PIM IV NOTA 7,5

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UNIVERSIDADE PAULISTA
João Domingues Prates Neto RA 2099516
PREFEITURA MUNICIPAL DE FRANCISCO MORATO: PIM IV
Francisco Morato 
2020
UNIVERSIDADE PAULISTA
João Domingues Prates Neto RA 2099516
PREFEITURA MUNICIPAL DE FRANCISCO MORATO: PIM IV
Projeto Integrado Multidisciplinar IV para
obtenção do título de Tecnólogo em
Gestão Pública apresentado à
Universidade Paulista – UNIP
Orientador(a): Antônio M. M. Matias
Francisco Morato 
2020
RESUMO
A prefeitura de Francisco Morato encontra-se no norte da região metropolitana de
São Paulo na microrregião de Franco da Rocha num município com área territorial
de 49,001 km² e serve a uma população estimada de 177.633 pessoas, conforme
IBGE(2020).
O objetivo deste trabalho é apresentar a prefeitura municipal de Francisco Morato
tendo como prioridade o enfoque na Gestão Pública e nas Políticas Públicas
desenvolvidas por ela conforme o modelo brasileiro de gestão, utilizando-se para
isso noções introdutórias de Teoria do Estado e uma análise da dinâmica das
relações interpessoais desenvolvidas nesta prefeitura. Deu-se um especial enfoque
a avaliação da dívida pública. Também buscar-se-á uma elementar (e não menos
fundamental) verificação das falhas de mercado e falhas de governo associadas a
esta prefeitura na ótica da Teoria Geral do Estado. Fez-se também uma verificação
in loco do desenvolvimento dos processos gerenciais e de seus reflexos sobre os
trabalhos num nível operacional. Ter-se-á uma noção da aplicação dos recursos e
dos fatores que concorreram para o desempenho da cidade em índices como o IGM-
CFA do Conselho Federal de Administração entre outros. Ao fim, dar-se-á sugestões
para um melhor desenvolvimento dos processos gerenciais baseando-se para tanto
nas observações qualificadas e quantificadas neste trabalho.
Palavras-chave: Prefeitura Municipal de Francisco Morato; governança municipal
em Francisco Morato; Gestão Pública na Prefeitura de Francisco Morato;
Endividamento e Lei de Responsabilidade Fiscal na Prefeitura de Francisco Morato;
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO……………………………………………………..…………………05
2. GESTÃO PÚBLICA E POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL….....…….........07
2.1 Governança Em Francisco Morato: O IGM-CFA………………………….….10
2.2 Lei De Responsabilidade Fiscal (LRF) E Sua Aplicação…………...….…...13
2.3 Exemplos De Mudanças No Modelo E Nos Processos Administrativos ..15
3. INTRODUÇÃO À TEORIA DO ESTADO….……………………………......….….20
3.1 Funções Clássicas Do Estado: Alocativa, Estabilização, Distributiva E
De Crescimento Econômico.……………..………………………………………......20
3.2 Políticas Econômicas Adotadas Pelo Governo: Monetária, Fiscal,
Cambial E Comercial…………………………………………………………...……….21
3.3 Falhas De Mercado………………………………………………………………22
3.3.1 Falhas De Mercado: Externalidades Negativas E Positivas…….…………...22
3.3.2 Falhas De Mercado: Assimetria De Informações………………..…………….23
3.3.3 Falhas De Mercado: Problemas De Competição E Concentração
Econômica…………………………………………………………………………………24
3.4 Falhas De Governo………………………………………………………………24
3.4.1 Falhas De Governo: Accountability………………………………………...……25
3.4.2 Falhas De Governo: Orçamento…………………………………………………26
3.4.3 Falhas De Governo: Campanhas Eleitorais…………………………….…..….26
3.4.4 Falhas De Governo: Corrupção…………………………………………….……27
3.4.5 Falhas De Governo: Políticas Públicas……………………………………...….27
3.4.6 Falhas De Governo: Indicadores Econômicos………………………………...27
3.5 Quanto Aos Tributos E Sua Aplicação……………………………………….28
3.6 Parcerias Público-Privadas: Instrumento De Uso Tímido………………..29
4. DINÂMICA DAS RELAÇÕES INTERPESSOAIS…...……………………...….….32
4.1 A Liderança Na Dinâmica Das Relações Interpessoais …..……………...32
4.2 Motivação E Funcionalismo Público: Motocontínuo Moral.…………..….34
4.3 CIPA: Notável Ausência.……………..……………………...……..………...…….34
4.4 A Teoria Dos Jogos No Contexto Das Relações Interpessoais……………..35
5 CONCLUSÃO………....…..…………………………………...…………....………..36
 REFERÊNCIAS………………………………………………………..………...….37
5
1 INTRODUÇÃO
A Prefeitura de Francisco Morato, desde a sua fundação em 21 de março de 1965
tem a missão de “[...]desenvolver políticas públicas, oferecer serviços e promover a
cidadania, a justiça social e a qualidade de vida para a comunidade moratense.[...]”. Está
a frente do Município de Francisco Morato que pertence a Região Metropolitana de São
Paulo, microrregião de Franco da Rocha. Está na Zona Norte da Região Metropolitana de
São Paulo (conforme lei estadual nº 1.139, de 16 de junho de 2011) e, por consequência,
integra-se ao Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado da Região Metropolitana de
São Paulo (PDUI), conforme Câmara de Vereadores (2020).
Outro aspecto informado por esta instância do poder público são os investimentos
em infraestrutura, dentre os quais o término das obras em 2016, do terminal de ônibus
urbano, anexo à estação de trens que foi reconstruída recentemente (conclusão em
setembro de 2020, vários meses antes da previsão inicial) e pretende ainda, como de fato
já está, oferecer um novo padrão de qualidade de trem, trabalho este que a CPTM
implementa em toda sua rede.
Segundo a Câmara de Vereadores (2020), a cidade tem vários problemas de
infraestrutura, dentre os quais o difícil acesso por via rodoviária, o que obstrui a instalação
de um parque industrial. Mesmo com as melhorias na Rodovia Tancredo Neves, tal
estrada, no nível da cidade, não comporta trânsito pesado. Buscando corrigir este
problema pretende-se criar uma alça de acesso para a rodovia Fernão Dias, o que
simplifica a criação de um parque industrial nas áreas livres na cidade naquele local, algo
que também agilizaria a conexão com a capital. A prefeitura deste município tem levado
adiante um plano de revitalização do centro com a adaptação do entorno do terminal
urbano de ônibus para o trânsito destes veículos. Tem-se implementado também a
melhoria contínua da pavimentação das ruas, com dezenas de quilômetros asfaltados no
que era chão de terra, bem como o recapeamento de várias estradas. Objetiva-se com
isso uma melhora da qualidade de vida dos moratenses, o que de fato tem se
desenvolvido ao longo destes anos.
Atualmente a Prefeitura de Francisco Morato tem a sua frente Renata Torres de
Sene, 16º prefeito desta cidade, reeleita em novembro de 2020. Ela tem feito um trabalho
positivo no sentido de organizar as contas públicas, porém demonstra uma séria
dificuldade na manutenção da máquina pública, não tendo conseguido remover os
6
vestígios de clientelismo e modernizar no melhor sentido do termo a prefeitura desta
cidade. Tais dificuldades ficarão visíveis a partir da demonstração neste trabalho. Muitas
obras foram desenvolvidas durante a sua gestão, por exemplo, inaugurou o prédio novo
da prefeitura, estrutura forte com mais de 10 andares que revigorou o espaço de trabalho
dos funcionários do município e que estava há décadas parada (vinha-se utilizando
prédios bastante precários no atendimento ao público e para funções internas).
Infelizmente, também ficará claro a dificuldade da Prefeitura quanto a aspectos de
governança corporativa dado que a mesma tem guardado ainda elementos fortes das
organizações weberianas da época da ditadura e elementos ainda anteriores a esta.
Ficará claro com este trabalho que a modernização tem sido superficial e tem sido
preservados traços de clientelismo do velho modo de se fazer política. A prefeita tem sob
seu comando 2340 funcionários entre cargos comissionados, de confiança e
concursados, nas mais diversas áreas e funções (a estrutura organizacional da Prefeitura
estará descrita neste trabalho).
7
2 GESTÃO PÚBLICA E POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL
A Prefeitura Municipal de Francisco Morato insere-se na era da industrialização
neoclássica comouma organização nos moldes weberianos tendo elementos da
Administração Pública Gerencial. Dentro disto percebe-se que a informatização está como
que de empréstimo, não desenvolveu-se com pleno vigor e de um modo natural. Percebe-
se que os sistemas de informação servem como substitutos da máquina de escrever e do
fichário, não tem servido para facilitar e tornar rápido o trabalho da administração pública,
exceto incidentalmente (Ditticio, 2014). 
Figura 1. Organograma da Administração Municipal Direta conforme ANEXO I da LEI
MUNICIPAL N° 2.807, DE 17 DE NOVEMBRO DE 2014
Fonte: site da Câmara de Vereadores do Município de Francisco Morato, disponível em: 
https://www.legislacaodigital.com.br/FranciscoMorato-SP/LeisOrdinarias/2807/m1
Mediante a apresentação do organograma acima, vemos que os cargos de Prefeito
(com seus Órgãos de Assessoramento Especiais), da Gerência Municipal e de
https://www.legislacaodigital.com.br/FranciscoMorato-SP/LeisOrdinarias/2807/m1
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Secretários Municipais são estratégicos, e servem diretamente ao Prefeito na função de
planejamento estratégico do município. Já os cargos de coordenadores, diretores e
supervisores tem função tática e são apresentados na Tabela 1 através de suas
Coordenadorias. Os cargos de chefia de divisão são operacionais, assim como os demais
cargos.
9
TABELA 1. Secretarias e Órgãos Municipais da Prefeitura de Francisco Morato
com os respectivos componentes do Organograma constitutivo
Secretaria ou Órgão Componentes do Organograma Constitutivo
A Secretaria Municipal de Governo a) Coordenadoria de Gabinete;
b) Coordenadoria de Comunicação Social, 
Imprensa e Relações Públicas;
c) Coordenadoria do Fundo de Solidariedade;
d) Ouvidoria;
e) Coordenadoria de Segurança;
f) Coordenadoria de Convênios.
Secretaria Municipal de Negócios 
Jurídicos e Cidadania 
a) Coordenadoria de Negócios Jurídicos;
b) Procuradoria Geral do Município;
c) Comissão Permanente Processante;
Secretaria Municipal de Receitas e 
Desenvolvimento Econômico
a) Coordenadoria da Receita;
b) Coordenadoria da Dívida Ativa;
c) Coordenadoria de Fiscalização;
d) Coordenadoria de Cadastro;
e) Coordenadoria de Trabalho, Empreendedorismo
e Desenvolvimento Econômico
Secretaria Municipal de Obras a) Coordenadoria Municipal de Meio Ambiente;
b) Coordenaria Municipal de Engenharia ;
c) Coordenadoria Municipal de Obras;
d) Coord. Municipal de Infraestrutura e Serviços;
e) Coord. Municipal de Mobilidade e Habitação;
f) Coordenadoria Municipal de Trânsito;
g) Coordenadoria de Defesa Civil;
Secretaria Municipal de Assistência e
Desenvolvimento Social
Coordenadoria Técnica de Assistência e 
Desenvolvimento Social e Atenção à Pessoa 
Portadora de Deficiência
Secr. Municipal de Cultura e Turismo Coordenadoria de Cultura e Turismo
Secretaria Municipal de Finanças e 
Gestão
a) Coordenadoria de Auditoria Interna;
b) Coordenadoria de Tesouraria;
c) Coordenadoria de Administração;
d) Coordenadoria de Recursos Humanos;
e) Coordenadoria de Finanças;
f) Coordenadoria de Previdência Social;
g) Coordenadoria de Planejamento;
Secretaria Municipal de Esportes, 
Lazer 
Coordenadoria de Esportes e Lazer
Gerência Municipal
Fundo Social de Solidariedade
Serviço de Assistência Médica de 
Francisco Morato SAME
Secretaria Municipal de Educação
a) Coordenadoria de Educação Infantil;
b) Coordenadoria de Ensino Fundamental e 
Educação de Jovens e Adultos;
c) Coordenadoria Administrativa;
Fonte: Site da Prefeitura Municipal de Francisco Morato: disponível em
http://www.franciscomorato.sp.gov.br/site/governo 
http://www.franciscomorato.sp.gov.br/site/governo
10
2.1 Governança Em Francisco Morato: O IGM-CFA
A prefeitura de Francisco Morato tem sofrido tenebrosa dificuldade quanto ao
aprimoramento da qualidade na prestação de serviços a população. Aspectos básicos têm
conseguido alguma satisfação: ruas tem sido asfaltadas, a prefeitura conseguiu inaugurar
seu prédio novo após décadas de espera, as contas públicas tiveram um esforço
considerável em seu ajuizamento. Porém, nisso tudo ausenta-se uma preocupação maior
na realização dos serviços, falta a devida transparência quanto aos critérios de realização
de obras (observam o que: a satisfação de grupos de interesse? critérios técnicos
obscuros?) o que tem deixado parte significativa da população sem cuidados básicos
(ruas asfaltadas, serviços de água, luz e esgotos, por exemplo). Dificilmente
conseguiremos discernir se a administração faz obras observando uma satisfação de
cunho eleitoreiro ou a excelência do bem-estar coletivo, dado que os critérios estão
indisponíveis ao próprio eleitor. Inexiste premiação da qual a prefeitura tenha participado,
ou seja, caso a excelência da administração fosse uma preocupação seria de se esperar
que os políticos responsáveis tivessem ao longo dos anos a preocupação em participar de
premiações que manifestassem efetivamente o fato da qualidade da administração estar
presente e até certo ponto ser um destaque na cidade. Evidentemente que muitas
premiações chegam ao ponto de até ranquear as prefeituras, ou seja, não faltam opções
nesse sentido [por exemplo, O Índice CFA de Governança Municipal (IGM-CFA: Índice de
Governança Municipal do Conselho Federal de Administração) no qual a prefeitura de
Francisco Morato tem obtido bons desempenhos]. E, principalmente, inexiste um esforço
da prefeitura da cidade em demonstrar entre os seus funcionários esta preocupação, não
há no seio desta prefeitura qualquer sistema de comunicação que deixe presente entre os
funcionários um esforço da prefeitura no aprimoramento da qualidade (nenhuma
premiação foi exposta, por exemplo).
Em princípio, considerar-se-ia o índice do Conselho Federal de Administradores, O
Índice CFA de Governança Municipal (IGM-CFA), como um índice aceitável, porém ele foi
constituído de modo excepcionalmente arbitrário, sendo que em torno da metade das
variáveis foram, estranhamente, mal escolhidas ou desestruturadas. Tal índice é feito “a
distância”, ou seja, não faz uma verificação in loco do órgão que está avaliando,
utilizando-se tão somente de elementos preprocessados por outros órgãos, daí a
defasagem dele com a realidade. É verdadeiramente doentia a concepção de gestão
11
municipal do CFA. Trata-se de um exemplo claro do quanto índices administrativos podem
ser mal concebidos.
Resumidamente, ele é composto de 3 dimensões: Dimensão Finanças, Dimensão
Gestão, Dimensão Desempenho. E só para citar alguns defeitos do método: na dimensão
Gestão (colaboradores) tem-se que este é calculado pelo Total de colaboradores na
administração direta, divido pela população do município (quanto menor o índice, melhor
o desempenho), ou seja, basta ter poucos funcionários para que o município esteja bem
conduzido (funcionalismo “enxuto”, sem excedentes, em tese). Ora, se a Prefeitura fosse
a grande excelência no uso de mão de obra dado o aprimoramento, então, quanto mais
pessoas investidas de cargo público melhor para coletividade (seria algo mal que tão
poucos estivessem no serviço público dado que fora dele serão pior utilizados). É uma
limitação deste método, ou seja, toda vez que uma Prefeitura estiver, em média, melhor
do que a média da iniciativa privada, no que se refere a capacidade de uso do
funcionalismo, tal índice deixa de funcionar. O importante aqui é a qualidade do uso da
mão de obra, dever-se-ia encontrar o ponto em que cada real investido no funcionalismo
público representasse um ganho para coletividade pior do que o uso noutra parte (os
valores devem ser alocados onde melhor constituiriam o bem comum), a partir deste
momento abandonar-se-ia a contratação de funcionários. O fato é que boa parte dos itens
de avaliação do IGM-CFA constituíram-se a partir de erros como esse e isso chegou ao
absurdo de, mediantedistorções sistemáticas, terem posto a Prefeitura de Francisco
Morato, visivelmente uma das mais precárias da metropolitana como uma das melhores
do país em gestão (acaso simples?), de acordo com a Coordenadoria de Relações
Públicas deste município, em notícia veículada em setembro de 2019 tem-se que
“Segundo estudo divulgado pelo Conselho Federal de Administração (CFA), Francisco
Morato está em primeiro lugar no ranking nacional de avaliação da qualidade em gestão
[...]”. Se existe dúvida a respeito basta que se visite a cidade e verifique as extensas
áreas (quilômetros e quilômetros) de seu território sem esgotos ou água encanada e
vivendo de gatos de eletricidade, imagem desoladora da má administração pública que se
estende por Francisco Morato de modo mais enfático do que em outras cidades próximas.
Tal deficiência em governança têm reflexos em alguns dos principais órgãos
responsáveis por esta mesma mudança (um exemplo de feedback negativo), este é o
caso da Coordenadoria de Recursos Humanos, órgão pertencente a Secretaria Municipal
de Finanças e Gestão que parece ter uma função meramente operacional, não inserindo-
se de modo forte e decisivo no desenvolvimento e controle do fator humano no ambiente
12
de trabalho desta prefeitura, não parece haver ou desenvolver-se uma estratégia de
desenvolvimento do elemento humano, sequer um mero controle nos moldes weberianos
tem sido feita, o que gera uma impressão forte de descaso com a máquina pública.
Aparentemente não se tem a adequada retroalimentação (feedback) operacional, a
ponte entre o que está sendo feito na parte operacional da Prefeitura de Francisco Morato
e o planejamento tático e estratégico desta prefeitura. Vemos isso pela falta do uso
adequado do supervisor e da auditoria interna (isto será visto em mais detalhe na parte de
Dinâmica das Relações Interpessoais, item 4.1). Os funcionários sofrem pouca avaliação
por órgãos externos ao serviço do qual fazem parte, resumindo-se a pequenos
questionários que eventualmente pipocam em seus e-mails e cujas respostas parecem
não ter efeito sobre o andamento da máquina pública, passando a impressão de que se
tratam de um mero ritual administrativo sem importância. Não existe um veículo de
informações sério entre o gabinete do prefeito e os funcionários da cidade, de modo que
desvios de conduta, ingerências e uma série enorme de mazelas administrativas em RH
são como que sufocadas na percepção dos funcionários (na visão popular “é mais fácil
deixar para lá do que criar caso”, o que gera uma frustração crescente entre os
funcionários e reduz o engajamento dos mesmos com o serviço público). 
O IGM-CFA não avalia nada quanto ao meio ambiente, de tal forma que não é bom
índice de governança quanto a este aspecto. Inexistem postos de coleta de materiais
reciclados nesta cidade, sendo que os moradores que tem alguma preocupação quanto a
reciclagem, ou vão aos postos de reciclagem particulares (que aceitam apenas papelão e
garrafas PET de refrigerantes, além de metais quaisquer, não aceitando materiais mais
grosseiros como outros plásticos recicláveis) ou tem de transportar por quilômetros os
seus materiais para reciclagem em outras cidades ou em postos de coleta na linha da
CPTM. Práticas visando a sustentabilidade são escassas na órbita desta Prefeitura e não
estão no acesso dos moradores ou mesmo são visíveis em seus hábitos (por exemplo,
não se veem ao longo da cidade painéis solares, aquecedores solares de água nos tetos
das residências, geradores eólicos, bem como não estão disponíveis nos depósitos desta
cidade geradores residenciais de biogás ou componentes para construção de banheiros
secos ecológicos, bem como os demais associados a sustentabilidade). Estas ausências
refletem a falta de incentivo desta prefeitura a estas práticas, bem como a falta de
vontade política no incentivo a práticas de sustentabilidade nos depósitos de materiais de
construção e frente a própria população mediante incentivos fiscais entre outros
benefícios capazes de gerar uma mudança comportamental para a sustentabilidade.
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2.2 Lei De Responsabilidade Fiscal (LRF) E Sua Aplicação
Para compreendermos um aspecto crítico da governança do ponto de vista das
obrigações legais, devemos observar a LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal) que é a
base legal a partir do qual é feito todo regramento jurídico referente a endividamento
público nos municípios. Nisso apresentam-se alguns aspectos conceituais. Um destes
elementos é o índice de endividamento RLF (ELRF) que nos é apresentado por Matias e
Campello (2000 apud Gerigk, Ribeiro e Santos, 2014, p. 131); Kohama (2000 apud
Gerigk, Ribeiro e Santos, 2014, p. 131) e Andrade (2007 apud Gerigk, Ribeiro e Santos,
2014, p. 131). Este Índice de Endividamento LRF indica o percentual de endividamento
total em relação a Receita Corrente Líquida, definida pela LRF segundo a fórmula:
Outra é similar, porém utiliza a Dívida Consolidada Líquida (DCL) em oposição a
DC (no ELRF)(Tesouro Nacional Transparente, 2020). Nesse sentido as Resoluções do
Senado Federal n° 40 e 43/2001, estabelecem o limite das dívidas de longo prazo em
120% da Receita Corrente Líquida (RCL)
Art. 3º A dívida consolidada líquida dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, ao final do décimo quinto exercício financeiro contado a partir do
encerramento do ano de publicação desta Resolução, não poderá exceder,
respectivamente, a: 
I - no caso dos Estados e do Distrito Federal: 2 (duas) vezes a receita corrente
líquida, definida na forma do art. 2º; e 
II - no caso dos Municípios: a 1,2 (um inteiro e dois décimos) vezes a receita
corrente líquida, definida na forma do art. 2º. 
Fonte: Diário Oficial da União (DOU) de 21/12/2001 (p. 6, col. 2), disponível em :
https://legis.senado.leg.br/norma/562458/publicacao/16433576
Figura 2. Percentual limite para o Endividamento dos municípios
 
Fonte: https://www.tesourotransparente.gov.br/historias/visao-integrada-das-dividas-da-uniao-dos-estados-
do-distrito-federal-e-dos-municipios acesso em 09/10/2020
https://www.tesourotransparente.gov.br/historias/visao-integrada-das-dividas-da-uniao-dos-estados-do-distrito-federal-e-dos-municipios
https://www.tesourotransparente.gov.br/historias/visao-integrada-das-dividas-da-uniao-dos-estados-do-distrito-federal-e-dos-municipios
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Obviamente que devemos também compreender de onde vem a Receita Corrente
Líquida (RCL) e apropriadamente temos a figura seguinte que esclarecerá as
componentes. Na sequência, da mesma forma, temos as componentes da Dívida
Consolidada (DC).
Figura 3. Componentes da Receita Corrente Líquida (RCL)
Fonte: https://www.tesourotransparente.gov.br/historias/visao-integrada-das-dividas-da-uniao-dos-estados-
do-distrito-federal-e-dos-municipios acesso em 09/10/2020
Figura 4. Composição da Dívida Consolidada (DC)
Fonte: https://www.tesourotransparente.gov.br/historias/visao-integrada-das-dividas-da-uniao-dos-estados-
do-distrito-federal-e-dos-municipios acesso em 09/10/2020
https://www.tesourotransparente.gov.br/historias/visao-integrada-das-dividas-da-uniao-dos-estados-do-distrito-federal-e-dos-municipios
https://www.tesourotransparente.gov.br/historias/visao-integrada-das-dividas-da-uniao-dos-estados-do-distrito-federal-e-dos-municipios
https://www.tesourotransparente.gov.br/historias/visao-integrada-das-dividas-da-uniao-dos-estados-do-distrito-federal-e-dos-municipios
https://www.tesourotransparente.gov.br/historias/visao-integrada-das-dividas-da-uniao-dos-estados-do-distrito-federal-e-dos-municipios
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Por fim chegaremos a conclusão de que os valores estipulados como limite pela
LRF estão no limite de 120% (valores negativos), ou seja, a Prefeitura de Francisco
Morato tem um superavit várias vezes superior a DCL. Claramentea Prefeitura de
Francisco Morato apresenta um perfil de dívidas favorável, quanto à LRF esta Prefeitura
cumpre todas as suas obrigações e na verdade as supera. É neste ponto que podemos
nos fazer a pergunta: com as contas em dia e tudo organizado em termos fiscais e
orçamentários, então o que explica tamanho deficit estrutural no município de Francisco
Morato, ou seja, para que juntar tanto dinheiro e organizar tanto as finanças se não se faz
uso disso? Ao longo deste trabalho ficará claro o distúrbio na estrutura organizacional
deste município que de forma alguma reflete a ordem que se tem em caixa.
Aparentemente as qualidades do setor contábil e financeiro desta prefeitura não se
refletem no chão de obra. De fato, Francisco Morato ainda serve de cidade-dormitório
para as demais da região metropolitana de São Paulo, ainda não encontrou
desenvolvimento próprio.
2.3 Exemplos de Mudanças No Modelo E Nos Processos Administrativos
Várias sugestões podem ser dadas no sentido de melhorar a governança deste
município, porém o rol não é de forma alguma conclusivo ou exaustivo, tem-se aqui
apenas alguns elementos mais óbvios frente a outras prefeituras próximas que tem
cuidado melhor dos elementos em questão apresentados. Outras sugestões foram dadas
ao longo do próprio trabalho e seria demais repeti-las aqui. Vejamos estas poucas:
• Utilização de consórcios intermunicipais na tentativa de reduzir custos de serviços
comuns (a região é particularmente propicia e isso dada a integração de várias
cidades contíguas), 
• Busca por padrões de excelência universais nos órgãos da prefeitura (deveria ter
um protótipo básico estadual para as atividades em cima do qual iria ser
desenvolvido algo além, porém o básico deveria ser mantido em tudo). Dessa
forma, ilhas de excelência em meio a um painel desolador não aconteceriam em
Prefeitura alguma, um básico seria preservado de modo que mal governantes não
passassem por bons dado que possuem obras excelentes e pontos de excelência
em sua administração precária (ora, “noticiem estas dezenas de obras excelentes
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em meio as centenas de outras feitas na mais alta podridão administrativa e
teremos uma eleição ganha, pois é obra que não acaba mais e todas servem de
propaganda favorável” pensarão alguns demagogos, ou outra semelhante
“mostrem estes índices financeiros impecáveis ao governo federal, pois é o que ele
quer ver e omitam toda a precariedade do restante”). Ou seja, os bons tratos na
fachada não denunciam a precariedade da casa e o governo central parece estar
mais preocupado com a fachada dado que em época recente sequer fachada havia
(a LRF era figura exótica nesse zoológico urbano, porém a presença desta está
longe de tornar a casa descente, apenas evitaria problemas mais grosseiros). 
• Substituição parcial dos serviços desenvolvidos nesta prefeitura por atividade da
iniciativa privada (licitada) dado que está busca padrões de excelência distintos
(em especial quanto aos preços e eficiência, dado que daí vem a lucratividade
dela). Suponha-se algo em torno de 1/5 do serviço. A partir daí e observando o que
é feito por este quinto da privada buscar parâmetros para a administração pública,
de modo a que se constituam índices de desempenho similares (ora, se privada
conseguiu, pagando baixos salários, tal desempenho, então porque a pública seria
menos eficiente? na verdade os índices deveriam ser até melhores, pois a pública
é melhor remunerada habitualmente). Com o uso de consórcios intermunicipais é
possível obter o porte necessário para que algo assim seja de possível
implantação.
• Uso mais intenso de auditorias externas e da supervisão, em especial, quanto ao
desenvolvimento dos trabalhos. É necessário um maior feedback junto aos
funcionários. A auditoria externa realiza o mesmo trabalho externamente em vários
órgãos públicos e na iniciativa privada, é capaz de trazer experiência exterior a
prefeitura para o melhor desempenho das tarefas. Isso não é feito. Da mesma
forma tais auditorias poderiam corrigir distorções quanto a subutilização dos
funcionários públicos que parece tender a acontecer em alguns casos. Tem faltado
um trabalho mais proativo da prefeitura no sentido de antecipar situações-problema
de modo a corrigi-las, quase todo trabalho desenvolvido é reativo, dependo de
demanda de uma população que carece de informações sobre seus direitos e
necessidades e isso parece compactuar com um certo nível de ociosidade dos
funcionários públicos, o que representa um problema potencialmente sério.
• Faltam canais de comunicação da Prefeitura com os munícipes. Múltiplos canais
de comunicação visando uma maior percepção da prefeitura do que a população
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necessita são possíveis, o que permitiria uma melhor resposta a estes anseios.
Existem canais modestos de interação, excessivamente formais (como telefones
ou e-mails administrativos, ou mesmo a ouvidoria) que não estão no acesso da
maioria da população (sequer sabem que isso existe ou o que pode ser feito). Uma
sugestão possível nesse sentido, bastante rústica, porém funcional, seria a
utilização de postos de coleta de sugestões em cada rua da cidade, algo como
uma caixa de acolhimento de dúvidas, reclamações, sugestões. A partir disso tem-
se que a população poderia ser instruída periodicamente, de porta em porta, sobre
como utilizar tal sistema, ou seja, quais coisas podem ser levantadas e
solucionadas mediante esse meio. A população é bastante alienada sobre as
possibilidades da prefeitura, bem como os critérios de priorização dos trabalhos
desenvolvidos (por exemplo, uma rua intensamente povoada requisita
pavimentação e não obtém, já outra em meio ao matagal na maior parte do
percurso obtém: qual o critério que aprova tal coisa? ou seja, é necessário acesso
aos critérios e que tais critérios sejam objetivos, e isso numa linguagem
compreensível pela população). Nesse sentido, o uso de cartilhas pode ser
disseminado, os gastos orçamentários são irrisórios frente aos ganhos potenciais.
• Outro exemplo nesse sentido é o uso dos sistemas de Defesa Civil da cidade que
são claramente subutilizados. De fato, a população tem pouca noção de como
utilizar estes canais de atendimento (o que pode ou deve ser feito e de que forma)
de forma que muitas situações de risco são ignoradas ou acabam por ser mal
solucionadas em função da ignorância da população quanto ao uso da Defesa
Civil, órgão crítico e deveras vital aos munícipes. Parece necessário uma
campanha de esclarecimento permanente, de porta em porta, sobre os usos e
possibilidades da Defesa Civil do município. Outro exemplo, a poda de árvores
neste município é feito pela Defesa Civil, porém a maior parte da população ignora
os problemas do excesso de crescimento de árvores junto às edificações (em
especial se danifica as edificações ou ameaça cair sobre elas ou a rede elétrica) de
modo que este serviço é subutilizado, existindo uma capacidade ociosa no serviço
em questão. Outro aspecto é que em torno de 60% do município está inserido em
situação imprópria para habitação (o município de Francisco Morato é construído
quase todo ele sobre aclives acentuados), que necessitaria de uma intervenção a
fim de que adquirisse a devida segurança de modo a tornar-se habitável. Destes
60%, em 40% aproximadamente é virtualmente impraticável qualquer intervenção
18
corretiva, ou seja, são áreas que deveriam ser evacuadas. Ou seja,
aproximadamente 25% da população do município está em áreas impraticáveis no
âmbito da habitação, o risco é severo demais para ser tolerável e é impossível
qualquer prática corretiva. Nisto existe um trabalho enorme da Defesa Civil que não
é impulsionado em função de fatores políticos (aparentemente isso nãoagrada
nem a população que perderia suas casas, nem aos políticos que perderiam os
votos desta fatia da população), e nisso muitas vidas são ceifadas todos os anos.
• Uso mais intenso de pesquisas a fim de colher as necessidades da população,
prática incomum no âmbito deste município e que tende a ter bastante retorno no
estágio atual de desenvolvimento dele. A prática de pesquisas de campo poderia
ser intensificada tanto de modo ativo (agentes da prefeitura poderiam ir até os
locais e fazer, semelhantemente ao IBGE, questionamentos sobre os mais diversos
assuntos do interesse do município) quanto passivo (a população poderia ter
disponível para si questionários que seriam respondidos de um modo espontâneo e
de modo a coletar os anseios e preocupações dos munícipes, dependendo, no
caso, da iniciativa individual das famílias. Independe da intervenção direta da
prefeitura). Trata-se de um recurso barato, simples e subutilizado neste município. 
• A confecção de um jornal municipal com orientações e explicações sobre o
funcionamento e o que pode ser feito junto a prefeitura: maior informação. Tal jornal
poderia ser distribuído gratuitamente de casa em casa, ou a um custo modesto (25
a 50 centavos é possível obter alto nível de informação em um jornal semanal). As
famílias de baixa renda podem ser subsidiadas, obtendo-o a custo zero (a leitura
poderia ser obrigatória para estes munícipes dado que o incremento na qualidade
de vida tende a ser maior para os mesmos, pois a desinformação parece ser um
dos principais fatores para a preservação de uma variedade enorme de problemas
neste município, em especial, por serem de baixa renda. Tal obrigatoriedade
poderia vir acoplada ao recebimento de algum beneficio social do município, ou
seja, o munícipe ao adentrar em algum programa social deveria fornecer uma
contrapartida que é a melhora de seu pool de informações. A verificação do
cumprimento de tais acordos entre o município e os munícipes se daria mediante o
uso de questionários a serem preenchidos em datas distintas por localidade
distinta, o que evitaria facilitar as fraudes, garantindo dessa forma que a família em
questão estaria de fato informada a respeito de seus direitos e possibilidades). No
município tem-se em torno de 30 mil casas, bastam portanto 30 mil jornais a um
19
custo de 25 centavos a unidade (30 mil por mês), e informações críticas estariam
disponibilizadas para todos.
• Outro elemento negativo importante é que não existe um jornal interno na
prefeitura no qual circulem informações pertinentes ao reconhecimento dos direitos
do funcionário público ou ao melhor desenvolvimento de seus deveres para com a
população do município (um jornal de RH para desenvolvimento do fator humano),
ou ao menos tais jornais não estão disponíveis no ambiente interno das repartições
públicas para uso dos funcionários (muitos deles jamais viram nenhuma coisa
neste sentido e todos os interpelados desconhecem a circulação de tais
informações). 
O padrão gerencial de administração se insinua em aspecto na Prefeitura desta
cidade, em essência, nos seus piores usos. O padrão burocrático com sérios traços
patrimonialistas é a visão dominante da administração deste município, sendo o padrão
gerencial apenas superficial. O fato é que o uso de um padrão burocrático bem
estruturado não chega a ser ruim, porém, vários traços do modelo gerencial se insinuam
de modo bastante lesivo aos processos desenvolvidos no local. O padrão gerencial foi
feito para ser utilizado integralmente, a sua utilização apenas parcial pode representar, e
no caso em questão representa, sério dano a estrutura administrativa. Exemplificando, um
funcionário dotado de um arbítrio elevado, com alta discricionariedade é um protótipo do
padrão gerencial de funcionamento em RH, ele funciona muito bem na medida em que foi
educado, treinado e toda a estrutura foi feita para acolher esse modelo de ação do
funcionário público. Porém, o modelo gerencial foi feito para acolher um indivíduo nos
moldes da Teoria Y de McGregor, e na medida em que não houve um treinamento
compatível ou uma estruturação do serviço capaz de acolher tamanho arbítrio, o tipo X de
McGregor tende a dominar no desenvolvimento dos serviços e nesse caso uma
administração unicamente burocrática acaba por ser mais eficiente e responder melhor
aos anseios da população. Ou seja, o que está acontecendo nesta Prefeitura é que o pior
de dois mundos está sendo acolhido, ao invés do melhor de um só deles (como parece
ser o objetivo ainda inalcançado).
20
3 INTRODUÇÃO À TEORIA DO ESTADO
A Prefeitura de Francisco Morato é o órgão administrativo executivo do município
de Francisco Morato, parte constituinte da região metropolitana da cidade de São Paulo,
no estado de São Paulo, que por sua vez integra a Federação (República Federativa do
Brasil).
3.1 Funções Clássicas Do Estado: Alocativa, Estabilização, Distributiva E De
Crescimento Econômico.
A Prefeitura de Francisco Morato exerce sua Função alocativa, que consiste no
fornecimento pelo Estado de bens e serviços públicos que não são oferecidos
regularmente e/ou de forma eficiente pela iniciativa privada (Ditticio, 2014). Ainda que o
exercício desta função esteja bastante precarizado em alguns aspectos, de um modo
geral coleta de lixo, fornecimento de água e esgotos, manutenção das estradas e
fornecimento de eletricidade (este último feito por companhia particular, porém a
implantação deve-se ao setor público) estão, todos eles, sendo conduzidos sobre
patamares aceitáveis, ainda que com lastimáveis falhas, não tendo-se atingido
propriamente uma excelência na realização destes serviços. Exerce também a função
social e distributiva que relaciona-se com a distribuição da renda do PIB (Produto Interno
Bruto) entre os agentes econômicos (por exemplo, cobrança de impostos maiores sobre
as camadas de maior poder aquisitivo e distribuição de subsídios às camadas mais
pobres da população). De fato, ITBI (Imposto sobre Transmissão de Bens Imobiliários) e
ISSQN (Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza) tendem a ser cobrados
unicamente daqueles que estão em níveis mais elevados de renda, sendo que as
camadas de renda inferior quase que nunca veem tais impostos diretamente.
21
3.2 Políticas Econômicas Adotadas Pelo Governo: Monetária, Fiscal, Cambial E
Comercial.
Devido ao porte e a natureza de atuação do Município não tem-se a aplicação de
políticas monetárias ou cambiais. Por outro lado, políticas aplicáveis a este município ou
não são aplicadas ou o são de modo bastante tímido, por exemplo, uma política fiscal que
atraia investimento de empresas externas ao município de modo a desenvolver a
infraestrutura de empregos. Dentro disso, tem-se que a cidade de Francisco Morato
funciona como verdadeira cidade-dormitório para a região metropolitana de São Paulo,
dado que 30 a 40% da população trabalhadora emprega-se fora do município, obviamente
que tal população poderia desenvolver suas atividades no próprio município, o que
melhoraria bastante o senso de bem-estar social (menor trânsito até o emprego e maiores
recursos indiretos derivados dos salários sendo aplicados no próprio município, entre uma
série de outros ganhos indiretos a médio e longo prazos no uso de tais políticas fiscais).
Uma política fiscal expansionista tende a estimular a economia pouco desenvolvida deste
município, reduzindo-se a arrecadação (o que a torna atrativa a investimento externo) e
ampliando-se as despesas em infraestrutura de acolhimento às indústrias e outros
entrepostos comerciais. Porém, novamente, as iniciativas neste sentido são, no máximo,
tímidas. Quanto as políticascomerciais, algumas delas são aplicáveis na órbita do
município, por exemplo, alguns municípios costumam organizar seus comércios informais
na órbita do que denominam "camelódromo" (quiosques que organizam comércios que
costumam estar despejados irregularmente pelas ruas, incentivando a regularização dos
mesmos e melhorando a ordenação do espaço público). Tais espaços costumam servir de
verdadeiros entrepostos comerciais para outros países o que costuma melhorar o bem-
estar da população devido ao acesso as novidades de baixo custo, porém o governo
costuma ter dificuldade de controlar a informalidade destes locais. Tal coisa não tem sido
implementado de modo consistente por esta prefeitura, de modo a que o comércio tem se
desenvolvido de modo bastante errático pelas ruas da cidade (a fiscalização de comércio
e posturas da cidade tem dificuldade nesse sentido).
22
3.3 Falhas De Mercado
3.3.1 Falhas De Mercado: Externalidades Negativas E Positivas 
A teoria indica que uma economia estará equilibrada quando, ao preço de mercado,
a quantidade dos produtos que os compradores desejam adquirir equivale à que os
vendedores pretendem negociar, considerando a relação custos/benefícios. Quando isso
não ocorre, no confronto entre os custos e os benefícios privados decorrentes da
negociação de bens e serviços, temos o fenômeno das externalidades (Ditticio, 2014). 
Tem-se muito poucas externalidades positivas desenvolvidas pela Prefeitura de
Francisco Morato. De fato, não tem-se um sistema de coleta seletiva significativo, não são
fomentadas a prática/desenvolvimento de inventos científicos ou o desenvolvimento de
boas práticas aplicáveis a cidade de Francisco Morato (não fazem-se convênios com
universidades/centros de referências a fim de desenvolver boas práticas administrativas e
do manejo urbano). Obviamente que fazem-se investimentos em infraestrutura, porém o
desenvolvimento da excelência nesse quesito é figura estranha no andamento da coisa
pública neste município.
Quanto as externalidades negativas tem-se que alguns fenômenos desenvolvem-
se no município, por exemplo, o aumento pontual da perturbação sonora em
determinados locais do município, usualmente zonas de ocupação mista (comercial e
residencial). Outro problema é relativo ao trânsito de animais no município, bois, cabras e
cavalos tem circulado de modo bastante crônico pelo município, o que traz consigo uma
preocupação quanto a disseminação de zoonoses. Também cães soltos costumam
ameaçar os transeuntes e não tem havido um controle eficaz mediante a fiscalização de
posturas ou vigilância sanitária do município. Os pontos de acúmulo de lixo tendem a ser
afetados pelo trânsito destes animais que o espalha, causando bastante mal-estar na
população devido a poluição consequente (em especial a visual, mas também a
infestação de ratos).
23
3.3.2 Falhas De Mercado: Assimetria De Informações
É identificada conforme Ditticio (2014) como insuficiência ou falta de informação ou
de conhecimento pelos agentes que atuam nos mercados e podem gerar barreiras em
relação à desejada mobilidade dos fatores de produção. Isso é possível de observar na
cidade de Francisco Morato no que se refere a falta de orientação por um órgão público
centralizado sobre as necessidades reais de suprimento da população. Assim, regiões
inteiras da cidade são desprovidas de mercados, farmácias, caixas eletrônicos ou postos
de combustível, enquanto outras as têm em excesso. Isso gera dificuldade de ocupação
de áreas extensas da cidade que uma vez ocupadas são logo esvaziadas. A solução
evidente é o uso intensivo de pesquisas de mercado de modo a identificar os pontos
ideais de ocupação conforme atividade, bem como o estímulo a que tais atividades sejam
implantadas, mas novamente, tal coisa não é desenvolvida pela Prefeitura deste
município. Trata-se evidentemente de uma consequência da seleção adversa, pois pela
falta de informação, tais regiões são como que abandonadas, o que dificulta a sua
ocupação (Ditticio, 2014).
Por outro lado, o risco moral (moral hazard) é inerente a manutenção da coisa
pública, dado que a simples construção de estradas melhores, por exemplo, ocasiona o
incremento da velocidade dos veículos, maximizando o índice de acidentes. Da mesma
forma o incremento dos índices de ocupação derivados da melhoria do espaço urbano
traz consigo uma série de problemas (aumento da quantidade de acidentes, etc), porém
os benefícios costumam ser percebidos maiores que os malefícios em tais locais, de
modo que o incremento populacional é inevitável. Daí outra falta gritante no sistema de
planejamento urbano da cidade dado que inexiste uma orientação para um melhor modelo
de crescimento urbano. Por exemplo, ciclovias são escassas, zonas destituídas do uso de
combustíveis fosseis inexistem (uso de veículos elétricos ou movidos a hidrogênio não
são estimulados, nem existe qualquer planejamento neste sentido). Ou dizendo de outra
forma, a população tende a ver como melhor o que não é tão bom assim, e as vezes é até
pior do que outras escolhas, pois a constituição do espaço urbano é orientado para a
ampliação dos vícios comportamentais ainda legalizados (atraem mais gente para um
determinado espaço, ampliando os lucros), isso ao longo do tempo tende a causar sérios
transtornos, pois as escolhas corretas não foram feitas no tempo que lhes era apropriado.
24
E novamente, na prefeitura desta cidade inexiste tal plano de contingência, não estando
preparada para tal crescimento populacional.
3.3.3 Falhas De Mercado: Problemas De Competição E Concentração Econômica
A formação de cartéis e associações similares não é comum no âmbito das
prefeituras, sequer dos governos, exceção marcante está no caso da OPEP (que busca
interferir nos preços do mercado internacional de petróleo, bem como na distribuição do
petróleo por este mercado). E, de fato, a Prefeitura de Francisco Morato não faz exceção
nesse sentido. Notavelmente seria possível de imaginar a formação de falhas do mercado
de natureza competitiva no âmbito das prefeituras, por exemplo, quanto a atratividade de
empresas de grande porte nacionais ou internacionais (por exemplo, montadoras de
veículos) para uma região específica do território nacional visando benefícios sociais ou
econômicos de médio a longo prazo. Nesse sentido, o ABCD paulista está entre as
regiões de mais forte desenvolvimento no país e houve ainda nos anos 90 do século
passado uma intensa competição entre os estados brasileiros pela inserção de
montadoras de veículos em seus territórios (os estados da Bahia, Paraná e Rio Grande
do Sul foram contemplados por tais empreendimentos). Tais montadoras atraem consigo
uma enorme cadeia produtiva de autopeças, o que gera muitos empregos e uma entrada
enorme de recursos nestes territórios. Na época, questionou-se muito o aporte de
incentivos fiscais que estados e prefeituras forneceram a tais montadoras, quanto a
legalidade ou moralidade dos mesmos.
3.4 Falhas De Governo
Os teóricos do livre funcionamento do mercado baseiam-se nas falhas de governo
para fomentar sua posição (Ditticio, 2014). Tal posição poderia resumir-se em algo como
“o governo falha demais, deixemos que as empresas ditem o desenvolvimento da
economia”. Nesse sentido, o posicionamento neoliberal é bastante desolador dado que
pressupõe que inexista capacidade de reação moral (força moral) nos quadros
25
governamentais, ou seja, existiria um “dano moral inato” em nosso sistema educacional.
Ora, o que diferencia um ou vários indivíduos numa organização pública daqueles da
privada? Em tese coisa alguma os diferencia, exceto se levarmos em conta que em certa
proporção ao adentrar nos quadros governamentais, tais indivíduos assumam uma
posição indolente, o que é uma falhamoral severa, crítica demais para ser apontada.
Obviamente que tal coisa é absurda, exceto se se espera que haja uma espécie de mão
invisível agindo sobre o livre arbítrio dos homens. Ou seja, o neoliberalismo é por
essência o toque de rendição de um modo de vida (entregar a carne podre aos urubus),
estando, portanto, condenado ao fracasso (como foi o liberalismo clássico no seu tempo)
dado que pressupõe o que não existe, vê a causa onde ela não está (chega ao ponto de
constituir um homem tão torto que só responde a estímulos como cobiça ou avareza em
detrimento de sentimentos mais nobres como o senso de nação que é uma derivação do
amor ao próximo, ou seja, para ele o problema da ineficiência do governo deriva antes da
indolência do que de suas causas reais). As sombras da ignorância tendem a emergir-se
de tempos em tempos e o neoliberalismo é apenas uma das expressões destas. Mas
porque, então, a fonte primordial do acerto, como deveria ser o estado, é, em aspecto,
causa de erro aos olhos destes neoliberais? Esta é uma pergunta que os teóricos ainda
não quiseram responder, e se o responderam o fizeram tão na sombra que não é visível
em parte alguma. Medo, estultícia ou simples falta de liberdade, qual destes 3 é a causa
de tamanha obscuridade?
3.4.1 Falhas De Governo: Accountability.
A accountability cuida para que a ausência ou a prestação irregular de contas das
entidades públicas, falta de transparência em outras palavras, inexistam (Ditticio, 2014).
Neste termo a prefeitura de Francisco Morato cumpre todos os requisitos legais, porém o
faz bem para um especialista dedicado mais do que para a sua população (a linguagem
em que está escrita é bastante difícil para ser entendida por quase todos o que torna
questionável o sentido de transparência aqui). Neste sentido ela não foge a regra da
maioria das outras prefeituras que dão seus montes de palha para que o povo procure por
seus alfinetes. Mas eles estão ali, quem questionará?
26
3.4.2 Falhas De Governo: Orçamento.
Segundo Ditticio (2014) veem-se tais falhas de governo na estrutura ineficaz e
atrasos na publicação das leis orçamentárias. Trata-se portanto de uma variante da falta
de transparência, uma dificuldade específica de prestação de contas a população
(accountability). A cidade de Francisco Morato padece neste aspecto do mesmo mal de
outras cidades: os aspectos orçamentários estão descritos numa linguagem de tamanha
dificuldade que poucos vereadores, que aprovam tais leis, seriam capazes de entendê-
las. E bem poucos eleitores têm dias ou mesmo semanas disponíveis para analisar os
orçamentos em busca de um senso geral de retidão na confecção dos mesmos (não
estará a estrutura deste orçamento comprometida em função deste ou daquele fator?
entre outras perguntas que são de difícil resposta para maioria dos mortais).
3.4.3 Falhas De Governo: Campanhas Eleitorais.
O governo Norte-americano tem sofrido recentemente com este problema, mas
isso não é exclusividade dele. Chama a atenção o fato deste governo não ter dado
solução ainda a tal coisa (nisto percebe-se uma certa influência neoliberal). No caso de
Francisco Morato, ainda se padece de algumas fraquezas da democracia brasileira e a
solução que poderia estar já nela, ainda não está, tal qual os Norte-americanos.
Destacam-se 2 aspectos bastante difíceis: os sistemas de votação pouco confiáveis e a
falta generalizada de boa informação na escolha dos candidatos. Mas uma cidade do
porte de Francisco Morato já tem magnitude suficiente para resolver estes 2 problemas, a
ausência parece derivar de vontade política.
27
3.4.4 Falhas De Governo: Corrupção.
Não chama a atenção a dimensão da corrupção no município de Francisco Morato,
ainda que um ex-prefeito tenha sofrido o impeachment (o Carlão) isso faz um bom tempo,
quase 25 anos. Outros episódios são pouco conhecidos, não tendo a cronicidade
reconhecida como o tem muitos municípios pelo país (ao menos reconhecidamente pela
imprensa). Isso talvez se deva pela posição da cidade frente ao país, dado que encontra-
se na região metropolitana de São Paulo, uma das megalópoles mais ricas do planeta,
foco de constantes auditorias a fim de que escândalos não corrompam a credibilidade do
país frente a outros países (o estado de São Paulo, e, em especial, a região metropolitana
é a porta de entrada para outros países, o principal entreposto comercial do país).
3.4.5 Falhas De Governo: Políticas Públicas.
Conforme Ditticio (2014), tratam-se de "[…] manobras para contornar limitações
das regras de maioria de votos para aprovação de projetos de interesse do governo [...]".
Ou seja, trata-se de um modelo de “corrupção-menor” velada dado que corrompe o
sentido original da democracia, forçando os interesses de minorias. Tal coisa é de difícil
mensuração, de tal forma que existem poucos subsídios que sirvam de parâmetro
comparativo: não existe uma cultura de mensuração do lobby, uma das principais
expressões desta falha de governo, se houve iniciativas neste sentido, aparentemente
elas falharam. Em Francisco Morato não parece haver uma fuga desta regra.
3.4.6 Falhas De Governo: Indicadores Econômicos.
Trata-se de uma variante da ausência de transparência, que talvez estivesse
melhor situada na accountability. Conforme Ditticio (2014) pode ser vista como a
manipulação dos indicadores demonstrando uma situação melhor do que a real.
28
Tipicamente algo desta ordem pode ser melhor visto através de auditorias gigantes, ou
seja, não é de se esperar que um ou poucos contadores numa análise trivial dos balanços
detectem alterações deste tipo, de outra forma a credibilidade de qualquer sistema
contábil de qualquer prefeitura ficaria comprometida, dada a simplicidade da alteração e a
virtual ausência de manifestação de quem quer que veja tais alterações. Neste trabalho
vimos ela rapidamente no item 2.1 (as falhas do IGV-CFA). Possivelmente esta falha de
governo seja uma sombra de um passado mais distante que eventualmente paira sobre
nós, episodicamente ressurgindo de tempos em tempos mediante a falta de escrúpulos de
alguns administradores públicos menos avisados. Dada a natureza complexa desta falha
de governo é difícil realmente que se tenha notícias dela nesta cidade ou mesmo noutras
nesta região do estado de São Paulo, sendo o IGV-CFA notável exceção.
3.5 Quanto Aos Tributos E Sua Aplicação
Os tributos são de 5 tipos abaixo listados, dos quais apenas os empréstimos
compulsórios não são utilizados:
a) impostos;
b) taxas;
c) contribuições de melhoria;
d) empréstimos compulsórios;
e) contribuições.
A fundamentação da cobrança de tributos está no artigo 145 da Constituição
Federal, que diz:
 Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir
os seguintes tributos:
I - impostos;
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou
potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte
ou postos a sua disposição;
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
§ 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados
segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração
tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar,
29
respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os
rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.
§ 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos. 
Os empréstimos compulsórios não se aplicam dado o caráter emergencial dos
mesmos, restando os demais.
A contribuição de melhoria é uma espécie de acordo compulsório entre as partes
visando a um bem comum a todos, é uma tentativa de tornar menos política e mais
técnica a formulaçãode obras dentro do espaço urbano, dado que onde vale mais a pena
investir, conforme a percepção do gestor público, tende a ser priorizado, pois o retorno do
valor investido é total. Ou seja, dentro do conjunto de obras possíveis de serem feitas, um
determinado subconjunto compensará ou mais do que compensará o investimento feito,
pois o retorno em valorização do espaço em questão é total. E dado que o retorno é total,
a cobrança do imposto em questão compensará totalmente o investimento feito num
espaço relativamente curto de tempo. Alguns dos locais valorizados deste subconjunto o
serão bem mais do que outros, logo estes tendem a ser priorizados (o retorno para
coletividade tende a ser mais dramático). É bastante difícil perceber com qual habilidade
as contribuições de melhoria tem sido utilizadas pela Prefeitura de Francisco Morato, pois
os dados disponibilizados não permitem uma apuração mais detalhada de um modo
simples. Porém, o uso deste tributo tem sido feito. Por amostragem, em algumas
situações em que a contribuição de melhoria efetivamente deveria ser utilizada, percebe-
se que ela neste espaço urbano de Francisco Morato depende essencialmente do
aspecto político para ser implementada, ou seja, depende de agradar a população votante
e não de fornecer a esta população o que lhe é melhor, dado que quem detém da
razão/capacidade de avaliar tal situação é a própria prefeitura, bem mais do que o povo
que é beneficiado com tais melhorias. Depende-se de abaixo-assinados, associações de
bairro, enfim de iniciativas politicas para que tais melhorias sejam feitas, o critério tem
sido pouco técnico. Parte da população tem sido virtualmente abandonada em função
disso, dado que os vícios comportamentais antigos tendem a se perpetuar (por exemplo,
o uso dos “gatos” de luz, água e o abandono do esgoto a céu aberto, dentre outros), pois
é mais barato manter-se dessa forma do que de um modo digno. Ou seja, o que é bom
para todos não é o que agrada a todos, e a prefeitura tem participado politicamente deste
raciocínio, fazendo com que, semelhantemente a um drogado, o corpo público padeça de
suas vontades imediatas e não de seu bem a longo prazo. Ora, a essência da gestão
30
pública está em saber onde estão os vícios do sistema de modo a saber evitá-los, e no
caso em questão está-se contribuindo com o viciado ao invés de combater o vício.
Os impostos, por exemplo, o ISSQN (Imposto Sobre Serviços de Qualquer
Natureza), padecem das mesmas mazelas das demais cidades, ou seja, alto índice de
informalidade nos diversos setores, o que reduz dramaticamente a arrecadação (como é
sabido, no Brasil, a informalidade corresponde a 50% da movimentação econômica que
não é tributada). Francisco Morato não tem apresentado nenhum destaque neste sentido,
negativa ou positivamente.
Quanto as taxas, elas observam o artigo 77 do código tributário nacional.
Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou
pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato
gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou
potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou
posto à sua disposição.
 Parágrafo único. A taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador
idênticos aos que correspondam a imposto nem ser calculada em função do
capital das empresas. 
No município de Francisco Morato nenhum fator positivo de destaque tem ficado
evidente no que se refere a cobrança, processamento ou auditoria das taxas públicas,
existindo alguns rumores quanto a conhecida “vista grossa” na fiscalização, mas nada
consta que vá além desse nível.
3.6 Parcerias Público-Privadas: Instrumento De Uso Tímido.
São escassas ou mesmo inexistentes as notícias sobre PPP (Parcerias Público-
Privadas) no município de Francisco Morato. Trata-se de um instrumento que busca cobrir
a escassez de capital para investir em projetos na manutenção de serviços básicos a
população usualmente. Ampara-se numa suposta maior eficiência do setor privado. O fato
é que o setor privado sempre será mais sensível, depende da benevolência do mercado
para existir, de tal forma que arriscar serviços básicos da população, críticos em sua
essência, a iniciativa privada é postura arriscada do administrador público. Mas continuam
parecendo opção útil em serviços de suporte mais periféricos (manutenção e correlatos).
De tal forma que parece um passo acertado a postura da Prefeitura desta cidade a
timidez na inserção neste horizonte hostil.
31
A mesma coisa pode-se dizer das privatizações, de fato, não há notícia recente de
envolvimento da Prefeitura de Francisco Morato com privatizações e inexistem empresas
particulares realizando serviços públicos tradicionais (exceto alguns poucos serviços
como manutenção da rede de iluminação pública, feito pela Engeluz neste município).
32
4 DINÂMICA DAS RELAÇÕES INTERPESSOAIS
4.1 A Liderança Na Dinâmica Das Relações Interpessoais
Para entendermos melhor a natureza do problema das relações interpessoais na
Prefeitura de Francisco Morato devemos fazer um breve levantamento conceitual. Dentro
disso e conforme Robbins (2008 apud ARTEN,2020, p. 37) temos que a comunicação
pode ser classificada como descendente, ascendente e lateral. A descendente é de cima
para baixo (hierarquia superior para inferior), a ascendente é o contrário, e a comunicação
lateral é a entre os colegas. Tendo em vista estes conceitos podemos compreender o
papel do RH na Prefeitura de Francisco Morato e o quanto tem estado deficitário. 
Em essência, o que se esperaria deste departamento é que na entrada do servidor
nos quadros funcionais da Prefeitura ele recebesse um treinamento especial em RH, e
que tal treinamento fosse aprimorado ou reestabelecido periodicamente. Em tal
treinamento deveria constar ao menos noções básicas de resolução de conflitos (o
conflito é o pai da solução, e assim como "tal pai, tal filho" temos que "tal conflito, tal
solução": as variantes conflituais não são tão extensas a ponto de que não haja
abordagem compatível de resposta). Algumas abordagens são conforme Artem (2020, p.
63) evitar, reprimir, aguçar as divergências ou transformar as diferenças em resolução de
problemas, sendo que existem também inúmeras técnicas para resolução dos mesmos.
Outro aspecto que deveria constar em treinamento é como o funcionário deve reportar
falhas operacionais (neste aspecto entra a improbidade administrativa, perseguições no
ambiente de trabalho/assédio moral, ineficiências aberrantes, etc) assim como noções
básicas de processo administrativo (em especial quanto a forma do ato administrativo
entre outros aspectos), e também noções básicas de legislação municipal, assim como a
legislação federal e estadual aplicável na área de trabalho do funcionário (estatuto do
servidor, plano diretor do município e sua aplicação, entre outros). Outros aspectos
também estão deficitários, porém são menos urgentes. Nisso percebe-se claramente uma
falha grave na comunicação descendente (funções superiores e em RH não tem
conseguido cumprir sua tarefa no treinamento do funcionário) o que gera por
consequência deficit na comunicação ascendente (o funcionário desconhece os meios
para reportar aos superiores ou resolver problemas). Quanto a comunicação lateral falta
33
claramente um treinamento em noções básicas de urbanidade, ou seja, como proceder de
modo gentil e civilizado no trato com os colegas de trabalho, ainda que haja certo nível de
inimizade entre os mesmos e como não exagerar nesse trato de modo a evitar
ineficiências no serviço. Tal coisa igualmente não é feita entre os funcionários da
prefeitura, em especial, quanto aos novos servidores.
Nessa sériede problemas levantados, temos que a causa primária parece ser a
ausência de uma liderança eficaz. Dentro disso, percebemos que a liderança democrática
não chega a ser propriamente um objetivo dentro da estrutura organizacional da
Prefeitura de Francisco Morato, em tal estilo de liderança, segundo Arten (2020, p.80),
"[…] todos os caminhos a serem percorridos pelo grupo são discutidos e escolhidos por
votação [...]". De fato, o estilo liberal é dominante, ainda que algum viés autocrático seja
perceptível. No estilo liberal de liderança existe uma "[...] interferência mínima do líder no
processo de tomada de decisões [...]" havendo uma espécie de livre fluxo de
funcionamento na Prefeitura deste município, o que permite funcionalidade, mas traz
consigo certo deficit de produtividade que não tem sido mensurado.
Uma solução possível para este deficit de liderança é o uso do coaching externo
que segundo Mussak (2010 apud ALMEIDA, 2011) 
[…] é um profissional de fora da organização contratado exclusivamente para este
fim – desenvolver e aprimorar as habilidades e potencialidades dos profissionais
existentes na empresa. Sua principal contribuição é sua isenção quanto a
empresa, pois o mesmo não vive diretamente as cobranças internas nem tem
vínculos emocionais com a corporação.[...] 
Este uso permitiria certa isenção no aprimoramento da função pública,
desvincilhando-se de laços de amizade e outras fontes de fisiologismo que tendem a
obstaculizar a resolução dos problemas do município. 
Outro deficiência séria nesta prefeitura é a falta de preocupação com o aspecto
moral em termos de treinamento dado que não tem havido orientação e controle sérios
quanto ao exercício da função moral, e isso se percebe pela falta de aspectos estruturais
que demonstrem tal preocupação. A moralidade no funcionamento da coisa pública é um
princípio constitucional, e nisso reclama-se na estrutura organizacional desta prefeitura,
de um modo claro e inequívoco, uma preocupação com este aspecto. É fácil dizer "a
moral está ai, não se preocupe" enquanto o fisiologismo corroí abertamente as estruturas
desta prefeitura, ou seja, falta algo tão intenso quanto o fisiologismo e que seja capaz de
contê-lo.
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4.2 Motivação E Funcionalismo Público: Motocontínuo Moral.
A orientação do funcionalismo quanto a motivação tem sido bastante precária
também como consequência da falha da comunicação descendente acima relatada.
Deve-se ressaltar que a motivação do funcionário na função pública é distinta da
motivação do trabalhador da iniciativa privada, pois, na privada, pressões de ordem
econômica sobressaltam-se (tipicamente "se não trabalhares bem serás despedido,
porém se trabalhares bem poderás ser promovido e terás, por consequência, um aumento
salarial"), enquanto que em órgãos públicos a motivação é mais de ordem moral
(tipicamente "estamos servindo ao povo desta cidade e se falharmos não há mais a quem
recorrer, irão se perder"). O incremento moral necessário a qualificação do funcionário
público tem estado bastante precário neste município, dado que não existe o
estabelecimento das diretrizes morais bem como a qualificação necessária ao exercício
delas.
4.3 CIPA: Notável Ausência.
A CIPA (comissão interna de Prevenção de Acidentes) é um grupo permanente
responsável pela prevenção de acidente que tem se ausentado na constituição desta
Prefeitura. No contato interno com os funcionários não existe relato da presença de tal
entidade, porém conforme a LEI N° 2.633, DE 4 DE ABRIL DE 2012 que dispõe sobre a
estrutura administrativa da Prefeitura, cabe a Coordenadoria Municipal de Engenharia
"[...] criar comissões de prevenção de acidentes (CIPA) e assessorá-las.". A CIPA que foi
definida nesta lei ainda não encontrou um andamento sério dentro desta prefeitura, tem
ficado quase que no papel, sendo que alguns departamentos desta prefeitura sequer
sabem o que tal coisa significa.
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4.4 A Teoria Dos Jogos No Contexto Das Relações Interpessoais
A Teoria dos Jogos é verdadeiro veneno no sentido que ela ensina que atacar é a
melhor estratégia sempre (existem modelos matemáticos que provam a "verdade" disso!).
É verdadeiro atentado que esse tipo de instrução ainda seja dado nos cursos de gestão
pública, semelhante a oferecer pornografia a crianças. Felizmente nenhum tipo de
instrução nesse termo tem sido fornecido por esta prefeitura aos seus funcionários, sendo
que abordagens desse tipo tendem a trazer malefícios a longo prazo no exercício da
função pública. Para efeito prático, a teoria dos jogos não ensina mais do que um jogo de
póquer, ou seja, ensina a antecipar comportamentos em ambiente artificialmente
simplificado. Ela aborda a problemática da relação entre organizações de um modo
puramente funcional e em termos materiais, o que auxilia o descarte do aspecto moral,
cujas lideranças têm aspecto proativo fundamental (é como pensa o bandido: "a moral é
um peso a mais para se carregar em meio a tanta complexidade". Ora, o governo impõe
aspectos muito básicos em termos morais que estão ainda longe da necessidade real do
ponto de vista das organizações, ou seja, o aspecto legal e suas imposições são
excessivamente tímidos a ponto de serem perigosos fossemos nós unicamente
materialistas como os comunistas o foram num passado próximo). Realmente, as
lideranças têm se ausentado quanto a este aspecto, em especial, no setor público. Isso é
fácil de perceber na Prefeitura de Francisco Morato dado que é muito simplório e parco as
inserções dessa ordem no andamento do funcionalismo e evidentemente que os
subalternos refletem as posições de seus líderes, ou seja, faltam lideranças nesta
prefeitura (e na maioria das outras ao que se sabe, a de Francisco Morato é antes a regra
do que a exceção).
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5 CONCLUSÃO
Verificou-se ao longo deste trabalho vários aspectos, dentre os quais o fato da
Prefeitura Municipal de Francisco Morato encontrar-se financeiramente estável e com
valores sobrando no caixa. Igualmente verificou-se que ela está organizacionalmente
pouco estruturada, demonstrando precariedade. Conclui-se que faltam investimentos em
Recursos Humanos e no sistema de controle da máquina pública, dado que sobra capital
para investimento, o que foi verificado na análise das dívidas na parte de Gestão Pública
e Políticas Públicas deste trabalho, mas tal investimento não é feito ou o é de modo
precário. Esta prefeitura não está utilizando o teto de 120% do RCL de endividamento
estabelecido pelo governo federal, na realidade, pelo contrário, estes valores são
negativos, sobram valores no caixa. 
Fica evidente que algum nível de endividamento é saudável para esta prefeitura,
em especial, se levarmos em conta a falta de estruturação em todos os níveis nesta
prefeitura em especial no RH. Obviamente que não se está pregando o descumprimento
da LRF, porém bem aquém do teto estabelecido tem-se limites saudáveis de
endividamento que permitiriam uma melhor manutenção da máquina pública nesta
cidade. A essência da ineficiência da prefeitura desta cidade está na incapacidade de
assumir dívidas que sejam capazes de resolver num espaço curto de tempo uma série de
mazelas e ineficiências, apontadas ao longo deste trabalho, ao invés de buscar a solução
mais agradável, qual seja, “pôr o caixa em dia” figurando bem para a mídia e para os
índices de qualidade duvidosas (IGM-CFA e correlatos).
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globais para o montante da dívida pública consolidadae da dívida pública mobiliária dos
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e IX, da Constituição Federal. Diário Oficial da União, Brasília, 21 dez. 2001. coluna 2, p.
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de 4 de abril de 2012, alterada pela Lei Municipal nº 2.703/2013, de 9 de abril de 2013,
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