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SAÚDE COLETIVA
Janete Arcari
Sistema Único de 
Saúde (SUS) 
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste capítulo, você deverá apresentar os seguintes aprendizados:
  Reconhecer a estrutura do Sistema Único de Saúde (SUS) e suas prin-
cipais normativas.
  Identificar seus princípios e diretrizes.
  Destacar os avanços e desafios do SUS.
Introdução
O Sistema Único de Saúde (SUS) tem como princípio basilar a universali-
zação do acesso às ações e serviços de saúde, garantindo que todos os 
cidadãos tenham direito de acesso aos serviços de saúde, sem privilégios 
ou exclusões, e sejam atendidos conforme suas necessidades, de forma 
resolutiva, considerando-se ainda as necessidades coletivas. 
Com o passar dos anos, o processo de implantação e consolidação 
do SUS, desde sua concepção na Constituição Federal, em 1988, vem 
sendo objeto de sucessivos instrumentos normativos, com objetivo de 
regulamentar o sistema e colocar em prática seus objetivos, diretrizes e 
princípios.
Neste capítulo, você estudará os aspectos do SUS, criado em 1988 pela 
Constituição Federal Brasileira, e que se constitui como um dos maiores 
sistemas públicos de saúde do mundo, que se propõe a garantir o acesso 
universal, integral e gratuito a todos os brasileiros. Assim, será abordada a 
história do SUS, seus princípios, pressupostos, avanços e desafios.
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Principais normativas do novo sistema
O SUS foi criado pela Constituição Federal de 1981 e regulamentado pelas 
leis 8.080/90 e 8.142/90, relativas à participação da população nos serviços 
(BRASIL, 1990a, 1990b).
A Constituição, em seu art. 198, criou o SUS com base nas seguintes 
considerações: 
  a saúde é um direito de todos e um dever do Estado; 
  o acesso às ações e serviços de promoção, prevenção e recuperação da 
saúde é universal e igualitário, ou seja, todos têm direito.
E foi definido da seguinte maneira:
  descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
  atendimento integral, com prioridade para as atividades de prevenção, 
sem prejuízo dos serviços assistenciais;
  participação da comunidade.
Após sua criação, houve a necessidade de regulamentação, que ocorreu em 
1990, com a promulgação das duas Leis Orgânicas da Saúde: a Lei 8.080/90, 
que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da 
saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá 
outras providências, e a Lei 8.142/90, que dispõe sobre a participação da 
comunidade na gestão do SUS e sobre as transferências intergovernamentais 
de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências.
A organização estruturante dos princípios 
e diretrizes do SUS
Os princípios e diretrizes do SUS estão na Constituição Federal de 1988, 
regulamentados e confi rmados no capítulo II, artigo 7º da lei 8.080/90 (BRA-
SIL, 1990): 
Art. 7º. As ações e serviços públicos de saúde e os serviços privados 
contratados ou conveniados que integram o Sistema Único de Saúde - 
SUS são desenvolvidos de acordo com as diretrizes previstas no artigo 
198 da Constituição Federal, obedecendo ainda aos seguintes princípios.
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I - universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de 
assistência;
 II - integralidade de assistência, entendida como conjunto articulado e contínuo 
das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos 
para cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema;
 III - preservação da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade 
física e moral;
 IV - igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de 
qualquer espécie;
 V - direito à informação, às pessoas assistidas, sobre sua saúde;
 VI - divulgação de informações quanto ao potencial dos serviços de saúde e 
a sua utilização pelo usuário;
 VII - utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a 
alocação de recursos e a orientação programática;
 VIII - participação da comunidade;
 IX - descentralização político-administrativa, com direção única em cada 
esfera de governo:
 a) ênfase na descentralização dos serviços para os municípios;
 b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde;
 X - integração em nível executivo das ações de saúde, meio ambiente e sa-
neamento básico;
 XI - conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na prestação de 
serviços de assistência à saúde da população;
 XII - capacidade de resolução dos serviços em todos os níveis de assistência; e
 XIII - organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de 
meios para fins idênticos.
São no total 13 princípios/diretrizes, dos quais, dar-se-á destaque aos mais 
“importantes”:
O princípio de universalidade determina a saúde como um direito de 
cidadania, ao ser definido pela Constituição Federal como um direito de todos 
e um dever do Estado. Com a instituição do princípio de universalidade, todas 
as pessoas passaram a ter direito de acesso às ações e aos serviços de saúde, 
serviços esses que antes eram restritos aos indivíduos segurados à previdência 
social ou àqueles que eram atendidos na rede privada. 
O princípio de integralidade fundamenta-se no entendimento de que as 
pessoas têm o direito de serem atendidas no conjunto de suas necessidades, 
individuais e coletivas, e que os serviços de saúde devem estar organizados 
de modo a oferecer todas as ações requeridas por essa atenção integral. Dessa 
forma, o SUS deve desenvolver ações, em relação ao ambiente e às pessoas, 
destinadas à promoção, à proteção e à recuperação da saúde, bem como à 
reabilitação.
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Por meio da equidade objetiva-se diminuir as diferenças sociais, o que 
é caracterizado como o princípio de justiça social. O princípio de equidade 
destaca-se por assegurar e considerar as diferenças entre os diversos grupos de 
indivíduos, alocando recursos onde as carências são maiores, a partir de uma 
característica redistributiva. O princípio de equidade corresponde, portanto, 
a oferecer mais a quem mais precisa, de forma a dar condições para que todos 
tenham a mesma possibilidade (Figura 1). 
Figura 1. Ilustração da diferença entre igualdade e equidade.
Fonte: Porcari (2018).
As diretrizes do novo sistema de saúde serviram de base para estruturar 
as mudanças necessárias, fortalecendo a descentralização, de forma que cada 
município passasse a gerir as ações em saúde segundo as necessidades locais.
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Avanços e desafios do SUS
Descentralização da gestão do SUS
A descentralização politico-administrativa, através da municipalização, promo-
veu a reorganização dos serviços e ações em saúde, a redistribuição de poder 
e competências, bem como a responsabilização dos municípios na promoção 
de mudanças no modelo assistencial, no planejamento, na organização, no 
controle, na avaliação e na gestão dos serviços públicos de saúde de seu 
território. É uma estratégia para minimizar as desigualdades regionais. Ela 
prevê não apenas a transferência, da esfera federal para as demais esferas, da 
responsabilidade de execução das ações, mas trata-se também de efetuar a 
descentralização de recursos fi nanceiros e de poder.
Durante a década de 1990, ocorreram os principais avanços do processo 
de descentralização do setor saúde no Brasil. A esfera municipal tornou-se a 
principal responsável pela gestão da rede de serviços de saúde no país e pela 
prestação direta da maioria das ações e programas. 
No início da mesma década, em que o país vivia sob impacto da crise 
fiscal e escassez de recursos, foram incluídas na agenda preocupações como 
a eficiência, a eficácia e a efetividade da ação governamental, além da quali-
dade dos serviços. Nessemesmo período, a descentralização ganhou força: o 
que antes enfatizava a transferência de atribuições para ganho de eficiência, 
passou a integrar a dimensão de redistribuição do poder, tencionando a des-
burocratização e a hierarquização dos processos decisórios.
A importância da ação municipal desde a década de 1990, principalmente 
na área social, chama atenção para um conjunto de abordagens inovadoras 
e, também, para o estabelecimento de novas esferas de participação e nego-
ciações entre os atores, nos cenários das políticas públicas. A diversidade 
das características dos municípios no Brasil fez com que a descentralização 
não ocorresse de forma homogênea. Esse mesmo fator interferiu também na 
capacidade dos municípios em assumir a gestão. Mesmo assim, a descentra-
lização favoreceu novos arranjos institucionais como a promoção de ações 
intersetoriais integradas, diminuindo a fragmentação das ações em parceria 
com outros níveis de governo e com governos de outros municípios. 
A descentralização pode ser vista também como facilitadora para o con-
trole social da saúde e para a participação popular. A participação popular 
se dá, sobretudo, nos Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional de Saúde 
e nas respectivas Conferências de Saúde, realizadas a cada quatro anos. As 
Conferências e os Conselhos são constituídos por gestores, profissionais de 
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saúde, usuários do sistema (50%), e outras entidades/pessoas representativas, 
de forma paritária, e têm, dentre outras, a função de formular as diretrizes da 
política de saúde e de acompanhar sua execução. 
Arranjo institucional e processo decisório do SUS 
O sistema se organiza mediante a integração das ações e dos serviços de 
saúde entre os entes federados, na conformação da rede dessas ações e desses 
serviços, as chamadas redes de atenção à saúde.
Ao analisar o SUS em suas estruturas, suas competências e seus serviços, 
abrangendo a organização em regiões de saúde, a hierarquização, segundo 
os níveis de complexidade de serviços, a competência constitucional e as 
desigualdades entre os entes federativos e as instâncias de decisão, constata-se 
uma interdependência no âmbito do SUS, que deve integrar seus serviços uns 
com os outros nas regiões de saúde. 
Regionalização da assistência à saúde
A regionalização no Sistema Único de Saúde constitui estratégia prioritária 
para garantir o direito à saúde, reduzir desigualdades sociais e territoriais, 
promover a equidade e a integralidade da atenção, racionalizar os gastos, 
otimizar os recursos e potencializar o processo de descentralização.
Oferece também os meios para melhorar a coordenação e a integração do 
cuidado em saúde e seus custos e proporciona escala mais adequada e maior 
participação dos cidadãos no processo de tomada de decisão.
Apesar de ser uma importante ação estruturante do SUS, a Regionalização 
apresenta desafios, tais como as dificuldades para integrar e coordenar as 
ações e serviços em diferentes espaços geográficos, com distintas gestões 
para atender às necessidades de saúde e demandas da população na escala, 
na qualidade e com os custos adequados.
O sistema se organiza mediante a integração das ações e dos serviços 
de saúde entre os entes federados, na conformação das redes dessas ações e 
desses serviços, as chamadas redes de atenção à saúde.
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Espaços de governança do SUS
As Comissões Intergestores foram legitimadas como uma inovação de gestão 
na política de saúde e constituem-se como espaços de negociação, planejamento 
e decisão permanentes nas questões operacionais da descentralização e na 
construção de pactos nacionais, estaduais e regionais no SUS. Esse modelo 
de gestão compartilhada entre entes federativos corrobora com a construção 
coletiva e traz o tema da saúde para o centro da articulação política, tornando-
-o protagonista na agenda de desenvolvimento do país. É uma oportunidade 
para fortalecer a governança nesses espaços e priorizar a responsabilização 
dos entes, de modo que a tomada de decisão na gestão tenha transparência e 
busque o acesso integral a assistência à saúde.
Consideremos o cenário brasileiro a partir dos anos 1990, em que houve um 
grande esforço no sentido de se construir um modelo de saúde e da definição 
de papéis para cada esfera de governo, em que se desenvolveram estruturas, 
tecnologias e mecanismos institucionais de relacionamento entre os gestores 
no SUS e destes para com a sociedade, determinando o papel de cada um 
desses entes e sua função gestora. 
Os gestores atuam em duas vertentes imbricadas: o âmbito político e o 
âmbito técnico, sendo que, no âmbito político, o principal compromisso é com 
a população: o gestor é um ator no exercício da gestão da saúde voltado para o 
interesse público e não para interesses particulares ou privados. Assim, vale 
destacar a participação e o papel dos conselhos nacionais de representação dos 
gestores estaduais (CONASS) e municipais (CONASEMS), espaços formais 
na relação entre os entes federados e sua participação nas CITs, CIBs e CIRs 
(Figura 2) e os colegiados de participação da sociedade (conselhos de saúde 
permanentes e deliberativos), que integram a estrutura decisória no SUS 
(BRASIL, 2009). 
107Sistema Único de Saúde (SUS)
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Figura 2. Representação da estrutura institucional onde ocorrem as decisões e os rumos 
das políticas públicas de saúde.
As Comissões Intergestores constituem-se como espaços de negociação, 
planejamento e decisão permanente nos aspectos operacionais da descentra-
lização e na construção de pactos nacionais, estaduais e regionais no SUS.
Recursos Financeiros
Os percentuais de investimento fi nanceiro dos municípios, estados e União 
no SUS são defi nidos atualmente pela Lei Complementar nº 141, de 13 de 
janeiro de 2012, resultante da sanção presidencial da Emenda Constitucional 
29 (BRASIL, 2012). Por esta lei, municípios e Distrito Federal devem aplicar 
anualmente, no mínimo, 15% da arrecadação dos impostos em ações e serviços 
públicos de saúde, cabendo aos estados 12%. No caso da União, o montante 
aplicado deve corresponder ao valor empenhado no exercício fi nanceiro an-
terior, acrescido do percentual relativo à variação do Produto Interno Bruto 
(PIB) do ano antecedente ao da lei orçamentária anual.
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A movimentação dos recursos financeiros é realizada com os Fundos de 
Saúde, que se constituirão em unidades orçamentárias e gestoras dos recursos 
da saúde. Outro debate que se levanta a partir do subfinanciamento da saúde é 
a relação entre o público e o privado, já que recursos públicos acabam sendo 
repassados ao setor privado. 
A queda da participação dos recursos federais no financiamento da saúde 
pública reduz o papel exercido pelo governo federal na determinação da política 
de saúde e aumenta a dos municípios, o que justifica o aumento crescente da 
preocupação dos gestores municipais, fato que tende ao agravamento, consi-
derando a promulgação da Emenda Constitucional nº 95 de 15 de dezembro 
de 2016, que congelou os gastos com saúde por 20 anos e estabeleceu limites 
desfavoráveis de correção dos no financiamento da saúde (BRASIL, 2016).
Ainda sobre mudanças no financiamento do SUS, no dia 28 de dezembro 
de 2017 foi publicada, em Edição Extra do Diário Oficial da União, a Portaria 
nº 3.992, de 28/12/2017. Essa Portaria trata do financiamento e da transferência 
dos recursos federais para as ações e os serviços públicos de saúde do SUS 
(BRASIL, 2017).. Essa Portaria trata do financiamento e da transferência 
dos recursos federais para as ações e os serviços públicos de saúde do SUS 
(BRASIL, 2017).
A Portaria traz um novo modelo de financiamento do SUS, que vai transferir 
para estados e municípios a responsabilidadede decidir em quais programas e 
serviços de saúde serão aplicados os recursos repassados pelo governo federal, 
e começou a valer a partir de janeiro de 2018.
Desde a publicação da Portaria nº 204/2007, os blocos de financiamento 
sempre se caracterizaram por serem blocos financeiros, tendo uma conta 
corrente vinculada a cada um dos 5 blocos de custeio: atenção básica, média 
e alta complexidade ambulatorial e hospitalar, assistência farmacêutica, vigi-
lância em saúde e gestão do SUS, e o Bloco de Investimento (BRASIL, 2007).
A nova Portaria traz expressivas mudanças, entre elas a junção dos antigos 
blocos de financiamento de custeio em um único bloco, mantendo-se grupos 
de ações dentro do Bloco de Custeio. Esses grupos de ações deverão refletir 
a vinculação, ao final de cada exercício, do que deu origem ao repasse do 
recurso, bem como o estabelecido no Plano de Saúde e na Programação Anual 
de Saúde dos entes.
109Sistema Único de Saúde (SUS)
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1. O Decreto nº 7.508, de 28 de junho 
de 2011, regulamenta a Lei nº 8.080 e 
dispõe sobre a organização do SUS, 
apresentando diversos dispositivos 
para isto. Qual é possível excluir?
a) Região de Saúde.
b) Rede de Atenção Psicossocial 
à Saúde (RAPS).
c) Comissões Intergestores 
(CIT/CIB/CIR).
d) Contrato Organizativo da Ação 
Pública da Saúde (COAP).
e) Mapa da saúde.
2. Baseado na seção Saúde, 
prevista na Constituição Federal, 
é correto afirmar que:
a) conforme o Art. 196, a saúde é 
um direito de todos e dever do 
Estado, que se responsabiliza 
exclusivamente por ações e 
serviços para a sua promoção, 
proteção e recuperação.
b) são diretrizes do SUS a 
descentralização, o acesso 
à informação e o direito 
equânime à saúde.
c) apesar de existir a Lei nº 8.142, 
de 28 de dezembro 1990, que 
dispõe sobre a participação 
da comunidade na gestão do 
SUS, na seção sobre saúde 
da Constituição Federal 
não há referência sobre a 
participação da comunidade.
d) entre as competências do Art. 
200 para o SUS estão: a) executar 
as ações de vigilância sanitária 
e epidemiológica, bem como 
as de saúde do trabalhador 
e b) controlar e fiscalizar 
procedimentos, produtos 
e substâncias de interesse 
para a saúde e participar da 
produção de medicamentos, 
equipamentos, imunobiológicos, 
hemoderivados e 
outros insumos.
e) conforme a Constituição, as 
atribuições do SUS basicamente 
se resumem a atender pessoas 
carentes que não têm condições 
de pagar planos privados.
3. As Normas Operacionais Básicas 
deram as condições necessárias 
para que Estados e municípios 
pudessem assumir as novas 
atribuições de gestão, definindo 
também os critérios para repasses 
de recursos Fundo a Fundo. Sobre 
as NOBs, é correto afirmar que:
a) a NOB 91 é a que altera os 
critérios de transferência 
automática de recursos 
para implantar o Piso de 
Atenção Básica (PAB).
b) a NOB 91 tem como principal 
característica a presença de 
Estados e municípios como 
gestores dos serviços de saúde.
c) é a NOB 93 que cria instâncias 
colegiadas de decisão através 
das Comissões Intergestores.
d) as Comissões Intergestores se 
dividem em três na NOB 93: 
Bipartite, Tripartite e Regional.
e) ao contrário do movimento das 
NOB 91 e 93, o texto da NOB 96 
preconiza a centralização do SUS.
4. Quais das alternativas, a seguir, 
são diretrizes do SUS?
a) Divulgação de informações 
quanto ao potencial dos 
Sistema Único de Saúde (SUS)110
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serviços de saúde e a sua 
utilização pelo usuário; utilização 
da epidemiologia para o 
estabelecimento de prioridades, 
alocação de recursos, 
orientação programática e 
participação da comunidade.
b) Preservação da autonomia 
das pessoas na defesa de sua 
integridade física e moral, 
igualdade da assistência à 
saúde, com privilégios e direito 
à informação às pessoas 
assistidas sobre sua saúde.
c) Divulgação de informações 
quanto ao potencial dos 
serviços de saúde e a sua 
utilização pelo usuário, 
utilização da epidemiologia 
para o estabelecimento 
de prioridades, a alocação 
de recursos e orientação 
programática e desigualdade 
da assistência à saúde, 
beneficiando os que têm menos.
d) Integração em nível executivo 
das ações de saúde, meio 
ambiente e saneamento básico, 
conjugação dos recursos 
financeiros, tecnológicos, 
materiais e humanos da União e 
dos municípios na prestação de 
serviços de assistência à saúde 
da população e capacidade 
de resolução dos serviços em 
todos os níveis de assistência.
e) Universalidade de acesso 
aos serviços de saúde em 
todos os níveis de assistência, 
descentralização político-
administrativa com direção única 
em cada esfera de governo e 
participação da comunidade.
5. No texto “O Sistema Único 
de Saúde, 20 anos: balanço e 
perspectivas”, a autora Telma Maria 
Gonçalves Menicucci nos apresenta 
avanços e desafios do SUS. Nesse 
sentido, é correto afirmar que:
a) na perspectiva da organização 
da assistência, o desafio do SUS 
era substituir os modelos de 
livre demanda por um modelo 
hospitalocêntrico de qualidade.
b) o Programa de Agentes 
Comunitários de Saúde 
(PACS) e o Programa Saúde 
da Família (PSF) foram as 
primeira medidas mais efetivas 
para superar o modelo de 
atenção hospitalocêntrico e 
garantir o acesso universal.
c) com o crescimento de 
dispositivos de atenção básica 
(AB), a proporção de óbitos 
por diarreia passa de 4,13% em 
1990 para 10,83% em 2005.
d) após mais de 20 anos de 
SUS, o desafio de pensar 
o financiamento para a 
viabilização de um sistema 
público e universal já não 
é mais um nó do SUS.
e) a autora aponta como 
perspectiva de avanços do 
SUS a liberação de atuação 
do setor privado de saúde 
cada vez mais livre, sem 
regulações burocráticas.
111Sistema Único de Saúde (SUS)
Saude_Coletiva.indb 111 11/04/2018 13:06:55
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198 da Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados 
anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços 
públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos recursos de transferências 
para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas [...]. Brasília, 
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Sistema Único de Saúde (SUS)112
Saude_Coletiva.indb 112 11/04/2018 13:06:56
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Leituras recomendadas
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