Manual de Direito Processual Civil Contemporâneo

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CAPÍTULO 3
Evolução histórica
3.1 CONSIDERAÇÕES GERAIS
Fixamos nossa volta ao passado ao período que se inicia com o
descobrimento do Brasil. Trataremos, então, das mudanças e das evoluções
legislativas que se apresentaram após a Independência. Depois, será mostrado
o contexto do início do período republicano e sua implicação no direito
processual em termos de competências legislativas. Em tempos mais
próximos, analisa-se a promulgação do CPC/73, as suas sucessivas reformas,
chegando ao Pacto Republicano de 2004 e, finalmente, ao movimento que
culminou no CPC/2015.
3.2 O DIREITO PROCESSUAL NO BRASIL COLÔNIA
Entre outras transformações provocadas no país, no que interessa ao
presente trabalho, o estabelecimento dos colonizadores portugueses no Brasil
deu grande importância aos municípios como núcleos administrativos. Neles,
a jurisdição competia aos juízes ordinários ou da terra, nomeados dentre os
“homens bons”, em uma eleição sem participação da Metrópole, que, por sua
vez, era representada pelos seus nomeados “juízes de fora”.
Nas Capitanias Hereditárias estabelecidas, era dever dos donatários reger
as questões judiciais provenientes de suas terras, dentro dos limites das leis
advindas do Reino como pelas então denominadas Cartas Forais. A
autoridade jurisdicional máxima era o Ouvidor-Geral.
Visto que Brasil e Portugal formavam um Estado único58, as leis
processuais portuguesas tinham plena aplicabilidade por aqui. Foi o período
das Ordenações emanadas da Corte.
Vigoravam, nessa época, a) as Ordenações Afonsinas, de 1456, inspiradas,
principalmente, no direito romano, no direito canônico e nas leis gerais
elaboradas a partir do reinado de Afonso II, vigorando à época do
Descobrimento; b) as Ordenações Manuelinas, de 1521, as primeiras editadas
em território nacional; e c) as Ordenações Filipinas, promulgadas em 1603.
As Ordenações Afonsinas cuidavam, quase inteiramente, de questões
atinentes à administração pública. O processo civil foi objeto de seu livro III,
composto por 128 capítulos, abrangendo os procedimentos de cognição,
execução, bem como os recursos.
As Ordenações Manuelinas, promulgadas em 1521, não promoveram
grandes alterações em relação às Ordenações Afonsinas, até porque ambas
tinham o interesse de preservar e fortalecer a monarquia e a nobreza. No
entanto, não se pode deixar de observar que as Ordenações Manuelinas
tornaram unos os processos de conhecimento e de execução59, não os
diferenciando.
Promulgadas em 1603, as Ordenações Filipinas foram de grande
importância para o direito brasileiro, até porque vigoraram em parte por um
período posterior à Independência. Tinham uma estrutura considerada
bastante moderna para a época, sendo compostas por 5 livros, dentre os quais,
o terceiro tratava da parte processual civil.
Quanto ao conteúdo, a legislação apresentava um processo marcante
formalista, com a prevalência da escrita e forte valorização do princípio
dispositivo, com direção das partes sobre o processo. O Livro III era dividido
em quatro partes que disciplinavam, nesta ordem: a fase postulatória, a fase
instrutória, a fase decisória e a fase executória, destinada ao processo de
execução, além da regulamentação dos procedimentos ordinário, sumários
(previstos para casos específicos) e especiais (aplicados a determinadas
ações)60.
O processo criminal, assim como o direito penal, era regulado pelo Livro
V, que admitia, entre outras práticas desumanas, a tortura, as mutilações, o
açoite e o degredo, marcando uma acentuada incompatibilidade com o grau
de civilização alcançado pelo Brasil, e despertando, dessa forma, um maior
grau de preocupação entre os estudiosos.
Além das Ordenações Filipinas, influenciavam a Justiça do país as Cartas
dos donatários, dos governadores e ouvidores e, ainda, o poder dos senhores
de engenho, que faziam sua própria justiça ou influenciavam a Justiça oficial,
ora pelo prestígio que ostentavam, ora pelo parentesco com os magistrados.
As ordenações foram sucedidas pela Lei de 18 de agosto de 1769.
3.3 O PROCESSO DURANTE O IMPÉRIO
Proclamada a Independência em 7 de setembro de 1822, era necessário
refundar o direito brasileiro, o que foi feito com a Constituição Imperial de
1824. Incorporando os valores das revoluções liberais do fim do século
XVIII, a Carta Constitucional introduziu em nosso ordenamento diversas
inovações e princípios fundamentais, principalmente na seara penal, em que
era mais evidente a necessidade de mudanças para, por exemplo, abolir a
tortura e todas as penas cruéis.
Ademais, determinou-se a separação de poderes e, peculiarmente, criou-se
o Poder Moderador, nas mãos do Imperador, com a função de harmonizar o
relacionamento entre as funções de Estado, o seu funcionamento e garantir os
direitos ditados pela Carta Magna.
Estipularam-se, ainda, a necessidade e a obrigatoriedade de um juízo
conciliatório61 prévio62.
O advento da Constituição Imperial não retirou, contudo,
automaticamente, a vigência das normas da antiga metrópole. Isso porque o
Decreto de 20 de outubro de 1823 adotou-as como leis brasileiras, revogando
apenas as disposições contrárias à soberania nacional e ao regime brasileiro.
Por isso, as Ordenações Filipinas continuaram produzindo efeitos.
Em 1832, no campo processual penal, tivemos a promulgação do Código
de Processo Criminal, que, rompendo com a tradição portuguesa, inspirou-se
nos modelos inglês (acusatório) e francês (inquisitório), o que acarretou a
elaboração de um sistema misto.
Além disso, no bojo dessa codificação, foi trazida, em um título único
composto por 27 artigos, a “disposição provisória acerca da administração da
Justiça civil”, voltada a simplificar os procedimentos de natureza cível, ainda
regulados pelas Ordenações Filipinas.
Em 3 de dezembro de 1841, no entanto, entrou em vigor a Lei n. 261,
posteriormente regulamentada na parte processual civil pelo Decreto n. 143,
de 15 de março de 1842, modificando a disposição provisória do Código de
Processo Criminal por meio do cancelamento de algumas reformas por ela
trazidas.
Em 1850, com a promulgação do Código Comercial, foram editados os
Regulamentos n. 737 (considerado o primeiro diploma processual brasileiro
fora do âmbito criminal) e n. 738, que tratavam, respectivamente, do processo
das causas comerciais e do funcionamento dos tribunais e juízes do comércio.
O direito processual civil, entretanto, não recebeu normativa própria, o
que manteve em vigência, no ponto, as disposições das Ordenações e suas
posteriores modificações. Diante disso, o governo imperial baixou, em 1876,
uma Consolidação das Leis do Processo Civil, com força de lei, que ficou
conhecida como Consolidação Ribas, em virtude de sua elaboração a cargo
do Conselheiro Antônio Joaquim Ribas.
3.4 O ADVENTO DA REPÚBLICA: DOS CÓDIGOS ESTADUAIS AO
CPC/1939
Logo após proclamada a República, o Regulamento n. 737 teve sua
aplicação estendida às causas cíveis, mantendo-se a aplicação das Ordenações
e suas modificações aos casos de jurisdição voluntária e de processos
especiais.
Contudo a primeira Constituição da República, em 1891, transmitiu aos
Estados-membros a competência legislativa sobre matéria processual,
aumentando o espectro de competência antes pertencente somente à União
Federal. Com isso, diversos Códigos Estaduais foram promulgados,
regulamentando as mais diversas questões processuais.
Em 1º de janeiro de 1916, foi editado o Código Civil Brasileiro, que
acabou, em algumas disposições, extrapolando o direito material para
alcançar também algumas matérias de natureza processual.
No Rio de Janeiro, então Distrito Federal, foi editado o Código Judiciário
de 1919, Lei n. 1.580, de 20 de janeiro, sendo em seguida substituído pelo
Código de Processo Civil do Distrito Federal, de 31 de dezembro de 1924,
devidamente promulgado pelo Decreto n. 16.751.
Com o fim da República Velha, a Constituição de 1934 passou a atribuir
competência exclusiva à União Federal para legislar sobre direito processual.
A tendência foi mantida com a Carta outorgadade 193763, em seu art. 16,
XVI, culminando com a edição do Código Brasileiro de Processo Civil, por
meio do Decreto-lei n. 1.608, de 18 de setembro de 1939.
A unificação processual foi importante pela premente necessidade de
tratar de maneira uniforme o processo civil, ante a profusão de leis estaduais
que não se mostravam aptas a tutelar de forma satisfatória os direitos dos
particulares.
O CPC de 1939 trouxe ao país algumas das mais modernas doutrinas
europeias da época, com a introdução de importantes inovações em nosso
ordenamento processual, como o princípio da oralidade e a combinação do
princípio dispositivo e do princípio do juiz ativo, possibilitando maior
celeridade nos procedimentos.
O diploma era composto por 1.052 artigos, dispostos em dez livros; foi
modificado por diversas leis extravagantes e se manteve em vigor até o
último dia do ano de 1973.
3.5 O CPC/73 E AS SUCESSIVAS REFORMAS PROCESSUAIS DURANTE AS
DÉCADAS DE 1990 E DE 2000
Chegamos, assim, ao segundo Código de Processo Civil, introduzido em
nosso ordenamento jurídico pela Lei n. 5.869, de 11 de janeiro de 1973, e
baseado no anteprojeto de autoria de Alfredo Buzaid.
Foram incorporadas as ideias instrumentalistas do processo, pelas quais o
processo não seria um fim em si mesmo, mas um instrumento para assegurar
direitos. Como exemplo disso, instituíram-se a relativização das nulidades e a
liberdade das formas para maior efetividade da decisão judicial.
A criação de um novo CPC, segundo Buzaid, era mais aconselhável do
que a reforma do existente, por dois motivos. Primeiro, a existência de uma
pluralidade de leis especiais. Segundo, a necessidade de corrigir diversas
lacunas e falhas do Código de 1939, que obstavam seu manejo como
mecanismo de auxílio à administração da Justiça64.
O novo diploma tinha inegável superioridade técnica em face da legislação
existente, ainda que o modelo processual permanecesse estruturado em
institutos individualistas de tutela jurisdicional.
Com o passar do tempo e o surgimento de novas demandas sociais, o CPC
de 1973 sofreu diversas alterações, principalmente a partir do início da
década de 1990. Foi um momento caracterizado pela Reforma Processual,
com dezenas de leis alteradoras destinadas a promover mudanças pontuais e
ajustes “cirúrgicos”.
Em 1994, ocorreu a primeira reforma significativa. Podem ser citados
como exemplos as sistematizações da tutela antecipada e da tutela específica
das obrigações de fazer e não fazer e o novo regime do recurso de agravo,
entre outros.
Entre 2001 e 2002, com a entrada em vigor das Leis n. 10.352/2001,
10.358/2001 e 10.444/2002, levou-se a cabo a segunda grande reforma do
Código de Processo Civil de 1973, sendo os seus pontos principais: i) limitar
os casos de reexame necessário; ii) permitir a fungibilidade entre as
providências antecipatórias e as medidas cautelares incidentais; iii) reforçar a
execução provisória; iv) permitir ao relator a conversão de agravo de
instrumento em agravo retido; e v) limitar os casos de cabimento de
embargos infringentes.
As mudanças são o reflexo da maior importância dada pela ciência
processual nos últimos tempos à efetividade da prestação jurisdicional65, para
se possibilitar que o cidadão tenha uma resposta jurisdicional mais rápida do
Poder Judiciário, à luz do princípio constitucional de acesso à Justiça (art. 5º,
XXXV, da CF).
Em dezembro de 2004, depois de muitos anos de debates, foi enfim
aprovada e editada a Emenda Constitucional n. 45, que trouxe a chamada
“Reforma do Poder Judiciário”66.
A EC incluiu na Carta Magna questões de grande relevância, tais como a
garantia da duração razoável do processo, a federalização das violações aos
direitos humanos, a súmula vinculante, a repercussão geral da questão
constitucional como pressuposto para a admissibilidade do recurso
extraordinário e os Conselhos Nacionais da Magistratura e do Ministério
Público.
Anexo à Reforma, os Chefes dos Poderes da República assinaram um
“Pacto” em favor de um Judiciário mais rápido, eficiente e republicano.
Diante desse Pacto, sobrevieram novas reformas ao CPC de 197367, o que
demonstrou que os resultados das modificações anteriores não foram por si
aptos a produzir uma efetiva melhora na qualidade da prestação jurisdicional.
Dada essa constatação, encaminharam-se vários projetos ao Congresso
Nacional, principalmente pelo Instituto Brasileiro de Direito Processual Civil,
culminando em legislações alteradoras, dentre as quais a Lei n. 11.187/2005,
que alterou novamente o regime do recurso de agravo, e a Lei n.
11.232/2005, com novo sistema para a execução por quantia certa fundada
em sentença, baseada na regra do sincretismo, ou seja, comunhão entre as
instâncias cognitiva e executória, valendo-se de figura antes tida como
excepcional no cenário executivo brasileiro.
Além delas, houve também a promulgação da Lei n. 11.277/2006, com a
polêmica criação de uma nova hipótese de sentença liminar; da Lei n.
11.276/2006, que alterou disposições relativas ao recurso de apelação,
incluindo a criação da denominada súmula obstativa de recurso; a Lei n.
11.280/2006, que incluiu no texto do Código diversas disposições de relevo;
a Lei n. 11.341/2006, que alterou o parágrafo único do art. 541 do CPC/73; a
Lei n. 11.382/2006, que criou nova sistematização para a execução fundada
em títulos extrajudiciais; a Lei n. 11.417/2006, que regulamentou a previsão
constitucional das súmulas vinculantes do Supremo Tribunal Federal; a Lei n.
11.418/2006, que acrescenta dispositivos para cuidar do requisito de
repercussão geral como critério para admissibilidade do recurso
extraordinário; a Lei n. 11.419/2006, que dispõe sobre o processo judicial
eletrônico; a Lei n. 11.441/2007, que simplifica o procedimento para o
inventário, a partilha, a separação e o divórcio consensuais; a Lei n.
11.448/2007, que legitima a Defensoria Pública para a propositura de ação
civil pública; a Lei n. 11.672/2008, que inseriu a letra c no art. 543 do
CPC/73, regulamentando o julgamento pelo STJ dos recursos especiais
repetitivos e, por fim, a Lei n. 11.694/2008, que alterou os arts. 649 e 655-A
do CPC/73 ao tratar da execução de dívidas dos partidos políticos.
Posteriormente, entre julho de 2008 e fevereiro de 2010, diversas leis e
duas emendas constitucionais ainda trouxeram mais mudanças de relevância
para o processo civil.
O primeiro diploma, a Lei n. 11.737, de 14 de julho de 2008, alterou a
redação do art. 13 da Lei n. 10.741/2003 (Estatuto do Idoso), para ampliar,
incluindo também o Defensor Público, a disposição que já previa que as
transações de alimentos celebradas perante o Promotor de Justiça e por ele
referendadas teriam natureza de título executivo extrajudicial.
Em 2009, os Chefes dos Três Poderes assinaram, em 13 de abril, o II
Pacto Republicano. O referido Pacto tinha como objetivos o acesso à Justiça,
especialmente dos mais necessitados (inciso I), o aprimoramento da prestação
jurisdicional (inciso II) e o aperfeiçoamento e fortalecimento das instituições
do Estado (inciso III).
Para dar concretude às metas, o Pacto previu, entre outras medidas, a
disciplina do mandado de segurança individual e coletivo, inovando
especialmente quanto à medida liminar e quanto aos recursos (item 1.5); as
disposições sobre o funcionamento do Conselho Nacional de Justiça (item
2.1); a busca de maior efetividade para o credor de precatórios (item 2.2); a
redução de recursos e de hipóteses de reexame necessário, de modo a agilizar
e a simplificar o processamento das ações (item 2.6); o fortalecimento da
Defensoria Pública (item 3.1); a revisão da lei da ação civil pública (item 3.2)
e a instituição dos Juizados Especiais da Fazenda Pública no âmbito dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (item 3.3).
Em 7 de agosto de 2009, concretizando uma das previsões do II Pacto
Republicano (item 1.5), entrou em vigor a Lei n. 12.016, trazendo nova
regulamentação sobre o mandado de segurança individual, revogando a
legislação existente e dispondo sobre o mandado desegurança coletivo, em
atendimento aos incisos LXIX e LXX do art. 5º da Constituição Federal.
No que tange ao mandado de segurança coletivo, a Lei n. 12.016 dispôs
sobre a legitimação para agir, o objeto, a coisa julgada, a litispendência e a
necessidade de oitiva da pessoa jurídica de direito público, prevendo a
aplicação das disposições sobre o mandado de segurança individual quando
houver compatibilidade. Contudo, o legislador limitou a previsão do
mandado de segurança coletivo apenas aos direitos coletivos e individuais
homogêneos, sem que esta restrição tenha qualquer base constitucional.
A lei atendeu o comando constitucional de subsidiariedade do mandado de
segurança, prevendo seu cabimento para proteger direito líquido e certo não
amparado pelo habeas corpus, como havia sido previsto na legislação
anterior (Lei n. 1.533/51), acrescentando o habeas data (art. 1º), criação do
art. 5º, LXIX, da CF/88. Entre outras inovações, a lei ampliou, até a prolação
da sentença, a eficácia no tempo da medida liminar, que, na lei anterior, era
de apenas 90 (noventa) dias prorrogáveis por mais 30 (trinta) dias.
Pacificando matéria controvertida nos tribunais, a referida lei determinou,
ainda, o cabimento do agravo de instrumento em face da decisão que indefere
liminar (art. 7º, § 1º), previsão ausente na legislação anterior.
Em atendimento ao item 3.1 do II Pacto Republicano, a Lei Complementar
n. 132 alterou alguns dispositivos da Lei Complementar n. 80, de 12 de
janeiro de 1994, que organiza a Defensoria Pública da União, do Distrito
Federal e dos Territórios e prescreve normas gerais para sua organização nos
Estados.
As alterações pretendiam ampliar o atendimento aos mais pobres, além de
especializar, por meio de equipe multidisciplinar, o apoio a grupos
vulneráveis, como crianças e adolescentes, mulheres vítimas de violência
doméstica e pessoas vítimas de abuso sexual. Para que pudesse atingir essas
metas, a legislação previu a necessidade de descentralização da Defensoria
Pública em todo país.
Foi feita, ainda, previsão expressa para a Defensoria propor ação civil
pública em defesa dos assistidos e enfatizada a importância da solução de
conflitos extrajudicialmente, por meio da conciliação, da arbitragem, da
promoção da conscientização dos direitos humanos, da cidadania e do
ordenamento jurídico.
Em 15 de dezembro de 2009, a Lei n. 12.122 incluiu às causas de
procedimento sumário as de revogação da doação, incluindo a alínea g ao art.
275 do CPC/73.
No dia seguinte, 16 de dezembro de 2009, a Lei n. 12.126 veio a ampliar o
rol de legitimados a propor ações nos Juizados Especiais Cíveis no âmbito
estadual. Anteriormente limitada a pessoas físicas não cessionárias das
pessoas jurídicas, o § 1º do art. 8º da Lei n. 9.099/95 passou a prever também
como legitimadas as microempresas, segundo definição da Lei n. 9.841/99
(inciso II, posteriormente ampliado pela Lei Complementar n. 147/2014 para
abarcar também microempreendedores individuais e empresas de pequeno
porte), as pessoas jurídicas qualificadas como Organização da Sociedade
Civil de Interesse Público, assim qualificadas pela Lei n. 9.790/99 (inciso III)
e as sociedades de crédito ao microempreendedor (inciso IV).
Enfim, em 22 de dezembro de 2009, a Lei n. 12.153 realizou a previsão do
item 3.3 do II Pacto Republicano, instituindo os Juizados Especiais da
Fazenda Pública no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
Assim, em conjunto com os Juizados Especiais Cíveis e Criminais, passaram
a formar o “Sistema dos Juizados Especiais”.
Os Juizados da Fazenda Pública detêm competência absoluta para
processar, conciliar, julgar e executar as causas cíveis, de interesse dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, cujo valor não ultrapasse 60
(sessenta) salários mínimos, podendo ser réus os Estados, os Municípios, o
Distrito Federal e os Municípios, bem como as Autarquias, Fundações e
Empresas Públicas a eles vinculadas (art. 5º).
Em setembro de 2010, a Lei n. 12.322 alterou o CPC/73, em especial o art.
544, para transformar em agravo nos próprios autos, em vez de agravo de
instrumento, o recurso contra decisão que não admite recurso extraordinário
ou especial.
Em 30 de novembro de 2011, a Lei n. 12.529 reestruturou o Sistema
Brasileiro de Defesa da Concorrência, prevendo ainda sobre a prevenção e a
repressão às infrações contra a ordem econômica.
A Lei n. 12.665, de 13 de junho de 2012, criou a estrutura permanente
para as Turmas Recursais dos Juizados Especiais Federais.
Diante do grande número de leis reformadoras e especiais, não se pôde
deixar de fazer uma ponderação crítica, que abriu o caminho para a conclusão
de que um Novo Código era necessário. O Código anterior já tinha vigência
desde 1973, período em que foram editadas mais de 60 (sessenta) leis
extravagantes que cuidaram de procedimentos diversos.
As alterações no corpo do Código foram iniciadas no próprio ano de sua
publicação, com a edição da Lei n. 5.925, responsável por alterar nada menos
do que 72 artigos.
Até a Carta de 1988, foram mais 14 leis, alterando pelo menos 22 artigos
do Código, no chamado “primeiro ciclo das reformas” (1973-1988).
Da promulgação da CF até 2004, quando aconteceu, por meio da EC n. 45,
a Reforma do Judiciário foram mais 23 leis. É o “segundo ciclo”, que pode
ser decomposto, para fins de sistematização, em três momentos: o primeiro,
que se estende de 1988 até 1993; o segundo, ocorrido com a chamada
“grande reforma de 1994”; e o terceiro momento, de 1995 a 2004.
Nessa perspectiva, tivemos o “terceiro ciclo”, iniciado com a Emenda n.
45/2004.
Impressionou, na legislação reformadora, não só o número de dispositivos
alterados, como, principalmente, o fato de que alguns institutos são alterados
diversas vezes.
Veja-se o caso do recurso de agravo. Houve a primeira alteração em 1995,
com a Lei n. 9.139; seis anos mais tarde, a Lei n. 10.352/2001 introduz novas
alterações; quatro anos após a segunda alteração, a Lei n. 11.187/2005
modifica novamente o instituto. Nem assim, contudo, chegou-se a um regime
considerado satisfatório pelo legislador, já que o CPC/2015 promove novas
alterações, extinguindo o agravo retido e prevendo em rol exaustivo as
hipóteses de agravo de instrumento.
Voltando à chamada linha evolutiva, em seguida, tivemos o “quarto
ciclo”. A partir desse período, iniciado em 2009, aguçou-se a crítica das
sucessivas reformas e a conclusão pela necessidade de edição de um novo
Código de Processo Civil, consumado com a promulgação da Lei n.
13.105/2015, publicada no Diário Oficial de 17 de março de 2015.
3.6 O PROCESSO LEGISLATIVO DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL
Em 2009, foi formada uma Comissão de juristas, com o fito de elaborar
um anteprojeto para o Novo Código de Processo Civil. Logo em dezembro
daquele ano, concluiu a primeira fase de seus trabalhos. Posteriormente,
submeteu a proposta elaborada a oito audiências públicas, que resultaram na
análise de mais de mil sugestões. Em seguida, foram consultados Ministros
dos Tribunais Superiores e, finalmente, iniciado o processo legislativo.
O projeto foi apresentado ao presidente do Senado no dia 8 de junho de
2010, sendo autuado naquela Casa sob o n. 166/2010. Dado início ao
processo legislativo, constitui-se Comissão para apresentar emendas até o dia
27 de agosto de 2010 e, em novembro de 2010, já havia a divulgação dos
relatórios parciais sobre ele.
A Comissão do Senado, no dia 24 de novembro de 2010, apresentou seu
relatório com um projeto substitutivo, o PLS n. 166/2010, do Senador Valter
Pereira, que, com algumas alterações, foi aprovado pelo plenário em 15 de
dezembro de 2010.
Seguindo o rito, o projeto foi para a Câmara dos Deputados, renumerado
como PL n. 8.046/2010. Seu trâmite se iniciou no dia 5 de janeiro de 2011, na
Mesa Diretora da Câmara dos Deputados. No dia 3 de fevereiro de 2011, o
projeto estava na Coordenação de Comissões Permanentes e, no dia 4 de
maio de 2011, em plenário, foi requerida a nomeação de comissão especial.
Com a designaçãoda Comissão responsável, ao longo do segundo
semestre de 2011, houve diversas reuniões e audiências públicas. O texto
completo foi subdividido em cinco partes, conferindo-se a relatoria de cada
uma delas a um deputado diferente. Substituído o Relator-Geral pelo
Deputado Paulo Teixeira, o texto foi redesenhado. Foram sistematizados: a
versão inicial que chegou à Câmara (PL n. 8.046/2010), os relatórios parciais,
o relatório Barradas e a Emenda n. 1.
Em 2013, ainda houve a apresentação de duas novas versões, uma em
janeiro e outra em junho. Em julho, o texto foi aprovado pela Comissão
Especial, com remessa ao plenário. Entre dezembro de 2013 e março de
2014, os destaques apresentados por deputados foram discutidos e votados.
Enfim, em 25 de março de 2014, foi votada e aprovada a versão final, que foi
devolvida ao Senado.
Após minuciosa revisão na Presidência do Senado, o texto final foi então
encaminhado à sanção presidencial, em fevereiro de 2015. Em 16 de março, o
projeto foi sancionado pela Presidência da República, sendo publicado, com
7 vetos, no Diário Oficial do dia seguinte.
Com base no texto aprovado, pode-se dizer que se buscou um
balanceamento entre boas ideias já existentes e as necessidades de mudança,
sempre com o objetivo de assegurar maior celeridade na prestação
jurisdicional.
O Código, assim, estruturou-se em uma nova ideologia, em uma nova
compreensão do processo civil. É nítida a inspiração neoconstitucional e pós-
positivista, havendo sempre a preocupação em sintonizar as regras legais com
os princípios constitucionais.
Quando o processo legislativo já parecia esgotado, no final de 2015 foi
apresentado o Projeto de Lei n. 168/2015, objetivando a modificação de
alguns dispositivos do CPC/2015, ainda durante o período de vacatio. As
alterações mais importantes repercutiram sobre a ordem cronológica, ajustes
nas hipóteses de ação rescisória e de reclamação e o retorno do juízo de
admissibilidade dos recursos excepcionais, com a sistematização dos recursos
de agravo (nos próprios autos) e agravo interno a depender da decisão
exarada pelo Tribunal a quo. A proposição acabou aprovada e publicada, sem
vetos presidenciais, em 5 de fevereiro de 2016, como Lei n. 13.256.
As alterações foram efetivadas de forma que os dispositivos entrassem em
vigor junto com os demais artigos não alterados da Lei n. 13.105/201568,
apesar de, durante algum tempo, ter havido insegurança na doutrina quanto à
data exata da vigência do CPC/201569.
3.7 O MARCO LEGAL DOS MECANISMOS ADEQUADOS DE RESOLUÇÃO
DE CONFLITOS
Após o advento do CPC, e dentro da mesma base ideológica de privilegiar
o acesso à justiça e a duração razoável do processo, houve a edição da Lei de
Mediação (Lei n. 13.140/2015) e da lei que promoveu alterações no
procedimento arbitral (Lei n. 13.129/2015).
Não se pode olvidar que os meios adequados de solução de controvérsia
apresentam-se, desde a segunda metade do século XX, como a melhor saída
para os problemas de lentidão e falta de efetividade da justiça estatal70. Por
isso, o CPC valorizou as conciliações e as mediações judiciais, bem como a
arbitragem, promovendo verdadeira alteração disruptiva71.
De modo geral, as primeiras notícias do uso da conciliação em nosso
ordenamento datam das Ordenações Filipinas. Nesse diploma, havia a
menção à tentativa conciliatória prévia à propositura da demanda72.
Essa ideia acabou por inspirar a Constituição do Império de 1824, que
estabelecia uma etapa de conciliação preliminar, de competência dos juízes
de paz73, e o Decreto n. 737 de 185074.
Em 1890, já na República, a prática foi extinta por meio do Decreto n.
359, considerando que ela havia se tornado inútil. Como relata Michele
Paumgartten, após esse decreto, muitos Estados mantiveram a conciliação,
geralmente confiada à Justiça de Paz75, mas com caráter meramente
facultativo.
O tema ganhou novo fôlego no âmbito trabalhista. A Consolidação das
Leis do Trabalho estruturou as chamadas Juntas de Conciliação e Julgamento,
posteriormente reformuladas como varas do trabalho pela EC 24/99. Em
2000, a Lei n. 9.958 instituiu as comissões de conciliação, com o fito de que a
tentativa conciliatória prévia passasse a ser obrigatória em qualquer demanda
trabalhista, inserindo o art. 625-D na CLT. Alguns anos mais tarde, o STF
suspendeu cautelarmente o dispositivo, no que se refere ao caráter obrigatório
da medida,76 por considerá-lo incompatível com a Constituição.
No CPC/73, houve a previsão da audiência preliminar, no art. 331,
dispositivo esse que passou por alterações, primeiro pela Lei n. 8.952/94 e,
posteriormente, pela Lei n. 10.444/200277.
A conciliação novamente ganhou força com a Lei n. 7.244/84 (antigo
Juizado Especial de Pequenas Causas), que, em seu art. 2º, estabelecia que se
deveria buscar, sempre que possível, a conciliação.
Posteriormente, a Constituição previu, no art. 98, I, a criação dos Juizados
Especiais, os quais seriam competentes para conciliar em causas de menor
complexidade.
Em 1994, com a edição da Lei n. 8.952, alterou-se o CPC/73 para incluir a
conciliação entre os deveres do juiz e inseri-la como uma das finalidades da
audiência preliminar.
Nesse percurso, vale destacar a Semana da Conciliação, estimulada pelo
Conselho Nacional de Justiça e realizada anualmente, em todos os tribunais
brasileiros. Os resultados são publicados no site do CNJ, o qual mantém
estatísticas de acordos realizados78.
Por sua vez, o CPC/2015 prevê e regula o instituto da conciliação em
diversos dispositivos. Os mais relevantes são os arts. 139, V, 165, § 2º, 334,
359 e 487, III, que serão explorados ao longo desta obra.
Especificamente em relação à mediação, o esforço do legislador em
positivá-la é mais recente. A primeira tentativa foi o Projeto de Lei n.
4.827/98, proposto pela Deputada Zulaiê Cobra, que trazia uma
regulamentação concisa, estabelecendo a definição de mediação e elencando
algumas disposições a respeito. Contudo, o PL acabou arquivado após oito
anos de tramitação acidentada.
Já em 2010, com um maior amadurecimento dos debates sobre a matéria,
o CNJ, implementando, de forma definitiva, o denominado sistema
multiportas, editou a Resolução n. 125.
O art. 1º da Resolução institui a Política Judiciária Nacional de tratamento
dos conflitos de interesses, a fim de garantir o direito à solução dos conflitos
por meios adequados, explicitando, ainda, que é dever do Poder Judiciário,
além da solução adjudicada mediante sentença, oferecer outras formas para
resolver controvérsias, especialmente os chamados meios consensuais, como
a mediação e a conciliação, bem como prestar atendimento e orientação ao
cidadão79.
Nesse diapasão, em 2011, o Senador Ricardo Ferraço apresentou o Projeto
de Lei n. 517, voltado a regulamentar a mediação judicial e a extrajudicial,
em harmonia com a Resolução n. 125 do CNJ. Posteriormente, apensaram-se
ao PLS 517 mais duas iniciativas legislativas: o PLS 405/2013, fruto do
trabalho realizado por Comissão instituída pelo Senado, e presidida pelo
Ministro Luis Felipe Salomão, do STJ; e o PLS 434/2013, fruto de Comissão
instituída pelo CNJ e pelo Ministério da Justiça, presidida pelos Ministros
Nancy Andrighi e Marco Buzzi, ambos do STJ, e pelo Secretário da Reforma
do Judiciário do Ministério da Justiça, Flavio Croce Caetano80.
Foram convocadas audiências públicas para que os três projetos fossem
discutidos, debatendo-se algumas questões controvertidas. Em 2013, o
Senador Vital do Rego, relator, apresentou um Substitutivo ao PLS 517/2011
com o objetivo de congregar o que havia de melhor nas três iniciativas.
O substitutivo foi aprovado e remetido à Câmara, e foi autuado como
Projeto de Lei n. 7.169/2014. Em 2014, os deputados realizaram audiências
públicas e um Substitutivo foi apresentado pelo Deputado Sergio Zveiter,
relator da matéria na CCJ81. O texto foi consolidado, aprovado e devolvido ao
Senado em março de 2015, para apreciação das alterações feitas no processo
legislativo. Em junho, o projeto foi aprovado na casa iniciadora do PL, semmodificações. Sancionado pela Presidente da República, converteu-se na Lei
n. 13.140/2015, sem vetos82.
Interessante observar também que, na esteira do CNJ, o CNMP editou a
Resolução n. 118/201483, que dispõe sobre a Política Nacional de incentivo à
autocomposição no âmbito do Ministério Público.
3.8 PERSPECTIVAS PARA AS FUTURAS ALTERAÇÕES NA LEGISLAÇÃO
PROCESSUAL CIVIL BRASILEIRA
Neste capítulo procuramos demonstrar que o direito processual civil
brasileiro vem apresentando um elevado grau de mutação, sobretudo após a
Constituição de 1988.
A “inflação legislativa” de modificações ao Código, bem como a edição
de diversas outras leis que alteraram procedimentos previstos em diplomas
normativos extravagantes revelam uma indesejável instabilidade em nosso
ordenamento jurídico. Mas, além disso, deixa claro que o sistema está ainda
em fase de acomodação.
É bem verdade que muitas das alterações se justificaram na medida em
que tínhamos um Código aprovado na época da ditadura e que, por óbvio,
tinha dificuldade em dialogar com a Constituição democrática.
Com o advento de um Código novo, em princípio essa fase estaria
superada. Contudo, ainda no período de vacatio legis, o CPC/2015 veio a ser
alterado.
Vendo a matéria por outro ponto de vista, entretanto, a mutação constante
de nosso ordenamento é apenas o reflexo das também constantes mudanças
dos tempos atuais. Dentro desse contexto, novos tipos de conflito surgem a
cada dia e, ao mesmo tempo, descobrem-se novas conexões e implicações a
uma incrível velocidade, potencializada pelas facilidades na comunicação.
Há, portanto, forte influência dos fenômenos culturais que predominam numa
sociedade pós-moderna, globalizada e conectada.
Nada obstante, no aspecto jurídico, parece-nos que algumas providências
precisam ser tomadas para, ao menos, organizar e sistematizar o movimento
reformista.
Nesse ponto, é positivo que se reconheça que as recentes propostas,
incluindo o CPC/2015, a lei de mediação, a alteração na lei de arbitragem e o
anteprojeto para o novo Código de Processo Penal, já têm obedecido a um
padrão. Assim, o Senado Federal indica um Presidente da Comissão,
geralmente um Ministro do STJ, que por sua vez convoca um grupo de
juristas. A comissão é instalada formalmente, faz uma série de reuniões e
propõe um texto-base. Em seguida, o texto é aberto para consulta, são
realizadas audiências públicas e oportuniza-se o envio de notas técnicas pelos
diversos segmentos da sociedade organizada. Finalmente, o texto é
consolidado e entregue ao Parlamento para que o processo legislativo seja
deflagrado.
A ideia parece ser inspirada na experiência já tradicional nos Estados
Unidos. Lá é usual a prática da designação de Comissões integradas por
magistrados, professores, advogados e integrantes do Departamento de
Justiça e de organizações para defesa dos direitos civis, denominadas
Advisory Committees. O comitê reúne as propostas de modificações às
Federal Rules de modo a centralizar as propostas de modificação na
legislação84. O objetivo é assegurar a participação plural do mundo jurídico,
bem como a representatividade de vários estados85.
A prática data de 1935, quando a Suprema Corte criou a comissão para
elaborar as Federal Rules of Civil Procedure, que entraram em vigor em
1938. Hoje, há Advisory Committees para diversas Regras. Os membros são
designados pelo Chief Justice, que no Brasil seria o Ministro Presidente do
STF, para um mandato de, no máximo, seis anos, sem remuneração.
Cada comissão tem um relator (reporter). Os relatores são, usualmente,
professores universitários famosos em seus respectivos campos de pesquisa.
A eles cumpre rascunhar memorandos, analisar sugestões de mudanças nas
Regras, resumir os comentários apresentados nas audiências públicas,
preparar as notas e o material de documentação dos trabalhos da comissão.
O texto das Regras, sempre que alterado, é disponibilizado juntamente
com as observações do comitê (Notes of Advisory Committee86), análogas à
nossa exposição de motivos, só que mais técnicas e aprofundadas. As notas
identificam de forma clara e precisa toda a cadeia de alterações, bem como
registram o contexto em que se deu cada modificação.
No atual cenário evolutivo do direito brasileiro, e dado o grau de
amadurecimento das instituições, sobretudo à vista da bem-sucedida
experiência levada a efeito pela Comissão de Juristas que elaborou o
CPC/2015, pensamos que seria interessante regular essa fase que antecede o
processo legislativo.
Parece adequado e equilibrado um sistema em que a Comissão é presidida
por um Ministro de um Tribunal Superior, e o relator é indicado pelo
Congresso Nacional, dentre os professores e pesquisadores com notório
conhecimento naquela área de pesquisa.
Os demais membros seriam indicados pelos vários segmentos, incluindo
Ministério da Justiça, Conselho Nacional de Justiça, Conselho Nacional do
Ministério Público, Conselho Federal da OAB e Ministério da Educação.
Todos teriam mandato determinado, vedada a recondução. O serviço seria
voluntário e não remunerado. Em todas as etapas dos trabalhos da comissão,
seriam aceitas manifestações dos interessados. Ademais, audiências públicas
deveriam ser realizadas ao fim de cada etapa e colhidas as manifestações
técnicas dos diversos setores da sociedade.
Mesmo após a edição da Lei, a Comissão deveria se reunir, de tempos em
tempos, para acompanhar os impactos do novo Diploma no ordenamento,
bem como apresentar possíveis soluções ou propostas de enunciados
interpretativos, a exemplo das bem-sucedidas experiências das Jornadas
realizadas pelo STJ, tanto na área do direito civil, como na dos meios
adequados de solução de conflitos.
Com isso, pensamos que estaremos dando um importante passo no sentido
de garantir a efetividade e a publicidade dos trabalhos das comissões e, mais
do que isso, evitando que iniciativas isoladas ou comprometidas com
interesses particulares de grupos econômicos ou políticos prevaleçam sobre o
interesse público.