DIREITO ADMINISTRATIVO I - RESUMO P2

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Sumário
1 Ato administrativo	1
1.1 Introdução	1
1.2 Fato Jurídico	1
1.3 Conceito	1
1.3.1 Competência	2
1.3.2 Objeto ou conteúdo	2
1.3.3 Forma	2
1.3.4 Finalidade	3
1.3.5 Motivo	3
1.4 Atributos dos atos administrativos	3
1.4.1 Presunção de legalidade e de legitimidade	3
1.4.2 Autoexecutoriedade	4
1.4.3 Coercibilidade e Imperatividade	4
1.5 Classificação dos atos administrativos	5
1.6 Espécies de atos administrativos	6
1.6.1 Licença	6
1.6.2 Autorização	6
1.6.3 Permissão	7
1.7 Vinculação e discricionariedade	7
1.7.1 Discricionariedade técnica	9
1.8 Extinção dos atos administrativos	9
1.8.1 Desfazimento voluntário	9
1.9 Controle jurisdicional da Administração Pública	13
2 Processo administrativo	14
2.1 Garantias processuais dos administrados	15
2.2 Lei do processo administrativo federal	15
2.3 Princípios do processo administrativo	16
2.3.1 Princípio do impulso oficial (oficialidade)	16
2.3.2 Princípio da verdade material	16
2.3.3 Princípio do informalismo (ou formalismo moderado)	16
2.3.4 Princípio da publicidade	17
2.3.5 Contraditório e ampla defesa	17
2.3.6 Princípio da proporcionalidade	18
2.4 Necessidade de exaurimento da via administrativa	18
2.5 Recursos administrativos	19
2.5.1 Efeitos dos recursos	19
2.5.2 Depósito recursal	19
2.5.3 Limite de instâncias administrativas	20
2.5.4 Recursos intempestivos	20
2.5.5 Vedação da “reformatio in pejus”?	20
2.5.6 Recursos administrativos em espécie	20
2.6 Processo administrativo disciplinar	22
2.7 Comunicabilidade de instâncias de responsabilidade	23
2.8 Prescrição no Processo administrativo	23
3 Poder de Polícia	24
3.1 Ciclos do poder de polícia	25
3.2 Competência para o exercício do poder de polícia	25
3.3 Consentimento de polícia	27
3.3.1 Licença	27
3.3.2 Autorização	27
3.4 Autoexecutoriedade dos atos de polícia	27
4 Serviços Públicos	28
4.1 Conceito	28
4.2 Serviços uti singuli e uti universi	31
4.3 Características dos serviços públicos	32
4.3.1 Titularidade pública	32
4.3.2 Regime público	35
4.3.3 Caráter não lucrativo	35
4.4 A Lei Geral de Telecom (Lei nº 9.472/97)	36
4.5 Competência para prestação de serviços públicos	36
4.6 Princípios específicos dos serviços públicos	37
4.6.1 Universalidade	37
4.6.2 Modicidade tarifária	38
4.6.3 Continuidade do serviço público	38
4.6.4 Atualidade do serviço público	40
4.7 Formas de delegação do serviço público	40
4.7.1 Prorrogação da concessão	41
4.7.2 Extinção da concessão	42
4.8 Tarifa, taxa e preço público	43
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Ato administrativo
Introdução
	O direito administrativo nasceu como um “direito especial” em relação ao direito comum (direito privado). Por conta dessa influência, a figura central do direito administrativo era o ato administrativo como um paralelo ao ato jurídico do direito civil.
	O ato jurídico pode ser definido como toda manifestação unilateral de vontade capaz de adquirir, revogar, transmitir, modificar e extinguir direitos (ARTMED). Essas características se amoldam tanto ao ato jurídico quanto ao ato administrativo. 
O ato administrativo, visto como manifestação unilateral de vontade, é uma figura estática, ou seja, uma fotografia da ação da Administração em determinado momento. Porém, isso não diz nada sobre como a decisão se formou. E, com a ascensão do Estado Democrático de Direito, passou-se a privilegiar o processo de formação da decisão pública. Então, deve-se ter em mente que o estudo do direito administrativo focado no ato administrativo é incompleto e insuficiente. 
Alguns autores usam a expressão ato da Administração no lugar de ato administrativo. Porém, nem toda manifestação de vontade da Administração Pública será um ato administrativo. Primeiramente, não podemos esquecer os contratos, que são atos da Administração Pública, mas não atos administrativos. Além disso, eventualmente, a Administração Pública pode praticar atos de direito privado (ex.: locação de imóvel privado pela Administração Pública).
	São atos administrativos lato sensu (sob um conceito formal ou orgânico): os atos administrativos propriamente ditos; os atos privados; os atos materiais (fatos administrativos ou atos ajurídicos) e os contratos administrativos. 
Fato Jurídico
	No direito administrativo, também se utiliza a ideia de fato administrativo em contraposição ao fato jurídico. Ambos são eventos que não necessariamente decorrem da manifestação de vontade, mas que são capazes de produzir efeitos jurídicos. Nesse sentido, o fato administrativo pode ser entendido como a atividade material no exercício da função administrativa (ex.: pardal de velocidade: a fotografia tirada pelo equipamento é mera constatação material da infração). 
Conceito
	O ato administrativo, segundo Hely Lopes Meirelles, é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. O ato administrativo se destaca em relação aos demais atos jurídicos por ser qualificado pelo interesse público. São características do ato administrativo:
	1- Vontade emanada de agente da Administração Pública ou de quem lhe faça as vezes (delegatário de função pública[footnoteRef:1]); [1: Particulares ou entes privados podem praticar atos administrativos, quando exercem função delegada.] 
	2 - Unilateralidade
	3 - Conteúdo voltado para a finalidade pública; e
	4 - Submissão ao regime de direito público.
	
	Os requisitos/elementos do ato administrativo podem ser extraídos do art. 2º da Lei da Ação Popular (4.717/65): competência, objeto, forma, motivo (ou causa) e finalidade.
	Os elementos de existência e os requisitos de validade do ato jurídico são: agente capaz; objeto possível, lícito e determinável ou determinado; forma prescrita ou não defesa em lei. A partir desses elementos é possível fazer um paralelo para se chegar aos elementos/requisitos do ato administrativo.
	O agente, no ato administrativo, também precisa ser capaz. A capacidade, contudo, não basta para garantir a validade do ato administrativo, pois ele depende também da competência do agente. Agente competente é aquele que tem o poder, conferido por lei, de praticar um ato específico. A competência é a capacidade qualificada para prática de ato administrativo específico.
	Quanto à forma, o direito administrativo é mais formalista do que o direito civil. Isso porque, ao contrário do direito civil, em que há liberdade de formas, no direito administrativo a forma deve ser escrita (princípio da solenidade). Essa forma, em geral, é considerada da essência do ato administrativo. Existem algumas exceções à forma escrita, mas todas estão definidas em lei. A regra é que a forma seja escrita para garantir o controle e a publicidade dos atos. 
O objeto também deve ser lícito e possível no direito administrativo. 
	A validade do ato administrativo, contudo, não depende apenas desses 3 elementos, há também o motivo e a finalidade pública. 
	A lei civil, em geral, não se importa com os motivos dos atos jurídicos praticados. Porém, no direito administrativo, o motivo é da essência do ato, devendo estar em um espaço de determinação legal. É importante, assim, saber por que o ato está sendo praticado. 
A finalidade do ato administrativo, sempre e em qualquer caso, será uma finalidade pública. Por isso, um dos vícios mais relevantes é o ato praticado com desvio de finalidade[footnoteRef:2]. [2: Conforme Alexandre Aragão, o desvio de finalidade ocorre não apenas quando o ato não visa a qualquer finalidade pública, mas também quando a lei fixa determinada finalidade pública a ser atingida e o ato visa outra, ainda que ambas sejam de “interesse público”.] 
Competência
	A competência é o poder-dever atribuído ao agente da Administração para o desempenho específico de suas funções e sempre resulta de norma expressa, ou seja, não há presunção de competência. É intransferível e improrrogável por vontade dos interessados (na competência jurisdicional, a lei admite hipótese de prorrogação de competência). Pode ser delegadaou avocada (arts. 12 a 15 da Lei 9.784/99)
Objeto ou conteúdo
	Objeto ou conteúdo é o resultado prático que o órgão se propõe a conseguir através de sua ação voluntária. Em outras palavras, é o objetivo imediato da vontade manifestada. A escolha do objeto pode ser vinculada ou discricionária. Os requisitos para a sua validade são a licitude e a possibilidade. 
Forma 
	A forma é o meio pelo qual se exterioriza a vontade do agente, ou seja, é o revestimento material do ato. Em geral, afirma-se que a forma é um elemento vinculado do ato administrativo[footnoteRef:3]. Então, todo ato administrativo é, em princípio, formal e toda a forma estabelecida é substancial. A inexistência da forma é igual à inexistência do ato. [3: Alexandre Aragão esclarece, porém, que devemos ter cuidado com esse tipo de afirmação genérica. Afinal, a decisão sobre um elemento ser ou não vinculado é de absoluta reserva legal. Tanto é assim que a Lei 8.666, para contratos de baixo valor, permite a utilização de forma verbal.] 
A forma normal do ato administrativo é a forma escrita, embora existam ordens verbais e até sinais em casos de urgência e transitoriedade. O princípio da solenidade no Direito administrativo é um modo de garantir a racionalização e o controle.
	Quanto ao silêncio, tem-se entendido que este deve ser interpretado como manifestação negativa de vontade da Administração. É preciso considerar, contudo, o direito de petição (art. 5º, XXXIV, a, CF/88), que acarreta a necessidade de resposta, ainda que negativa, por parte da Administração Pública.
Finalidade
	A finalidade é o objetivo de interesse público a ser atingindo. É um elemento vinculado de todo ato administrativo, que deve ser indicado por lei, explicita ou implicitamente. Sua alteração caracteriza o desvio de finalidade ou excesso de poder. 
*Finalidade ≠ Motivo. A finalidade é a consequência visada pelo ato. O motivo é a causa do ato. 
Motivo
	O motivo, diferente da finalidade, é o pressuposto fático-jurídico do ato, ou seja, a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a realização do ato administrativo. Impõe-se sempre uma relação de congruência entre o motivo e o resultado do ato (finalidade e objeto). Sem essa congruência o ato é inválido. O motivo pode ser vinculado ou discricionário (ex.: desapropriação = discricionariedade no objeto e no motivo).
*Motivo ≠ Motivação. Motivo é elemento obrigatório do ato administrativo. Motivação, por sua vez, é a exposição do motivo, a justificativa do pronunciamento tomado. A obrigatoriedade da motivação é polêmica, e há quem diga que certos atos não precisam de motivação. Entretanto, em um Estado Democrático de Direito, o ideal seria que todos os atos fossem motivados, salvo nos casos de nomeação para cargo em comissão. 
	A Administração Pública, além disso, se vincula a seus próprios motivos. Então, mesmo que o motivo seja discricionário, uma vez escolhido, torna-se vinculante. Diante disso, se o motivo se provar falso, o ato é inválido (teoria dos motivos determinantes). A Administração Pública fica, sempre, vinculada à verdade dos motivos enunciados.
Atributos dos atos administrativos
Presunção de legalidade e de legitimidade
	A presunção de legalidade e de legitimidade dos atos administrativos é uma consequência do princípio da legalidade, que informa toda a atuação administrativa. Essa característica não depende de lei expressa, pois é da própria natureza do ato administrativo. O fundamento para isso é que os atos administrativos são atos emanados de agentes públicos, que perseguem fins públicos. Seria inconcebível que não tivesse o ato a aura de legitimidade, pois, se pudesse ser questionado a todo momento, a atividade administrativa restaria inviabilizada. 
	A presunção de legalidade e de legitimidade não é absoluta, mas relativa. Apenas inverte o ônus da prova da invalidade do ato administrativo. Além disso, autoriza a imediata execução ou imperatividade dos atos administrativos, pois a autoexecutoriedade é um efeito da presunção de legitimidade. 
Autoexecutoriedade
	A autoexecutoriedade é a possibilidade de execução direta e imediata dos atos administrativos, depois de publicados. Os atos têm idoneidade, por si só, de criar direitos e obrigações. O fundamento da autoexecutoriedade é a necessidade de salvaguardar com rapidez e eficiência o interesse público, o que ficaria prejudicado se a cada momento a Administração Pública tivesse que pedir autorização ao Judiciário.
	Na vida privada, não há autoexecutoriedade. O particular não pode executar suas próprias razões ou seus próprios direitos, salvo na autotutela da posse (art. 1210, §1º do Código Civil). Na Administração Pública, ao contrário, a autoexecutoriedade é a regra (ex.: reboque, apreensão de mercadorias contrabandeadas, inutilização de alimentos vencidos etc.). Contudo, há exceções. O entendimento mais arraigado no direito brasileiro é de que não existe autoexecutoriedade de sanções pecuniárias. Em outros termos, as autoridades administrativas não podem sacar dinheiro da conta de alguém para pagar sanções pecuniárias administrativas. Se uma pessoa não paga uma multa, a Administração Pública precisa ajuizar ação de execução fiscal.
	Na desapropriação também não há autoexecutoriedade. A Administração Pública não pode ingressar forçosamente na posse de alguém sem processo judicial. Havendo resistência do desapropriado, a Administração Pública, necessariamente, precisa ingressar em juízo para postular a desapropriação.
Nesse ponto, a autoexecutoriedade indireta também já foi muito discutida. Na vistoria para conseguir o licenciamento anual, por exemplo, a Administração pode negar esse licenciamento se houver dívidas de IPVA ou multas não quitadas. A constitucionalidade dessa disposição foi questionada, pois alguns afirmavam que era uma autoexecutoriedade de verbas pecuniárias. A maior parte da jurisprudência, contudo, acabou entendendo que essa autoexecutoriedade, por ser indireta, era permitida.
Portanto, há exceções à autoexecutoriedade, como a execução fiscal e a desapropriação. Nesses casos, a Administração Pública deve recorrer ao Judiciário. A par das exceções, a doutrina vem sustentando a mitigação da autoexecutoriedade quando estiverem em jogo direitos individuais contrapostos ao ato. Nesses casos, segundo Celso Antônio, se não houver urgência ou autorização expressa em lei, deve ser respeitado o devido processo legal administrativo, com contraditório e ampla defesa.
Exemplo: Construção de casa em lugar inadequado. Esse caso envolve o direito à moradia. Logo, a Administração Pública só poderá usar de autoexecutoriedade caso exista risco de dano à saúde ou à segurança das pessoas. 
Coercibilidade e Imperatividade
	A coercibilidade e a imperatividade trazem a ideia de que as manifestações de vontade emanadas pela Administração Pública embutem uma obrigação em seu cumprimento. Portanto, a coercibilidade decorre da própria existência do ato administrativo. Atos administrativos são cogentes, obrigando a todos os que se encontram no seu âmbito de incidência.
	Os atos de consentimento poderiam ser vistos como exceções, mas, mesmo nestes, há um resquício de coercibilidade. Di Pietro aponta como exceções os atos enunciativos e negociais.
Classificação dos atos administrativos
Quanto aos destinatários:
	- Atos gerais: são dotados de generalidade, abstração e impessoalidade; não têm destinatários individualizados.
	- Atos individuais: dirigem-se a destinatários certos, ainda que coletivos; geram direitos subjetivos e encargos para os seus destinatários.
Quanto às prerrogativas (classificação ultrapassada):
	- Atos de império: atuação da Administração Pública, na qualidade de Administração Pública, pelo poder de coerção/de império. 
	- Atos de gestão: atuação da Administração Pública no mesmo nível dos particulares na gestão da coisa pública.
Quanto à liberdade de ação:
	- Atos vinculados
	- Atos discricionários
Essa clássica dicotomia vem sendo superada, seja pela redução do âmbito da discricionariedade, sejapela noção de conceitos jurídicos indeterminados. 
Quanto à intervenção da vontade administrativa (não há unidade na doutrina quanto à essa classificação):
	- Ato simples: a vontade emana de um só órgão ou agente.
	- Ato complexo: para se aperfeiçoar, precisa da concorrência de vontades múltiplas (de mais de um agente público), mas que guardam certa autonomia; as vontades são todas necessárias à validade do ato, mas uma não se sobrepõe à outra (ex.: nomeação de um Ministro do STF, que se dá pelo Presidente da República, após aprovação do Senado).
	- Ato composto: as vontades continuam sendo múltiplas, mas não são autônomas; há uma só vontade autônoma e as demais são instrumentais; a vontade dos órgãos inferiores se subordina à do órgão superior (ex.: visto). 
Quanto aos efeitos:
	- Atos constitutivos: atos que fazem nascer um direito.
	- Atos declaratórios: atos que declaram um direito preexistente.
*As licenças declaram direitos adquiridos no momento em que os requisitos foram preenchidos, logo, constituem atos declaratórios. Mesmo que a lei mude, o que vale é a lei vigente no momento em que a pessoa preencheu os requisitos.
	- Atos enunciativos: atos que indicam juízo de valor; não geram direitos.
Quanto à retratabilidade:
	- Atos irrevogáveis: são os que a Administração Pública não pode mais retirar do mundo jurídico por razões de conveniência e oportunidade (ex.: atos vinculados e atos que exauriram seus efeitos)
	- Atos revogáveis: aqueles que a Administração Pública pode retirar do mundo por razões exclusivamente administrativas, pois não chegaram a gerar direito adquirido aos seus destinatários.
Quanto à autoexecutoriedade:
	- Atos autoexecutórios: são passíveis de execução imediata pela Administração Pública, sem necessidade de autorização judicial.
- Atos não-autoexecutórios (também chamados heteroexecutórios): não são dotados do atributo da autoexecutoriedade.
Espécies de atos administrativos
	- Atos Normativos (ex. :regulamento)
	- Atos Ordinatórios: disciplina interna da Administração Pública.
	- Atos Enunciativos: certidões, atestados e pareceres.
	- Atos Negociais: atos de consentimento; manifestações unilaterais da Administração (ex.: licença, autorização e permissão)
	- Atos Punitivos: impõem sanções ao particular ou ao servidor público. 
Licença
	A licença é ato vinculado e definitivo por meio do qual a Administração consente com a realização de determinada atividade. A iniciativa é do particular e o ato tem natureza declaratória, pois enuncia um direito preexistente. Esse direito passa a existir no momento em que o particular preenche os requisitos legais, previstos na legislação vigente, para aquisição da licença. 
	A licença se sujeita a dois tipos de desfazimento: pode sofrer anulação, se foi irregularmente concedida, e pode sofrer cassação, se houver descumprimento dos requisitos para sua manutenção. 
	Por ser ato vinculado, a licença é irrevogável. Há, porém, uma exceção: a licença para construir. Existem, no entanto, limites para isso. O primeiro limite é a indenização. Quando o poder público revoga uma licença, o particular, que tinha um direito subjetivo incorporado ao seu patrimônio, fica prejudicado. Assim, quando a Administração subtrai esse direito, precisa indenizar o particular. Há, ainda, um segundo limite: analisar o quanto da obra já foi executado. E a jurisprudência apresenta três posições:
	1. Pode revogar até o início da obra
	2. Pode revogar até o início da terraplanagem do terreno
	3. Pode revogar até a obra chegar à primeira laje
	No fundo, a revogação de licença para construir não é propriamente uma revogação, mas, sim, a desapropriação de um direito. Por isso, inclusive, há a necessidade de indenização.
Autorização
	A autorização é um ato discricionário e precário. A Administração consente que o particular exerça atividade ou utilize bem público no seu próprio interesse (ex. autorização de estacionamento, porte de arma, etc.). É revogável a qualquer tempo, não gerando direito adquirido aos beneficiários.
Exemplo: Selo do estacionamento da UERJ é uma autorização. Se a UERJ acabar com o estacionamento, não há qualquer direito subjetivo a postular, pois se trata de um ato precário e discricionário, que é feito no interesse da Administração e não no interesse do particular.
*Observação: a licença e a autorização são atos de consentimento de polícia (vide Capítulo 3.3).
Permissão
	A permissão também é um ato precário e discricionário em que a Administração consente com utilização privativa de um bem público. 
	Questiona-se se há necessidade de licitação na permissão, mesmo ela não sendo um contrato. Há entendimento no sentido de que, sempre que houver competitividade, impõe-se a licitação prévia.
Por ser ato discricionário, a permissão pode ser revogada a qualquer tempo. Entretanto, é possível que a permissão seja dada por um prazo determinado (permissão condicionada), o que compromete o seu caráter precário. Nesses casos, parece mais lógico proibir a revogação antes do fim do prazo. O entendimento, no entanto, é de que a permissão pode ser revogada, desde que o particular seja indenizado.
	Anteriormente à CF/88, admitia-se a delegação de serviço público por meio de um ato de permissão. Hoje, entende-se que a permissão de serviço público se reveste, necessariamente, da forma de um contrato (art. 175, p. único, I, da CF e art. 40, da Lei 8987/95).
*A revogação é o desfazimento de um ato discricionário. Assim, teoricamente, uma licença não pode ser revogada, mas uma autorização e uma permissão podem.
Vinculação e discricionariedade
	A vinculação encerra uma ideia de restrição: o administrador fica sujeito à lei em todos os seus aspectos (tudo já foi preestabelecido por lei). Já a discricionariedade, ao contrário, concede um espaço de liberdade a ser exercido pelo administrador, nos limites da lei. Normalmente, a discricionariedade existe: 
	a) quando a própria lei a confere expressamente (por exemplo, a remoção de um servidor é deixada à conveniência da Administração); 
	b) quando a lei é omissa; 
	c) quando a lei prevê determinada competência, mas não a conduta a ser adotada (por exemplo, no exercício do poder de polícia ou no poder disciplinar da Administração). 
	Os conceitos de vinculação e discricionariedade são tradicionais no direito administrativo para distinguir o tipo de vinculação à lei da Administração Pública. A ação administrativa é, sempre, condicionada à legalidade. Porém, existem vários níveis de vinculação da Administração Pública à legalidade. Em alguns casos, a lei consegue prever integralmente a ação administrativa (ato vinculado); em outros, a lei confere espaço de escolha para Administração Pública (ato discricionário). 
Antigamente, dizia-se que a discricionariedade era um espaço de liberdade da Administração Pública fora das amarradas da lei. Entretanto, isso é um erro. Quem confere a discricionariedade é a lei. Dessa forma, mesmo que exista margem de liberdade, a ação pública está sempre sujeita aos limites da lei (espaço de liberdade controlado). E, atualmente, essa legalidade deve ser lida como legalidade em sentido amplo (juridicidade), tendo como parâmetro máximo a Constituição.
	A discricionariedade, porém, nunca é total, isto é, nunca atinge todos os elementos dos atos administrativos. Pode existir discricionariedade, por exemplo, com relação ao momento da prática do ato, entre o agir e o não agir, quanto ao motivo e ao conteúdo dos atos administrativos. O sujeito (a competência para a prática do ato) e a finalidade são sempre vinculados. A forma, no mais das vezes, também é vinculada. Portanto, a órbita da discricionariedade se restringe ao motivo e ao objeto do ato.
	O motivo e o objeto podem ser discricionários e, por isso, são referidos como mérito administrativo (oferecem espaço para certa autonomia decisória da Administração Pública). O mérito é o aspecto do ato administrativo relativo à oportunidade (decisão quanto ao momento ou quanto à prática ou não do ato), à conveniência, à utilidade intrínsecado ato, à sua justiça, à finalidade, aos princípios da boa gestão e à obtenção dos desígnios genéricos e específicos inspiradores da atividade estatal. Só existe nos atos discricionários. Fala-se em “reserva da Administração”. É o campo deixado à Administração Pública para tomar a medida adequada ao fim proposto em lei, diante da impossibilidade de o Legislativo esgotar, em ato normativo genérico e abstrato, as soluções para todo e qualquer caso concreto. Segundo Diogo de Figueiredo, o mérito é uma “integração administrativa” da lei. 
	Entretanto, deve-se ter em mente que todas as ações, vinculadas ou não, tem de passar pelo controle dos princípios constitucionais, em especial, o princípio da proporcionalidade.
	Assim, mesmo os elementos discricionários estão sujeitos a limites, já que a discricionariedade deve ser exercida nos limites da lei, da razoabilidade, da proporcionalidade e dos demais valores e princípios que informam o ordenamento jurídico (princípio da juridicidade). 
	Ao longo do tempo, várias teorias foram criadas para diminuir a discricionariedade, como a teoria dos motivos determinantes. Essa teoria defende que a motivação limita o exercício do poder discricionário. O ato discricionário somente será válido se os motivos que o inspiraram forem verdadeiros e válidos, podendo ser examinados os pressupostos de fato e as provas de sua ocorrência. Diogo de Figueiredo, diante disso, propõe o princípio da realidade, segundo o qual os atos da Administração devem ser factíveis, sob pena de invalidação. 
	O Conselho de Estado francês criou também a teoria do abuso de poder. O uso do poder é a utilização normal, pelos agentes públicos, das prerrogativas que a lei lhes confere. O abuso de poder, por sua vez, apresenta-se, em regra, como uma ilegalidade. É, portanto, a conduta ilegítima do administrador, quando atua fora dos parâmetros expressamente traçados na lei, sem utilidade pública. Tanto pode se revestir das formas comissivas, como omissivas. O abuso de poder apresenta-se sob duas formas: 
	1- Excesso de Poder: o agente atua fora dos limites de sua competência, extravasando a atribuição que lhe foi conferida por lei. 
	2- Desvio de poder ou de finalidade: o agente, embora competente, afasta-se do interesse público ou da finalidade que deve nortear o seu desempenho administrativo. O desvio de finalidade enseja a propositura de ação popular (Lei 4717/65, art. 2º, parágrafo único, “e”). A autoridade usa do poder discricionário para atingir fim diferente daquele que a lei fixou.
	Por fim, a discricionariedade não está presente quando a lei emprega os chamados conceitos jurídicos indeterminados. Com efeito, não se pode confundir discricionariedade com interpretação. Muitas vezes a lei usa noções imprecisas e de baixa densidade normativa (conceitos jurídicos indeterminados) e, neste espaço, somente cabe ao administrador a tarefa de interpretar.
Exemplo: Artigo 24, II da Lei 8666 menciona “emergência” e “calamidade pública”. A avaliação da emergência e da calamidade pública é feita pela própria Administração Pública. Isso, porém, não é discricionário.
Portanto, os conceitos jurídicos indeterminados não significam atribuição de poder discricionário à Administração Pública, mas, sim, uma discussão de interpretação (preencher o significado da norma). Por isso, esses conceitos têm o limite dado pela língua (limitação semântica). Ao avaliar o enquadramento da situação fática no termo jurídico, o espaço do administrador é muito mais restrito, pois é conferido pelos limites da interpretação do tema. A discricionariedade é diferente: há uma escolha política. 
	Quem advoga a diferença entende que é possível controlar a ação administrativa pautada em um conceito jurídico indeterminado: a interpretação da Administração Pública não é discricionária, e está sujeita a controle mais amplo do que o da decisão discricionária.
	O problema, contudo, é que essa não é uma interpretação fácil. Há situações, por exemplo, em que claramente não há “emergência” (zona de certeza negativa) e situações em que claramente há “emergência” (zona de certeza positiva). Entretanto, existe uma zona cinzenta, em que, por dada interpretação, pode haver “emergência” ou não.
	Diante disso, prevalece o entendimento de que o ato editado com base em conceito jurídico indeterminado pode ser controlado pelo Judiciário, devendo, contudo, ser preservado quando a interpretação dada pela Administração Pública se insere em uma zona cinzenta, de incerteza quanto à adequação ou não do caso concreto ao conceito jurídico indeterminado.
Discricionariedade técnica
	Algumas decisões da Administração Pública envolvem avaliação de conceitos técnicos, mas há controvérsias sobre o tema. Uma corrente entende que as decisões técnicas admitem uma única solução ótima. Nessa linha, a técnica seria incompatível com a discricionariedade. Outra corrente defende que mesmo decisões técnicas podem envolver discricionariedade, atribuindo uma margem de escolha ao administrador. Patrícia Batista considera a primeira corrente errada, pois nem a técnica é isenta, nem a ciência é neutra. Então, discricionariedade técnica é algo que existe. 
	O tombamento é, claramente, um exemplo de discricionariedade técnica. É indispensável à decisão de tombamento um parecer de corpo técnico de profissionais capacitados a avaliar se determinado bem reúne às condições arquitetônicas, histórias ou urbanísticas que justifiquem sua preservação. Contudo, esse parecer não vincula a decisão do administrador público. Caso essa decisão obedeça a parâmetros constitucionais, a prestação de contas é feita pelo eleitor, não pelo judiciário	
	Há, portanto, escolhas que tem que ser instruídas por juízos técnicos, mas a técnica não exaure a decisão pública, pois se mistura com outros elementos. 
*Atenção! Mesmo que não sejam vinculantes, juízos técnicos são necessários à validade de certos atos.
	
Extinção dos atos administrativos
Extinção natural: esgotamento normal dos efeitos do ato (o ato cumpriu normalmente seus efeitos).
Extinção subjetiva: sujeito deixa de existir/desaparece (ex.: morte da pessoa nomeada para um cargo).
Extinção objetiva: objeto deixa de existir/desaparece (ex.: um estabelecimento interditado é desativado).
Caducidade: perda dos efeitos jurídicos em virtude de norma jurídica superveniente contrária àquela que respaldava a prática do ato (ex.: porte de arma de Procurador do Estado). Há discussão sobre a caducidade ser automática (ato declaratório) ou precisar ser declarada (ato constitutivo).[footnoteRef:4] [4: De acordo com Aragão, há duas espécies de decaimento: pela perda superveniente do seu suporte normativo e pela perda superveniente do seu suporte fático.] 
Desfazimento voluntário: anulação, revogação ou cassação.
*Atos precários x atos definitivos. Atos jurídicos precários não são dotados de estabilidade, são essencialmente frágeis. O beneficiário do ato precário sabe que esse ato pode ser anulado ou caducar a qualquer momento, dependendo das circunstâncias.
Desfazimento voluntário 
A autotutela é uma prerrogativa do poder público e corresponde à possibilidade de a Administração Pública desfazer/anular os seus próprios atos. A autotutela está espelhada nas súmulas 346 e 473 do STF. 
SÚMULA 346
A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
SÚMULA 473
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque dêles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
Então, quando a Administração Pública constata que está diante de uma ilegalidade, o entendimento é o de que ela, vinculada ao princípio da legalidade, tem o poder/dever de anulá-lo.
No regime privado não existe um paralelo a isso, de modo que as partes não têm autotutela. Caso vejam alguma ilegalidade, têm que postular essa declaração judicialmente. A Administração Pública, por sua vez, pode e deve seautotutelar, visto que deve ser a primeira a zelar e controlar a legalidade de seus atos. A anulação, portanto, é o desfazimento de ato inválido.
Contudo, a autotutela não se exaure no desfazimento por anulação, envolvendo também a revogação. A revogação é o desfazimento de um ato válido. O ato revogado não é desfeito por vício de legalidade, mas, sim, porque os motivos ou o objeto que o justificavam não existem mais. A Administração Pública, então, pode desfazer, por motivo de conveniência e oportunidade, um ato administrativo válido. Frisa-se que somente atos discricionários em sua edição podem ser revogados (ex.: permissão para porte de armas). Atos vinculados, por sua vez, não podem ser revogados (ex.: carteira de motorista).
Essa é a grande diferença entre anulação e revogação: ambas são formas de desfazimento voluntário, mas a primeira se direciona a atos inválidos e a segunda a atos que são, até o momento, válidos, e são desfeitos por conta de juízo de conveniência e oportunidade. A revogação das leis e dos atos administrativos segue essa mesma lógica [footnoteRef:5]. [5: A atividade legislativa é essencialmente discricionária. Quando uma lei é revogada, ela é desfeita (a lei é válida até o momento em que o legislador decide revogá-la). O mesmo vale para a Administração Pública.] 
A cassação, terceira forma de desfazimento voluntário, é uma sanção pelo descumprimento condições que permitem a manutenção do ato e de seus efeitos. A cassação produz efeitos “ex nunc”, diferentemente da anulação, que produz efeitos “ex tunc”. 
Constatada a ilegalidade de um ato, a única opção é o seu desfazimento?
O ato jurídico, no direito civil, pode ser nulo ou anulável (teoria dual), dependendo de sua gravidade. No tocante aos atos administrativos, no passado, a jurisprudência, alinhada ao pensamento de Hely Lopes Meirelles, defendia uma teoria monista: todo vício de legalidade de um ato administrativo é igualmente grave, devendo o ato ser declarado nulo com efeitos “ex tunc”. Portanto, pregava-se um vínculo muito intenso da Administração Pública à legalidade. Essa teoria foi dominante por muitos anos.
Contudo, sempre houve autores que defendiam outra posição. Miguel Seabra Fagundes, por exemplo, defendia que todo ato administrativo com vício de legalidade deve ser invalidado. Porém, dependendo do caso, a declaração de nulidade com efeitos “ex tunc” poderia gerar muitos problemas, pois várias situações jurídicas teriam se constituído ao redor a esse ato (“relações jurídicas emergentes”). Então, desfazer atos com efeitos “ex tunc” poderia ser mais gravoso do que deixar o ato no mundo jurídico. Esse autor sustentava que seria possível “salvar” o ato, desde que sua retirada “ex tunc” do mundo jurídico fosse mais danosa à sociedade do que sua preservação. Portanto, fazia uma análise da consequência do desfazimento do ato.
Havia também a teoria de Celso Antônio Bandeira de Mello (pai), que defendia que o vício seria passível de convalidação se fosse de menor gravidade (aproxima-se da teoria dual do direito civil). O exemplo clássico seria o vício de competência. Ato administrativo praticado por agente incompetente é claramente ilegal. Porém, se a autoridade competente ratifica o ato, essa ratificação é considerada como uma forma de convalidação válida. A teoria de que há vícios do ato que podem ser corrigidos é uma teoria que passou a ter relevância. 
A primeira teoria, claramente, está superada. Hoje, prevalece a ideia de que determinados vícios podem ser convalidados. A ilegalidade deixou de ser, necessariamente, uma sentença de morte do ato. Agora, tudo dependerá do caso concreto (a Administração Pública tem várias opções: anular com efeitos “ex tunc”, desfazer com efeitos “ex nunc” ou, até mesmo, salvar o ato).
*Não é correto transplantar para o direito administrativo a teoria das nulidades do direito Civil, que considera existirem atos nulos e anuláveis. Essas categorias não existem no direito administrativo. Então, embora se reconheça que nem todo vício de legalidade tem igual gravidade e que, por isso, nem todo vício leve à anulação, não é feita distinção entre atos nulos e anuláveis, nem entre “declarar nulo” e “anular”.
 
	Os efeitos da declaração de nulidade geram outra discussão. Considerando que, no direito administrativo, “anular” é sinônimo de “declarar nulo”, a regra é que, ao declarar a nulidade, desfaz-se o ato com efeitos retroativos. Entretanto, admite-se que a Administração Pública determine um momento a partir do qual a declaração de nulidade produzirá efeitos, assim como o STF pode fazer em relação a atos legislativos inconstitucionais. A inconstitucionalidade é o ilícito mais grave do direito e, em regra, sua declaração produz efeitos “ex tunc”. Porém, o art. 27 da Lei 9.868/99, define que o STF pode modular os efeitos da declaração de inconstitucionalidade. Apesar de essa previsão não existir expressamente em relação à Administração Pública, há entendimento pacífico de que ela também pode exercer essa faculdade. Afinal, podem existir razões relevantes para que a invalidade não gere efeitos retroativos.
	Portanto, a postura diante da constatação de ilegalidade de um ato administrativo, em princípio, é declarar sua nulidade com efeitos “ex tunc”, mas existem motivos que podem justificar o seu salvamento ou modulação dos efeitos da declaração de nulidade. Quanto a esses motivos, não há, na literatura, critérios bem definidos. Miguel Seabra Fagundes tem posição peculiar, que privilegia a segurança jurídica. Entende o autor que a consequência do vício depende da gravidade dos efeitos que o desfazimento pode gerar, inclusive, em relação a terceiros. Assim, para ele, se as consequências da extirpação do ato forem mais graves que as de sua manutenção, impõe-se a preservação do ato.
	De acordo com a teoria tradicional, de Hely Lopes Meirelles, essa análise não seria cabível, pois todos os efeitos de um vício de legalidade, qualquer que seja, deveriam ser desfeitos. Hoje, evoluímos, em alguma medida, para reconhecer que cada ilegalidade tem que ser analisada no caso concreto, para que, com base nas circunstâncias reais, seja possível decidir qual é a solução mais adequada para cada situação. 
	O art. 54 da Lei 9784/99 estabelece um prazo para a anulação do ato administrativo. A partir dessa lei, surgiu o entendimento de alguns autores de que, no Brasil, o critério para a anulação é temporal: constatado o vício de legalidade, antes de 5 anos, o ato deveria ser anulado completamente e, depois de 5 anos, seria convalidado. Não haveria, portanto, espaço para ponderação, pois o dispositivo representaria uma pré-ponderação feita pelo legislador. 
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
	O artigo tem abrangência restrita, pois se refere apenas a “atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários”. Não alcança, portanto, os atos gravosos. Isso acontece porque essa é uma norma protetiva dos cidadãos. O ato gravoso é pior para o cidadão. Logo, se a Administração o detecta, pode invalidá-lo a qualquer tempo. Assim, o prazo quinquenal de decadência se aplica apenas aos atos administrativos favoráveis, desde que o beneficiário esteja de boa-fé (não pode, por exemplo, ter concorrido ou dado causa à ilegalidade).[footnoteRef:6] [6: Quando houver má-fé, o vício é imprescritível? Segundo Celso Antônio, aplica-se a esse caso a regra geral do Código Civil de 2002 (prescrição em 10 anos – art. 205, CC).] 
	Entretanto, há autores que sustentam ser possível, dependendo da gravidade do vício, suplantar o prazo quinquenal, em especial nos casos de inconstitucionalidade (ex.: nomeação de servidor para cargo de provimento efetivo sem concurso público). Portanto, enquanto alguns se guiam pelo critério temporal, outros se guiam pela gravidade do vício. Quem se baseia na gravidade do vício costuma defender que víciosde pouca expressão podem ser convalidados mesmo que 5 anos não tenham se passado. Esse entendimento tem muitos adeptos e quase toda a literatura evoluiu para admitir a possibilidade da “sanatória voluntária”, expressão que se refere aos atos voluntários de correção do vício. São formas de convalidação: 
	
	- Ratificação (a autoridade competente confirma o ato editado por agente incompetente)
	- Conversão (transmuda-se o objeto do ato)
	- Reforma (é parcial; supre a parte inválida, mantendo a válida)
Não há um esquema pronto para a teoria das nulidades no direito administrativo. A ilegalidade é um vício grave, mas existem várias circunstâncias que devem ser avaliadas, caso a caso, para que se definam os efeitos da invalidade. É possível, inclusive, que o direito subjetivo de uma pessoa seja tutelado por meio de indenização. Por isso, a tese de quem defende que a lei já fez uma pré-ponderação é excessivamente simplista e não corresponde à realidade.
	Em 1999, quando a Lei do Processo Administrativo foi editada, existiam três correntes sobre o prazo de desfazimento de um ato inválido:
	1- Uma primeira corrente defendia que não haveria prazo para o desfazimento. Dessa forma, ato nulo nunca poderia ser convalidado, e a nulidade poderia ser declarada a qualquer momento (corrente defendida por Hely Lopes Meirelles e amplamente majoritária na época).
	2- Uma segunda corrente defendia que não era possível sustentar a imprescritibilidade no direito. Assim, na omissão da lei, o prazo deveria ser o maior prazo de prescrição vigente no direito brasileiro, que naquele momento era, para alguns, o prazo do usucapião extraordinário (20 anos) e, para outros, o prazo previsto para cobrança de valores do FGTS (30 anos).
	3- Uma terceira corrente, que prevalecia na jurisprudência e acabou prevalecendo na Lei do Processo Administrativo, defendia que o certo seria aplicar à autotutela o prazo decadencial que os particulares têm para questionar os atos administrativos judicialmente. 
*Existem prescrições administrativas e prescrições judiciais dos atos da Administração Pública. Essas expressões não se referem à mesma coisa. A prescrição administrativa é o prazo para o desfazimento voluntário (para a autotutela) da Administração Pública ou para o próprio particular postular administrativamente o desfazimento da decisão administrativa. Já prescrição judicial dos atos da Administração Pública é o prazo que o particular tem para postular em juízo o desfazimento do ato. 
	O prazo presente no artigo 54 da Lei do Processo Administrativo é um exemplo de prescrição administrativa, que não pode ser confundida, de forma alguma, com a prescrição judicial dos atos administrativos. O particular não tem autotutela, assim, se verifica ilegalidade que o prejudica, pode buscar a solução por via administrativa ou judicial.
 
	O particular tem a possibilidade de ir a juízo questionar a legalidade do ato, mas, para isso, existe um prazo, fixado no Decreto-Lei 20.910/32. Esse prazo é quinquenal. A jurisprudência, então, passou a fazer uma analogia, dizendo que o prazo de autotutela deveria ser igual ao prazo que os particulares teriam para postular o desfazimento do ato em juízo. Logo, se o particular tem 5 anos para postular em juízo, a Administração Pública teria também 5 anos para exercer a autotutela. A Lei do Processo Administrativo estabeleceu o prazo quinquenal com base nessa jurisprudência, incorporando-a. Isso transformou essa corrente em majoritária, no lugar da teoria do Hely.
*Atenção! O STJ passou a aplicar a Lei do Processo Administrativo, que é federal, para todos os Estados e Municípios que não tem lei própria nesse sentido, algo que Patrícia Batista considera uma analogia equivocada, pois fere o princípio da federação. No Rio de Janeiro, há lei estadual que adota a mesma redação da lei federal.
	
Surge uma pergunta: Essa discussão se aplica também à revogação? A revogação incide sobre atos administrativos válidos, que são desfeitos por conveniência e oportunidade. Só se pode falar em revogação quando há discricionariedade na edição do ato. Quando o motivo que justificou a edição discricionária do ato se altera, esse ato pode ser desfeito. A discussão anterior, então, não se aplica à revogação, que pode acontecer a qualquer tempo e tem efeitos “ex nunc”. Porém, obviamente, há limites. São insuscetíveis de revogação: 
	- Atos que exauriram seus efeitos
	- Atos vinculados
	- Atos que geram direitos adquiridos
	- Atos integrativos
	Além disso, eventualmente, limitações à revogação são impostas por relações jurídicas emergentes e/ou por terceiros de boa-fé. Percebe-se que a revogação, apesar de ser menos restrita do que a invalidação, também possui limites que devem ser considerados.
	
Controle jurisdicional da Administração Pública
A Constituição define que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito (art. 5º, XXXV). Assim, na Constituição, existe um princípio amplo de inafastabilidade do controle jurisdicional. O Poder Judiciário, que é uno, está apto, inclusive, a controlar os atos administrativos. A pergunta que se coloca é: Qual é a extensão desse controle?
	No sistema do “stare decisis” dos EUA, a grande discussão é a do controle dos atos das agências reguladoras. O principal precedente, no que diz respeito ao controle judicial dos atos da Administração, é o caso Chevron de 1984.
	Esse caso propõe duas perguntas: (i) A matéria é regulada por lei? (ii) A Administração deu uma interpretação razoável à lei? Se a resposta para ambas as perguntas for sim, a conclusão é que o Judiciário deve ser deferente com a decisão da Administração. Se a resposta à segunda pergunta for não, o Judiciário procede ao desfazimento do ato, controlando-o.
	No Brasil, apesar de essa discussão da deferência estar sendo incorporada na atualidade, ainda não funciona dessa forma. O entendimento tradicional no direito brasileiro é que o Judiciário pode controlar a legalidade dos atos, mas não o mérito das decisões.
	A literatura jurídica norte-americana dos últimos anos é intensamente crítica aos critérios utilizados pelo caso Chevron, por serem muito amplos e permitirem manipulações políticas. Isso mostra que os conceitos de discricionariedade e de vinculação também são complexos. 
	No Brasil, com a ampliação da juridicidade (legalidade constitucional), a figura do administrador completamente livre de amarras é restrita, pois os atos são vinculados à Constituição. Assim, o Judiciário é muito tentado a ampliar seu controle dos atos administrativos, que é o que vem acontecendo no Brasil nos últimos anos. Porém, deve haver um limite, que se relaciona à discussão da reserva da Administração: existe um espaço típico da Administração Pública, que o juiz não pode substituir? Muitos entendem que sim. Por isso, essa temática gera muitos problemas no controle de constitucionalidade.
	Há muitas pautas de valoração, de legalidade ampliada, que incidem sobre a discricionariedade. Por outro lado, deve-se conter o furor do Poder Judiciário de se substituir na posição da Administração Pública. Incidem, ainda, os problemas dos conceitos jurídicos indeterminados, da juridicidade constitucional, da discricionariedade técnica, da deferência etc. Essa série de elementos deve ser considerada na temática.
	Outro caso interessante é o Arlington x FCC. O ponto era: A quem cabe a última palavra sobre a interpretação da competência de uma agência reguladora? Duas teses: (i) cabe à agência, primariamente, dar interpretação sobre suas competências, e o Judiciário deve ser deferente e (ii) cabe ao Judiciário dar a última palavra sobre o direito vigente no país, de forma que sua interpretação deve prevalecer sobre a interpretação da própria agência. A primeira posição foi vencedora, o que mostra grande deferência em relação às agências.
No Brasil, a grande questão é que, se um ato administrativo tem um vício, ainda que constitucional, o juiz não pode alterar o ato para corrigi-lo, pois isto não é seu papel. O correto é que ele declare a invalidadedo ato e deixe nas mãos da Administração a tarefa de refazê-lo, caso ainda exista prazo para isso. 
Exemplo: Se a Administração Pública aplica uma multa desproporcional, o juiz não pode diminuir o valor da multa. A sanção seria tornar a multa inválida e caberia à Administração Pública aplicar outra multa, se ainda estivesse no prazo. A estrutura da separação de poderes deve ser respeitada. O juiz não pode se substituir no lugar da Administração Pública. Além disso, se a multa aplicada pelo juiz for pouco diferente daquela aplicada pela Administração Pública, isso é mais uma prova de que não haveria desproporcionalidade, pois, no caso da zona cinzenta, prevalece a decisão da Administração Pública.
Processo administrativo
	Nos últimos anos, houve uma ascensão do “processo administrativo” como categoria central do direito administrativo contemporâneo. Assim, entender como decide o Estado (processo dinâmico) passou a ser muito mais relevante do apenas conhecer a decisão em si (ato já formado). Existe, portanto, forte preocupação com o processo de formação da decisão administrativa. 
A existência de processo administrativo não é novidade, pois a Administração Pública sempre decidiu a partir de algum procedimento. O que é novo é a percepção de que a decisão administrativa não é algo arbitrário e voluntarista tomado pela Administração Pública em determinado momento. A valorização do devido processo legal como um princípio administrativo aplicável às decisões públicas é incorporada ao processo administrativo, melhorando a qualidades das decisões administrativas. Logo, o processo administrativo moderno não se confunde com procedimento.
Alguns falam em princípio da processualidade administrativa. Essa ideia tem amparo constitucional, vez que a Constituição cuida do devido processo legal e contraditório também no processo administrativo. Além disso, o processo administrativo minimiza o déficit de legitimação decisória da Administração Pública policêntrica. Explica-se. 
A estrutura de organização da Administração Pública é intensamente verticalizada, o que, aos poucos, vem sendo substituído por um processo de horizontalidade (descentralização). A ideia da estrutura verticalizada e hierarquizada era de que todos os entes estavam subordinados ao chefe do Executivo, que é eleito. Logo, não haveria grandes controvérsias de legitimação democrática. Contudo, quando se criam entes independentes, esses problemas se acirram.
	Nesse contexto de administração policêntrica, a questão da legitimação democrática passa a ser muito relevante, pois não se consegue sanear todas as decisões apenas com a legitimação do Chefe do Executivo. O remédio para esses problemas é o processo administrativo, que permite maior controle e participação da sociedade (ex.: consultas públicas), como forma de reforçar a legitimação democrática das decisões.
Toda a legislação contemporânea tem caminhado para ampliação dos meios de participação. Contudo, há algumas críticas. Em primeiro lugar, os instrumentos de participação no Brasil ainda são vistos como mera formalidade. Ou seja, os meios existem, mas não influenciam de forma efetiva o administrador público. Em segundo lugar, há um problema de subparticipação e superproteção. A maior parte sociedade civil, por não estar organizada, não consegue participar (subparticipação). Consequentemente, se a Administração Pública só decide para os grupos organizados, estes ficam superprotegidos. Em terceiro lugar, estudos mostram que as participações são conservadoras e egoístas. Ocorre que a Administração Pública precisa prover para o presente e para o futuro: como as gerações futuras ainda não nasceram, não há quem as defenda (hoje, o direito intergeracional é muito debatido). A decisão pública, então, precisa ser tomada para aqueles que não tem voz (não apenas para gerações futuras, mas para todos aqueles que são “invisíveis”).
	A Lei nº 9.784/99 – Lei de Processo Administrativo Federal – não fala em partes, mas, sim, em interessados (art. 9º). Isso confere uma participação mais ampla: não precisa ter direito subjetivo, basta interesse para estar habilitado a participar. O processo administrativo do século XXI, portanto, é aberto e tem como objetivo melhorar a decisão pública, aumentando sua legitimação democrática.
*Atenção! Não há um contencioso judicial administrativo, pois vivemos sob uma jurisdição una. Porém, existe um contencioso administrativo, caracterizado por um processo administrativo em que há lide (controvérsia entre a Administração Pública e o cidadão). O contencioso administrativo se diferencia do contencioso jurisdicional, primeiramente, por não haver um terceiro imparcial: a Administração Pública é parte e “juiz”. Em segundo lugar, a decisão final não faz coisa julgada, sendo passível de reapreciação pelo Judiciário (Art. 5º, XXXV, CF). Outrossim, existem processos administrativos não contenciosos, ou seja, sem lide ou controvérsia (ex.: licitação).
	Apesar de o processo administrativo não ter imparcialidade e definitividade, é bastante utilizado, porque nem tudo tem justifica ingressar com processo judicial e, se o problema for resolvido, essa solução é mais rápida e fácil. Isso tudo decorre de uma necessidade de desjudicializar os conflitos. Algumas pessoas, contudo, utilizam a via administrativa para ganhar tempo, principalmente quando os recursos têm efeito suspensivo (ex.: matéria tributária).
*É possível falar em coisa julgada administrativa? Depende. Caso essa expressão signifique que a decisão se tornou imutável para própria Administração Pública, sim. Todavia, ainda poderá ser revista pelo Poder Judiciário.
Garantias processuais dos administrados
Os administrados têm como garantia processual básica o devido processo legal administrativo, que envolve contraditório, ampla defesa, motivação e razoável duração do processo.
Além disso, o direito de petição é uma das garantias constitucionais mais poderosas no âmbito do processo administrativo: qualquer um tem direito de postular perante a Administração Pública para a defesa de qualquer interesse e, por conseguinte, tem direito a receber uma resposta, ainda que negativa.[footnoteRef:7] Evidentemente, pode haver abuso do direito de petição, mas isso não retira a essencialidade do direito (ex.: pessoa entra com o mesmo pedido todo ano: Administração Pública deve receber o pedido e falar que as instâncias administrativas estão encerradas). [7: Em épocas menos democráticas, dizia-se que não havia obrigação do Estado de responder à petição. No Estado Democrático de Direito, entende-se que ao direito de petição deve corresponder o direito de resposta, ainda que seja um indeferimento (há direito subjetivo dos administrados de receber uma decisão).
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Lei do processo administrativo federal
A Lei nº 9.784/99 trata sobre o processo administrativo em âmbito federal. Portanto, os Estados e Municípios deveriam ter suas próprias leis sobre a matéria (autonomia legislativa). Nada obstante, o STJ tem admitido a aplicação da Lei Federal, por analogia integrativa, aos Estados e Municípios, quando ausente norma específica.
A Lei nº 9.784/99 é uma lei geral do processo administrativo federal. Os diversos processos são regulados em legislação própria. A lei geral (parâmetro de interpretação), seja federal, estadual ou municipal, não revoga as leis especiais de cada processo administrativo. O rito procedimental é encontrado nas leis próprias, não na lei geral. Se não houver lei própria, a Administração Pública constrói um rito com base nas informações da lei geral.
	Além disso, a Lei Federal, como a maioria das leis de direito administrativo, elenca, em seu art. 2º, uma série de princípios que a inspiram. 
Princípios do processo administrativo
Princípio do impulso oficial (oficialidade)
Os processos administrativos, assim como os processos judiciais, são informados pelo princípio do impulso oficial. Cabe à Administração, automaticamente, dar andamento aos processos administrativos (regra). Contudo, diferentemente dos processos judiciais,a Administração também pode iniciar os processos de ofício.
Princípio da verdade material
No processo administrativo, vigora o princípio da verdade material, e não da verdade formal. [footnoteRef:8] A verdade material é a ideia de que o juiz é o destinatário da prova e deve, ativamente, perseguir a verificação da verdade material. Esse princípio, que vale para o juiz imparcial, aplica-se de forma mais intensa também à Administração Pública. Esta deve ser ativa para reunir a maior parte dos elementos possíveis para decidir bem.[footnoteRef:9] [8: O princípio da verdade formal se traduz no brocardo “o que não está nos autos não está no mundo”: não importa os elementos da vida real, o juiz deve se conformar e decidir com os elementos carreados pelas partes aos autos. No processo civil, a questão da verdade formal foi superada há muito tempo.] [9: José dos Santos Carvalho Filho sustenta que esse princípio serve também como fundamento da reformatio in pejus.] 
Esse é o maior desafio dos processos judiciais e administrativos, pois os processos têm limites de tempo e de custos. Decisão boa é a mais rápida e com menor dispêndio de recursos. A Administração Pública tem a obrigação de reunir o maior número de elementos possíveis, considerando a equação variável de tempo, custo e informações. Balancear essa equação, na prática, é muito difícil. Isso explica o grande número de decisões ruins. 
Princípio do informalismo (ou formalismo moderado)
	O direito administrativo, de um modo geral, é marcado por uma ideia de informalidade. No processo administrativo, o que vigora é a instrumentalidade das formas. Não há formalidade que não seja instrumentalizada para um fim. A forma não é da essência, salvo raríssimos casos. Hoje, essa também é a realidade do processo civil. 
	Como os processos administrativos são muito heterogêneos (há tantos processos administrativos quantos forem os objetos a serem perseguidos), o grau de formalismo que se exige em cada um deles não será o mesmo. Por exemplo, o processo administrativo sancionatório tem como objeto a restrição de direitos. Por isso, é mais grave e demanda nível de formalismo maior do que o processo em que se discute a concessão de um direito ou a atribuição de uma qualidade a alguém. Assim, o nível de formalismo que se exige será diretamente proporcional à relevância ou gravidade do bem jurídico em jogo.
Há autores que chamam os processos disciplinares de processos “quase penais”. Para Patrícia, eles têm razão, já que esses processos podem resultar em sanções disciplinares para os servidores públicos, inclusive, demissão. [footnoteRef:10] A depender do tipo de ilícito e de sanção, o nível de formalismo pode ser maior ou menor. Logo, mesmo nos processos administrativos disciplinares, não há unidade de formalismo. [10: Quando o servidor público se desliga voluntariamente do cargo, acontece uma exoneração, que é diferente da demissão.] 
O que caracteriza o processo penal, em nível de formalismo, é que as formas são meios para a defesa do acusado. Diante disso, sua mínima violação ou inobservância torna o processo inválido. O processo administrativo disciplinar que pode resultar na demissão do servidor público se aproxima do processo penal nesse aspecto: o não cumprimento de determinadas formas é capaz de invalidar o processo.
	Não há, no processo administrativo, as mesmas regras formais típicas do processo civil ou do processo penal. Por exemplo, a intimação, em plano administrativo, pode se dar por qualquer forma capaz de cientificar a pessoa, de modo a garantir um nível adequado de informação e comunicação (garantias básicas da ampla defesa). A jurisprudência é bastante sensível no sentido de reconhecer que a formalidade não é essencial nos processos administrativos, desde que as pessoas tenham sido devidamente informadas e comunicadas dos atos do processo e que tenham tido a oportunidade de se defender adequadamente. A forma escrita, no entanto, é essencial e instrumental para garantir o controle e a publicidade. 
Princípio da publicidade
Há dois aspectos desse princípio no processo administrativo:
1) acesso aos autos dos processos administrativos, sem a exigência de ser titular do direito material em discussão. Exige-se apenas a indicação de algum interesse público a ser preservado.
2) divulgação dos atos administrativos, seja pela publicação em órgãos da imprensa oficial, seja pela comunicação pessoal.
Portanto, o princípio da publicidade importa o dever do Estado de dar a maior divulgação possível aos atos que pratica. A transparência é a publicidade aprofundada.
Contraditório e ampla defesa 
	As partes têm o direito de se manifestar sobre os argumentos, fatos e provas apresentados pela outra parte. E a Administração Pública, no momento de julgar, deve considerar tais manifestações. É necessário, todavia, que haja litígio, ou seja, interesses conflituosos suscetíveis de apreciação e decisão. Portanto, a incidência da norma recai efetivamente sobre os processos administrativos litigiosos
	A ampla defesa deve ser prévia. No passado, já se sustentou que o processo administrativo podia ser uma exceção ao direito de ampla defesa prévia. Essa ideia foi superada. Em um processo administrativo sancionatório, seja ele de ordem disciplinar ou não, o primeiro momento é a constatação da infração: a sanção é aplicada em um momento posterior (ex.: Guarda de trânsito não multa, apenas constata a infração[footnoteRef:11]). Entre esses momentos, há a ampla defesa. Portanto, a aplicação da sanção se faz, pelo menos, em duas etapas: a constatação da infração e a aplicação de sanção. [11: Antes, notificava-se da multa apenas uma vez. Hoje, são necessárias duas notificações (antes e depois da aplicação da multa).] 
Assim, diante da infração, a pessoa tem que ser notificada para se defender. Somente após a apresentação das razões é que a sanção pode ser fundamentadamente aplicada. A constatação da infração, inclusive, não precisa ser feita por agentes públicos, podendo ser feita máquinas (ex.: radar de velocidade). Neste caso, não há ato administrativo, mas fato administrativo.
*Não há diferença essencial entre as sanções de natureza penal e as de natureza administrativa, pois elas fazem parte da mesma atividade estatal restritiva de direitos. Há, contudo, quem defenda o contrário, pois no direito administrativo há nível de tipicidade muito menos rigoroso que no direito penal. A legislação em direito administrativo convive com tipos bastante abertos, que são preenchidos pela Administração no momento da aplicação da sanção. Em boa parte das leis administrativas, diferentemente da lei penal, não há correlação entre o ilícito e a sanção. Existem condutas mais estritas (ex.: condutas previstas no CTB) e condutas que têm ampla abertura para preenchimento (ex.: sanções por descumprimento parcial ou total de contratos de licitação). Mesmo assim, Patrícia Batista entende que não há diferença ontológica entre sanção penal e administrativa, pois fazem parte da mesma faceta do Estado.
	Questão importante é a ampla defesa técnica nos processos disciplinares. A ampla defesa técnica no processo penal corresponde ao advogado que o Estado impõe ao réu, mesmo contra sua vontade. A representação, portanto, é compulsoriamente concedida pelo Estado. No processo administrativo, não há direito à ampla defesa técnica. Não é necessária nem a capacidade postulatória. Ou seja, qualquer um, por si próprio, pode postular na via administrativa, sem precisar da representação por um advogado. Não obstante, como garantia do princípio do contraditório, exige-se a presença de defensor dativo no caso de estar o acusado em lugar incerto e não sabido, ou na hipótese de revelia. Fora dessas hipóteses, contudo, é dispensável a presença de advogado. A discussão que se coloca é: e nos processos administrativos disciplinares? 
	A Lei nº 8.112/90 (Estatuto dos Servidores da União) tem dispositivo interpretado pelo STJ como uma necessidade de ampla defesa técnica nos processos disciplinares. Esse entendimentolevou à edição da Súmula nº 343 do STJ. Entretanto, foi superado pela Súmula Vinculante n° 5 do STF, que afirma que a falta de advogado nos processos administrativos disciplinares não contraria a Constituição. [footnoteRef:12] [12: Essa súmula é deferente ao legislador. Então, embora a ausência de defesa técnica não contrarie a Constituição, se o legislador determinar que a presença de advogado é obrigatória, essa previsão deve ser respeitada.] 
Princípio da proporcionalidade
A aplicação de sanções pressupõe a observância do princípio da proporcionalidade. É necessário correlação entre a natureza da conduta e a penalidade a ser imposta ao autor. Caso contrário, a sanção será inválida.
Necessidade de exaurimento da via administrativa
	No Brasil, todos têm direito subjetivo de acesso à via jurisdicional. Ninguém é obrigado a postular na via administrativa, pois tem a seu favor o artigo 5º, XXXV da CF. A questão é: uma vez que se opte pela via administrativa, é obrigatório exauri-la? Em princípio não, pois o artigo 5º é uma garantia amplíssima. Contudo, há algumas exceções.
1. Recursos administrativos com efeito suspensivo.
	Os recursos são meios de impugnação de uma decisão administrativa e consistem na submissão de uma matéria já decidida a uma instância superior. Eles se dividem em suspensivos e devolutivos. O recurso, em sua essência, tem efeito devolutivo: devolve[footnoteRef:13] a matéria para ser apreciada pela autoridade superior. Além disso, pode ter efeito suspensivo: suspende os efeitos da decisão impugnada enquanto não for julgado. [13: Devolver, aqui, tem o sentido de submeter.] 
	Quando uma sanção administrativa é aplicada, a pessoa pode interpor recurso contra essa decisão. Esse recurso tem efeito suspensivo. Surge a questão: a pessoa pode ir a juízo enquanto o recurso não for julgado? A resposta é não. As condições da ação são a legitimidade das partes e o interesse de agir, composto pelo binômio necessidade e utilidade. No caso, como o recurso tem efeito suspensivo, falta a necessidade da via judicial. Assim, eventualmente, a interposição de recurso com efeito suspensivo na via administrativa impede que busque a via judicial. Esse impedimento não é abstrato, acontece por conta da falta de necessidade da via judicial. Entretanto, isso deve ser avaliado caso a caso, pois há situações em que a mera existência da decisão em abstrato, ainda que com efeitos suspensivos, prejudica o particular de forma a legitimar a busca pela via judicial.
2. Competições desportivas (art. 217, §1º, CF)
O Poder Judiciário só pode admitir ações relativas à disciplina e às competições desportivas após se esgotarem as instâncias da justiça desportiva, regulada em lei. Contudo, a justiça desportiva não é administrativa, mas fundamentalmente privada (não se relaciona com o Estado; é uma arbitragem privada). Então, essa não é propriamente uma exceção.
3. Habeas data
	Com a CF/88, muitas pessoas começaram a ingressar com habeas data, antes mesmo de tentar uma resposta da Administração. Porém, não há necessidade de ir a juízo por meio dessa ação sem nem mesmo tentar a via administrativa. É importante lembrar que sem necessidade não há interesse de agir, condição para qualquer ação. O STJ, por isso, definiu, na Súmula nº 2, que a parte não tem direito a habeas data sem antes tentar a via administrativa e ter a sua pretensão resistida, ou seja, receber uma negativa da autoridade administrativa.
· Desistência de recurso sem efeito suspensivo
	Outra questão, que também suscitou enorme debate nos tribunais superiores, é a seguinte: quando alguém interpõe recurso na via administrativa, mas desiste de esperar a decisão e vai a juízo, o que acontece com o recurso administrativo (supondo que ele não tem efeito suspensivo)? Duas orientações se formaram para responder essa questão:
	1- A Administração Pública pode declarar encerrada a instância administrativa, sem a necessidade de julgar o recurso. Isso porque, como a decisão administrativa não forma coisa julgada, insistir em sua formação seria inútil e representaria uma oneração desnecessária da máquina estatal. A decisão que vale, portanto, é a do Judiciário; quando a parte vai a juízo, abre mão de ver a matéria decidida em âmbito administrativo.
	2- A Administração Pública tem que decidir mesmo que a pessoa vá a juízo, pois o administrado tem direito a uma decisão administrativa.
	Por maioria, a primeira orientação prevaleceu no STF.
Recursos administrativos
Efeitos dos recursos
No recurso com efeito devolutivo, ocorre a devolução a órgão superior da matéria que fora objeto da decisão. Em regra, os recursos têm efeito devolutivo amplo, admitindo, inclusive, a reformatio in pejus. Mas há também recursos com efeito devolutivo restrito.
No recurso com efeito suspensivo, a decisão não surtirá efeito até o julgamento do recurso. A regra é que os recursos administrativos não tenham efeito suspensivo (art. 61, Lei nº 9.784/99). No entanto, o efeito suspensivo poderá ser atribuído em razão de previsão legal ou por decisão da autoridade administrativa (ex.: art. 109, §2º da Lei nº 8.666/93).
	
Depósito recursal
A exigência de depósito recursal foi uma questão que gerou muita polêmica na jurisprudência. Algumas leis de direito administrativo diziam que para recorrer administrativamente era preciso pagar uma multa, genericamente chamada de depósito recursal. A razão dessas normas seria a de evitar que o recurso tivesse efeito protelatório do adimplemento da obrigação.
Exemplo: Na legislação de processo administrativo tributário, havia previsão expressa no sentido de que, para recorrer ao Conselho de Contribuintes era preciso depositar administrativamente o valor do tributo. Com isso, buscava-se evitar que o recurso fosse usado como estratégia econômico-financeira por parte do contribuinte.
Desde que a Constituição foi promulgada, esse assunto sempre foi objeto de muita discussão. Para os tributaristas, a exigência de depósito recursal no processo administrativo violava a ampla defesa e o contraditório. Dos anos 90 a meados dos anos 2000, a jurisprudência do STF foi refratária a essa tese, mantendo a legitimidade das exigências do depósito recursal, desde que se assegurasse, ao menos, uma instância administrativa sem a necessidade de qualquer pagamento. Patrícia Batista entende que era um posicionamento bem razoável. Porém, essa jurisprudência foi revista em 2007 (ADI 1976) para proscrever as normas que exigiam depósito recursal.
Limite de instâncias administrativas
A Lei de Processo Administrativo Federal (Lei nº 9.784) limita o número de instâncias administrativas a três. A ideia seria evitar que a matéria fique indefinidamente sem solução na administração (não se pode recorrer ad infinitum). Assim como na via jurisdicional[footnoteRef:14], não há direito subjetivo sequer ao “duplo grau” na via administrativa. Ou seja, há o direito de impugnar, mas não necessariamente o de recorrer. Como o recurso é hierárquico, se não há superior hierárquico, não é possível recorrer (ex.: sanção administrativa imposta pelo governador). O limite de 3 instâncias é uma regra que se aplica mesmo quando ainda há instâncias para as quais se poderia recorrer. [14: O entendimento da jurisprudência antiga do STF é de que não há direito a duplo grau de jurisdição, o que foi fixado em decorrência dos foros privilegiados.] 
Recursos intempestivos 
Recursos intempestivos não impedem a reforma do ato, pois existe o princípio da autotutela. Assim, mesmo que o recurso tenha falhas, pode ser apenas uma provocação para que a Administração Pública exerça a autotutela (poder-dever de rever ato ilegal) e reveja o próprio ato.
Vedação da “reformatio in pejus”?
A regra geral é de que dos recursos não pode resultar reformatio in pejus [footnoteRef:15]. Porém, isso não se aplica ao direito administrativo: nos recursos administrativos, não há vedação da reformatio in pejus. A lei de processo administrativo excepciona a vedação da reformatio in pejus expressamente. Isso decorre da autotutela:se a Administração, em função da apreciação de um recurso administrativo, constata uma ilegalidade que pode piorar a situação do recorrente, ela deve declará-la. Mas, antes de decretar a ilegalidade, deve intimar o recorrente para que se defenda (art. 64, Lei 9.784). Ou seja, a Administração Pública não pode surpreender o recorrente, mas pode reformar a decisão para piorar sua situação. [15: Em direito processual penal, reformatio in pejus traz a ideia de que ninguém recorre para ter sua situação piorada. ] 
Há exceções sustentadas pela doutrina. Gustavo Binenbonjm, por exemplo, defende que o aspecto garantístico dos processos administrativos sancionadores e disciplinares levaria a uma vedação da reformatio in pejus, mas isso não está expresso em lei. Ademais, o art. 65 excepciona a regra para as revisões.
Recursos administrativos em espécie
Recurso hierárquico
Recurso hierárquico é o que genericamente se chama de recurso: devolve-se a matéria discutida para instância superior na hierarquia. O recurso hierárquico pode ser próprio ou impróprio. Recurso hierárquico próprio é aquele em que se submete a matéria discutida a superior hierárquico. A questão é saber se existe ou não recurso hierárquico impróprio. 
A relação entre Administração Pública direta e indireta é de controle finalístico. Então, teoricamente, existe autonomia. Com o aumento do número de entes com autonomia reforçada, começou-se a questionar: Há possibilidade de recurso das decisões proferidas em última instância dos entes da Administração Pública indireta de regime público para ente da Administração Pública direta?
Tradicionalmente, a literatura do direito administrativo entende que não cabe recurso hierárquico impróprio, salvo se a legislação expressamente o previr. Contudo, a AGU proferiu o parecer normativo nº 51, interpretando o art. 87, parágrafo único, I da CF, que vale para Administração Pública federal. Esse artigo é lido como fundamento constitucional do cabimento geral de recursos hierárquicos impróprios para o ente da Administração Pública direta com atribuição de fiscalizar o ente da Administração Pública indireta.[footnoteRef:16] Patrícia Batista entende que isso é um equívoco, salvo na hipótese em que o legislador expressamente faz a previsão. A necessidade de lei é uma forma de garantir a já frágil autonomia desses entes. [16: http://www.agu.gov.br/page/atos/detalhe/idato/8453] 
Além do recurso hierárquico impróprio, há outras três modalidades que não são propriamente recursos:
Pedido de reconsideração
O pedido de reconsideração não é propriamente um recurso, porque é dirigido à mesma autoridade que proferiu a decisão. Falta, assim, a característica de submeter o pedido à autoridade imediatamente superior. O pedido de reconsideração é cabível mesmo quando não há outro recurso previsto.
É preciso ter cautela com o pedido de reconsideração, pois ele não interrompe ou suspende prazo algum. Porém, gera os mesmos deveres de fundamentação para o administrador. Não há previsão de pedido de reconsideração, trata-se de uma decorrência do direito de petição.
Revisão
	
A revisão criminal ocorre quando há fatos e provas novas capazes de alterar as conclusões da sentença condenatória, logo, não tem prazo. O mesmo vale para a revisão administrativa, análoga à revisão criminal. De acordo com Carvalho Filho, a revisão “é o recurso administrativo pelo qual o interessado postula a reapreciação de determinada decisão, já proferida em processo administrativo”. Está prevista no art. 65 da Lei 9.784. 
A revisão tem um cabimento restrito (precisam existir fatos novos) e não está sujeita a prazo (não há limite temporal). Por isso, enseja a instauração de novo processo, que tramitará em apenso ao processo anterior. Conforme disposto no parágrafo único do art. 65, há vedação da reformatio in pejus.
Sobre os efeitos da decisão da revisão, há quem sustente que só produz efeitos a partir da superveniência do fato novo e da prova nova (“ex nunc”). Outros afirmar que os efeitos retroagem (“ex tunc”). Há também discussão sobre o fato ser realmente novo ou apenas desconhecido, e se as partes não tinham como conhecer ou foram desidiosas.
Representação
A representação é uma modalidade recursal por meio da qual leva-se ao conhecimento da autoridade superior a prática de ilegalidade ou de abuso de autoridade por um inferior hierárquico. Também é um tipo de recurso muito específico e comum no meio jurídico (ex.: entre autoridades públicas e advogados). 
Processo administrativo disciplinar
O processo administrativo disciplinar é uma modalidade de processo administrativo bastante comum. Existem muitas legislações de processo administrativo disciplinar no Brasil, pois cada ente da federação tem autonomia para legislar sobre o assunto e suas modalidades. Algumas legislações de processo administrativo disciplinar são mais antigas do que a CF/88 e, por isso, sobrevivem mal (ex.: Estatuto dos servidores públicos estaduais do RJ de 1975). Então, primeiramente, é preciso verificar o que foi recepcionado pela Constituição.
Existem processos sancionatórios de modo geral, dos quais possa resultar aplicação de sanções. São, pois, processos gravosos, que resultam piora na situação jurídica de quem é alcançado por seus efeitos. Os processos administrativos disciplinares são os processos sancionatórios que alcançam os servidores públicos para a apuração e aplicação de sanções por infrações de natureza disciplinar. Há processos administrativos disciplinares para outras instâncias, mas o enfoque de nosso estudo será voltado para os processos administrativos disciplinares dos servidores públicos.
No inquérito policial criminal, não há contraditório e ampla defesa, porque não é tecnicamente um processo; destina-se a apurar indícios de materialidade e autoria dos delitos. Nesse momento, não há denunciado, apenas indiciado. Depois de muita discussão jurisprudencial, chegou-se ao entendimento de que a denúncia pode ser apresentada sem inquérito (não é essencial): basta que já exista justa causa para prosseguimento da ação penal. Como não há acusado e não há processo, o procedimento prévio de apuração de indícios de materialidade e autoria não precisa observar as garantias processuais constitucionais.
Essa discussão deve ser transplantada para o processo administrativo. A sindicância administrativa funciona como um análogo do inquérito policial. A instalação de sindicância serve para apurar a existência de elementos de materialidade e de autoria de uma infração administrativa. A sindicância administrativa não demanda contraditório e ampla defesa, pois não é um processo. E não é processo, porque da sindicância administrativa não pode resultar aplicação direta de uma sanção.
	Nesse contexto, é conveniente mencionar algumas noções:
1. Inquérito
José dos Santos Carvalho Filho aponta três sentidos: (i) natureza jurídica da sindicância – processo inquisitorial; (ii) sinônimo do processo principal na linguagem corrente (sinonímia equivocada); (iii) uma das fases do processo disciplinar principal, ou seja, aquela em que é produzida a prova[footnoteRef:17]. [17: É exatamente esse o sentido adotado pela Lei no 8.112/1990.] 
2. Sindicância
Processo administrativo preparatório e inquisitório, que tem por objeto uma apuração preliminar, de modo a obter indícios de autoria e materialidade da infração funcional. Não há aplicação de penalidade na sindicância, razão pela qual não incidem os princípios do contraditório e da ampla defesa.
3. Processo disciplinar principal 
Tem por objeto a apuração principal do ilícito funcional e, quando for o caso, culmina na aplicação de sanção ao servidor. Trata-se de processo administrativo definitivo, no qual incidem as garantias do contraditório e da ampla defesa.
É preciso, contudo, ter cuidado com as nomenclaturas. Antigamente, o estatuto de servidores públicos permitia a aplicação de sanção apenas com sindicância, sem contraditório e ampla defesa. Entretanto, essas normas devem ser lidas à luz da Constituição. Se, ao final do procedimento,