de 
cooperação envolva celebração de comodato, doação de bens ou outra 
forma de compartilhamento de recursos patrimoniais, a lei exige que 
seja precedido por chamamento público. 
 
- A Administração Pública tem o dever de promover, durante a execução 
da parceria, o monitoramento e a avaliação do cumprimento do seu 
23 
 
 
objeto, sendo prevista a criação de uma comissão de monitoramento e 
avaliação para auxiliar a administração nessa tarefa. Se for verificada 
execução em desacordo com o plano de trabalho e com as regras da Lei 
nº 13.019/2014 e legislação específica, a administração deverá 
instaurar processo administrativo e, caso comprovados os fatos, aplicar 
as sanções devidas, conforme o art. 72 da Lei nº 13.019/2014. 
 
d) Reconhecimento das políticas setoriais 
“Estabelece o respeito à competência das normas específicas das 
políticas públicas setoriais e às suas respectivas instâncias de 
pactuação e deliberação no escopo normativo da Lei” (art. 2º-A). 
Exemplo: antes de o Estado fazer parceria com OSC que atue na área 
penitenciária, ele ouvirá o Conselho Nacional de Política Penitenciária. 
 
✓ Assim sendo, há necessidade de se consultar os conselhos de 
políticas públicas antes do estabelecimento de parcerias com as 
organizações de sociedade civil. 
 
e) Manifestação de interesse social 
“Institui o Procedimento de Manifestação de Interesse Social como 
instrumento por meio do qual as organizações da sociedade civil, 
movimentos sociais e cidadãos poderão apresentar propostas ao poder 
público para que este avalie a possibilidade de realização de um 
chamamento público objetivando a celebração de parceria” (art. 18). 
 
✓ Trata-se de procedimento por meio do qual a OSC, movimentos 
sociais ou qualquer cidadão provocam a Administração sobre matérias 
de seu interesse. Ao receber a manifestação, a Administração avalia a 
possibilidade de haver um chamamento público sobre o tema para a 
concretização do interesse manifestado. Exemplo: um cidadão leva à 
Administração a ideia de realizar uma política pública para dar acesso e 
condições que possibilitem às pessoas mais pobres prestarem e 
passarem em concursos públicos. 
24 
 
 
A manifestação de interesse social é procedimento administrativo 
descrito na lei, que consiste na oitiva que o poder público faz para 
receber as manifestações da sociedade sobre os âmbitos em que o 
Estado deveria estabelecer parcerias. 
 
f) Transparência 
“A administração pública deverá manter, em seu sítio oficial na 
internet, a relação das parcerias celebradas e dos respectivos planos de 
trabalho, até cento e oitenta dias após o respectivo encerramento.” 
(art.10) “A organização da sociedade civil deverá divulgar na internet e 
em locais visíveis de suas sedes sociais e dos estabelecimentos em que 
exerça suas ações todas as parcerias celebradas com a administração 
pública.” (art.11) 
 
✓ Sempre houve dúvidas da população acerca das parcerias entre a 
Administração e as OSCs. Assim sendo, a Lei 13.019/2014 teve como 
um dos objetivos dar transparência às parcerias. 
 
g) Ficha limpa para organizações e para os dirigentes das entidades 
“Impede-se a celebração de parceria com organizações e dirigentes que 
tenham praticado crimes e outros atos de violação.” (art. 39, VII) 
 
h) Chamamento público como regra geral 
“Exceto nas hipóteses previstas nesta Lei, a celebração de termo de 
colaboração ou de fomento será precedida de chamamento público 
voltado a selecionar organizações da sociedade civil que tornem mais 
eficaz a execução do objeto.” art. 23. 
✓ A Lei 13.019 estabelece o chamamento público, o qual é um 
procedimento administrativo de caráter seletivo, que objetiva escolher 
quais Organizações da Sociedade Civil (entre as OSCs interessadas) irão 
travar um instrumento de parceria com o Poder Público. 
✓ O chamamento público é um procedimento isonômico e impessoal(grosso modo, assemelha-se a uma licitação). Observação: 
25 
 
 
Territorialidade: possibilita a limitação geográfica do chamamento, 
desde que verificada a pertinência e relevância, nos casos de 
organizações sediadas ou atuantes em determinada unidade da 
federação onde será executado o objeto da parceria, bem como por 
imperativos das políticas setoriais – art. 24, §2º. 
 
I. Ações compensatórias: A Lei 13.019 faculta à organização da 
sociedade civil solicitar autorização da Administração Pública para 
ressarcir o erário por meio de ações compensatórias de interesse 
público, mediante a apresentação de novo plano de trabalho, desde que 
não tenha havido dolo ou fraude e não seja o caso de restituição 
integral de recursos – art. 72, §2º. 
 
OBS: a autorização para o ressarcimento por meio das ações 
compensatórias é ato discricionário da Administração Pública. 
 
✓ Após a celebração da parceria, os recursos são repassados à OSC. 
Esta entidade, por sua vez, executa a atividade e presta contas ao poder 
público. Ocorre que, muitas vezes, ao analisar a prestação de contas, o 
ente público percebe que há irregularidades/ilegalidades nos gastos e 
não há dolo da instituição. 
 
✓ Assim, a lei estabelece a possibilidade de medidas compensatórias 
(de caráter discricionário) que possibilitem a correção das 
irregularidades. 
 
J. Restringe a utilização do convênio 
O professor destaca que o convênio sempre foi o instrumento mais 
comum de colaboração entre Estado e sociedade (ou até mesmo outro 
ente estatal). Nessa dinâmica, o convênio era conceituado como o 
acordo de vontades entre o Estado e pessoas de natureza distinta para 
a realização de objetivos comuns. 
26 
 
 
✓ Dizia-se que o convênio não tinha natureza contratual, pois, no 
contrato, os interesses são divergentes. No convênio, há objetivos 
comuns entre as partes. 
✓ Havia convênios entre a União e os estados (entes diferentes), União 
e municípios, estado-membro e particulares, órgãos diferentes de uma 
mesma pessoa (exemplo: secretaria de transporte e secretaria de 
planejamento) etc. 
✓ A lei 13.019 restringiu o convênio a apenas dois casos: entre entes 
federados ou pessoas jurídicas a ele vinculadas e com entidades 
filantrópicas que fazem convênio com o SUS para atendimento da 
população. 
✓ Fora dos 2 casos especificados, não é possível celebrar convênio. 
Assim sendo, podem ser utilizados outros instrumentos de parcerias 
(termo de colaboração, termo de fomento, acordo de cooperação, 
contrato de gestão, termo de parceria etc.) a depender do caso. 
 
Lei 13.019/2014, art. 84: “Não se aplica às parcerias regidas por esta 
Lei o disposto na Lei no 8.666/93 Parágrafo único. São regidos pelo art. 
116 da Lei no 8.666/93, convênios: I - entre entes federados ou pessoas 
jurídicas a eles vinculadas; II - com entidades filantrópicas e sem fins 
lucrativos nos termos do § 1o do art. 199 da Constituição – SUS” Lei 
13.019/2014, art. 84-A: “A partir da vigência desta Lei, somente serão 
celebrados convênios nas hipóteses do parágrafo único do art. 84” 
 
Em suma: Depois da Lei 13.019/2014, portanto, somente pode haver 
convênio entre entes federados ou pessoas jurídicas a ele vinculadas 
(exemplos: União e estados; estado de MG e autarquia federal; etc.) e no 
âmbito do SUS para atendimento da população (exemplo: convênio 
entre SUS e Santa Casa de Misericórdia). 
 
2.4 SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS 
- São pessoas jurídicas de direito privado que executam atividades 
privadas de interesse público (serviços não exclusivos do Estado), sem 
27 
 
 
fins lucrativos, em regime de cooperação com o poder público. Exemplo: 
entidades do Sistema S (SENAC, SENAI, SESC, SESI). 
- Dependem de lei autorizadora para serem criados e são mantidos por 
dotações orçamentárias e contribuições Parafiscais. 
- Submetem-se a controle estatal e à fiscalização pelo Tribunal de 
Contas. 
- Seus funcionários são admitidos sem exigência de concurso público, 
sendo regidos pela CLT e não se submetendo ao teto remuneratório 
previsto na CF/88. 
- Não há exigência de licitação prévia para que possam contratar. 
 
2.5 ENTIDADES DE APOIO 
- São entidades instituídas por particulares, sem fins lucrativos, 
dotadas de personalidade jurídica de direito privado, cuja criação não 
depende de lei autorizadora, instituídas na forma estabelecida no direito 
civil (com registro dos atos constitutivos no registro Civil das Pessoas 
Jurídicas), podendo adotar o modelo de fundação, associação ou 
cooperativa, com a finalidade de prestar serviços sociais não exclusivos 
do Estado, mantendo vínculo com entidades da administração direta ou 
indireta. Exemplo: Fundação de Apoio à Universidade de São Paulo 
(FUSP). 
- O vínculo jurídico entre entidades de apoio e entidades 
administrativas pode ser formalizado, quando se tratar de parceria, 
mediante termo de colaboração ou fomento. 
 
- Ressalta-se que as entidades de apoio não recebem dotações 
orçamentárias nem contribuições parafiscais, com ocorre com os 
serviços sociais autônomos. 
 
- Tradicionalmente, a área de atuação das entidades de apoio tem sido 
ligada a atividades no setor de educação, mas não há vedação à criação 
de entidades de apoio para a prestação de outros serviços, desde que 
não exclusivos do Estado.