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V Seminário Internacional de Atenção Primária à SaúdeV Seminário Internacional de Atenção Primária à Saúde
Rio de Janeiro, março de 2010Rio de Janeiro, março de 2010
Valéria SalgadoValéria Salgado
Gerente de Projeto 
Departamento de Articulação e Inovação Institucional
Secretaria de Gestão
Modelos de Gestão PúblicaModelos de Gestão PúblicaModelos de Gestão PúblicaModelos de Gestão Pública
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO
 
A Administração Pública no A Administração Pública no 
Estado DemocráticoEstado Democrático
Os novos paradigmas para a gestão pública
 
A Administração Pública no A Administração Pública no 
Estado DemocráticoEstado Democrático
Os novos paradigmas para a gestão pública
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO
Principais movimentos de reforma no setor públicoPrincipais movimentos de reforma no setor públicoPrincipais movimentos de reforma no setor públicoPrincipais movimentos de reforma no setor público
19301930 Era getulista. Criação DASP. Centralização. Modelo de Estado corporativo. 
Nacional-desenvolvimentismo. 
Descentralização
19511951
Regime militar. Edição da Lei 4.320/64 e do 
Decreto-lei nº 200/7
Centralização no Executivo Federal
19641964
Assembléia Nacional Constituinte: 
Novo pacto social e federativo. Novo pacto social e federativo. 
Fortalecimento do controle e 
engessamento da administração pública 
19881988
Reforma do Aparelho do Estado - 
novos paradigmas: gestão por gestão por 
resultadosresultados e enxugamento da 
máquina pública
19951995
Gestão pública Gestão pública 
democrática, democrática, em cursoem curso
20032003
Períodos autoritários:
Centralização político-
administrativa
19641964
1930
Papel indispensável do Estado 
na formulação de políticas, 
na regulação da competividade e 
na promoção do bem comum da sociedade 
Esgotamento das posições ideológicas 
fundamentalistas: desmistificação da premissa de 
oposição entre Estado e Mercado
Desafio ao Estado: 
Complexidade crescente dos mercados 
e das questões sociais requer novas soluções
Fundamento:
Gestão Pública DemocráticaGestão Pública Democrática
Gestão Pública Democrática
 Orientada pelos princípios e valores Orientada pelos princípios e valores 
estabelecidos na Constituição Brasileira de 1988estabelecidos na Constituição Brasileira de 1988
 Objetivo: viabilizar o Estado Democrático de Objetivo: viabilizar o Estado Democrático de 
Direito, Republicano e Federado (art 1º da CF), Direito, Republicano e Federado (art 1º da CF), 
que se fundamenta:que se fundamenta:
• na soberania; 
• na cidadania; 
• na dignidade da pessoa humana; 
• nos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e 
• no pluralismo político (art. 1º, caput da Constituição)
Marco da Redemocratização do Marco da Redemocratização do 
PaísPaís
Constituição Brasileira de 1988Constituição Brasileira de 1988
Constituição Federal 1988
 “Constituição Cidadã”: centralidade dos direitos 
fundamentais e previsão dos direitos sociais
 Equilíbrio nas relações entre os três Poderes
 Descentralização federativa: responsabilidade 
compartilhada das 3 esferas de governo. 
Marco da Marco da 
RedemocratizaçãoRedemocratização
Tecnologias sociais 
Fortalecimento da 
capacidade executiva do 
Estado
Municipalização. Sistemas 
federativos. Tecnologias “locais”
Constituição Federal 1988
 “Parceria Estado e Sociedade
 Democracia participativa. 
 EC 19/98 – principio da eficiência
Marco da Marco da 
RedemocratizaçãoRedemocratização
Cooperação Estado-Sociedade 
Relações de confiança
Ampliação dos espaços de 
participação social na governança das 
instituições e controle social
Gestão por resultados
Contratos de desempenho institucional
Todo o poder emanda do povo, que o exerce por meio de seus representantes 
eleitos (democracia representativa) ou diretamente (democracia participativa)
Gestão Pública DemocráticaGestão Pública Democrática
Orientações:Orientações:
 Objetivos do Estado Brasileiro (art. 3º da CF)
Construção de uma sociedade livre, justa e solidária 
Garantia do desenvolvimento nacional
Erradicação da pobreza e marginalização
Redução das desigualdades
Promover o bem de todos, sem preconceitos
 Princípio da Legalidade: Art. 5º, Inciso II: “ninguém será 
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” 
Poder soberano dos cidadãos de produzirem suas próprias regras e 
converterem a vontade geral em expressão política, a partir da qual todo a 
ordem jurídica será organizada.
 Princípios da administração pública: legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, da CF)
Valoriza o poder discricionário do Executivo: 
para definir as estratégias, mecanismos e instrumentos, na aplicação 
da lei, de forma a obter os seus plenos efeitos, na forma mais 
eficiente possível (CF, art.84,IV)
Orientações:Orientações:
Gestão Pública DemocráticaGestão Pública Democrática
O espaço de discricionariedade não é um espaço à 
margem da lei.
Por força constitucional, todo o ato do administrador submete-se 
aos princípios fundamentais da legalidade e da supremacia do 
interesse público, a partir dos quais se constroem todos os 
demais
+ controle social nas estratégias
– padronização legal
+ controle social nas estratégias
– padronização legal
Necessidade de readequar o marco legal da Necessidade de readequar o marco legal da 
Administração PúblicaAdministração Pública
Decreto-Lei 200/67: marco legal defasado
• Centralização no Executivo Federal, 
• Desbalanceamento nas relações entre os Três Poderes e na relação 
federativa
• Sistemas de governança singulares
• Visão de sistemas a partir do conceito de hierarquia e não de interação 
– decisões compartilhadas
• Privilegia o controle do ato/processo administrativo
• Ausência da participação social na gestão de políticas públicas
Engessamento pós-Constituição de 88 (*)
• Maior controle da discricionariedade, em repúdio à liberdade 
excessiva do período de ditadura
• Limitação das formas de atuação da Administração Pública 
(exigência de previsão legal para criação de empresas; previsão 
da fundação pública de direito público, dentre outras)
• Unificação de regimes administrativos (de compras, de pessoal, 
orçamento, dentre outros)
(*) Apesar dos inúmeros avanços 
na Administração Pública, 
viabilizados pela Constituição de 
1988
(*) Apesar dos inúmeros avanços 
na Administração Pública, 
viabilizados pela Constituição de 
1988
Atuais desafios da Administração Pública(*)
 Criminalização do gestor público
 Insegurança jurídica das formas de atuação 
direta do Estado e de suas relações com o 
mercado e com a sociedade. Judicialização
 Ineficiência.
 Falta de orientação clara sobre as formas 
organizativas da administração pública 
(categorias jurídicas, modelos de governança, e 
regimes de funcionamento)
(*) Apesar dos inúmeros avanços registrados na 
Administração Pública, muitos deles viabilizados 
pelo texto constitucional de 1988
Necessidade de rever as formas de 
atuação do Estado para garantir a Ordem 
Econômica e a Ordem Social
promover reflexão nacionalreflexão nacional acerca da atual 
organização e funcionamento da administração 
pública, por meio de debate aberto ao debate aberto ao 
contraditóriocontraditório, que identifique a diversidade de 
entendimentos e promova a construção de construção de 
soluções de consensosoluções de consenso
promover reflexão nacionalreflexão nacional acerca da atual 
organização e funcionamento da administração 
pública, por meio de debate aberto ao debate aberto ao 
contraditóriocontraditório, que identifique a diversidade de 
entendimentos e promova a construção de construção de 
soluções de consensosoluções de consenso
Ministério do 
Planejamento
Ministério do 
Planejamento
Iniciativas da Secretaria de Gestão/MP 
(dentre outras)
Projeto Fundação 
Estatal
PLP 92/2007
Projeto Fundação 
Estatal
PLP 92/2007
Debate: 
Limite da autonomia e 
do controle da 
administração pública
Debate:Limite da autonomia e 
do controle da 
administração pública
Proposta de Lei 
Orgânica para a 
Administração 
Pública e Entes de 
Colaboração
Iniciativas alinhadas 
à Carta de Brasília
Gradiente: atuais 
formatos jurídicos da 
APF
Gradiente: atuais 
formatos jurídicos da 
APF
216
Administração Pública 
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Figura sujeita a polemicas doutrinárias e de jurisprudência. Ausente na estrutura do Executivo Federal
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Objetivo:
promover a integração entre integração entre 
as visões das áreas as visões das áreas 
jurídicas e de gestãojurídicas e de gestão, na 
análise crítica das atuais 
dificuldades encontradas pelo 
Estado na consecução dos 
objetivos da Sociedade 
Brasileira e na formulação e formulação e 
inovação de novos inovação de novos 
referenciais comunsreferenciais comuns para a 
atuação estatal. 
Qual a razão dos Ciclos de 
debates? 
nem a gestão da nem a gestão da 
construção do construção do 
país pode se dar país pode se dar 
à revelia da leià revelia da lei 
nem a ordem nem a ordem 
jurídica pode ser jurídica pode ser 
percebida como percebida como 
um problema para um problema para 
a construção do a construção do 
paíspaís 
Necessidade de resolver problemas sociais concretosproblemas sociais concretosNecessidade de resolver problemas sociais concretosproblemas sociais concretos
1º Ciclo de Debates – ano 2009
Limites da autonomia e do controle da Limites da autonomia e do controle da 
administração públicaadministração pública..
(1) Relação entre autonomia e controle(1) Relação entre autonomia e controle
(a) Redefinição dos espaços próprios para o uso do poder 
discricionário do Administrador Público
(b) Reflexão sobre formas de controle mais adequadas a cada 
tipo de atividade e função pública: 
controle burocrático, 
controle de resultados e c
controle social
Temas:Temas:
(2) Espaço da dimensão técnica e da 
dimensão política
(2) Espaço da dimensão técnica e da 
dimensão política
Limites da autonomia e do controle da administração pública.
Valorização dos espaços de participação 
política do cidadão
Implantação de mecanismos que viabilizem 
a gestão pública democrática
Judicialização: ação normativa dos 
Judiciário e dos órgãos de controle externo
Valorização dos espaços de participação 
política do cidadão
Implantação de mecanismos que viabilizem 
a gestão pública democrática
Judicialização: ação normativa dos 
Judiciário e dos órgãos de controle externo
(3) Esgotamento dos atuais formatos jurídicos 
da administração pública
(3) Esgotamento dos atuais formatos jurídicos 
da administração pública
Limites da autonomia e do controle da administração pública.
cacofonia ou pluralismo? 
A necessidade de ordenamento deve cercear a 
pluralidade ou organizá-la?
cacofonia ou pluralismo? 
A necessidade de ordenamento deve cercear a 
pluralidade ou organizá-la?
Atual tendência de multiplicidade de formas jurídicas e 
gerenciais de atuação do Estado e 
de unificação de regimes em direção a um único e 
universal regime de atuação, para todas as áreas e 
situações
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Administração Pública Setor Privado: Sociedade Civil 
Organizada e Atores Econômicos
Ação direta do Estado, 
por meio de órgãos e 
entidades públicos
Relação interna entre 
órgãos e entidades 
hierárquica ou de 
tutela/supervisão
Relações de colaboração ou 
cooperação:
por meio de instrumentos de 
fomento e parceria: contratos de 
gestão, termos de parceria e 
convênios
Relações contratuais:
por meio de concessão, 
permissão ou contrato (obras, 
serviços, compras e alienações) 
Formas de exercício da função executiva do Estado
Administração Pública Setor Privado: Sociedade Civil 
Organizada e Atores Econômicos
Ação complementar ao Estado: 
 atividades e serviços de atividades e serviços de 
interesse publicointeresse publico voltados 
para a área social
Ação indireta 
do Estado, 
para manter a 
Ordem Econômica
parceriasparceriasparceriasparcerias
contrataçõescontratações
Ação direta do Estado: 
atividades e serviços atividades e serviços 
públicospúblicos voltados para a 
área social
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Ação direta do Estado: 
atividades e serviços 
públicos de intervenção na 
área econômica
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Atividades e serviços 
privativos de Estado
À luz da Constituição FederalÀ luz da Constituição Federal
Exigem o Poder de Estado ou 
Poder de Polícia 
Atividades que limitam ou disciplinam 
direito, interesse ou liberdade, regulam a 
prática de ato ou abstenção de fato, em 
razão de interesse público (art. 78 da Lei 
5.172/1966 –CTN)
Regime jurídico administrativo
Para limitar o uso do poder de estado 
e pelos agentes públicos
Em defesa dos cidadãos e dos 
interesses públicos
Administração Pública
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o autorização constitucional autorização constitucional 
expressa para a ação expressa para a ação 
concomitante ou complementarconcomitante ou complementar 
da iniciativa privada, conforme da iniciativa privada, conforme 
disciplinam os artigos 197, 199, disciplinam os artigos 197, 199, 
202 , 209 e 227, §1º, dos 202 , 209 e 227, §1º, dos 
capítulos II, III e VII da Ordem capítulos II, III e VII da Ordem 
SocialSocial
Nessas áreas o Estado tem exclusividade Nessas áreas o Estado tem exclusividade 
apenas em relação apenas em relação às atividades que às atividades que 
requeiram o uso do poder de políciarequeiram o uso do poder de polícia 
Regime Administrativo mais Regime Administrativo mais 
flexívelflexível
Atividades e serviços não 
privativos de Estado
Atividades privativas 
de Estado
Atividades não 
privativas de Estado==
Concepção das políticas públicas, 
Direção, regulamentação/regulação, 
fiscalização/controle, coordenação
Importância do ato administrativo 
Resultados e riscos sistêmicos
(+) controle da conformidade do ato 
administrativo em relação aos 
requisitos públicos (definidos no 
Direito Público) – Regime 
administrativo imposto pela lei
(-) controle de resultados,de médio e 
longo prazo, nem sempre mensurável
Atividades e prestação de serviços 
sociais ou voltados para o mercado. 
Importância dos resultados alcançados
(Atributos estatais definem a forma 
como as atividades ou serviços devem 
ser desempenhadas/prestadas) 
Ex: universalidade, gratuidade, laicidade 
Resultados e riscos localizados, 
individuais
(+) controle dos resultados no 
atendimento às demandas
(-) controle do ato administrativo – 
Regime administrativo mais flexível, 
aberto à contratualização de resultados
Regimes : ambos públicos, mas com controles ====
Administração Pública 
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Figura sujeita a polemicas doutrinárias e de jurisprudência. Ausente na estrutura do Executivo Federal
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Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos 
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Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos 
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Figura sujeita a polemicas doutrinárias e de jurisprudência. Ausente na estrutura do Executivo Federal
Administração Indireta 
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Formas de relacionamento 
do Estado com entidades do 
setor econômicosetor econômico,
via contrato
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a Formas de relacionamento do 
Estado com entidades 
do setor social
 para a realização de atividades e 
serviços de interesse público
Art. 175 da Constituição Federal
Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou 
sob regime de concessão ou permissão, sempre através de 
licitação, a prestação de serviços públicos 
“Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da 
família ...” 
“Art. 217. É dever do Estado fomentar práticas desportivas 
formais e não-formais ...” 
“Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e 
responsabilidade de todos ...” …”
“Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, 
garantido mediante políticas sociais e econômicas ...” 
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Sociedade Civil Organizada e Atores Econ ômicos 
Governança pública Governança privada+ +
Patrimônio exclusivamente público Patrimônio exclusivamente privado
Recursos privados Recursos diretos do Orçamento Público
Normas de Direito Público - 
Regime Administrativo
Normas de Direito Civil - 
Regime Privado
Poder Estatal Iniciativa privada
Atividade privativa Estado Atividade de interesse público
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Insegurança jurídica 
nas relações internas da 
administração pública e
nas suas relações 
de fomento e parceria
Quadro de paralisia
 versus
Inconstitucionalidades
 e ilegalidades
Comissão de JuristasComissão de Juristas 
Instituída pela Portaria MP nº 426, 
de seis de dezembro de 2007 
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO
Proposta de Lei Orgânica Proposta de Lei Orgânica 
para a Administração para a Administração 
Pública e Entes de Pública e Entes de 
ColaboraçãoColaboração
a) um balanço das limitações, limitações, 
contradições, fragilidades e contradições, fragilidades e 
potencialidadespotencialidades dos formatos jurídicos da 
administração pública e de e de parceria 
com a sociedade civil 
b) proposições para uma proposições para uma nova nova 
estruturação da administração estruturação da administração 
públicapública, mais orgânicaorgânica e sintonizada com e sintonizada com 
o texto constitucional deo texto constitucional de 1988 - paradigmas paradigmas 
da gestão por resultados, descentralização e da gestão por resultados, descentralização e 
participação socialparticipação social, nele presentes 
Objetivo é obter, sob o olhar jurídico qualificado, 
Ins
um
o
Composição da 
Comissão de Juristas :
ALMIRO DO COUTO E SILVA
CARLOS ARI SUNDFELD
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO
MARIA COELI SIMÕES PIRES
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
PAULO EDUARDO GARRIDO MODESTO
SÉRGIO DE ANDRÉA FERREIRA
 
O documento final apresentado 
pela Comissão de Juristas é 
autoral, elaborado com total 
autonomia científica, sem 
quaisquer interferências do 
Governo Federal e, portanto, não 
reflete posicionamentos do 
Ministério. 
“Houve ampla liberdade de avaliação 
da matéria, não tendo ocorrido 
sujeição a diretrizes impostas pelo 
poder público ou interferência de 
qualquer outra origem.”
Debate com a Sociedade Debate com a Sociedade Debate com a Sociedade Debate com a Sociedade 
Debate junto à AcademiaDebate junto à AcademiaDebate junto à AcademiaDebate junto à Academia
Visão das instituições jurídicas e de Visão das instituições jurídicas e de 
controle estatais: controle estatais: 
Debate com profissionais do direito público – Debate com profissionais do direito público – 
AGU,CGU, TCUAGU,CGU, TCU
Visão das instituições jurídicas e de Visão das instituições jurídicas e de 
controle estatais: controle estatais: 
Debate com profissionais do direito público – Debate com profissionais do direito público – 
AGU,CGU, TCUAGU,CGU, TCU
Proposta jurídica: Proposta jurídica: 
visão de doutrinadoresvisão de doutrinadores
Proposta jurídica: Proposta jurídica: 
visão de doutrinadoresvisão de doutrinadores
Debate com gestores: Debate com gestores: 
Incorporação da visão da gestão pública:Incorporação da visão da gestão pública:
Debate com gestores: Debate com gestores: 
Incorporação da visão da gestão pública:Incorporação da visão da gestão pública:
Descentralização. Visão federativa. 
Especificidades da gestão estadual e municipal: 
soluções diferenciadas
Parceria com sociedade. Redes.
Incorporação de novos modelos que surgiram 
dos estados. Sistemas SUS, SUAS e educação 
Regimes diferenciados em função da finalidade e 
da área de atuação estatal, etc.
Descentralização. Visão federativa. 
Especificidades da gestão estadual e municipal: 
soluções diferenciadas
Parceria com sociedade. Redes.
Incorporação de novos modelos que surgiram 
dos estados. Sistemas SUS, SUAS e educação 
Regimes diferenciados em função da finalidade e 
da área de atuação estatal, etc.
Titulo I: disposição preliminar: 
Define objetoobjeto e alcance nacionalalcance nacional da lei
Lei ordinária - Lei ordinária - Estrutura dividida em 5 TítulosEstrutura dividida em 5 Títulos::
Titulo II: trata das entidades estatais
Autarquias, fundações, empresas, subsidiárias
Contrato de autonomia 
controle social
Titulo III: trata das entidades paraestatais 
Titulo IV: trata das entidades de colaboração 
(contrato de colaboração)
Titulo II: disposições finais
Titulo II: trata das entidades estatais 
2)2) Conceitua autarquia
Pessoa jurídica de direito público, criada por lei específica. para prestar 
serviço público ou exercer outra atividade administrativa que implique 
poderes próprios do Estado
3) Estabelece o estatuto das fundações estatais:
a) personalidade de direito privado mas diferencia fundação estatal de 
fundação civil: desvincula a fundação estatal das normas da legislação 
civil e processual civil relativas a fundações (art. 19, §8 º)
b) Reconhece a fundação como um instituto público para exercício de uma 
competências públicas e não como um patrimônio personalizado: criação 
independe de dotação inicial de bens 
1)1) Define entidades de direito público (poder de estado) e privado 
4) Amplia conceito de “subsidiária”
5) Regulamenta o contrato de autonomia
6) Controle social
Algumas das questões não abordadas:Algumas das questões não abordadas:
 participação do Poder Público nos órgãos decisórios participação do Poder Público nos órgãos decisórios 
de entidades civis sem fins lucrativosde entidades civis sem fins lucrativos
 instituição de entidade civil sem fins lucrativos em instituição de entidade civil sem fins lucrativos em 
conjunto com o particularconjunto com o particular
 estatuto das figuras interfederativas – consórcios, estatuto das figuras interfederativas – consórcios, 
fundações e empresasfundações e empresas
 supervisão e controle das figuras interfederativassupervisão e controle das figuras interfederativas
 Ciclo de gestão “federativo”: gestão de sistemas de Ciclo de gestão “federativo”: gestão de sistemas de 
implantação de políticas públicasimplantação de políticas públicas
 empresa de propósito específicoempresa de propósito específico
 supervisão das subsidiáriassupervisão das subsidiárias
 consórcios públicos consórcios públicos 
 Controle social: participação da sociedade nos Controle social: participação da sociedade nos 
sistemas de governança dos órgãos e entidadessistemas de governança dos órgãos e entidades
O texto está aberto
às críticas e sugestões
A Secretaria de Gestão 
convida a todos para o 
debate
Participe!Participe!
www.planejamento.gov.br
www.gespublica.gov.br
MUITO OBRIGADA.
valeria.salgado@planejamento.gov.br
www.planejamento.gov.br
www.gespublica.gov.br
MUITO OBRIGADA.
valeria.salgado@planejamento.gov.br
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