03- Orcamento do Estado

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INSTITUTO SUPERIOR DE CONTABILIDADE E AUDITORIA DE MOÇAMBIQUE 
Cursos de Contabilidade e Auditoria, Contabilidade e Fiscalidade, Contabilidade Pública e Autárquica 
FINANÇAS PÚBLICAS
O ORÇAMENTO no quadro da legislação sobre o SISTAFE em Moçambique
Enquadramento: O Orçamento do Estado - é um dos subsistemas do Sistema de Administração Financeira do Estado (SISTAFE) (Lei nr. 9/2002, 12 de Fevereiro).
Conceito: Subsistema de Orçamento do Estado – designado abreviadamente por SOE, compreende todos os órgãos ou instituições que intervêm nos processos de programação e controlo orçamental e financeiro e abrange ainda as respectivas normas e procedimentos. (Art. 10, Lei nr. 09/2002, 12 de Fevereiro).
Competências - Compete aos órgãos e instituições que integram o SOE (Art. 11):
a) preparar e propôr os elementos necessários para a elaboração do Orçamento do Estado;
b) Preparar o projecto de Lei Orçamental e respectiva fundamentação;
c) Avaliar os projectos de orçamentos dos órgãos e instituições do Estado;
d) Propôr medidas necessárias para que o Orçamento do Estado comece a ser executado no início do exercício económico a que respeita;
e) Preparar, em coordenação com o Subsistema do Tesouro Público, a programação relativa à execução orçamental e financeira, mediante a observância no disposto na presente Lei e respectiva regulamentação complementar;
f) Avaliar as alterações ao Orçamento do Estado;
g) Avaliar os processos de execução orçamental e financeira.
O Orçamento do Estado - é o documento no qual estão previstas as receitas a arrecadar e fixadas as despesas a realizar num determinado exercício económico e tem por objecto a prossecução da política financeira do Estado.
Trata-se de uma previsão, já que se refere a um período futuro (o próximo ano económico) e não ao momento presente. E o futuro, como todos sabemos, é incerto.
O Orçamento do Estado - é um mapa de previsão, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorização concedida à Administração Financeira para cobrar receitas e realizar despesas e limitando os poderes financeiros de administração em cada período anual.
Pode-se também olhar para o orçamento como o quadro geral básico de toda a actividade financeira do Estado, uma vez que é através dele que se procura guiar-se no ambito da utilização dos dinheiros públicos.
Dimensões e Funções do orçamento
São três as dimensões do orçamento:
Económica: o orçamento é uma previsão da gestão orçamental do Estado (plano financeiro). Fixa as despesas a realizar e antecipa as receitas a arrecadar pelo Estado num determinado período de tempo.
Política: o orçamento, uma vez aprovado, é a autorização política do plano financeiro do Estado. Autoriza o Governo a realizar certas despesas e a cobrar determinadas receitas.
Jurídica: o orçamento é o instrumento através do qual se limitam os poderes da administração do Estado no plano financeiro. Por outras palavras, os órgãos da administração terão de seguir as linhas traçadas pelo orçamento na execução da gestão financeira do Estado. Não poderão gastar mais do que aquilo que vem especificado no orçamento nem cobrar receitas que não estão inscritas neste documento.
Sendo assim, o orçamento cumpre funções de natureza económica, política e jurídica. Tais funções assumem importância extrema para o funcionamento de qualquer economia e sistema político. Daí a razão da existência do orçamento e a importância que ele assume.
No plano económico:
· Facilita a gestão dos dinheiros públicos, torna a gestão desses dinheiros mais racional e eficiente. Por outras palavras, evita o improviso, que é sempre uma causa de desperdício.
· Constituí um elemento fundamental na definição e execução da política económica do Governo e permite aos agentes económicos e à sociedade em geral conhecer as principais linhas desta política.
No plano político: 
· Garante que a tributação do rendimento dos cidadãos para cobrir os gastos públicos sejá feita mediante decisão dos seus representantes na Assembleia da República, isto é, mediante a aprovação dos Deputados.
· Assegura o equilibrio e a separação dos poderes: o Parlamento autoriza a arrecadação de receitas e a utilização das mesmas; o Executivo (Governo) executa o orçamento; e o Parlamento e/ou outro órgão jurisdicional fiscaliza a conta do Estado.
No plano jurídico: 
· A autorização política que é concedida ao Estado para realizar despesas e cobrar receitas limita os poderes financeiros da Administração Pública. De acordo com a lei, aquela não poderá efectuar gastos nem arrecadar receitas que não estão previstas no Orçamento.
Lei do Enquadramento do Orçamento e da Conta Geral do Estado (LEOE) 
As actuais práticas orçamentais não estão ajustadas a nova realidade económica e política de Moçambique. A gestão orçamental tem sido caracterizada por uma acentuada falta de transparência e rigor e uma certa doze de improviso na captação e afectação dos dinheiros públicos. Tal não é compatível com um bom desempenho do Estado em matéria de política económica nem com o processo de democratização em curso no País.
Torna-se, por isso, necessário e urgente adequar o orçamento as necessidades de uma intervenção pública eficaz e eficiente, que cumpra com as exigências de uma economia de mercado funcional e uma democracia parlamentar como a moçambicana. Por outras palavras, é essencial que o Orçamento do Estado passe a cumprir de forma satisfatória as funções que lhe competem, sejam elas de natureza económica ou política.
Um primeiro e fundamental passo no sentido de modernizar e adequar o orçamento as mudanças político-institucionais e as reformas económicas em curso no País foi dado com a elaboração e aprovação da LEO. Esta lei entrou em vigor no dia 01 de Janeiro de 1998.
Objectivos da Lei 
A LEO define o quadro de funcionamento do sistema orçamental. Ela tem por objectivo o estabelecimento de princípios, regras e normas referentes ao orçamento do Estado e a Conta Geral do Estado segundo critérios modernos.
O Orçamento
A LEOE estabelece que o orçamento constituí o instrumento base do Governo para prosseguir a gestão racional das finanças e património do Estado.
Princípios e regras orçamentais
Na preparação do Orçamento, dever-se-ão respeitar vários Princípios e Regras. Estas regras foram teorizadas durante o período do Liberalismo e tem como objectivo tornar o orçamento claro, simples e verdadeiro, de forma a garantir que as funções Económica, Política e Jurídica da instituição orçamental não sofram desvios. São no fundo regras de bom senso, boa administração, rigor técnico e eficácia.
Existem 8 regras orçamentais básicas: - nº 1 do Artigo 13, da Lei 9/2002, de 12 de Fevereiro:
Anualidade: o orçamento tem uma duração anual. Refere-se ao ano económico, o qual coincide com o ano civil. Ou seja, o orçamento em Moçambique é um documento no qual se prevêm as receitas e se fixam as despesas do Estado para o período compreendido entre 01 de Janeiro e 31 de Dezembro.
A regra da anualidade implica a votação anual do orçamento pela Assembleia da República e uma execução também anual do orçamento pela Administração Pública.
Do ponto de vista político, a anualidade assegura que o controlo exercido pelo Parlamento sobre a gestão dos dinheiros públicos é feito com uma certa regularidade. Este controlo é efectuado tanto na fase de previsão das despesas e receitas, como na fase de execução dessas mesmas despesas e receitas e na fase de prestação de contas (uma vez determinado o ano económico).
Do ponto de vista económico o ano apresenta-se com um bom período para a realização de cálculos económicos no domínio da gestão corrente dos fundos públicos.
Universalidade – implica que todas as receitas e todas as despesas devem ser inscritas no orçamento.
Unidade – significa que o orçamento deverá constituir um único documento. Em suma, um só orçamento e tudo no orçamento.
Constituem excepção as receitas e despesas das instituições autónomas, empresas públicas e autarquias, que se regem por legislação própria.No entanto, os elementos necessários à apreciação da situação financeira destes três tipos de organismos devem constar em anexo do orçamento.
Estas 2 regras visam evitar que escape a autorização política (na fase da previsão), ao controlo político e administrativo (na fase de execução) e a responsabilização judicial e/ou parlamentar (na fase de prestação de contas).
As regras conferem uma maior abrangência, racionalidade e transparência ao orçamento, facilitando assim o controlo político, a formulação de opções globais de natureza financeira e uma execução orçamental rigorosa.
Não consignação: no orçamento não pode afectar-se o produto de quaisquer receitas à cobertura de despesas pré-determinadas. Todas as receitas devem servir para cobrir todas as despesas. Quer isto dizer que não se pode consignar certas receitas a certas despesas. Caso contrário, não se estaria a fixar o montante das despesas, que é um dos objectivos do orçamento. 
Imaginemos que o Estado estabelece que a receita X irá ser utilizada para cobrir a despesa Y. Se a receita X for inferior ao previsto, a despesa Y acabará por ser menor do que o montante que havia sido orçamentado (e aprovado pela Assembleia da República) devido a falta de fundos.
Esta regra visa evitar que cada serviço ou Ministério constitua um mundo a parte, com receitas e despesas próprias. 
Constituem excepção a esta regra os casos em que em virtude de autonomia financeira ou de outra razão especial, a lei determine expressamente a afectação de receitas a determinadas despesas. (Excepções nº 2 e 3 do Artigo 13, da Lei 9/2002, de 12 de Fevereiro)
A título de exemplo, constituem casos de excepção, os hospitais que financiam parte das suas despesas com receitas provenientes de consultas.
Nos casos em que a lei determina por uma razão especial a consignação de receitas, pretende-se colocar certas despesas em situação de favor (existe a garantia de que as receitas consignadas serão suficientes para cobrir as despesas que se destinam a financiar), assegurar que certas despesas só sejam realizadas na totalidade se forem cobradas receitas que as cubram, ou promover a eficiência e flexibilidade na gestão de determinados organismos e empresas públicas.
Especificação: o Orçamento do Estado especificará pormenorizadamente as receitas mínimas previstas e os limites máximos das despesas, segundo classificações (classificadores) que fixam o grau de discriminação de forma a permitir a sua uniformização. Inscreve-se, contudo, no orçamento do Estado uma dotação provisional destinada a fazer face a despesas consideradas importantes e inadiáveis, mas que não haviam sido previstas na preparação do orçamento.
Através da especificação das despesas e receitas alcança-se uma maior clareza, veracidade e racionalidade económica. 
Em Moçambique, as despesas públicas são especificadas de acordo com a sua natureza económica, funcional, orgânica e territorial. A especificação das receitas públicas por sua vez, é feita de acordo com o classificador económico de receitas e o classificador territorial.
Constitui excepção ao princípio da especificação a inscrição no Orçamento do Estado de uma dotação provisional, sob gestão do Ministro que superintende a área das Finanças, por forma a permitir a sua afectação, em momento oportuno e atempado, à realização de despesas não previsíveis e inadiáveis.
Orçamento bruto: todas as receitas e despesas são inscritas no orçamento pela importância ou valor integral em que foram avaliadas. Por outras palavras, as receitas e as despesas devem ser inscritas no orçamento de forma bruta e não líquida. No caso das receitas, não se deduzem, por exemplo, os encargos de cobrança. No caso das despesas, não se deduzem as receitas por elas geradas.
À semelhança do que sucede com a regra da especificação, o orçamento bruto permite uma maior clareza, veracidade e racionalidade económica. Se as receitas e as despesas fossem inscritas pelo seu valor líquido não se saberia exactamente qual o seu montante exacto.
Publicidade: o orçamento será públicado no Boletim da República, sendo matéria de públicação a Lei Orçamental, a tabela de receita e da despesa. Serão objecto de separacao orçamental estes três documentos e outras informações económicas e financeiras julgadas pertinentes.
Um orçamento não públicado não é orçamento. É através da públicação do orçamento que se concretiza a autorização política das receitas e despesas e se dá conhecimento formal à Administração Pública do conteúdo desta autorização. Também só com a públicação do orçamento os cidadãos terão um conhecimento do mesmo, estando assim em condições de controlar e criticar a sua natureza e execução.
Equilibrio: o Orçamento do Estado preverá os recursos necessários para cobrir todas as despesas. Todas as despesas têm que estar, de facto, cobertas por receitas nele inscrito. Em última instância, as despesas serão cobertas parcialmente através de donativos e empréstimos contraídos no país ou no exterior.
O respeito pelos princípios e regras acima indicados requer a sistematização das receitas e das despesas. Para o efeito o Governo aprovou os Classificadores Orçamentais previstos na LEO; cuja aplicação é obrigatória.
Execução do orçamento
A execução orçamental consiste no conjunto de actos e operações praticados com vista à cobrança de receitas e realização de despesas. Ou seja, uma vez aprovado o orçamento, começam a cobrar-se receitas e a pagar-se as despesas. Compete ao Governo executar e fazer executar o orçamento, sendo para tal apoiado pela Administração.
A execução orçamental deverá obedecer a dois princípios: o da utilização mais racional possível das dotações orçamentais aprovadas e o da melhor gestão de tesouraria.
Na execução do orçamento, o Governo deverá respeitar as leis em geral e o próprio orçamento.
Não poderá liquidar e cobrar, nem inscrever no orçamento, uma receita que não esteja autorizada por lei. A cobrança de um imposto pode, todavia, ser efectuada para além do montante inscrito no orçamento, já que, ao contrário das despesas, para as quais são fixados limites máximos, as receitas são uma previsão. Podem variar de acordo com a conjuntura económica e outros factores que estão fora do controlo do Governo.
Não poderá também realizar despesas que, apesar de terem base legal, não se encontrem inscritas no orçamento, não tenham cabimento na correspondente verba orçamental, ou excedam os montantes máximos de despesa fixados pelo orçamento.
As despesas deverão ainda obedecer à regra dos duodécimos, segundo a qual em cada mês do ano não poderá ser utilizada uma verba superior a 1/12 da verba global fixada no orçamento, acrescida dos duodécimos anteriores vencidos e não gastos. 
De acordo com esta regra, as despesas distribuir-se-ão uniformemente ao longo do ano ou concentrar-se-ão na parte final do ano, quando a tesouraria já dispõe de maiores recursos. Pretende-se assim impedir que as despesas se concentrem nos primeiros meses do ano, quando a tesouraria ainda não dispõe de recursos suficientes, por ainda não ter sido cobrada a maior parte das receitas. 
Existem, todavia, excepções autorizadas por lei. Estas excepções existem devido à necessidade de realizar o grosso de certas despesas durante um determinado período do ano. É o caso, por exemplo, da reparação de estradas. Esta deverá ser feita essencialmente durante a estação seca, pelo que a verba destinada para este efeito será em grande medida utilizada durante o período de Abril à Outubro.
As despesas só podem ser assumidas durante o ano económico para o qual estiverem orçamentadas e devem respeitar os princípios de economia, eficiência à maximização dos resultados e a eficácia à obtenção dos resultados pretendidos.
Alterações orçamentais
Sendo uma previsão, o orçamento pode não cobrir situações imprevistas que venham a correr durante o ano. Para fazer face a este tipo de situações, torna-se necessário proceder à introdução de alterações no orçamento.
As alterações dos limites globais fixados no orçamento são efectuadas por lei sob proposta,devidamente fundamentada pelo Governo. Compete à Assembleia da República aprovar essas alterações.
O Governo pode, porém, efectuar inscrições de verbas no Orçamento do Estado, se bem fundamentadas. Utilizará, para efeito, a dotação provisional inscrita no orçamento para fazer face a situações imprevisíveis e inadiáveis.
As alterações orçamentais que não afectam os limites estabelecidos no orçamento não carecem de aprovação de Assembleia da República.
Fiscalização e responsabilidades orçamentais
O controlo orçamental visa assegurar que a sua execução não sofre desvios, cumprindo-se assim os objectivos e a estratégia definida no orçamento. Pretende-se, em primeiro lugar, garantir que o Executivo se mantem dentro dos limites impostos pela lei, os quais foram determinados pela Assembleia da República aquando da aprovação da Lei do orçamento. Procura-se também através do controlo orçamental evitar o desperdício e a má utilização dos dinheiros públicos.
A fiscalização orçamental tem em vista normalmente a fiscalização das despesas. As receitas são em geral mais variáveis e por isso a sua fiscalização é menos rigorosa.
Cabe à Assembleia da República pronunciar-se e decidir sobre o relatório de execução do Orçamento do Estado. Tratando-se de um órgão político (a Assembleia da República), estamos na presença de uma fiscalização política. Por sua vez, compete ao Tribunal Administrativo fiscalizar a legalidade das despesas públicas e apreciar as contas do Estado. Neste caso temos uma fiscalização jurisdicional, já que o Tribunal Administrativo é um órgão jurídico.
A fiscalização administrativa da execução orçamental é da responsabilidade não só da própria entidade responsável pela gestão e execução do orçamento, mas também das entidades hierarquicamente superiores e de tutela, dos serviços de contabilidade pública e dos órgãos gerais de inspecção.
Os titulares de cargos políticos, funcionários e agentes do Estado e demais entidades públicas respondem civil, criminal e disciplinarmente pelos actos ou omissões que pratiquem no âmbito do exercicio das suas funções de execução orçamental.
Finanças Pública		10
O grupo da disciplina
 Funções do Orçamento 
 
 
Económica Política Jurídica 
 
 
 Regras Orçamentais