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Gestão de compras na administração pública utilizando modelagem 
organizacional 
Vanessa Ribeiro Campos (USP/CAGECE) nessarc@sc.usp.br 
Edson Walmir Cazarin (USP) cazarini@sc.usp.br 
Resumo: A gestão de suprimentos assume papel estratégico para muitas instituições. Os 
processos de suprimentos tornam-se mais complexos em instituições públicas, em virtude da 
obrigatoriedade da legislação, que prevê a licitação e demais exigências para aquisição de 
materiais. O presente artigo propõe os seguintes modelos: objetivos organizacionais 
juntamente com regras de negócio e modelos de processos para aquisição de materiais no 
cenário da administração pública direta e indireta com base na metodologia EKD 
(Enterprise Knowledge Development). Os modelos apresentados permitem visualizar e 
analisar questões relevantes para melhor compreensão da gestão. 
Palavras-chave: gestão de compras, administração pública, EKD (Enterprise Knowledge 
Development) 
1. Introdução 
A necessidade da melhoria de satisfação do cliente na administração pública faz com 
que as organizações analisem seus processos produtivos para melhor gerenciá-los e controlá-
los. A gestão de suprimentos assume importância estratégica, pois é de sua responsabilidade 
garantir o suprimento de materiais essenciais para as atividades produtivas, além das outras 
atividades das instituições. 
Os processos de gestão de suprimentos tornam-se complexos para instituições 
públicas, em virtude da obrigatoriedade da legislação, que prevê a licitação e demais 
exigências como meio de aquisição de materiais. Este fato faz com que o processo de gestão 
de suprimentos se torne mais lento quando comparado às organizações privadas. 
Pretende-se verificar os principais objetivos do processo de gestão que dificultam a 
aquisição de materiais em curto prazo. Diante deste contexto, propõe-se analisar as etapas do 
processo de aquisição, verificando as principais dificuldades e oportunidades de melhorias no 
planejamento de materiais no setor público. Será proposto, então, um modelo de objetivos e 
regras com base na metodologia EKD para a gestão de compras em instituições públicas que 
tem por finalidade deixar claros os objetivos e regras destes processos. 
2. Gestão de Compras 
A importância do gerenciamento da cadeia de suprimentos cresce nos últimos anos. 
Segundo Davis et al (2001), as razões para o crescimento desse interesse é decorrente de que, 
para muitas empresas, a compra de materiais e de componentes representa um percentual 
crescente do custo de produção. Assim, como resultado observa-se tendência na valorização 
da gestão de materiais e estudo dos processos desta atividade. 
De acordo com Slack et al (1996), a maioria das empresas adquire grande variedade de 
produtos ou serviços, sendo que o volume e o valor dessas compras têm crescido, à medida 
que as organizações se têm concentrado em seus processos fundamentais. Apesar da 
variedade de produtos adquiridos pela empresa, há alguns objetivos básicos da atividade que 
 
 
 
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são válidos para todos os materiais e serviços comprados. Eles são denominados os cinco 
corretos de compras: ao preço correto; para entrega no momento correto; produtos e serviços 
da qualidade correta; na quantidade correta; da fonte correta. 
Observa-se pelo exposto que a gestão de compras é uma tarefa difícil, pois é 
necessário administrar uma série de fatores como: relacionamento com os fornecedores, 
buscar continuamente a redução dos custos, diminuir o prazo de entrega, garantir a qualidade 
nos materiais comprados. A união de todos estes fatores exige uma administração habilidosa 
para os gestores da área de suprimentos. 
Na administração pública, utilizam-se as mesmas técnicas de gestão de suprimentos, 
no entanto, sendo o principal cliente - a sociedade, o processo de compras deve ser bem 
planejado, pois os recursos utilizados são públicos. Além disso, a legislação brasileira 
prescreve condições para que as aquisições de materiais, em administrações públicas diretas e 
indiretas, utilizem os recursos públicos de forma eficiente. 
2.1 Compras na Administração Pública 
A gestão de compras possui caráter estratégico nas organizações, nesta área identifica-
se em muitos casos, pouca agilidade das compras na administração pública. Diante desta 
realidade, as instituições devem ter como objetivo apresentar benefícios para a sociedade. Os 
seus serviços devem ser executados para servir à sociedade, conseqüentemente devem ser 
avaliados de tal forma. 
O gerenciamento de compras para a administração pública deve considerar, em seus 
processos, diferentes aspectos como: sociais, econômicos, técnicos e jurídicos. Os fatores 
econômicos incidem na necessidade de economia de seus recursos, uma vez que estes são 
públicos e escassos. O aspecto social está relacionado em que a prestação do serviço deve 
satisfazer a sociedade. Deve abranger a área jurídica, pois os processos devem-se ser 
submetidos às leis nacionais. Finalmente, no aspecto técnico procura-se adquirir materiais de 
qualidades e que atendam as especificações técnicas para o uso. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FIGURA 1 – Aspectos importantes na administração pública. 
2.2 Legislação Brasileira 
A Legislação Brasileira estabelece a exigência de licitação para a aquisição de 
qualquer natureza de materiais, que tem por objetivo garantir a igualdade de condições a todos 
os interessados em vender ou comprar. As modalidades, procedimentos e requisitos legais de 
compra e venda por meio de licitações públicas estão especificados na Lei n.º 8.666. 
 
 
 
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Toda a administração pública é vinculada a Lei nº 8.666, quer seja direta ou indireta, 
abrange também diversas figuras administrativas: fundos especiais, autarquias, fundações 
públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas pela União, pelos 
Estados, Distrito Federal e Municípios (JUND, 2006). 
Diferente da iniciativa privada, que possui a liberdade de utilizar o poder 
discricionário para seleção de fornecedores, o poder público deve agir vinculado à lei, 
garantindo os princípios da administração pública previstos no artigo 3º da Lei de Licitações: 
o da isonomia, da legalidade, da igualdade, impessoalidade, entre outros. 
Pela lei, os critérios de análises das propostas consistem no julgamento das opções que 
apresentem menor preço, melhor técnica, ou mesmo a combinação entre estes dois critérios. É 
permitida a dispensa de licitação, podendo ocorrer até o valor limite de R$ 8 mil. Outras 
situações de dispensa são previstas em lei para produtos ou serviços com características 
peculiares. 
TABELA 1 – Modalidades de licitação. 
 Modalidade Valor mínimo Valor máximo 
Dispensa de Licitação 0 R$ 8.000,00 
Convite R$ 8.000,01 R$ 80.000,00 
Tomada de Preço R$ 80.000,01 R$ 150.000,00 
Concorrência R$ 150.000,01 superior 
 
Observa-se pela tabela 1 que são diferentes modalidades de licitação de acordo com o 
valor da compra. Os prazos e condições de aquisição dependem da modalidade de licitação, 
assim se faz necessário um planejamento antecipado de suprimentos para que o prazo até o 
recebimento do material seja adequado para a aplicação e utilização do material no momento 
previsto. 
No setor público, o aumento da preocupação com o uso eficiente dos recursos públicos 
apresenta como resultado as iniciativas direcionadas ao controle de despesas com compras. 
Aumentar a eficiência na utilização dos gastos públicos está relacionado com o bom 
gerenciamento dos recursos aplicados (ENAP, 2002). 
O bom gerenciamento de compras públicas depende de fatores como o conhecimento 
da legislação e entendimento técnico de gestão de compras. Porém, mesmo com todas as 
regras obrigatórias serem seguidas, todos os processos de suprimentos são passíveis de 
melhorias pela aplicação de técnicas de planejamento e controle de produção. 
Conhecer os objetivos organizacionais e regras de negócio implica em saber onde a 
organização quer chegar e quais as condições.Portanto, é possível tornar a gestão de materiais 
transparente aplicando técnicas de modelagem EKD. 
2.3 Aplicações na Gestão de Compras Públicas 
Na literatura encontram-se algumas iniciativas de aprimorar as técnicas de gestão em 
compras para o setor público, entre elas pode-se destacar a pesquisa realizada pela Escola 
Nacional de Administração Pública (2002) que estuda de a aplicação de ferramentas 
gerenciais no setor de suprimentos em três instituições públicas federais. 
 
 
 
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Na pesquisa realizada por Batista et al (1996), por meio do Instituto de Pesquisa 
Econômica Aplicada (IPEA), é feita a análise dos processos organizacionais, a partir de 
experiências práticas de instituições públicas das áreas de educação e saúde. No texto é 
analisado como os processos se interligam desde os insumos, com o uso de recursos materiais, 
técnicos e gerenciais, até o cliente final – o cidadão. 
No que diz respeito à administração de materiais no setor de saúde pública, Luiza et al 
(1999) discute sobre as principais vertentes qualidade e custo para aquisição de 
medicamentos. O estudo relata os fatores de qualidade que devem ser considerados para 
avaliar a qualidade e custo nos medicamentos. 
A alternativa para aprimorar o processo de compras em administração pública é 
constatada no estudo apresentado por Cardoso (2004), em que se mostram os resultados da 
utilização da bolsa eletrônica de compras no Governo do Estado de São Paulo. A 
modernização dos processos de compras na prefeitura de Florianópolis é demonstrada em 
Silva et al (2004) em que aplica métodos da engenharia da produção no setor de suprimentos. 
3. Modelagem Organizacional 
3.1 Metodologia EKD 
Modelo (ferramentas, metodologias, linguagens de modelagem, modelos) necessários 
para desenhar ou redesenhar toda uma organização. A principal vantagem de um modelo 
organizacional é possibilitar uma visão comum em formato de modelos dos acontecimentos 
de uma organização para os principais atores da organização (VERNADAT, 2006). 
Wadhwa & Bibhushan (2006) enfatizam que a cadeia de suprimentos em uma área que 
está crescendo rápido no domínio de pesquisas e administração. O desempenho desta área está 
diretamente ligada a forma de modelagem aplicada. 
Bubenko et al (2001) mostra que a metodologia EKD permite de forma sistemática e 
controlada analisar a organização e seus componentes por meio da arquitetura organizacional. 
Os autores argumentam que a aplicação da metodologia possibilita uma visão clara de: como, 
atualmente, a organização funciona; quais os requisitos e motivos para mudança; quais 
alternativas devem ser criadas para alcançar estes requisitos; quais os critérios e 
argumentações para desenvolver estas alternativas. A figura a seguir mostra o relacionamento 
entre os modelos exemplificados pelos autores. 
Em geral, o EKD proporciona técnicas para modelar uma organização por meio de 
seus modelos que podem ser separados em três níveis: objetivos organizacionais, processos 
organizacionais e sistemas de informação. Além destes, destacam-se os submodelos: objetivos 
organizacionais, regras de negócio, processos, atores e recursos, requisitos e componentes 
técnicos, conceitos. As instruções para as aplicações de todos esses modelos é encontrada no 
manual do usuário de EKD em Bubenko et al (2001). 
De acordo com Pádua et al (2004), a metodologia EKD trouxe como importante 
contribuição o fato de que considera componentes organizacionais, como os objetivos, 
juntamente com os componentes do modelo tradicional, como as entidades, relacionamentos e 
processos. 
3.2 Modelo de Objetivos Organizacionais e Modelo de Regras de Negócio 
Richers (1994) define objetivo como a posição desejada a ser conquistada ao longo 
dos anos e que procuram antecipar a mudanças do meio ambiente e da adaptação da empresa. 
Os objetivos de longo prazo surgem de anseios humanos, mais ou menos visionários, quanto a 
 
 
 
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uma situação futura que os satisfaça. 
O modelo de objetivos, segundo Bubenko et al (2001), procura-se resolver a questão 
de onde a organização quer chegar, quais são as metas mais importantes e como é o 
relacionamento entre os objetivos. 
O resultado do desenvolvimento de um modelo geral utilizando a metodologia EKD é 
apresentado na figura 2. 
 
FIGURA 2 – Modelo objetivos organizacionais e regras de negócio na administração pública. 
O modelo proposto tem a finalidade de expor com transparência os objetivos e regras 
para a gestão de compras que se aplicam na administração pública. Os objetivos e regras 
resultam de referências em instituições da administração pública. 
O objetivo 1, visto como principal, mostra que uma organização deve buscar 
continuamente a aplicação eficiente dos recursos públicos. Para se alcançar este objetivo, é 
preciso atingir quatro objetivos vinculdados (1.1, 1.2, 1.3 e 1.4). A união destes objetivos tem 
por finalidade garantir bom planejamento que considera questões como qualidade, controle e 
racionalização nos custos de materiais. 
Nesta figura, observa-se que o objetivo 1.3 é composto por dois sub-objetivos 
(racionalizar as aquisições e dimensionar quantidade viável de materiais) cujo o propósito é 
garantir maior controle nos gastos públicos, evitando aquisições desnecessárias. 
A primeira regra, que apoia o objetivo principal, consiste em atender aos princípios 
básicos, consagrado no art. 3 da Lei de Licitações da Constituição Federal em que o gestor 
 
 
 
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deve seguir, no ato de compra, a isonomia, igualdade, legalidade e impessoalidade. É 
importante observar na regra 2, o edital com definições e especificações técnicas claras vão 
guiar todo o processo de julgamento das propostas de materiais. 
O modelo apresentado é genérico e pode ser aplicado para diversas administrações 
públicas diretas e indiretas. É importante observar que este modelo pode ser ampliado de 
acordo com objetivos e regras espeficíficas segundo a realidade organizacional. Os objetivos e 
regras próprios dependem do tipo de organização, dos materiais adquiridos, de normas 
institucionais, políticas de suprimentos da instituição, etc. 
3.3 Modelo de Processos de Negócio 
Este modelo tem por finalidade definir quais são os processos organizacionais e suas 
devidas interações, deve-se identificar quais as atividades executadas e como elas estão 
relacionadas com as metas da organização. Abaixo, será apresentado o modelo de processos 
de negócio que abrange os macro processos da administração de materiais para área pública. 
 
FIGURA 3 – Modelo de processos na administração pública 
A figura 3 mostra os principais processos que podem intergrar a gestão de 
suprimentos. Observam-se dois principais processos (processo 1 e 2) cujas atividades são bem 
diferentes. O processo de compra de materiais em que há dispensa de licitação é bem mais 
simples, neste caso, é necessário fazer cotação de preços de pelo menos três propostas para 
evitar a preferência de fornecedores. 
No processo 1, a compra de materias é bastante simples devido a dispensa de licitação, 
em geral pode ser subdivido na seguintes etapas: fazer cotação de preços e efetuar a compra. 
A forma como este material é comprado depende de cada instituição, em algumas situações é 
preciso realizar a compra por meio de um sistema de compras governamental. 
O processo de compra de materiais por licitação (figura 4) é complexo por causa do 
alto custo de aquisição, assim, a legislação prescreve regras para que haja transparência e 
igualdade na escolha dos fornecedor. Isto torna o processo longo e exige do gestor 
planejamento minucioso para que o produto adquirido seja recebido no momento correto. 
O processo 2.1 consiste em organizar todos os materiais em lotes para posteriormente 
encaminhar para licitação de acordo com suas características e semelhanças. A etapa seguinte, 
preparação do edital, é fundamental para que sejam evidenciadas todas as especificações 
técnicas produto que serão exigidos não só no processode licitação mas no controle de 
recebimento. 
O planejamento do recebimento de material tem por finalidade controlar a quantidade 
e os prazos de entrega até o vencimento do contrato, acompanhar se o fornecedor está 
cumprindo todos os requisitos previstos. As atividades que formam este processo dependem 
 
 
 
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do tipo de licitação. Têm-se, por exemplo, o sistema por Ata de Registro de Preços em que o 
documento celebrado entre o órgão gestor e os fornecedores registra seus preços, vinculativo 
e obrigações para contração futura garantida até o seu vencimento. 
 
FIGURA 4 – Processo de compra de materiais por licitação 
4. Considerações Finais 
A gestão da administração de materiais no setor público envolve questões polêmicas a 
respeito de como devem ser feitos os gastos públicos da melhor forma que satisfaça o seu 
principal cliente: a sociedade. Isto faz com que se identifique a necessidade de análise dos 
seus processos de forma a torná-los transparentes e eficientes. 
 A metodologia EKD, por meio dos modelos, contribuíram para o melhor 
entendimento da gestão de compras em instituições públicas. O estudo realizado apresenta 
ganhos para instituições vinculadas a Lei nº 8.666/93 que analisa, de forma geral, quais as 
diretrizes para melhoria da gestão de suprimentos visando a otimização de recursos públicos. 
O modelo procurou mostrar questões essenciais como: necessidade de planejamento 
antecipado, edital adequado com todas especificações necessárias, controle no recebimento e 
garantia de melhores preços e especificações técnicas. 
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