Economia do Setor Público 3

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23/06/2021 Economia do Setor Público
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ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO
CAPÍTULO 3 - COMO O ESTADO SE
ORGANIZA PARA FUNCIONAR DE FORMA
SATISFATÓRIA?
Leila Giandoni Ollaik
INICIAR
Introdução
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O que é o Estado? Quem o representa? Você já parou para pensar como seria um governo
sem pessoas? Mesmo que no futuro seja tudo automatizado, com computadores e robôs,
eles serão construídos por pessoas. O governo se corporifica nas pessoas, algumas eleitas,
outras contratadas. A gestão de pessoas é a área mais estratégica nas empesas e também
no governo. Neste capítulo, estudaremos quais as ferramentas disponíveis para organizar
a condução dos serviços vinculados à administração pública, começando pelas políticas
de pessoal adotadas pelas esferas da administração pública (federal, distrital -  referente
ao Distrito Federal -, estadual e municipal), passando pela prática e ética na gestão
pública, seu papel no desenvolvimento das pessoas e a importância dos princípios éticos
na condução das atividades relacionadas à administração pública.
Demonstraremos os danos causados à administração pública pela prática de desvios dos
recursos públicos e demonstrar que a prática dos princípios éticos fortalece a imagem da
administração pública diante da sociedade.
Em seguida, trataremos das políticas fiscais e da gestão das despesas. Analisaremos o
comportamento das políticas fiscais adotadas a partir do Governo de Fernando Henrique
Cardoso (FHC), demonstrando que os resultados delas podem contribuir para o
crescimento econômico do país.
Trataremos ainda das políticas públicas municipais, sua organização administrativa, seu
planejamento e sua importância para o crescimento econômico. Analisaremos também o
método de planejamento adotado na sua condução e demonstraremos os métodos
administrativos utilizados na sua gestão.
Desejamos que você tenha um excelente estudo.
3.1 Gestão de pessoas
Quando pensamos em gestão, logo vem à mente práticas usadas para administrar, dirigir,
gerenciar negócios, pessoas ou recursos, no sentido de atingir determinados objetivos.
Antigamente identificada como recursos humanos, atualmente essa área lida com as
questões relacionadas aos trabalhadores de uma instituição. Por que essa mudança de
nome? Foi apenas um modismo? Na verdade, o enfoque é que foi mudado. Notou-se que
não se pode fazer a gestão de pessoas apenas em um departamento de recursos humanos
isolado, pois é uma questão extremamente estratégica e permeia toda a instituição.
Nos governos, os maiores desafios são reter talentos, desenvolver as potencialidades e o
comprometimento das pessoas com o trabalho, em conformidade com os ditames
constitucionais e legais. A gestão de pessoas no setor público deve cultivar o
comprometimento, a ética e a moral, desenvolvendo líderes e bons servidores.
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3.1.1 Serviços públicos
É diferente fazer gestão de pessoas em empresas privadas e nos governos? Sim, e
podemos elencar as seguintes divergências:
falência e/ou disputa: os trabalhadores do setor público não se preocupam com
essas duas possibilidades, pois sabem que o “empregador” não sofrerá esse risco.
Já os trabalhadores de uma empresa precisam fazer a coisa certa, porque se
ninguém trabalhar bem, a empresa irá à falência e todos ficarão desempregados. A
“falência impõe um limite para a magnitude das perdas” (DAMODARAN, 2008, p. 85)
e da incompetência, tornando-se um mecanismo natural para que a gestão de
pessoas tome providências sobre equipes ineficientes;
incentivos para o bom desempenho: no governo, as estruturas salariais variam
conforme as profissões, mas não podem alterar entre membros de uma mesma
carreira. Por isso, aqui, não há como fazer distinções salariais para punir um mau
funcionário ou promover um bom funcionário. No mercado competitivo privado, no
entanto, há mais estímulos para quem tem melhor atuação;
redução de tempo e serviço: tomemos, como exemplo, o departamento de
trânsito. Ele precisa circular placas para os automóveis e leva um tempo para emitir
cada uma, mas essas horas não são computadas na planilha de custos, a qual
calcula apenas a mão de obra e a despesa com os salários dos servidores. Assim, em
uma decisão para reduzir custos, corta-se a quantidade de servidores públicos (não
se realiza novos concursos para repor os servidores que se aposentaram, por
exemplo) e as filas e o tempo de espera aumentam. Se houvesse várias empresas
prestando esse mesmo serviço, o tempo com certeza seria considerado e levaria a
outra decisão;
estabilidade: é o fator que mais atrai pessoas para o setor público. É necessário
proteger o Estado de intervenções políticas desenfreadas, por isso a sua
importância. Mas ela gera incentivos perversos ao bom desempenho, ou seja,
aqueles “[...] criados por uma política que, na verdade, atuam contra os objetivos
gerais dela” (FIELD; FIELD, 2014, p. 10);
política de pessoas: no contexto de estrutura salarial rígida e estabilidade, ela fica
ainda mais desafiadora e é pelo uso de suas boas ferramentas que o líder de uma
equipe de servidores públicos conseguirá entregar bons resultados à sociedade. A
política de pessoal adotada nos governos enfrenta, então, o desafio de lidar com
atividades que são majoritariamente administrativas, sem uma definição muito
clara sobre o que cada servidor deve fazer e entregar como produto de seu trabalho.
Nesse tipo de atividade, não é tão simples observar os insumos e a produção de
cada servidor público, nem há relação definida entre insumos e resultados do
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trabalho. Isso ocorre com os burocratas, tanto do setor público quanto do setor
privado, pois é uma característica das atividades administrativas;
lucro e gestão de pessoas: no setor privado, o lucro é o limite para uma má política
de gestão de pessoas. No setor público, não há como medir o desempenho do
empregador (logo, o sucesso da instituição). Como o resultado não é auferido de
maneira objetiva, a performance é avaliada tendo como base os procedimentos e os
processos. Assim, a gestão de pessoas se preocupa com o horário a ser cumprido
(no ponto eletrônico/biométrico), a quantidade de processos abertos sob a
responsabilidade de cada servidor, o prazo de resposta dos processos, a quantidade
de faltas, entre outras.
As esferas da administração pública utilizam o concurso público como forma de
recrutamento de seus servidores, com salários definidos, estrutura de incentivos
financeiros rígida e estabilidade no emprego. Dada a baixa reposição de servidores
públicos que se aposentam ou se desligam, alguns governos ficam com poucos
funcionários para executar as tarefas sob sua responsabilidade. Assim, contratam pessoas
mediante contratos temporários ou os nomeiam sem vínculo com a administração
pública em cargos de livre provimento e livre exoneração. 
VOCÊ SABIA?
No poder Executivo Federal, há 278 carreiras. Uma ampla reforma federal na área de pessoal
deveria buscar diminui-las ou unificá-las. Há superposição entre várias delas e segmentação
de outras. Ficou curioso para saber mais? Acesse: <http://pep.planejamento.gov.br
(http://pep.planejamento.gov.br)> (BRASIL, 2017a).
Nos governos, há vários tipos de vínculos trabalhistas: alguns são recrutados por concurso
público (de forma razoavelmente transparente e meritocrática), indicação política,
contratos temporários, entre outros. 
3.1.2 Desenvolvimento da gestão de pessoas
Quais são os critérios adotados pela administração pública na valorização dosrecursos
humanos? A administração pública é alvo de críticas e muitas delas recaem no
recrutamento por concurso público com posterior garantia da estabilidade ao servidor
público. No entanto, há muitos outros elementos importantes para o desenvolvimento da
gestão de pessoas. 
http://pep.planejamento.gov.br/
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El Método (em português, O que você faria?) é um excelente filme no qual sete executivos disputam uma vaga. O
longa mostra o que acontece quando os candidatos são deixados a sós em uma das salas da empresa para fazer
os testes, sabendo que há um funcionário da firma infiltrado neles (PIÑEYRO; GIL, 2005).
Os principais elementos de gestão de pessoas em organizações públicas envolvem o
planejamento de recursos humanos em seus diferentes níveis: estratégico, tático e
operacional (OLIVEIRA, 2006).
Estratégico e tático: há muita discussão que esses níveis deveriam ser exclusivos de
servidores públicos concursados, embora seja muito comum a indicação política
para os cargos mais altos e também os mais táticos.
Operacional: diversas vezes se tentou eliminá-lo do concurso público e contratar as
pessoas do mercado, pois não são atividades típicas de Estado e podem, assim,
permitir mais flexibilidade na estrutura de incentivos financeiros e haver demissão
sem correr o risco da intervenção política demasiada.
Planejar quantos contratar, como recrutar (se por concurso público ou outra forma) e de
que maneira fazê-lo (com ou sem prazo limite para o contrato, com ou sem estabilidade,
ou tudo de livre nomeação e exoneração) são decisões importantes, cabendo ao gestor de
pessoas tomá-las em nível estratégico e dar diretrizes claras para uma mínima
padronização de critérios para todo o governo. 
VOCÊ SABIA?
Em média, mulheres com faixa etária e grau de escolaridade iguais aos homens ganham 17%
a menos para desenvolver as mesmas tarefas, só pelo fato de serem do sexo feminino
(BRASIL, 2018a). Na administração pública, no entanto, o recrutamento por concurso público
permite diminuir essa disparidade salarial entre homens e mulheres. Mesmo assim, ainda há
pequena discrepância, pois o favorecimento aos homens predomina na indicação dos
ocupantes de cargos comissionados.
VOCÊ QUER VER?
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A análise dos processos de trabalho e o desenho de cargos, carreiras e remuneração de
pessoas também é elemento importante na organização de recursos humanos (PANDOJA;
CAMÕES; BERGUE, 2010). Não é possível nem eticamente aceito ter remunerações
distintas para pessoas que desempenham exatamente as mesmas funções. Devido a
processos de trabalho estarem em constante mudança por conta das novas tecnologias e
inovações, fica difícil ter a clareza necessária para desenhar cargos, carreiras e definir
remunerações de forma rígida. 
CASO
No livro “Plano diretor da reforma do aparelho do Estado” (BRASIL, 2005) foi lançada
a ideia de que apenas servidores com nível superior (graduação e pós – mestrado e
doutorado) e atuando em funções típicas de Estado (aquelas sem similares no setor
privado, como arrecadadores de impostos, analistas de orçamento público,
analistas do Tesouro Nacional) deveriam ter estabilidade e ser contratados por
concurso público. Os demais (professores, médicos, enfermeiros, contadores,
economistas, especialistas em gás e petróleo, especialistas em agricultura ou
qualquer área específica, mas similar no setor privado) deveriam ser contratados
sem estabilidade, da mesma maneira que o mercado privado contrata. Seguiu-se
uma política de muitos concursos para nível superior e nenhum para nível médio,
acompanhada da reposição salarial para carreiras típicas de Estado e congelamento
para as demais (BRASIL, 1995). Essas políticas foram revertidas a partir de 2003.
Outro elemento é direcionar as pessoas, envolvendo aspectos culturais, de comunicação
organizacional, processos de recrutamento, seleção e admissão na administração pública
(PANDOJA; CAMÕES; BERGUE, 2010). Isso é o que chama mais atenção do grande público,
embora seja apenas um elemento de um processo bem mais complexo. 
3.2 Prática e ética na gestão pública
Gestão de pessoas é fundamental em qualquer organização, mas os colaboradores em si
são ainda mais fundamentais. Vimos que o servidor público não tem medo que seu
empregador declare falência, como se fosse uma empresa, e na maioria das vezes ele
conta com estabilidade no emprego, mas precisa ter em mente que seu real empregador
não é o ministro, nem o governador ou o prefeito, mas sim os cidadãos. 
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São os cidadãos que pagam seu salário todos os meses, por meio dos impostos. Refletir
sobre o papel de servir ao público e ter cada cidadão como patrão é imprescindível.
Portanto, a prática e a ética na gestão pública têm o poder de construir estados melhores
e de melhorar a situação de toda a sociedade (BRASIL, 1994).
3.2.1 Ética na gestão pública
Ética pode ser resumida como o conjunto de valores e princípios que servem de base par
tudo que fazemos em nossas vidas, seja na esfera particular ou pública. É ela que
determina nossa moral, nossa prática cotidiana, nossa conduta. Isso serve também para
nossa postura no ambiente de trabalho. 
Temos dois tipos de servidor público:
aquele que acredita o ministro ser o seu chefe – e que este pode mandar em tudo,
sem crítica e sem filtros, até mesmo questões legais;
aquele que reconhece ser a população seu chefe – a qual paga seu salário
mediante os impostos (o governo recolhe essas taxas e com esse dinheiro faz muitas
coisas, inclusive pagar o salário dos servidores públicos).
Essa última categoria é o exemplo de princípio ético, moral, conduta cotidiana e prática
diária que cada servidor público deve seguir (BRASIL, 2007). Esses funcionários são a
personificação do Estado: dão braços, pernas, mãos e voz ao que chamamos de governo,
sendo os implementadores da gestão da coisa pública. Isso significa que, quando estão
agindo em nome do Estado, precisam agir de acordo com um conjunto definido de
princípios e regras constitucionais e administrativas:
mesmo que eles acreditem, pessoalmente, que as leis seriam um instrumento de
dominação da elite dominante sobre os mais pobres, são obrigados a respeitá-las
(no máximo, podem trabalhar no sentido de pressões parlamentares para uma
eventual mudança legal, mas não podem descumpri-las);
como expressão personificada do Estado, eles precisam abdicar de suas convicções,
crenças e paixões para agir conforme as regras, sempre orientados para o interesse
público. Por exemplo, um médico em um hospital público tem como obrigação
atender todos os cidadãos da mesma maneira, sem privilégios e de forma
impessoal, mesmo que a pessoa seja alguém que o profissional deteste ou se for um
adorado amigo. O professor de uma escola pública tem que ensinar o que consta no
currículo, inclusive o capítulo sobre igualdade de gênero, ainda que o docente seja
de alguma religião que subjugue a mulher na sociedade;
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a ética profissional vai além de saber se comportar em prol do bem público, mesmo
quando tem a oportunidade de aferir benefícios próprios. Recentemente, no Brasil,
vimos inúmeras descobertas e divulgações de grandes casos de corrupção. São
pessoas sem ética pública, que na primeira oportunidade de atingirem benefícios
próprios cometem até atos ilícitos, não se importando com o impacto na vida de
milhões de cidadãos de quem esses recursos foram, em último caso, roubados
(BRASIL, 2007);
o servidorpúblico que não cumpre seu horário de trabalho, o gestor de contratos
que exige ganhar por fora e outras situações estão tendo conduta imoral e antiética,
além de crimes. No entanto, há condutas que são imorais e antiéticas, mas não são
ilegais (como, por exemplo, o auxílio-moradia para juízes);
para casos imorais, antiéticos e ilegais, busca-se a punição. Há um grande esforço
na administração pública para fortalecer mecanismos de controle e definir a correta
responsabilização dos gestores. Apesar das camadas de controles, há muita
ilegalidade. Os servidores que atuam dentro da legalidade, da moral e da ética
sofrem com tantos controles, e estes são custosos, mobilizam pessoas e gastam
tempo (que poderia estar sendo investido em implementação de políticas
finalísticas e melhores resultados para a sociedade). O melhor caminho seria o da
ética cidadã, pessoal e individual do cotidiano e de cada servidor público para
construirmos uma sociedade mais justa. 
3.2.2 Papel da ética no desenvolvimento das pessoas
O desenvolvimento de pessoas obtém bons resultados quando elas são éticas. A ética está
em cada pequena ação. 
Se, por exemplo, você é um chefe e prefere convocar homens a mulheres para evitar uma
possível licença-maternidade em algum membro de sua equipe, essa escolha carece de
fundamentação ética, pois a contratação deve ser baseada em conhecimentos,
habilidades e atitudes, nunca em aparência ou gênero. Se você como chefe reforça o
preconceito que há na sociedade, está compactuando com ele e até reforçando-o.
Muitas pessoas argumentam que não há machismo na sociedade e que isso seria uma pauta inventada. No
entanto, é possível mensurá-lo de tão concreto e, inclusive, apurá-lo em forma de diferenças salariais. Estas, com
base simplesmente no sexo (masculino ou feminino), existem de fato e são grandes tanto no setor privado
VOCÊ QUER LER?
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quanto no setor público (na escolha da ocupação dos cargos comissionados). Para você conhecer melhor as
disparidades salariais, recomendamos o livro “As novas fronteiras da desigualdade - homens e mulheres no
mercado de trabalho” (HIRATA; MARUANI, 2003).
Claro que pequenos desvios éticos não causam impacto tão visível quanto os grandes.
Usualmente, aqueles que mais chamam atenção são relacionados à prática de desvios de
recursos públicos, mas cada pequeno desvio ético também tem impactos: sonegar
impostos, solicitar/aceitar consultas médicas sem nota fiscal (o médico deixa de pagar a
taxa), furar fila, comprar bens cuja origem provável é o crime (DVD pirata, eletrônicos de
segunda mão sem comprovante), ter carteira de estudante sem sê-lo de fato (falsidade
ideológica e evasão fiscal) são todas ações antiéticas e corroboram para a corrupção. A
corrupção tem suas origens também na origem e no desenvolvimento da cultura política
nacional (GUIZZO NETO, 2008), mas o pensamento de que “todo mundo faz” não torna o
ato correto. 
Para suscitar uma reflexão abrangente sobre a corrupção, primeiro passou para seu enfrentamento efetivo o
Programa Nacional de Prevenção Primária à Corrupção (PNPPC). O Conselho Nacional do Ministério Público
(CNMP) lançou uma campanha intitulada #TODOSJUNTOSCONTRACORRUPÇÃO” (BRASIL, 2017b), cuja intenção
é fazer com que cada cidadão esteja atento e seja ativo no combate à corrupção. “Esperto mesmo é ser honesto!”
é a ideia que está expressa na campanha. 
A corrupção é um grande e importante problema de ação coletiva. Os indivíduos têm a
tendência de garantir e priorizar seus interesses individuais frente ao ganho coletivo.
Inicialmente há um ganho individual, mas há uma perda geral para toda a sociedade,
afetando todos os indivíduos com muito mais intensidade do que o ganho inicial
percebido. 
VOCÊ QUER LER?
VOCÊ O CONHECE?
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A ideia que o combate à corrupção depende da ação de cada um de nós se espelha na ideia da célebre frase
“Seja você a mudança que você quer ver no mundo”, de Mahatma Gandhi (1869-1948). Gandhi idealizou e fundou
o Estado indiano, tornando-o independente da Inglaterra. Pacifista, defendeu o princípio da não agressão, o
protesto sem uso da violência, inspirou outros pacificadores ao redor do mundo e foi um grande líder político e
espiritual.
A corrupção degrada, embora esteja em nós desde o princípio, na nossa formação
humana de liberdade. Desde bebês, aprendemos mecanismos pelos quais conseguimos
benefícios individuais por meios questionáveis (chorar para conseguir atenção da mãe,
por exemplo). É preciso, por meio da educação, corrigir esse comportamento tão humano
e natural explicitando que o mal que decorre do benefício inicial imediato obtido por
meios não éticos é muito maior e superior do que esse benefício inicial, inclusive para o
próprio indivíduo.
As instituições mais sólidas, as plataformas digitais de transparência e as redes sociais
facilitam evidenciar as corrupções e são fortes instrumentos para diminuir sua frequência.
Mas a mudança está em cada um de nós, com a ética e o combate à corrupção. Não há
corrupto sem corruptores e, se deixarmos de agir como pequenos corruptores, demos o
primeiro passo.
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Deslize sobre a imagem para Zoom
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Em 2014, teve início no Brasil a maior operação de combate à corrupção e à lavagem de
dinheiro no país, que recebeu o nome de Operação Lava Jato, e continua até atualmente
(março de 2018). Embora polêmica, acusada de viés ideológico (mesmo tendo prendido
políticos de diversos partidos e posições ideológicas até opostas), essa operação é “a
maior restituição da história da justiça criminal brasileira” (MPF, 2017, p. 1). 
A Operação Lava Jato já devolveu aos cofres públicos R$ 1,5 bilhão, o qual havia sido
subtraído por corrupção. Esse montante é maior do que todo o orçamento destinado ao
urbanismo e às comunicações, conforme consta na proposta do orçamento federal: para a
área de urbanismo, foi previsto um orçamento de R$ 1,2 bilhão e para a de comunicações,
R$ 1,3 bilhão (BRASIL, 2017c). Ou seja, se não fosse a corrupção, poderíamos ter o dobro
de investimento na área de urbanismo ou na de comunicações – mas isso se pensarmos
apenas nos valores já efetivamente devolvidos. As operações financeiras sendo
investigadas na Operação Lava Jato já somam trilhões de reais. O orçamento federal para
2018 foi proposto no montante de R$ 3,5 trilhões (BRASIL, 2018b), sendo que somente a
Previdência Social consome R$ 700 bilhões por ano.
Figura 1 - Alguns exemplos do material de divulgação da campanha #TODOSJUNTOSCONTRACORRUPÇÃO.
Fonte: BRASIL, 2017b.
Figura 2 - O custo da corrupção no Brasil: dinheiro de corrupção desviado de investimentos em escolas. Fonte:
Shutterstock, 2018.
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A partir desses números, podemos ter ideia dos danos causados à administração pública
pela prática de desvios dos recursos públicos. É preciso a prática dos princípios éticos
para fortalecer a imagem da administração pública diante da sociedade e atingir melhores
resultados com menos impostos e sacrifícios da população.
3.3 Políticas fiscais
Como você organiza suas receitas (salário) e suas despesas (luz, água, supermercado,
passeios)? Você se permite gastar mais do que ganha ou só o faz quando o dinheiro já está
na sua conta? Você separa uma pequenaparte da receita para gastos futuros, poupando,
ou gasta tudo o que recebe (ou até mesmo mais)?
Há pessoas que só gastam depois de receber efetivamente a receita (o salário, por
exemplo). Há aquelas que fazem questão de poupar, mesmo que seja R$ 10,00 por mês,
para se prevenir de algum imprevisto no futuro. Tem quem gaste mais do que recebe e
assim termina por gastar mais com juros.
E os governos? Como escolhem se comportar? Políticas fiscais são a forma como o
governo usa suas receitas para efetuar seus gastos. As receitas são majoritariamente
originárias dos tributos (impostos, taxas e contribuições). Os gastos são as despesas
necessárias para a ação do Estado, com pessoal, investimentos, serviços administrativos
para implementação de políticas públicas etc.
VOCÊ SABIA?
Quanto dinheiro o Governo Federal gasta anualmente? O orçamento proposto para o ano de
2018 é de R$ 3,5 trilhões e ele cresce ano a ano. Para termos uma ideia, a execução
orçamentária do Ministério de Orçamento e Gestão em 2005 foi de R$ 219.607.443,29. Dez
anos depois, em 2015, já estava em R$ 2.652.433.345,63, ou seja, mais do que dez vezes
(BRASIL, 2018c).
O governo, assim como as pessoas, também pode escolher gastar tudo, mais ou menos do
que arrecada. Essas escolhas refletem distintas políticas fiscais, que sempre são alvo de
calorosos debates. Resumidamente, a política fiscal pode ser de dois tipos:
expansionista: é utilizada, de forma limitada, para estimular o crescimento
econômico, sair de recessões, aliviar a fase contracionista do ciclo econômico. Aqui,
o governo escolhe gastar mais, arrecadar menos (reduzir impostos) ou fazer ambos
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ao mesmo tempo, se for possível. Seu objetivo é deixar mais dinheiro nas mãos dos
consumidores, para que comprem e aqueçam a economia. Adquirindo mais, há
mais demanda, empresários começam a produzir mais e contratam mais, gerando
mais empregos;
contracionista: raramente é utilizada e visa diminuir o crescimento econômico.
Você pode se perguntar: por que alguém quer diminuir o crescimento econômico?
Simples: para frear a inflação. Isso porque, em longo prazo, a inflação destrói seu
padrão de vida tanto quanto ou até mais que recessões. Aqui, o governo corta
despesas e aumenta os impostos (ou faz ambos ao mesmo tempo, se for possível). É
possível imaginar que algum dia haverá apoio popular para esse tipo de política?
Você pode imaginar o quão impopular é essa política, pois o Banco Central altera a
oferta de moeda, mediante alteração da taxa básica de juros, que afeta toda a
economia. Assim, quando as taxas de juros são altas, há contração monetária;
quando elas são baixas, há expansão monetária e se sai mais rápido de recessões.
Voltando à política fiscal, o primeiro instrumento são os impostos: aumentá-lo ou reduzi-
los, podendo ser sobre propriedade (no Brasil, o Imposto Predial e Territorial Urbano –
IPTU), sobre as vendas (no Brasil, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços –
ICMS), sobre a herança (inexistente no Brasil), sobre a renda (no Brasil, o IR – Imposto de
Renda), sobre os ganhos de capital decorrente dos investimentos etc. 
Como já vimos, os impostos pagos pelos cidadãos são a renda dos governos. Quem paga
impostos dispõe de menos renda para gastar, por isso ninguém gosta de pagá-los, mas
são eles que financiam os gastos públicos (para haver hospitais públicos, escolas públicas,
rodovias, segurança pública etc.).
O segundo instrumento da política fiscal é o gasto governamental. Veremos as políticas
fiscais para a gestão de gastos e o seu comportamento no Brasil.
3.3.1 Gestão de receitas e despesas
A gestão de gastos é um instrumento da política fiscal, pois o nível de gasto pode ser
manipulado pelo governo, seja para fazer políticas fiscais expansionistas (aumentar o
gasto público) ou contracionistas (diminuir o gasto público).
O gasto inclui subsídios (por exemplo, o subsídio do preço do álcool combustível e das
casas do Programa Minha Casa Minha Vida para famílias de baixa renda) e também
transferências para programas sociais (assistência social, previdência rural, Bolsa
Família), gastos com projetos públicos (pontes, construção de infraestrutura), gastos com
pagamento de servidores públicos (salário), entre outros.
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Há cada vez menos espaço para escolhas governamentais sobre onde gastar. Ou seja, há
cada vez menos despesas discricionárias, porque cada vez mais o orçamento público fica
comprometido com despesas fixas. Por exemplo, em decorrência dos avanços
urbanísticos, há menos cidades sem saneamento adequado; porém, com os avanços da
tecnologia e da medicina, há mais cura para um maior número de doenças. 
Assim, a população vive mais, tem mais longevidade e ganha um aumento na expectativa
de vida. Portanto, os custos com assistência médica e com previdência cresceram
enormemente. Isso ocorreu com todos os governos de todo o mundo: a expectativa de
vida global e os gastos de todos os governos com Previdência Social subiram; o
orçamento público ficou mais comprometido, havendo menos dinheiro para gastar em
investimentos ou outros programas sociais, o que gerou uma recessão. Para ter mais
dinheiro disponível para gastar, é preciso aumentar impostos (ou fazer reformas na
previdência, mudar as regras, para diminuir os gastos, apesar do aumento na expectativa
de vida).
Mas, com o gasto discricionário, é possível o governo fazer escolhas que impactam a
economia, mesmo com os gastos fixos: propor alteração nas regras da Previdência Social
para ter gastos menores, poder escolher o nível de endividamento que achar prudente e
usar empréstimos e financiamentos internacionais para aumentar seus gastos sem mexer
nos gastos fixos são algumas delas.
Com esses exemplos, podemos perceber a importância das políticas fiscais para a
administração pública e para toda a sociedade.
3.3.2 Comportamento das políticas fiscais adotadas no Brasil
Qual foi o comportamento das políticas fiscais adotadas no Brasil a partir do Governo FHC
(de 1995 a 2002)? Elas tinham por objetivo o que usualmente os governos têm por
objetivo: promover o crescimento econômico, mas mantendo a inflação em níveis baixos.
Naquele período, a inflação era a principal vilã da qualidade de vida da população
brasileira. Vivendo sob alta inflação, cada cidadão vê sua qualidade de vida cair dia a dia e
seu poder de compra se deteriorar a cada minuto. 
Inflação alta é tão ou mais perversa do que uma grave recessão. O Plano Real, implantado
em 1994, tinha alcançado magníficos resultados em controlar a altíssima inflação, e o
governo estava com superávit. 
Assim, podemos dividir a política fiscal desse momento em dois grandes subperíodos: 
1995-1998: o superávit primário foi subitamente corroído;
1999-2002: um forte ajuste fiscal foi implementado, com queda na taxa de juros
real, em decorrência da forte desvalorização do real ocorrida no início de 1999
(GIAMBIAGI, 2002). Aqui aconteceram: imposição de limites ao endividamento de
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estados e municípios (que resultou, inclusive, na criação da Lei de Responsabilidade
Fiscal – LRF no ano 2000); privatizações; mudanças que afetaram a Previdência
Social (como o fator previdenciário, criado em 1999); reforma do sistema financeiro.
A política fiscal após 1998 foi pela receita, e o gasto público total em termos reais
(ou seja, corrigido pela inflação) não foi aumentado.
Nos anos do Governo Lula (2003-2010), a política fiscal foi expansionista apenas do lado
da despesa, com mais gastos governamentais, mas sem reduzir nem reorganizar a carga
tributária ou outras receitasgovernamentais. Optou-se pela inclusão pelo consumo (fazer
mais gente consumir e quem já consumia consumir mais), uma estratégia que tem um
limite de crescimento (diferentemente do crescimento pela inclusão social, que é mais
lento e só tem efeitos no longo prazo). 
O gasto governamental já estava em seu limite no primeiro mandato e começo do
segundo mandato do Governo Dilma e seu vice Michel Temer (2011-2015). Em 2016, com o
impeachment de Dilma Rousseff e a assunção das responsabilidades pelas políticas pelo
seu vice eleito, o governo mudou o discurso e tentou implantar uma política fiscal
contracionista, com redução dos gastos públicos e tentativa de aumento de impostos
(COELHO; ALMEIDA, 2016).
Quando a política fiscal é expansionista, há o risco de um excessivo endividamento.
Recomenda-se um limite considerado razoável para a dívida: no máximo 30% do Produto
Interno Bruto (PIB). Um nível de endividamento acima de 50% apresenta risco de
instabilidade ao país de não conseguir pagá-lo. Essa evolução da dívida pública como
porcentagem do PIB mostra o grau de endividamento do governo (BOECHAT, 2012). Veja
na figura a seguir como ela aconteceu no Brasil, entre os anos de 2006 e 2007.
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Os resultados de políticas fiscais expansionistas podem contribuir diretamente para o
crescimento econômico do país. Cortar impostos (ou seja, reduzir as receitas do governo)
e/ou aumentar despesas governamentais têm o efeito de deixar mais dinheiro nas mãos
dos cidadãos. A decisão esperada é que eles passem a consumir mais, mexendo com a
economia. No entanto, a maior circulação de moeda gera inflação, o que corrói o poder de
compra talvez mais até do que em uma falta de crescimento econômico. 
 Figura
3 - Dívida pública brasileira como porcentagem do PIB, entre 2006 e 2017. Fonte: Elaborada pela autora, 2018,
baseado em BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2018.
3.4 Políticas públicas municipais
Seria possível para municípios optar por políticas fiscais expansionistas? Os municípios
não podem escolher arrecadar mais (aumentar impostos) ou reduzir gastos com tanta
discricionariedade quanto o Governo Federal. É praticamente uma impossibilidade, pois
decorre de imposições legais para um orçamento equilibrado, com responsabilidade
fiscal. A não ser que o governo municipal seja superavitário, esteja com muito dinheiro em
caixa, ele terá que reduzir despesas para encaixar na receita reduzida decorrente de
tempos de recessão.
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No Governo FHC, houve limitações ao regime fiscal de estados e municípios, segundo
Giambiagi (2002):
foram fechadas diversas fontes de aumento de gastos;
aconteceu a privatização da maioria dos bancos estaduais e, assim, acabou a opção
de financiamento dos tesouros estaduais; 
houve restrição rígida às Antecipações de Recursos Orçamentários (AROs) –
endividamentos estaduais e municipais junto ao sistema financeiro;
limitou-se a emissão dos “precatórios” (títulos para pagamento de decisões
judiciais, sem muito controle);
renegociaram-se as dívidas estaduais e municipais, com a condição de que, se não
pagassem, o Governo Federal teria poderes legais para reter as transferências
constitucionais e até mesmo parte do ICMS;
foi aprovada a LRF que, entre outras atribuições, estabeleceu teto para despesas
com pessoal.
Nos Governos Lula e Dilma, essas limitações foram, aos poucos, sendo esgarçadas – o que
fez com que estados e municípios voltassem a se endividar, até chegar a absurdos como
professores de governos estaduais e municipais com salários atrasados por vários meses.
Municípios e estados foram obrigados a pedir ajuda financeira ao Governo Federal e vários
outros ajustes passam a ser necessários para viabilizar essa ajuda emergencial. Por tudo
isso, é enorme a importância dada às políticas fiscais municipais para o crescimento
econômico. 
3.4.1 Organização administrativa
O Brasil tem mais de cinco mil municípios. Você sabe como eles se organizam? Você acha
que a organização administrativa é igual em todos eles?
A organização administrativa do governo municipal varia bastante, com grande
diversidade de estruturas. O município tem, de acordo com a Constituição (BRASIL, 1988),
autonomia política (o prefeito é eleito por voto direto) e administrativa (pode escolher sua
estrutura governamental, pode decidir quantas e quais secretarias municipais terá e a
organização dos temas nas diversas pastas).
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Os municípios também têm temas que dizem respeito a três poderes distintos: Executivo,
Legislativo e Judiciário, no entanto, não há um órgão representativo do poder Judiciário
no nível municipal – os temas que o afetam são encaminhados às instituições do
judiciário estadual e/ou federal, ou seja, suas atribuições são indelegáveis, mas o governo
municipal atua por meio dos seus dois poderes: o Executivo e o Legislativo.
A Constituição também determina competências comuns aos entes federados (União,
estados, DF e municípios), que são chamadas de competências concorrentes, além de
suas competências exclusivas (BRASIL, 1988).
O art. 30 da Constituição Federal (BRASIL, 1988) define o que compete aos governos
municipais:
Figura 4 - Exemplo de organograma de uma prefeitura. Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE ITANHOMI, 2018.
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A competência de organizar e prestar os serviços públicos de interesse local é abrangente
e genérica, incluindo limpeza pública, fornecimento de água, redes de esgotos,
iluminação pública, serviços de saúde, educação fundamental, transporte coletivo,
assistência social e execução de obras de infraestrutura urbana em geral. Para tanto, os
municípios contam com o apoio dos governos federal e estadual, seja no sentido de
instrumentos legais, seja no aspecto de aporte financeiro. 
3.4.2 Planejamento municipal
O chefe do poder Executivo, eleito por voto direto para ser o prefeito, comanda e coordena
os serviços, auxiliado por seus secretários e toda a equipe de servidores da prefeitura,
tanto na administração direta (centralizada) quanto na indireta (descentralizada). Para
facilitar a administração local, os governos municipais podem subdividir seus territórios
em distritos, subdistritos ou subprefeituras, mas essa divisão é meramente administrativa,
sem autonomia política nem financeira. Seus dirigentes são nomeados pelo prefeito e
ficam a ele subordinados. 
 Figura 5 -
Competência constitucional dos governos municipais. Fonte: BRASIL, 1988.
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VOCÊ SABIA?
Os municípios de São Paulo, Rio de Janeiro, Petrópolis, Campinas e Salvador têm
subprefeituras (ZMITROWICZ; BISCARO; MARINS, 2013). No Distrito Federal, a divisão do
território é feita por regiões administrativas, sendo 31 atualmente e em uma delas funciona o
Governo Federal na capital do Brasil: Brasília.
O método de planejamento adotado pelos governos municipais na condução das políticas
fiscais municipais tem que considerar suas restrições legais e competências. A Lei n.
10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001), prevê a gestão
democrática no planejamento das cidades, que deve cooperar para elaborar os
instrumentos de planejamento municipais: o plano diretor, o plano plurianual e a lei de
diretrizes orçamentárias. Cada município deve normatizare determinar prazos para
elaboração desses instrumentos de planejamento.
O planejamento municipal deve ter como balizador as receitas do município, ou seja,
conter um conjunto de programas, projetos e ações para que suas despesas sejam
implementadas e “caibam” (ou estejam dentro) no limite da receita municipal.
Essas receitas são oriundas de fontes próprias, das transferências feitas pela União e pelo
Estado e dos empréstimos e financiamentos.
As fontes próprias são: arrecadação de tributos de competência municipal e rendas
locais sobre o uso de bens ou serviços prestados mediante pagamento.
 Figura 6 -
Fontes de receitas de governos municipais. Fonte: Elaborada pela autora, 2018.
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Os tributos são: impostos, taxas e contribuições (NASCIMENTO, 2008), arrecadados em
benefício de toda a sociedade. Aqueles que têm caráter municipal são:
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU);
Imposto sobre Serviços (ISS);
Imposto sobre a Venda a Varejo de Combustíveis Líquidos e Gasosos (IVVC);
Imposto sobre Tramitação de Bens Imóveis (ITBI).
As taxas são em relação a um serviço ou a uma atividade pública específica, como:
licenciamento para funcionamento de atividades, expedição de documentos, coleta de
lixo, iluminação e limpeza pública.
As contribuições são em relação à valorização de uma propriedade ou de uma categoria.
Aquelas que sejam de melhoria incidem sobre proprietários que tiveram seus imóveis
valorizados por alguma obra pública (pavimentação, saneamento). A contribuição social é
cobrada de servidores públicos, por ser categoria que se beneficia de sistemas de
previdência próprios.
Além dos tributos, os municípios podem auferir receita de preços, como tarifas (de
transporte coletivo, de energia elétrica, de gás) e também pedágio (preço cobrado pela
utilização de um sistema viário). Esses preços só podem ser cobrados se houver
alternativa, isto é, se o cidadão puder optar por comprar do governo municipal ou de
outro ente ou não fizer uso daquele bem ou serviço.
O município também pode auferir receita a partir de aplicações financeiras (receita
patrimonial) e de multas daqueles cidadãos que não pagaram seus tributos em dia (dívida
ativa tributária).
Os recursos de transferências feitas pela União e pelo Estado são impostos partilhados,
que os arrecadam e repassam uma parte para os municípios. Isso ocorre com o Imposto
de Renda (IR), o Imposto Territorial Rural (ITR), o Imposto sobre Propriedade de Veículos
Automotores (IPVA), o Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICMS), o Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI) e o Fundo de Participação de Municípios (FPM), que muitas
vezes compõem a parte majoritária da receita dos governos municipais (BOECHAT, 2012).
Por último, há fonte de receitas de empréstimos e financiamentos, mas há limites de
endividamento para governos municipais. Empréstimos devem ter autorização da Câmara
de Vereadores e do Senado. Os financiamentos são provenientes de fundos e instituições
financeiras federais ou estaduais.
Com essas receitas, o governo municipal se organiza para efetuar todas as despesas
necessárias para fornecer bens e serviços à população local, quem deve fiscalizar se o
governo municipal está gastando bem essas receitas e acionar os órgãos de controle e até
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mesmo a mídia quando verificar o mau uso do seu dinheiro.
Todos precisamos fiscalizar, para que o governo municipal funcione bem e proporcione à
população local uma boa qualidade de vida.
Os métodos administrativos utilizados na gestão das políticas fiscais municipais são os
mesmos: controlar despesas e receitas. Uma política fiscal expansionista em um governo
municipal fica condicionada ao aumento de gastos, não tendo muito espaço
discricionário para diminuição de receitas, considerando as determinações legais. Mesmo
o aumento de gastos fica condicionado à LRF, com limites de endividamento. 
Uma política fiscal contracionista também teria limitações no lado da receita, pois não
seria possível aumentar tributações. Do lado das despesas, o município pode restringi-las,
mas sempre respeitando os limites de gasto constitucionais, principalmente com
educação e saúde.
Síntese
Você concluiu os estudos sobre a organização do Estado em relação aos recursos
humanos e à política fiscal. Com essa discussão, esperamos que você se sinta competente
para compreender as especificidades da gestão de pessoas no setor público, as
alternativas de políticas fiscais existentes e a organização de um governo municipal. 
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
compreender as especificidades da gestão de pessoas no setor público e a
importância de bem planejar, organizar e dirigir a equipe;
reconhecer a importância de atitudes éticas e que a prática ética se dá no cotidiano
e na análise do impacto da corrupção na vida coletiva;
entender as políticas fiscais expansionistas e contracionistas e analisar a política
fiscal na história do Brasil;
compreender o planejamento e a organização nos governos municipais.
Bibliografia
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Brasília, 2018.
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