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Direito Constitucional e OAB - Apostila (29)

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PREPARATÓRIO PARA OAB
Professor: Dr. Carlos Toledo
DISCIPLINA: DIREITO ADMINISTRATIVO
Capítulo 1 Aula 2 
OS PRINCÍPIOS DO 
DIREITO ADMINISTRATIVO
Coordenação: Dr. Carlos Toledo
01
Os Princípios do Direito Administrativo
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
www.r2direito.com.br
A importância dos princípios 
É inegável a importância do estudo e da compreensão dos princípios em toda e qualquer área do Direito. 
Isso porque o Direito não se resume à lei, isto é, aos textos do chamado direito positivo. Essa é uma visão 
muito limitada e equivocada do Direito. 
É preciso lembrar que os textos normativos se modificam constantemente. Os princípios são mais perenes e 
dão consistência e harmonia ao sistema jurídico. Do ponto de vista prático, os princípios nos dão pistas, 
indícios, sobre o conteúdo provável das normas e nos ajudam também a interpretá-las, de maneira que elas 
sejam coerentes entre si.
No Direito Administrativo, isso é ainda mais importante, pois não há uma codificação de normas 
administrativas. As normas do Direito Administrativo estão na própria Constituição, em leis nacionais e 
também em leis de cada um dos entes da Federação União, Estados, Distrito Federal e Municípios pois 
todos têm competência para legislar sobre suas atividades administrativas. Além disso, existem também as 
normas infra-legais: as resoluções, regulamentos, portarias, produzidas por cada uma dessas 
Administrações.
A harmonização na interpretação e aplicação dessas centenas de normas de faz por meio do estudo e da 
compreensão dos princípios. 
Princípios explicitados na CF/88
Alguns princípios do Direito Administrativo já estão expressamente mencionados na Constituição, no 
Capítulo que trata da Administração Pública. Vide o art. 37: 
"Art. 37: A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade 
e eficiência e, também, ao seguinte..."
Esses princípios são os mais importantes, seja porque já estão explicitados na Constituição, seja porque são 
os mais utilizados na prática do Direito Administrativo. Sugestão de memorização: use a palavra LIMPE:
Princípio da legalidade
É na verdade, é um "superprincípio", visto que ele não abrange apenas o Direito Administrativo, mas todos os 
ramos do Direito. Encontra-se consagrado, de modo genérico, no art. 5º da CF/88, aquele que relaciona os 
Direitos Fundamentais Individuais e Coletivos: 
"Art. 5º... II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei".
Aula 2
02
Tal dispositivo estabelece o direito de liberdade como regra fundamental da cidadania, liberdade essa que 
somente pode ser limitada pela lei, isto é, pela norma editada pelo Poder Legislativo. O princípio da 
legalidade é, portanto, um dos pilares do Estado de Direito, pois garante o supremo valor desse Estado: a 
liberdade do cidadão. Ele também é uma conseqüência necessária da idéia de Separação de Poderes, pois 
estabelece que o Poder Legislativo é o único órgão estatal que poderá inovar na ordem jurídica.
Para a Administração, porém, o princípio da legalidade tem um outro significado. Se para o cidadão ele 
garante um amplo campo de liberdade, para a Administração ela significa uma trilha estreita, da qual ela 
não pode se afastar. Daí que se costuma denominá-lo no Direito Administrativo de princípio da legalidade 
estrita ou legalidade restrita. 
Nesta linha, costuma-se dizer que a Administração não apenas deve evitar agir "contra legem" 
(contrariamente à lei), "ultra legem" (além do que a lei estabelece) mas somente pode agir "secundum legem", 
isto é, segundo a lei. A Administração somente pode desenvolver a atividade que a lei lhe autorizar, 
especialmente quando essa atividade interferir na esfera de liberdade e nos direitos dos indivíduos.
Princípio da Impessoalidade
O princípio da impessoalidade se relaciona com a idéia de que a coisa pública (a chamada "res publica") 
não se confunde com a pessoa que ocupa transitoriamente o poder. 
Ele é uma conseqüência lógica de um princípio constitucional mais amplo, o princípio republicano, que vê 
no povo o verdadeiro detentor da soberania e, como diz a nossa Constituição, "todo o Poder emana do 
povo".
Há duas interpretações diferentes para esse princípio, ambas válidas e complementares:
1ª) A impessoalidade como um princípio que veda a associação da imagem do administrador à da entidade 
por ele administrada, impedindo que ele se utilize de seu cargo para se autopromover. Cabe lembrar, ainda, 
que a CF/88 tem norma expressa, condenando a promoção pessoal das autoridades e servidores públicos 
(art. 37, § 1º).
2ª) Impessoalidade como dever que a Administração tem de agir com imparcialidade, sem estabelecer 
diferenças entre os cidadãos. Ou seja, o governante, o administrador, não pode discriminar nem beneficiar; 
não pode perseguir nem favorecer nenhum dos administrados. Trata-se, portanto, de uma decorrência de 
um princípio mais amplo, o princípio da isonomia, consagrado no art. 5º, “caput” e Inciso I da CF/88. 
Princípio da moralidade administrativa
A percepção de que o princípio da legalidade, apesar de sua enorme importância, não era suficiente para 
garantir que o administrador público agisse sempre em prol do bem comum acabou por favorecer o 
surgimento deste princípio.
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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03
Isso porque, muitas vezes, em um ato sob a aparência de legalidade, se esconde uma intenção que nada tem 
a ver com a realização do interesse público.
Em razão disso, a doutrina administrativista acabou por recorrer à idéia de moralidade, como um plus, isto é, 
como um algo a mais que complementa o princípio da legalidade, de maneira a garantir que a atuação da 
Administração não se desvie de seu objetivo maior: a satisfação do interesse público.
Os doutrinadores tem relacionado a moralidade aos conceitos de atuação ética, honestidade, boa-fé, 
lealdade e probidade. Esses conceitos nos ajudam a identificar a atuação administrativa que, sob uma capa 
de aparente legalidade, acaba por ofender substancialmente o interesse público. 
Nesse sentido, o princípio da moralidade tem sido muito importante para o controle dos atos da 
Administração pelo Poder Judiciário. Aliás, qualquer cidadão poderá pleitear, por meio da ação popular, a 
anulação dos atos que ofendam a esse princípio. (art. 5º, LXXIII).
A Constituição também determina a punição dos agentes públicos pelos atos de improbidade administrativa, 
expressão que geralmente é associada à idéia de mau uso dos recursos públicos. (art. 37, § 4º da CF).
Princípio da publicidade
O administrador público atua em nome da coletividade, sua missão é zelar pelos interesses do povo. Assim, 
ele é obrigado a prestar contas de suas tarefas, do modo como se utiliza dos recursos públicos. A 
transparência deve ser o lema da Administração Pública.
Por essa razão, a CF/88 assegura o direito do cidadão à informação, o que faz nos incisos XXXIII e XXXIV do 
artigo 5º. Todo cidadão tem o direito de conhecer as informações que a Administração possua a seu 
respeito, bem como aquelas referentes ao bem-estar dacoletividade. A recusa em prestar essas informações 
pode ser objeto de uma ação judicial específica o habeas data, também previsto no art. 5º, em seu Inciso 
LXII.
Na Administração Pública, a publicidade é a regra e o segredo é a exceção. O segredo somente se justifica 
pelo respeito à privacidade do cidadão, por exemplo, no sigilo das informações fornecidas ao Fisco e 
também em questões relacionadas à segurança da sociedade e do Estado, é o que diz a Constituição. 
É em desse princípio que são diariamente publicados nos diários oficiais os atos administrativos que possam 
afetar o interesse dos particulares e da própria coletividade. 
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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Princípio da eficiência
Princípio inserido no art. 37 pela EC 19/98 (Emenda da Reforma Administrativa), determina que a 
Administração atue de modo rápido e preciso, para atender aos interesses da coletividade. A lentidão, a 
omissão, o desperdício de recursos públicos, a falta de planejamento, são atitudes que ofendem a esse 
princípio. 
No plano mais prático, esse princípio está relacionado a outras mudanças introduzidas na CF/88 pela 
Reforma Administrativa. São elas:
- a criação do contrato de gestão e das Agências estatais (art. 37, § 8º)
- a perda de estabilidade pelo mau desempenho do agente público (art. 41, III)
- a criação de escolas de formação e aperfeiçoamento de agentes públicos (art. 39, § 2º).
- a aplicação de recursos em programas de produtividade e qualidade no serviço público (art. 39, § 7).
Esse princípio também tem sido invocado para justificar a criação de novas figuras jurídicas, que buscam dar 
mais agilidade e economia à Administração. Dois exemplos dessas novidades: a licitação por pregão e as 
recém aprovadas parcerias-público-privadas (PPPs). 
PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS E PRINCÍPIOS INFRACONSTITUCIONAIS
Há princípios do Direito Administrativo que não estão explicitamente mencionados na CF ou que são 
reconhecidos na legislação infraconstitucional, mas que também são importantes na prática da 
Administração. 
Princípio da autotutela
Como o próprio nome nos sugere, autotutela significa "cuidar de si mesmo". Por esse princípio, a 
Administração pode corrigir e rever os seus próprios atos, seja para que eles fiquem adequados à legalidade, 
seja para que eles melhor atendam ao interesse público. 
Assim, a anulação ou revogação de um ato da Administração não depende de uma decisão judicial. Está 
entre os poderes da Administração, o poder de se autocontrolar. 
Princípio da presunção de legitimidade dos atos administrativos
A autoridade da Administração seria esvaziada se a legalidade ou a veracidade de seus atos não fosse 
considerada uma presunção.
Por essa razão a atuação da Administração é presumidamente legal. As afirmações contidas nos 
documentos da Administração também são presumidamente verdadeiras; fazem fé pública, como se 
costuma dizer.
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
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Mas essa presunção é relativa (presunção juris tantum). Ou seja, você pode demonstrar que o ato da 
Administração é ilegal ou que a afirmação que a Administração faz não é verdadeira. Porém, cabe ao 
administrado o ônus dessa prova.
Princípios da razoabilidade e proporcionalidade
O princípio da razoabilidade nos diz que a atuação administrativa deve estar baseada no bom-senso, na 
prudência, na coerência ao espírito e à finalidade da lei. 
Conjugado a esse princípio está o princípio da proporcionalidade, relacionado à adequação entre meios e 
fins, evitando-se o uso de medidas restritivas ou de meios mais custosos na busca dos objetivos da 
Administração. Um exemplo de ofensa a esse princípio é a realização de obra dispendiosa, desproporcional 
ao benefício que trará à comunidade. Outro exemplo seria a punição excessivamente gravosa ao 
administrado que cometeu falta de natureza leve. 
Ambos os princípios - o da razoabilidade e o da proporcionalidade - já estão previstos em nosso direito 
positivo, conforme se vê no art. 2º da Lei 9.784/99 (Lei Federal de Processos Administrativos).
Princípio da motivação
Esse princípio, decorrente do princípio da publicidade, nos diz que, para que haja efetiva transparência na 
atuação administrativa, é necessário que o agente público indique, exteriorize os motivos de suas decisões. 
Essa exteriorização é muito importante, pois é através dela que se poderá verificar se o agente buscou 
atender à finalidade daquele ato ou se, ao contrário, buscou um fim ilegal ou imoral. 
Por essa razão a Lei 9.784/99, em seu art. 50, relacionou uma série de atos administrativos, cuja motivação 
é obrigatória. Nesses casos, a falta da motivação levará à nulidade do ato. 
Princípio da hierarquia
O princípio da hierarquia é uma exigência prática para o funcionamento de qualquer estrutura 
administrativa inclusive a da Administração Pública.
Implica na existência de vários níveis de órgãos: órgãos de comando, de assessoramento, de execução, 
todos devendo trabalhar de forma coordenada, sendo que uns são subalternos a outros. Na Administração 
Pública, evidentemente, a obediência se coloca sempre dentro da idéia de legalidade, não sendo o 
subordinado obrigado a obedecer a ordens manifestamente ilegais de seus superiores.
É preciso ressaltar que a hierarquia não é a única forma de organização das tarefas administrativas. Também 
as relações de colaboração, as parcerias, as relações contratuais são formas pelas quais a Administração 
executa suas atividades. 
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
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Também é preciso lembrar que não há hierarquia entre os Poderes do Estado. Executivo, Judiciário e 
Executivo são independentes, atuam em mútua colaboração e controlam-se reciprocamente, no mecanismo 
que a doutrina apelidou de "sistema de freios e contrapesos". Também não há hierarquia entre os entes 
políticos: União, Estados, Distrito Federal e Municípios, pois cada uma das entidades da federação possui 
sua esfera própria de autonomia.
Princípio da continuidade
O princípio da continuidade nos diz que os serviços públicos não podem ser interrompidos, de maneira que 
prejudique o atendimento das necessidades da coletividade, que devem ser atendidas continuamente.
Esse princípio está na base de algumas regras importantes do Direito Administrativo, como:
- a maior limitação do direito de greve dos servidores públicos (art. 37, VII da CF);
- as restrições à paralisação da execução de contratos firmados com a Administração, mesmo que esta esteja 
inadimplente; 
- o poder que a Administração tem de intervir nos seus contratados para garantir a continuidade das 
atividades e serviços públicos; 
- a impossibilidade na penhora de bens que estão sendo utilizados na prestação dos serviços públicos 
Bibliografia recomendada: 
Bandeira de Mello, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 13ª Ed. rev. e atual. SãoPaulo, 
Malheiros, 2001. 
Di Pietro, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 14ª Ed. São Paulo, Atlas, 2002
Freitas, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os princípios fundamentais. 2ª Ed. São Paulo, 
Malheiros, 1999.
Gasparini, Diógenes. Direito Administrativo, 8ª Ed. São Paulo, Saraiva, 2003.
Medauar, Odete. Direito Administrativo Moderno. 6ª Ed. rev. e atual. São Paulo, RT, 2002.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 17ª ed. São Paulo, Malheiros, 1992.
Sundfeld, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Público. 2ª Ed. São Paulo, Malheiros, 1993.
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