SCHOUERI Luís Eduardo Direito Tributário - capítulo imunidades

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Imunidades
1 Imunidades como limitação ao poder de tributar
Ao estudarem -se as categorias técnicas da tributação, fez -se referência às imunida-
des, enquanto limitação constitucional à própria competência tributária. Identificaram-
-se as imunidades, estruturalmente, com as próprias regras concernentes à competência 
tributária, vendo -se que esta apenas se compreende dentro dos limites impostos por 
aquelas.
Passa-se a estudar as imunidades previstas expressamente no texto constitucional. A 
proposta que se faz é que não se entendam as imunidades a partir da leitura de disposi-
tivos isolados. Posto que relevantes, estes não são os únicos veículos das normas de 
imunidades. Estas decorrem da confluência de uma série de textos inseridos na Cons-
tituição. Nos dispositivos concernentes à imunidade, revelar-se-ão valores altamente 
prestigiados pela Constituição. Nem por isso são eles suficientes para que se determine 
qual a norma aplicável. Proteção à concorrência, capacidade contributiva e outros prin-
cípios prestigiados pelo texto constitucional contribuirão para que se conheça a exten-
são da imunidade.
1.1 Imunidade e proteção
A primeira ideia que se tem com relação às imunidades é a de que o Constituinte houve por bem 
proteger (tornar imunes) certas pessoas ou circunstâncias. É intuitivo que a imunidade se identifica 
com um valor tão caro ao constituinte, que houve por bem impedir que o Estado, por meio de im-
postos, viesse a tolher o exercício de certa liberdade.
Já em Roma, os cidadãos estavam imunes. É verdade que eles se sujeitavam a um tributo, como 
sinal de sua condição de cidadania e portanto de liberdade; não se cobravam deles, entretanto, os 
tributos provinciais, cuja cobrança era odiosa, diante da avidez e arbítrio dos publicanos. A imunida-
de perdurou até a época imperial, quando Augusto conseguiu introduzir um tributo ordinário sobre 
o cidadão romano, afirmando que esta já seria a intenção de Cesar e ameaçando, ademais, a intro-
dução de um imposto territorial ordinário; entretanto, apenas no governo de Caracalla, com a con-
cessão do direito de cidadania romana aos provincianos e com a abolição de diferenças de condição 
jurídica entre cidadão e provinciano, unificou -se o sistema fiscal de todo o império. Ainda assim, é 
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possível ver que sobreviveram (até Diocleciano e Justiniano) algumas imunidades, como a dos im-
postos territoriais do solo itálico e da propriedade quiritária1. 
A expressão “imunidade” é, via de regra2, reservada a uma espécie de tributo, os impostos3, o que 
se identifica na própria ideia de não se sujeitar ao munus público. Afinal, os impostos são os tributos 
destinados a cobrir os gastos gerais da coletividade, devendo, pois, ser suportados igualmente por 
todos, na medida de sua capacidade econômica; a imunidade exclui algumas situações ou algumas 
pessoas, o que implica, de certo modo, um privilégio, já que os gastos públicos aproveitam a toda a 
coletividade, mas alguns membros desta deixam de suportá -los4.
1.2 A construção da norma da imunidade
Qualquer que seja a imunidade, implica ela uma exceção à regra de que gastos gerais 
da coletividade devem ser suportados por todos os membros desta. Ora, se o Princípio 
da Igualdade foi inserido no texto constitucional para balizar a atuação do legislador e 
do aplicador da lei, é razoável admitir que o próprio constituinte tivesse tal conceito 
como um princípio de Direito, que conduziria sua própria conduta. 
Assim, se o constituinte cria uma exceção a uma regra, deve -se, em nome do Princí-
pio da Igualdade, encontrar um fundamento para a diferenciação5. Por que razão o cons-
tituinte deixou de incluir aquela situação entre as tributáveis? Claro que o constituinte 
não precisaria ser coerente, mas o aplicador do Direito deve pressupor que o constituinte 
não agiu arbitrariamente6. Encontrando -se um fundamento para o tratamento diferen-
ciado àquelas situações, identificar -se -á a harmonia do sistema tributário, o que, inclusi-
ve, poderá ser útil no momento de sua interpretação.
É comum que se aponte, como fundamentação para as imunidades, a busca, por par-
te do constituinte, de algum valor que lhe seja tão caro, a ponto de justificar um trata-
mento desigual. 
Normalmente, tais valores estarão relacionados a liberdades e garantias fundamentais, assegu-
rados constitucionalmente como base do ordenamento. Tais liberdades e garantias, por serem o 
1 Cf. VANONI, Ezio. Natureza e interpretação das leis tributárias. Rubens Gomes de Sousa (trad.). Rio de Janeiro: Fi-
nanceiras, 1952, p. 17 -20.
2 O texto constitucional atual prevê imunidades também para outras espécies tributárias. Assim, como se verá neste 
capítulo, as receitas decorrentes de exportação são imunes às contribuições sociais e de intervenção no Domínio Eco-
nômico (artigo 149, § 2o, I, da Constituição Federal); as entidades de assistência social são imunes às contribuições 
sociais destinadas à seguridade social (artigo 195, § 7o, da Constituição Federal). O texto constitucional prevê até 
mesmo um caso de imunidade de taxas. De regra, entretanto, as imunidades se aplicam a impostos.
3 Cf. SOUSA, Rubens Gomes de. Compêndio de Legislação Tributária. São Paulo: Resenha Tributária, 1975, p. 187.
4 Cf. DERZI, Misabel de Abreu Machado; COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. A imunidade intergovernamental e 
sua extensão às autarquias federais. In Revista dialética de Direito Tributário. n. 6, 1996, p. 102.
5 Cf. TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário. v. V. Rio de Janeiro: Renovar, 
2000, p. 167.
6 Cf. MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do Direito. 14. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1994, p. 335; CAR-
RIÓ, Genaro. Notas sobre derecho y lenguage. 4. ed. Buenos Aires: Abeledo -Perrot, 1994, p. 58 -66; e GRAU, Eros Ro-
berto. Ensaio sobre a interpretação/aplicação do Direito. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 74.
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alicerce do ordenamento jurídico brasileiro, não podem ser modificados sequer por emenda consti-
tucional, como se extrai do artigo 60, § 4º, IV, da Constituição Federal.
No Capítulo I, já se apontou a importância das imunidades no Estado do século XXI. Concretizam 
elas espaços que não podem ser atingidos pela tributação, já que a sociedade exige, para si, espaço 
de atuação. Nas imunidades, veem -se liberdades protegidas pela Constituição. A tributação não há 
de ser ilimitada, já que o constituinte prestigia o papel fundamental e primário da própria sociedade 
na busca da liberdade coletiva.
Esta fundamentação, posto que relevante, não satisfaz por completo. Pelo menos, 
não parece aceitável que exclusivamente por conta de um valor constitucional – por 
mais caro que seja – se deixe de exigir tributo que se espera seja suportado por toda a 
coletividade.
Com efeito, embora na sua origem se possa ter visto a imunidade como remédio heroico para 
assegurar o exercício de direitos fundamentais, o moderno Estado de Direito parece dispensar 
tamanha garantia.
Alegar ser necessária a imunidade para que o Fisco não impeça o exercício de liberdade funda-
mental é ignorar que o Ordenamento Jurídico já conta com o Princípio da Igualdade e, mais especi-
ficamente, com o Princípio da Proibição do Efeito de Confisco, a impedirem, ambos, a tributação 
desarrazoada. Um tributo módico dificilmente poderia ser apontado como entrave ao exercício de 
uma liberdade fundamental; um tributo excessivo, por outro lado, seria inconstitucional, mesmo 
que não houvesse dispositivo acerca da imunidade.
Ademais, acaso se admitisse fossem as imunidades veículos para garantir liberdadesfundamen-
tais (ou melhor: que a garantia daquelas liberdades dependesse das imunidades), então a reação 
seria de pasmo: por que razão apenas algumas liberdades fundamentais teriam sido protegidas por 
imunidades? Haveria imunidades implícitas e outras explícitas? Qual a diferença entre umas e outras?
Mais acertado parece o raciocínio que vê nas imunidades também a concretização do 
Princípio da Capacidade Contributiva: sua falta, manifesta em algumas situações, con-
tribui na justificação da imunidade. Se o imposto é um instrumento de captação de ca-
pacidade contributiva, sua falta implica impossibilidade de imposição. 
Cabe insistir, aqui, que a ausência de capacidade contributiva não se confunde com a ausência 
de riqueza: é possível que alguém possua alguma riqueza, sem por isso possuir capacidade contri-
butiva. Exemplo de tal situação é o daquela pessoa que aufira alguma renda (e, portanto, possua 
alguma riqueza ), mas cujo estado de saúde precário obrigue -a a gastar com medicamentos, ou en-
fermeiros, tudo o que ganha. Nada lhe restará para contribuir com os gastos da coletividade. 
A favor desse raciocínio conta a coerência sistêmica: as imunidades já não se apresentam como 
privilégios odiosos, antissistemáticos, mas antes constituem uma confirmação do Princípio da Capa-
cidade Contributiva. Não se trata mais de excluir do dever de contribuir entidade de quem se espe-
raria participasse do esforço coletivo, mas antes de se tornar explícito que daquelas entidades que 
não disponham de capacidade contributiva não se há de exigir o referido tributo.
Diante de tal constatação, poder-se-ia perguntar: afinal, é a capacidade contributiva 
ou a liberdade fundamental que pesam na imunidade? A resposta mais adequada é: am-
bas contribuem no mesmo sentido para a construção da norma da imunidade.
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Importa insistir no entendimento – hoje largamente aceito – de que não coincidem norma e 
dispositivo; este, enquanto mero enunciado, é, quando muito, suporte para as normas. Por meio 
da interpretação, busca-se a construção de uma norma, extraindo dos enunciados7 todo o seu 
conteúdo possível.
Assim é que não cabe referir à imunidade citando apenas um dispositivo. Poder-se-á, claro, men-
cionar aquele trecho em que se evidencia a imunidade; a norma, entretanto, será objeto de constru-
ção mais complexa, exigindo que se combinem diversos dispositivos do próprio texto constitucional 
ou de outros enunciados normativos – em especial, no caso da imunidade, a lei complementar –, 
resultando daí o sentido do mandamento constitucional.
A partir de tal premissa, torna-se possível constatar que as imunidades contam com uma série 
de dispositivos constitucionais que interagem em direção idêntica, implicando um alargamento de 
seu alcance. São casos em que, mesmo que inexistisse enunciado expresso versando sobre a limita-
ção ao poder de tributar, outros dispositivos constitucionais já seriam suficientes para indicar o de-
siderato constitucional.
Tome-se o exemplo da imunidade recíproca, a ser examinada abaixo. Ela está expressa no artigo 
150, VI, “a”, do texto constitucional, que proíbe que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Muni-
cípios instituam impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros.
Interessante exercício é indagar qual seria o resultado se o constituinte tivesse omitido aquele 
dispositivo. Acaso se admitiria que as pessoas jurídicas de direito público instituíssem impostos uns 
sobre os outros?
Basta que se examine a origem do dispositivo para que se conclua pela possibilidade de encon-
trar outros suportes, na própria Constituição, para a norma de imunidade.
Com efeito, como se verá a seguir, a imunidade recíproca surgiu como base do sistema federal, a 
partir do exemplo do modelo estadunidense. Não parece desacertado afirmar que o princípio fede-
rativo, reconhecido entre as cláusulas pétreas da Constituição (artigo 60, § 4º, I), já conduziria a seme-
lhante vedação. A imunidade recíproca apresenta-se como garantia da independência entre as 
pessoas jurídicas de Direito Público, dentre as quais não há hierarquia ou subordinação. Preserva-se, 
assim, o princípio federativo. Afinal, como pensar em autonomia dos entes federais se parte daquilo 
que é arrecadado fosse desviado para outra pessoa jurídica de Direito Público a título de impostos?
Neste sentido, a imunidade recíproca impede que um ente da Federação venha a interferir, por co-
brança de impostos, na autonomia de outro ente, haja vista que, pelo Princípio Federativo, todos os entes 
encontram-se em situação de isonomia. A tributação por impostos de um ente pelo outro implicaria um 
vínculo de subordinação não tolerado em face da isonomia postulada pela forma federativa de Estado8.
Mas não é apenas o Princípio Federativo que viria a contribuir na construção da norma da imuni-
dade: acrescer-se-ia o Princípio da Capacidade Contributiva (artigo 145, § 1º). Se o imposto é um ins-
trumento de captação de capacidade contributiva, sua falta implica impossibilidade de imposição.
Não parece desarrazoada a afirmação de que as pessoas jurídicas de Direito Público não têm 
capacidade contributiva. Tudo o que arrecadam já é voltado aos gastos da coletividade, descaben-
do, pois, cogitar parcela que “sobra” para atender a gastos imputados a outra pessoa jurídica de 
Direito Público.
Vê-se, pois, a partir do exemplo, que o Princípio Federativo, de um lado, e a capacidade contri-
butiva, de outro, ambos já conduzem ao entendimento de que não devem as pessoas jurídicas de 
Direito Público instituir e cobrar impostos, uns dos outros.
7 Cf. CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributário – linguagem e método. São Paulo: Noeses, 2008, p. 131.
8 Cf. CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 645.
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Assim, o enunciado do artigo 150, VI, “a”, da Constituição apenas vem se adicionar aos já citados, 
todos caminhando na mesma direção; claro que o enunciado mantém sua importância, seja por 
explicitar a imunidade, seja por apresentar contornos rígidos a ela. Pode-se dizer que, sem o 
último enunciado, a imunidade teria feições menos claras, exigindo do exegeta longo trabalho 
analítico para conhecer a norma; ao tratar expressamente do assunto, o constituinte cuidou desde 
logo de esclarecer o alcance da imunidade, reduzindo daí o esforço argumentativo do jurista.
Sintetiza-se, assim, o entendimento de que a norma de imunidade é fruto de uma 
série de dispositivos, todos confluindo para a sua construção. A mera proteção a uma 
liberdade fundamental não serve para construção de seu inteiro teor, sendo igualmente 
relevante invocar o Princípio da Capacidade Contributiva.
Haverá situações, entretanto, em que o Princípio da Capacidade Contributiva não 
servirá de justificativa para determinada imunidade. Encontrar -se -ão no texto constitu-
cional imunidades cuja função é meramente de ordem sistemática: tendo em vista a re-
partição de competências tributárias, houve por bem o constituinte valer -se do instituto 
da imunidade com a finalidade de oferecer coerência ao próprio sistema. Nesse caso, a 
norma da imunidade decorrerá da confluência do dispositivo específico e da coerência 
buscada.
Tal é o caso das imunidades às exportações, a partir da decisão do constituinte, no sentido de 
desonerar as exportações e tributar as importações, adotando o que internacionalmente se consa-
grou como “princípio do destino”. Importava assegurar que todas as pessoas jurídicas de Direito 
Público, no exercício de suas competências, se mantivessem firmes no mesmo critério. Como cada 
ente federal é livre para instituir seus impostos, cabia ao próprio constituinte direcioná-losno senti-
do da adoção uniforme da tributação no destino.
Por último – diga-se desde já –, o esforço do jurista pela coerência não pode ofuscar-
-lhe a realidade de que seu objeto – o Direito Posto – é fruto de decisões políticas. Assim, 
haverá situações em que o privilégio da imunidade já não terá caráter sistemático, sendo 
antes produto de negociação entre os constituintes, positivada pelo texto constitucional. 
Muitas vezes, grupos de pressão acabam por ver seus interesses prestigiados até mesmo 
no texto constitucional. Não há como negar tal possibilidade, mas seu reconhecimento 
implica uma atitude mais crítica diante de dispositivos de tal jaez.
Nesse caso, o espectro da imunidade é necessariamente menor, já que a norma construída de-
corre de um único dispositivo constitucional, em conflito – diga-se desde já – com outros como o 
próprio Princípio da Capacidade Contributiva. Não se negará, por certo, a imunidade, mas construir-
-se-á norma de alcance limitado, de modo a assegurar, ao máximo, a coerência do Ordenamento.
A constatação de que nem todas as imunidades têm igual fundamentação – e igual 
peso – é relevante para o trabalho do jurista, já que o auxiliará na tarefa da compreensão 
da extensão da imunidade e construção da norma. Deve-se questionar qual a função da 
imunidade para, com base em tal questionamento, propor a norma de imunidade. 
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Como se verá no Capítulo XVII, um dos grandes desafios que se apresentam ao jurista está no 
campo da interpretação e aplicação da lei tributária, na construção da norma. É comum o recurso a 
métodos apriorísticos, como o jargão segundo o qual se interpretam amplamente as imunidades. 
Por trás desse pensamento, está o preconceito de que as imunidades vinculam proteção a valores 
constitucionais; nesse sentido, os dispositivos concernentes a imunidades se interpretariam de 
modo tão amplo quanto necessário a garantir aqueles valores.
Ou seja: ultrapassado o esforço para a interpretação de dispositivos, passando-se à construção 
de normas, já não têm espaço considerações genéricas. Importa ver, na construção de cada norma, 
quais os dispositivos que se fazem relevantes.
Quando a norma de imunidade decorre da junção de dispositivos que revelam valores tão 
altos como liberdades fundamentais e capacidade contributiva, então igualmente ampla é a nor-
ma de imunidade.
Se a norma de imunidade não se revela suportada por exigência de capacidade contributiva, 
tendo mera função técnica e sistematizadora, apenas a tanto se prestará o raciocínio do intérprete/
aplicador.
Finalmente, nos casos em que o dispositivo imunizatório não se inspira na Capacidade Contri-
butiva, mas apenas em decisão do constituinte, voltada a direcionar a atividade econômica, é esse 
direcionamento – não a liberdade fundamental ou a Capacidade Contributiva – que inspirarão a 
construção da norma.
Examinar -se -ão, neste Capítulo, as imunidades expressas no ordenamento jurídico. 
Alerta -se para o fato de que o aplicador da lei pode identificar outras, não expressas, 
decorrentes do próprio sistema. 
Ou seja: embora o constituinte tenha apontado um rol de situações que se afastariam da tributa-
ção, uma análise do texto constitucional pode revelar que esse rol não é exaustivo9. Apenas a título 
de exemplo, cita -se o caso das repartições consulares estrangeiras, que estão afastadas da pretensão 
tributária brasileira por causa de um costume internacional: embora a Constituição seja silente a tal 
respeito, a tributação da propriedade detida por uma embaixada, por exemplo, seria inadmissível.
Regina Helena Costa chega a se referir ao “princípio da não obstância do exercício de direitos 
fundamentais por via da tributação”, ao alegar que “se o ordenamento constitucional ampara deter-
minados direitos, não pode, ao mesmo tempo, compactuar com a obstância ao seu exercício, me-
diante uma atividade tributante desvirtuada. A atividade tributante do Estado deve conviver 
harmonicamente com os direitos fundamentais, não podendo conduzir, indiretamente, à indevida 
restrição ou inviabilização de seu exercício”10.
Este pensamento, entretanto, não deve levar à ideia de que haverá um número infinito de imu-
nidades, correspondente a todos os direitos fundamentais. Mais uma vez, cabe insistir que o exercí-
cio de direitos fundamentais é compatível com a tributação, desde que módica. A tributação 
exagerada – esta sim – deve ser afastada. Para tanto, não há necessidade de invocar a imunidade, já 
que o Princípio da Proibição do Efeito de Confisco (quando não a própria proporcionalidade) será 
fundamento suficiente para limitar os exageros do Poder Tributante.
9 Nesse sentido manifesta -se também BALEEIRO, Aliomar. Limitações constitucionais ao poder de tributar. Rio de Ja-
neiro: Forense, 1997, p. 227. Ainda sobre o assunto, cf. TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tribu-
tário. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 64.
10 Cf. COSTA, Regina Helena. Imunidades tributárias. Teoria e análise da Jurisprudência do STF. 2. ed. revista e atuali-
zada. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 79.
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1.3 Imunidade, Domínio Econômico e Livre Concorrência
Se é verdadeiro que a imunidade encontra vários fundamentos, parece importante 
fixar posição quanto ao seu limite, i.e., até que ponto vai a imunidade.
Para que se desenvolva raciocínio coerente, importa mais uma vez insistir: a imuni-
dade não é fruto de um dispositivo; a norma, ao contrário, se extrai do exame de vários 
dispositivos.
Assim, também, é possível que uma mesma espécie de imunidade implique normas 
diversas, conforme a situação em que se encontre.
Quando uma entidade imune atua fora do Domínio Econômico, por exemplo, não 
cabe cogitar existência de capacidade contributiva. Se a atividade econômica pode ser 
dividida entre o setor público e o Domínio Econômico, é neste que se manifesta aquela 
capacidade.
Importa ter sempre em mente o que já se afirmou: capacidade contributiva não se confunde 
com capacidade econômica. Por certo, existem recursos no setor público e, neste sentido, há capa-
cidade econômica. Não basta esta, entretanto, para que haja tributação. Importa que tais recursos 
estejam disponíveis, i.e., que possam ser apropriados pelo Poder Público por meio da tributação.
No setor público, não há tal disponibilidade. Todos os recursos ali alocados já estão, por princípio, 
destinados a uma finalidade pública. Não há “sobras” que possam ser captadas pela imposição de tri-
butos.
Fora do Domínio Econômico, ter-se-á imunidade de amplo espectro, já que para a 
construção da norma concorrerão dispositivos acerca da capacidade contributiva (falta 
desta); do valor fundamental contemplado pela imunidade e ainda o dispositivo especí-
fico que a contempla. Todos fluirão no mesmo sentido.
O desafio surge quando se está fora do setor público, i.e., quando a entidade imune, 
por exemplo, passa a exercer atividades dentro do Domínio Econômico. Neste, já pode 
surgir manifestação de capacidade contributiva, o que exige que se construa outra norma.
A norma de imunidade, nesse caso, continuará tendo, para sua construção, o disposi-
tivo específico que a contempla; o valor fundamental que a inspirou será igualmente re-
levante. Por outro lado, o Princípio da Capacidade Contributiva atuará possivelmente 
em sentido inverso, ainda vindo a atuar o Princípio da Livre Concorrência. Ponderações 
acerca do emprego dos recursos podem tornar-se relevantes.
Cabe, portanto, a afirmação: a imunidade não é monolítica. Não há uma só imunidade; 
a norma concernente à imunidade, em cada caso, surgirá da confluência de diversos dis-
positivos que a conformarão.
A imunidade não pode ser uma vantagem, um favor; como já insistimos, ela écom-
patível com o Ordenamento Jurídico porque se justifica nas finalidades constitucionais.
Se uma entidade imune atua fora do Domínio Econômico, não há capacidade con-
tributiva. Mas o mero fato de ela passar a atuar naquele Domínio não implica, ipso facto, 
a existência daquela capacidade. Não são incomuns as situações em que entidades – es-
pecialmente as do terceiro setor – se valem de algum comércio como meio para obterem 
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recursos para atender a suas finalidades. Ora, se os recursos assim obtidos se vinculam 
aos objetivos (públicos) daquelas entidades, então ainda não há que falar em capacidade 
contributiva. Ou seja: em tais circunstâncias, o Princípio da Capacidade Contributiva 
atuará no mesmo sentido do valor fundamental, ambos assegurando a imunidade, a des-
peito da atuação contrária da Livre Concorrência. Ambas as forças se sopesam na cons-
trução da norma.
Capacidade contributiva surgirá quando o patrimônio, a renda ou os serviços da-
quelas entidades já não estiverem voltados a sua finalidade, i.e., quando passarem a 
atender a interesses que não se confundem com os nobres fins públicos que motivaram 
a imunidade. Ademais, a própria Ordem Econômica, em especial o Princípio da Livre 
Concorrência, pode contribuir para que se construa norma de menor alcance, ou mes-
mo se negue a imunidade. No Domínio Econômico, existem outras entidades atuando, 
formando-se o mercado. Por mais nobres que sejam as finalidades da entidade e ainda 
que os recursos auferidos no mercado sejam a elas destinados, ainda assim não se pode 
deixar de lado a Livre Concorrência.
Daí propormos o seguinte raciocínio, que inspirará o restante do presente Capítulo:
✓ Enquanto a atuação da entidade imune dá-se fora do Domínio Econômico (i.e. no 
setor público), não há que falar em capacidade contributiva; a norma de imunidade 
tem amplo espectro, já que será fruto não só do dispositivo específico, mas também da 
confluência de um valor fundamental constitucional e da Capacidade Contributiva;
✓ Ingressando a entidade no Domínio Econômico, há a possibilidade de capacida-
de contributiva; a imunidade, então, apenas poderá ser estendida se os recursos 
assim gerados forem integralmente destinados às finalidades da entidade imune, 
já que até tal limite o Princípio da Capacidade Contributiva atua em sentido 
conforme à imunidade;
✓ No Domínio Econômico, a norma de imunidade é fruto da confluência não só dos 
dispositivos constitucionais específicos (inclusive os que a limitam), mas também 
da Capacidade Contributiva (que atuará positiva ou negativamente, conforme o 
caso) e da Livre Concorrência.
Importa que se esclareça que não é o mero fato de uma entidade atuar no Domínio 
Econômico que levará, de imediato, à ofensa do Princípio da Livre Concorrência. Esta 
deve ser provada a cada caso, já que muitas vezes a atuação daquela entidade, longe de 
ferir aquele Princípio, viabiliza-o.
Com efeito, entidades imunes têm gastos com suas finalidades essenciais, tornando-as diferen-
tes de outras empresas que atuam no mesmo mercado. A imunidade, nesse caso, apenas torna viá-
vel sua atuação.
Cite-se o exemplo de uma entidade que ofereça oportunidade de mão de obra a deficientes: em 
alguns casos, tal entidade terá custos que outra empresa não teria. A imunidade seria, deste modo, 
um mecanismo para compensarem-se as diferenças. Ou seja: enquanto a empresa (privada) paga 
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impostos, a entidade imune tem gastos assistenciais equivalentes. Se os gastos assistenciais equiva-
lem à carga tributária imunizada, não há privilégio e prestigia-se a Livre Concorrência, já que a imu-
nidade assegura que haja mais um agente no mercado (a entidade imune, que doutro modo não 
teria condições de concorrer).
É neste contexto que se insere caso julgado pelo Supremo Tribunal Federal11, em que se avaliou 
se a imunidade de que trata o artigo 150, VII, alínea “a”, estender-se-ia, também, ao patrimônio, ren-
da e serviços dos Correios relacionados a atividades da empresa distintas do serviço postal, onde 
não parece pertinente negar se esteja dentro do Domínio Econômico, dada a concorrência com 
agentes econômicos privados. Nesse caso, a cobrança de tarifas já não pode ser facilmente ignora-
da. Afinal, o § 3º do artigo 150 é expresso com relação à limitação da imunidade e já não há como 
negar a atuação do Princípio da Livre Concorrência. A imunidade haveria de ser, a princípio, muito 
mais estreita.
De fato, a norma da imunidade deve ser construída de modo mais restrito, no caso de atuação 
dentro do Domínio Econômico, o que se aplica ao caso das demais atividades exercidas pelos Cor-
reios. Por outro lado, reconhecer a atuação do Princípio da Livre Concorrência implica restringir o 
alcance da imunidade, mas não necessariamente negá-la: as circunstâncias do caso concreto é que 
devem dizer em que medida o gozo da imunidade afeta aquele Princípio. 
Assim, no caso em questão, sustentou-se que a imunidade seria condição para que os Correios 
pudessem prestar tais serviços em condições de competição com os demais agentes de mercado, já 
que eles – os Correios – estão forçados a incorrer em gastos que os agentes privados não têm. Nesse 
caso, é evidente que a imunidade não contraria a Livre Concorrência, mas assegura-a, ao permitir 
que mais um agente atue no mercado.
Nesse sentido, considerou o Ministro Gilmar Mendes que a ECT “certamente não é empresa cal-
cada nos padrões de lucratividade de mercado. Todos querem disputar esses grandes mercados, os 
grandes conglomerados urbanos, mas vai entregar alguma coisa em Cabrobó! Isso acaba sendo 
monopólio. Aí, os Correios têm o ônus.” No curso do julgamento, nomeou-se tal lógica de “argumen-
to do subsídio cruzado”, segundo o qual a imunidade somente se justificaria em decorrência da 
atribuição dos Correios de exercerem atividades deficitárias, nas quais nenhum agente em condi-
ções de mercado se arriscaria.
Tal argumento foi enfrentado diretamente pelo Ministro Luiz Fux, para quem a circunstância de 
a venda de título de capitalização, o recebimento de mensalidades de associações e sindicatos e de 
inscrições em vestibulares e concursos (serviços prestados pelos Correios no Domínio Econômico) 
financiarem os serviços efetivamente postais não deve conduzir à conclusão de que aqueles deve-
riam também ser abarcados pela imunidade. No raciocínio do Ministro, o privilégio afetaria o preço 
final dos serviços e produtos comercializados em situação de mercado, gerando uma distorção con-
correncial. Ademais, tais serviços não se confundiriam com serviços públicos em sentido estrito, 
orientando-se, pois, pela dinâmica do mercado. 
Em apertada votação, prevaleceu o entendimento do Ministro Gilmar Mendes, vencidos os Mi-
nistros Luiz Fux, Joaquim Barbosa, Cármen Lúcia, Marco Aurélio e Cezar Peluso.
Diverso seria o caso em que a entidade imune, valendo-se do privilégio, no lugar de se apropriar 
da vantagem tributária para atender às suas finalidades essenciais, prefere reduzir seus preços para 
abocanhar maior fatia do mercado. Nesse caso, há notória ofensa à Livre Concorrência.
11 Recurso Extraordinário 601.392/PR, Pleno, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 28.02.2013.
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Interessante notar, nesse sentido, a preocupação do Ministro Joaquim Barbosa com os efeitos 
que o precedente dos Correios teria sobre julgamentos posteriores:
“...não é só a ECT. Falei aqui em Infraero. Existem também as empresas de portos e vários outros. 
Ou seja, o mesmo princípio se aplicará a todas essas situações em que empresas privadas se 
valem da imunidade para exercer atividadelucrativa sem pagar nenhum imposto. (...) E nós 
estaremos criando monstrengos, um com uma certa formatação, e outro com outra. E permi-
tindo, de um lado, a expansão desmesurada dessas entidades, e, de outro, aquilo que talvez 
mais interesse em casos como este, a sua apropriação por interesses políticos, os mais diversos.”
Em que pese a preocupação do Ministro, há que se ver que casos como o ora referido dependem da 
análise das evidências concretas. Servem de exemplo paradigmático para que se confirme o entendi-
mento de que a norma da imunidade não é a mesma em qualquer caso. A imunidade – insistimos – não 
é monolítica. O mesmo dispositivo – o § 3º do artigo 150 – poderá ter alcance maior ou menor, confor-
me atuar o Princípio da Livre Concorrência, sem que haja qualquer prejuízo à coerência das decisões.
1.4 Imunidade, Setor Público e Livre Concorrência
O tema da livre concorrência leva, em um primeiro momento, à ideia de que pode não 
caber a aplicação das imunidades às situações em que há atuação no Domínio Econômi-
co, fora do escopo da atividade imunizada, já que, neste caso, protege-se a concorrência 
entre particulares atuantes no mercado. Tendo em vista a divisão entre, de um lado, Do-
mínio Econômico, onde prevalece a concorrência, e, de outro, o setor público, cabe inda-
gar: há espaço para cogitar a concorrência entre os agentes fora do Domínio Econômico?
A resposta parece afirmativa. Basta ver, a esse respeito, o caso do setor (público) aéreo, 
onde, há alguns anos, atuavam uma empresa pertencente ao Estado de São Paulo e ou-
tras empresas privadas. Todas, note-se, no setor público. Havia, sim, efetiva concorrência, 
conquanto não fosse ambiente de mercado; não há dúvida de que o consumidor consi-
dera a menor tarifa, quando escolhe entre os serviços que lhe são oferecidos, quer por 
empresas públicas, quer por empresas privadas.
Embora seja elemento comum a ambos, a concorrência, no setor público, não tem o 
mesmo fundamento daquela que prevalece no Domínio Econômico. Neste, a livre concor-
rência é princípio previsto pelo artigo 170, visando à construção da Ordem Econômica ali 
preconizada. Fundando-se no trabalho e na livre-iniciativa, a livre concorrência surge como 
ferramenta para que se alcance o ideal maior: a existência digna, segundo os ditames da 
justiça social. Acreditou o constituinte, em síntese, que da livre concorrência (em conjunto 
com os demais valores ali preconizados) surgiria uma Ordem Econômica mais justa. O 
raciocínio parece imediato quando se tem em conta que a livre concorrência pode ser me-
canismo útil para que se tenha uma produção e circulação eficiente de bens e serviços.
A mesma lógica não há de prevalecer fora do Domínio Econômico. No setor público, 
não se busca a eficiência segundo a lógica do mercado, mas o provimento de bens e ser-
viços essenciais, protegidos pelo próprio Constituinte. A concorrência, nesse caso, surge 
para assegurar condições de atuação dos particulares que se ocupam em desempenhar 
tais funções públicas (e.g. concessionários, permissionários). Contrariaria o interesse pú-
blico se os particulares não pudessem prover os bens e serviços públicos, quando o pró-
prio legislador viu por bem autorizar sua atuação.
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Vê-se, pois, a concorrência como condição de viabilidade dos agentes no provimento 
daqueles bens e serviços. É dizer, o fato de o poder público autorizar a atuação de parti-
culares no setor público implica o compromisso com a concorrência. Em tais circunstân-
cias, assegurar a imunidade a uns e não a outros implica fixar custos e tarifas diversas, 
tornando inviável a atuação daqueles atingidos pela tributação. Figura a imunidade, as-
sim, como requisito para viabilizar a atuação de agentes privados no setor público.
Se há atuação no setor público em situação de concorrência em uma mesma atividade 
relevante, sabe-se que garantir um benefício fiscal a apenas alguns dos agentes que atuam 
no setor, sem o fazer aos outros, gera um desequilíbrio concorrencial no setor em questão.
1.5 Patrimônio, renda e serviços
O texto constitucional utiliza, quando versa sobre diversos casos de imunidade, a 
expressão “patrimônio, renda ou serviços”. O texto não é feliz, pois oferece o risco de se 
entender que outros fatos econômicos poderiam estar sujeitos ao imposto. Ou seja: se os 
dispositivos constitucionais imunizam patrimônio, renda e serviços, poder-se-ia enten-
der que se a hipótese tributária alcançasse fenômeno que não fosse “deter patrimônio”, 
“auferir renda” e “prestar serviços”, então não haveria imunidade. 
Tomando o caso da imunidade recíproca, que será visto a seguir, poder -se -ia cogitar 
hipótese de a União doar a um Município um terreno, para a construção de um parque 
público. Haveria a possibilidade de incidência do imposto estadual sobre transmissão 
causa mortis e doação de quaisquer bens e direitos? 
Numa primeira leitura, poder -se -ia acreditar que sim, tendo em vista que o referido 
imposto não teria como base de incidência o patrimônio, nem a renda, nem os serviços 
daquelas pessoas jurídicas de Direito Público. Fosse esse o raciocínio adequado, então 
como ficaria a proteção que se quer garantir ao princípio federativo? Mais ainda: qual a 
capacidade contributiva manifestada no ato? 
O exemplo mostra que a expressão patrimônio, renda ou serviços deve ter uma inter-
pretação bem mais ampla: ao se referir àqueles três elementos, o constituinte procurou 
atingir a totalidade das situações econômicas passíveis de tributação. Recorde -se, aqui, o 
fluxo circular de renda, apresentado no capítulo I, a confirmar tal assertiva. Ou seja: ain-
da que, juridicamente, o imposto possa incidir sobre uma transmissão de bens, ou sobre 
uma operação de circulação de mercadorias, economicamente todo imposto atingirá pa-
trimônio, renda ou serviços do contribuinte12. Daí parecer acertado afirmar que a imunida-
de estende -se a todos os impostos, qualquer que seja a hipótese tributária já que, sempre, 
ou o patrimônio, ou a renda, ou os serviços do ente imune serão afetados.
Nota -se, neste aspecto, que o constituinte não limitou a imunidade à propriedade, mas 
alcançou o patrimônio. Assim, não se vinculou a imunidade a uma relação jurídica, mas 
protegeram -se todo o patrimônio, todas as rendas e todos os serviços da pessoa imune. 
12 Cf. NOGUEIRA, Ruy Barbosa.Curso de direito tributário. São Paulo: Saraiva, 1989, p. 162.
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Este ponto pode ser relevante para explicar o alcance da imunidade a situações que, 
doutro modo, não poderiam ser tidas por imunes. Importa que o patrimônio, a renda ou 
os serviços da entidade imune não sejam alcançados pelo imposto. Ou seja: observada a 
questão concorrencial, desde que os recursos da atividade em questão sejam destinados à 
finalidade essencial da entidade imune, então a renda assim auferida não poderá ser to-
cada pelo imposto.
É esta a razão por que a jurisprudência não hesita em estender a imunidade a situações que, li-
teralmente, não estariam alcançadas por ela. Seja o caso de um estacionamento, explorado por en-
tidade imune: observada a questão da concorrência, explorada acima, a imunidade poderá ser 
assegurada se a renda daquela atividade for destinada às finalidades essenciais da entidade imune; 
entendimento diverso implicaria permitir que o imposto reduzisse a renda destinada àquelas finali-
dades essenciais. 
Situação com tais contornos foi enfrentada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do 
Recurso Extraordinário 257.700-6-MG, que teve por objeto caso em que o fisco municipal pretendia 
ver exigido o IPTU de imóvel alugado por entidade assistencial imune a um estacionamento de veí-
culos. No caso, assinalou o Ministro Ilmar Galvão, acompanhado de forma unânimepela Corte:
Assim sendo, mostra-se de todo irrelevante o fato, considerado pela recorrente para afastar a imu-
nidade, de que, no caso, está-se diante de tributo que pode ser transferido aos inquilinos, além de 
não se tratar de atividade típica de instituição social, posto enquadrar-se no campo da exploração 
de atividades empresariais, devendo sujeitar-se, portanto, à tributação. Ora, cuidando-se de imu-
nidade constitucional, desde que a instituição de assistência social preencha os requisitos legais, 
não importa saber se os imóveis de sua propriedade são locados ou não. É que a imunidade cobre 
patrimônio, rendas e serviços, não havendo distinção quanto ao uso direto ou à locação de imó-
veis da beneficiária13.
De forma semelhante, o Tribunal reconheceu, por ocasião do Recurso Extraordinário 221.395-8, 
que o patrimônio da entidade restará imune caso demonstrada sua ligação com as finalidades es-
senciais desta. É o que se pode notar no voto proferido pelo Ministro Marco Aurélio, seguido por 
todos os demais membros do Tribunal14:
Os imóveis não precisam estar destinados a cursos educativos, ao desenvolvimento, neles pró-
prios, de atividades essenciais. Indispensável é que a utilização se dê em prol, visando ao imple-
mento, da atividade da instituição e isso, conforme já ressaltado, ocorre quando se destine a servir 
de escritório e de residência para membros dela própria.
Eis, neste sentido, a redação da Súmula 724 do Supremo Tribunal Federal:
Ainda quando alugado a terceiros, permanece imune ao IPTU o imóvel pertencente a qualquer 
das entidades referidas pelo art. 150, VI, “c”, da Constituição, desde que o valor dos aluguéis seja 
aplicado nas atividades essenciais de tais entidades.
Verifica-se aí que mesmo que o imóvel em questão não fosse ocupado pela entidade imune, 
nem fosse ele mesmo afetado a suas finalidades essenciais (porque alugado a terceiros), a imunidade 
13 Recurso Extraordinário 257.700-6-MG, 1a Turma, Rel. Min. Ilmar Galvão, j. 13.06.2000, D.J. 29.09.2000.
14 Recurso Extraordinário 221.395-8, 2a Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 08.02.2000, D.J. 12.05.2000.
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se viu assegurada tendo em vista que a renda assim obtida com o aluguel estava, ela sim, afetada 
àquelas finalidades. Se a renda da entidade está imune a impostos, quando afetada a suas finalida-
des essenciais, então também tais aluguéis estariam imunes.
Embora o texto da súmula acima reproduzido silencie a respeito do assunto (e tampouco tenha 
o tema sido aventado em precedentes jurisprudenciais), importa compreender a súmula dentro do 
contexto em que foi produzido, i.e., entidade imune que, incidentalmente, tenha receita de alugue-
res com a qual pode suprir suas necessidades financeiras, para atingir suas finalidades essenciais.
Se a receita da entidade imune fosse de tal porte que assumisse a feição de verdadeira atividade 
empresarial, então o entendimento acima expressado poderia ser revisto, já que o Princípio da Livre 
Concorrência poderia pesar contra o privilégio. Claro que a decisão seria baseada em caso concreto, 
já que, como visto, nem sempre a livre concorrência se vê afetada pela imunidade. A atenção, entre-
tanto, será redobrada.
A extensão da imunidade à totalidade das rendas da entidade imune pode ser confirmada pelo 
seguinte acórdão do Supremo Tribunal Federal:
CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. ICMS. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA. INSTITUIÇÃO DE EDUCAÇÃO SEM 
FINS LUCRATIVOS. C.F., art. 150, VI, c.
 I – Não há invocar, para o fim de ser restringida a aplicação da imunidade, critérios de classificação 
dos impostos adotada por normas infraconstitucionais, mesmo porque não é adequado distinguir 
entre bens e patrimônio, dado que este se constitui do conjunto daqueles. O que cumpre perquirir, 
portanto, é se o bem adquirido, no mercado interno ou externo, integra o patrimônio da entidade 
abrangida pela imunidade. (...)15.
Do voto do Ministro Carlos Velloso, extrai -se a seguinte e elucidativa passagem:
A questão a saber é se a imunidade em apreço – idêntica, aliás, à imunidade recíproca dos entes 
públicos, CF, art. 150, VI, a – abrangeria todos os impostos, ou seria restrita àqueles que, no CTN, 
são classificados como impostos sobre o patrimônio e a renda – CTN, Título III, Capítulo III – Impos-
tos sobre o patrimônio e a renda: art. 29 – ITR, art. 32, IPTU, art. 35, Imposto s/a transmissão de 
bens imóveis e direitos a eles relativos, art. 43, Imposto sobre a renda e proventos de qualquer na-
tureza, e o imposto sobre serviços: CTN, arts. 68 a 73.
Como o ICMS, tal qual o IPI e o IOF, são classificados, no CTN, como impostos sobre a produção e a 
circulação (CTN, Título III, Capítulo IV, arts. 46 e segs.), costuma -se afirmar que não estão eles 
abrangidos pela imunidade do art. 150, VI, c, da Constituição.
A objeção, entretanto, não é procedente.
É que tudo reside no perquirir se o bem adquirido, no comércio interno ou externo, é do patrimônio da 
entidade coberta pela imunidade. Se isto ocorrer, a imunidade tributária tem aplicação, às inteiras.
(...)
O acórdão invoca BALEEIRO, citado no RE 87.913, a lecionar que a imunidade “deve abranger os 
impostos que, por seus efeitos econômicos, segundo as circunstâncias, desfalcariam o patrimônio, 
diminuiriam a eficácia dos serviços ou a integral aplicação das rendas aos objetivos específicos 
daquelas entidades presumidamente desinteressadas por sua própria natureza.” Acrescentou o 
Relator, Ministro Moreira Alves, em seguida, que “não há, pois, que aplicar critérios de classificação 
de impostos adotados por leis inferiores à Constituição, para restringir a finalidade a que esta visa 
com a concessão da imunidade” (RTJ 92/324).
15 Recurso Extraordinário 210.251 -2/SP, 2a Turma, Relator Min. Carlos Velloso, j. 17.11.1998, D.J.U. 05.09.1999.
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2 Classificação das imunidades
As imunidades dividem -se em subjetivas, objetivas ou mistas, conforme digam res-
peito a pessoas, coisas, ou ambas.
As imunidades subjetivas são as que alcançam as pessoas, em função de sua natureza 
jurídica. Como exemplo de imunidade subjetiva, ver -se -á a seguir a do artigo 150, VI, “a”, 
da Constituição Federal, a denominada imunidade recíproca, que se refere ao patrimônio, 
renda ou serviços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Tal imu-
nidade é subjetiva porque decorre diretamente da natureza jurídica das pessoas políticas.
Já as imunidades objetivas são aquelas conferidas em função de determinados fatos, 
bens ou situações, e não pelas características específicas das pessoas beneficiadas, ou 
pelas atividades que desenvolvem. Um exemplo típico de imunidade objetiva encontra-
-se no artigo 150, VI, “d”, da Constituição, que é a imunidade aos “livros, jornais, perió-
dicos e o papel destinado a sua impressão”. Tal imunidade não é concedida em função da 
pessoa que comercializa os livros, mas pelo objeto comercializado.
Assim, tal imunidade é objetiva, e abrange somente os impostos incidentes sobre a 
importação, a produção industrial e a circulação das mercadorias mencionadas, como o 
Imposto de Importação, o IPI e o ICMS, e não os impostos incidentes sobre a renda e o 
patrimônios de editoras e livreiros, por exemplo16.
A terceira categoria é a das chamadas imunidades mistas. Tais imunidades são reves-
tidas tanto do aspecto objetivo, porque conferidas em função de uma realidade de fato 
(i.e. determinado objeto, fato ou situação) quanto do aspecto subjetivo, uma vez que 
abrangem o patrimônio, a renda e os serviços de pessoas, na sua parcela que esteja ligada 
a tais realidades de fato.
A existência de imunidades mistas não é pacífica. Mesmo no Supremo Tribunal Federal, existe 
ainda entendimento17 no sentido de que seriamsubjetivas essas imunidades, já que vinculadas 
ao patrimônio, renda ou serviços. O caráter misto, como será visto no caso dos templos, dá-se 
porque não é relevante a existência de uma pessoa para que se reconheça a imunidade, e sim, no 
caso, um templo; identificado este, então o patrimônio, a renda e os serviços com ele identifica-
dos estarão imunes.
3 Imunidade recíproca
O artigo 150, VI, apresenta uma série de imunidades, iniciando pela imunidade recí-
proca:
16 Cf. a opinião de Misabel Derzi, em atualização da obra de Aliomar Baleeiro (Direito Tributário brasileiro, 11. ed. Rio 
de Janeiro: Forense, 2001, p. 149).
17 Recurso Extraordinário 325.822-2/SP, Pleno, Rel. Min. Ilmar Galvão, j. 18.12.2002, DJ 14.05.2004.
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 Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à 
União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
 (...)
 VI – instituir impostos sobre:
 a) patrimônio, renda ou serviços, um dos outros.
 (...)
 § 2o A vedação do inciso VI, a, é extensiva às autarquias e às fundações instituídas 
e mantidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos servi-
ços vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes.
 § 3o As vedações do inciso VI, a, e do parágrafo anterior não se aplicam ao patrimô-
nio, à renda e aos serviços, relacionados com exploração de atividades econômicas 
regidas pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados, ou em que haja con-
traprestação ou pagamento de preços ou tarifas pelo usuário, nem exonera o promi-
tente comprador da obrigação de pagar imposto relativamente ao bem imóvel .
Note -se, em um primeiro momento, que o artigo 150, VI, limita a imunidade aos 
impostos. Ou seja: nada impede que se cobrem taxas, por exemplo, entre as pessoas jurí-
dicas de Direito Público. É que as taxas não têm natureza de captação de capacidade 
contributiva, sendo, antes, uma contraprestação por um gasto efetivo.
A imunidade recíproca é tradicionalmente apontada a partir da garantia da indepen-
dência entre as pessoas jurídicas de Direito Público, dentre as quais não há hierarquia ou 
subordinação. Preserva -se, assim, o princípio federativo. Afinal, como pensar em autono-
mia dos entes federais se parte daquilo que é arrecadado fosse desviado para outra pessoa 
jurídica de Direito Público a título de impostos?
O intuito do constituinte de impedir que a tributação fosse instrumento para obstacu-
lizar que uma unidade federada exercesse, com autonomia, sua atribuição constitucional, 
pode ser confirmada pelo reforço que se depreende da leitura do artigo 151, II, que veda 
à “União tributar a renda das obrigações da dívida pública dos Estados, do Distrito Fede-
ral e dos Municípios, bem como a remuneração e os proventos dos respectivos agentes 
públicos, em níveis superiores aos que fixar para suas obrigações e para seus agentes”. 
Observa -se que se proíbe qualquer tipo de discriminação, odiosa em um regime federal.
A imunidade recíproca surgiu já no primeiro texto constitucional republicano brasileiro, no qual 
se nota a pena de Rui Barbosa, influenciado pelo modelo norte -americano. Fugiria ao escopo desta 
a análise da evolução daquele modelo. Cabe notar que nas origens daquela federação, os Estados-
-membros detinham muita força e era necessário proteger a União contra a fúria dos estados. Assim, 
no caso Mc. Culloch VS. Maryland, entendeu -se que a atuação de uma pessoa jurídica de direito 
público não poderia ser obstada por impostos de outra. No caso, protegia -se um Banco da União 
contra impostos estaduais. Posteriormente, decidiu -se pela recíproca: os serviços, bens e rendas dos 
Estados também não poderiam ser onerados por impostos federais (Buffington VS. Dav, 11 Wallace, 
de 1871, 113; Ward VS. Maryland, 12 Wallace, de 1870, 418; Bush VS. Commissioner, 300, US. De 1937, 
352 etc.). Impossível não relacionar com o artigo 151, II, acima referido.
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Importa ressaltar, entretanto, que, enquanto naquele país a jurisprudência nem sempre foi 
constante acerca do alcance da imunidade (ora estendendo aos Estados -membros, ora restringindo-
-a à União), no Brasil o tema é matéria de disposição constitucional, não permitindo, daí, que se infi-
ram restrições a seu alcance18.
Embora seja o Princípio Federativo a primeira inspiração da imunidade recíproca, já aler-
tamos acima que não é aquele, isoladamente, fundamento suficiente para a construção da 
norma imunizatória. Com efeito, em nome daquele Princípio, exigir-se-ia que um tributo 
não fosse utilizado como instrumento de pressão de uma pessoa jurídica de Direito Público 
sobre outra; entretanto, como contrapor-se a um tributo módico, exigido indistintamente de 
todos? Há que convir que não seria o caso de falar em pressão política ou exagero.
Daí a importância da discussão que já se propunha acima, no sentido de que a cons-
trução da imunidade que aqui se apresenta, do tipo subjetivo, encontre outro fundamen-
to, desta feita, a capacidade contributiva.
Sob o prisma do Princípio da Capacidade Contributiva, parece certo afirmar que não 
se poderia admitir que uma pessoa jurídica de Direito Público, atuando dentro de sua 
finalidade, possuísse capacidade contributiva. Tudo o que ela arrecada já é voltado aos 
gastos da coletividade, descabendo, pois, cogitar de parcela que “sobra” para atender a 
gastos imputados a outra pessoa jurídica de Direito Público. 
Ou seja: a razão por que não se cobram impostos das pessoas jurídicas de Direito 
Público está no fato de elas não possuírem capacidade contributiva; têm, por certo, capa-
cidade econômica, mas não há capacidade contributiva.
Em síntese: o dispositivo do artigo 150, VI, “a”, da Constituição Federal deve ser lido 
em conjunto com o Princípio Federativo, de um lado, e com o Princípio da Capacidade 
Contributiva, de outro, todos em conjunto, determinando o alcance da imunidade.
É assim que a imunidade atinge a todas as pessoas jurídicas de Direito Público, in-
clusive suas autarquias e fundações. Não só a União está protegida dos impostos estadu-
ais e municipais, e estes dos impostos daquela, como também se garante a imunidade 
entre Estados ou entre Municípios. 
A extensão a autarquias e fundações tem provocado alguns questionamentos na jurisprudên-
cia. Interessante o caso da Ordem dos Advogados do Brasil, quando esta questionou a incidência do 
Imposto sobre Operações de Crédito em suas aplicações financeiras. A 2ª Turma do Supremo Tribu-
nal Federal confirmou a imunidade, sob o fundamento de que a Ordem “desempenha atividade 
própria de Estado (defesa da Constituição, da ordem jurídica do Estado democrático de direito, dos 
direitos humanos, da justiça social, bem como a seleção e controle disciplinar dos advogados)”19. 
Situação que também merece nota é quando um bem pertencente a uma pessoa jurídica de 
Direito Público é explorado, sob regime de concessão, por empresa privada. O caso examinado pelo 
18 Cf. BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2001, p. 129 -130.
19 Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental do Recurso Extraordinário 259.976-RS. 2ª Turma. Rel. Min. Joaquim 
Barbosa. J. 23.03.2010. DJe 30.04.2010.
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Supremo Tribunal Federal foi o da Companhia Docas do Estado de São Paulo, concessionária do 
porto de Santos. Entendeu o Tribunal que esta deteria, enquanto concessionária, posse precária 
sobre o imóvel, “na qualidade de delegatária dos serviços de exploração do porto e tão somente 
enquanto durar a delegação”, o que não retiraria do imóvel a natureza de “bem público de uso espe-
cial”, acobertado pela imunidade20.O mesmo porto de Santos voltou a ser objeto de análise pelo 
Supremo Tribunal Federal, em caso relatado pelo Ministro Joaquim Barbosa21, em caso que questio-
nou o tema da livre concorrência. Este aspecto será retomado abaixo. Essa mesma linha parece ter 
inspirado a 2a Turma do mesmo Tribunal quando examinou a extensão da imunidade recíproca à 
Infraero. Neste caso, entretanto, a discussão chegou ao citado § 3o acima citado, quando se concluiu 
ser ele inaplicável, por se tratar de serviço público22. Este acórdão também será retomado abaixo.
Por outro lado, a amplitude que ora se defende para a imunidade recíproca encontra 
limitação pelo próprio constituinte.
3.1 A construção da norma concernente à imunidade recíproca
A norma de imunidade não pode ser construída de igual modo em todas as situações. 
O próprio constituinte tratou de prever dispositivos que a limitam em determinadas 
circunstâncias.
Confirmando o que acima já se alertava acerca das consequências concorrenciais pro-
venientes da atuação da entidade imune no Domínio Econômico, cumpre ver no § 2o 
acima citado, que, ao mesmo tempo que a imunidade se estende às autarquias23 e funda-
ções, ela se limita “ao patrimônio, à renda e aos serviços vinculados a suas finalidades 
essenciais ou às delas decorrentes”. O referido dispositivo é complementado pelo pará-
grafo seguinte, quando se compreende que a imunidade não atinge o “patrimônio, a 
renda e os serviços, relacionados com exploração de atividades econômicas regidas pelas 
normas aplicáveis a empreendimentos privados, ou em que haja contraprestação ou pa-
gamento de preços ou tarifas pelo usuário” ou, ainda, o caso em que o promitente com-
prador adquira imóvel pertencente a uma pessoa jurídica de Direito Público.
A pergunta que surge, pois, refere -se ao limite: como reconhecer elementos econômi-
cos vinculados às finalidades essenciais de uma pessoa jurídica de Direito Público, ou às 
delas decorrentes?
Em certos casos, a resposta é óbvia. Ninguém cogitará da tributação, pelo ISS, do 
serviço diplomático ou dos serviços do Exército Brasileiro, por exemplo. Ou seja: sendo 
serviço público em seu sentido mais estrito, não há que cogitar de imposto. Afinal, 
20 Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário 253.394-SP. 1ª Turma. Rel. Min. Ilmar Galvão. J. 26.11.2002. DJ 
11.04.2003.
21 Cf. Recurso Extraordinário 253.472/SP, Tribunal Pleno, j. 25.08.2010. DJU de 01.02.2011.
22 Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário 363.412-BA. 2ª Turma. Rel. Min. Celso 
de Mello. J. 07.08.2007. DJe 19.09.2008.
23 Autarquias são pessoas jurídicas de Direito Público, criadas por lei, para o desempenho de funções típicas do Estado.
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trata-se de campo público, fora do Domínio Econômico e, portanto, ausente a capacida-
de contributiva. Em tais casos, a construção da norma se faz a partir da união do artigo 
150, VI, “a”, com o Princípio da Capacidade Contributiva e o Princípio Federativo, todos 
contribuindo para sua extensão, sem as limitações acima apontadas.
Siga -se adiante: se uma pessoa jurídica de Direito Público aplica no mercado finan-
ceiro os recursos obtidos por conta da arrecadação de tributos, visando a manter seu valor 
econômico, é claro que a receita é “decorrente” de suas atividades essenciais. Um impos-
to que atingisse tais valores afetaria o próprio serviço público que assim é mantido. 
Ademais, em geral não haveria que falar em ofensa à Livre Concorrência pelo mero in-
vestimento de recursos no mercado financeiro.
Mas que dizer dos serviços prestados por uma empresa municipal de processamento 
de dados? Ainda que eventualmente se possa afirmar que os recursos dali provenientes 
estejam vinculados à finalidade do ente público, o mero destaque de parte do patrimônio 
público para o exercício de atividade econômica será indicativo de que pelo menos aque-
la parcela do patrimônio já não está imune. Aqui, será valiosa a orientação do § 3o acima, 
que propõe a distinção a partir do regime jurídico a que se sujeita a atividade. Se ela está 
sujeita ao regime jurídico próprio dos empreendimentos privados, então não mais have-
rá imunidade. Especialmente, se é cobrado um preço ou tarifa pelo serviço24, então não 
haverá a imunidade.
Cabe aqui um cuidado: se é verdade que a cobrança de taxas identifica serviço público imune, 
será correta a recíproca, i.e., se houver cobrança de preço, estar-se-á imediatamente em regime de 
direito privado? Em princípio, parece que a cobrança de preços implicaria presença no mercado e, 
portanto, regime de direito privado. Mas não é essa a linha seguida pelo Supremo Tribunal Federal. 
Paradigmático, nesta matéria, o caso julgado pela 2ª Turma relativo à extensão da imunidade recí-
proca à Infraero. Entendeu aquela Turma, seguindo voto do Ministro Celso de Mello, que os serviços 
de infraestrutura portuária têm reserva constitucional de monopólio estatal (artigo 21, XII, c, da 
Constituição Federal) e que a outorga, pela União, do serviço a empresa pública não retira tal natu-
reza. A partir daí, veja-se a parte da ementa que versa sobre o dispositivo em questão:
A submissão ao regime jurídico das empresas do setor privado, inclusive quanto aos direitos e 
obrigações tributárias, somente se justifica como consectário natural do postulado da livre con-
corrência (CF, art. 170, IV), se e quando as empresas governamentais explorarem atividade econô-
mica em sentido estrito, não se aplicando, por isso mesmo, a disciplina prevista no art. 173, § 1º, 
da Constituição, às empresas públicas (caso da INFRAERO), às sociedades de economia mista e às 
suas subsidiárias que se qualifiquem como delegatárias de serviços públicos25.
Dada a incerteza quanto à destinação do patrimônio, renda ou serviço e considerando 
os riscos à livre concorrência decorrentes da atuação privilegiada da pessoa jurídica de 
Direito Público, houve por bem o constituinte impor uma linha de corte: se houver 
24 Note que o texto constitucional cogita de preço ou tarifa, não de taxa. Afinal, a taxa é cobrada por um serviço público 
que não se submete ao regime aplicável aos empreendimentos privados. Taxa, cabe lembrar, é um tributo.
25 Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental em Recurso Extraordinário 363.412-BA. 2ª Turma. Relator Min. 
Celso de Mello. J. 07.08.2007. DJe 19.09.2008.
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atuação segundo o regime de empreendimentos privados, então não há que cogitar imu-
nidade, qualquer que seja a destinação dos recursos. As exceções identificadas apontam 
casos de monopólio constitucional, onde não tem voz, obviamente, o Princípio da Livre 
Concorrência.
Interessante a relação que o citado § 3o do artigo 150 oferece com o estudo que se desenvolveu 
no Capítulo III acerca do conceito de tributo. Naquela oportunidade, procurou -se evidenciar, a partir 
da natureza do serviço, a ocorrência de taxa ou de preço público. Agora, vê -se que quando há preço 
público, então a imunidade encontra seu limite. 
Surge daí o corolário: o campo da imunidade compreende os serviços públicos remunerados 
por taxas, mas não aqueles que se pagam por meio de preços públicos.
Vê -se, daí, que a linha divisora proposta pelo constituinte reside no momento em que 
o Estado – bem como suas autarquias ou fundações – deixa de atuar no setor que lhe é 
próprio (domínio público), passando a atuar diretamente no setor da economia destina-
do aos empreendimentos privados (o “Domínio Econômico”).
A coerência com o raciocínio que se desenvolveu acima parece imediata: no domínio 
público, não há capacidade contributiva; todos os recursos ali obtidos e despendidos já 
estão voltados à finalidade pública. Não há “sobras” para contribuir. Só há que falar em 
capacidade contributiva – e, portanto,em tributação – quando se entra no Domínio 
Econômico. 
É bem verdade que se poderia alegar, como se viu no item 1.4, que se os recursos obtidos no 
mercado fossem voltados às finalidades essenciais das pessoas jurídicas de Direito Público, então o 
“patrimônio, renda e serviços” daquelas entidades deveriam ser protegidos. Não foi essa, entretanto, 
a decisão do constituinte. Ao contrário, há regra clara, expressa no § 3º do artigo 150 da Constituição 
Federal, afastando a imunidade quando a atividade se dá no Domínio Econômico.
Como conciliar tal regra com o disposto na Súmula 724, acima reproduzida? Esta súmula, como 
se viu, tratando de entidades sem fins lucrativos, estendera a imunidade a atividades exercidas no 
Domínio Econômico, desde que os recursos assim obtidos fossem empregados na atividade prote-
gida constitucionalmente.
A extensão da Súmula 724 à imunidade recíproca é, de um lado, inviável por conta do disposto 
no citado § 3º: há uma decisão do constituinte, limitando a imunidade nesse caso. A aparente inco-
erência pode ser contornada se for admitido que o constituinte entendeu serem diferentes os riscos 
à livre concorrência, na atuação no Domínio Econômico de uma entidade sem fins lucrativos, de um 
lado, e de uma pessoa jurídica de Direito Público, de outro. Há, por dizer assim, um risco muito gran-
de à livre concorrência, caso se admita que a pessoa jurídica de Direito Público atue, com privilégios, 
no Domínio Econômico. Dada a opção constitucional por uma Ordem Econômica que privilegia a 
livre-iniciativa, não quis o constituinte deixar aberta a possibilidade da imunidade, mesmo que o 
privilégio se justificasse pela finalidade na aplicação dos recursos. 
Ou seja: no teor da Súmula 724, é possível cogitar extensão da imunidade a atuações dentro do 
Domínio Econômico, desde que os recursos assim obtidos sejam voltados às finalidades essenciais da 
entidade imune. Como se viu acima, esse raciocínio deve ser aplicado ponderando-se, a cada caso, a fi-
nalidade da norma imunizante e o Princípio da Livre Concorrência.
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No caso da imunidade recíproca, dir-se-á que o sopesamento entre o interesse do Estado (re-
cursos imunes) e a livre concorrência foi feito, no caso, pelo próprio constituinte, cuja decisão se há 
de acatar. Aplica-se a lição de Humberto Ávila26, que argutamente contraria voz corrente para afir-
mar ser mais grave descumprir uma regra que um princípio, já que as regras implicam decisão do 
legislador, oferecendo, ele mesmo, solução para conflito que antecipou. No caso, o constituinte 
decidiu, ele mesmo, por afastar a imunidade em caso de atuação no Domínio Econômico, impedin-
do, daí, considerações diversas.
Encontra -se esta linha mais uma vez explicitada pela Constituição no capítulo da 
Ordem Econômica, no qual está inserido o seguinte preceito:
 Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de 
atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos 
da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
 § 1o A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de eco-
nomia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção 
ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre:
 (...)
 II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto 
aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;
 (...)
Deste modo, quando o Estado atua no Domínio Econômico, submete -se ele ao regi-
me jurídico próprio das empresas privadas, inclusive sob os aspectos tributários. Afinal, 
sua remuneração (preços públicos) se deu em ambiente de mercado e, neste, não há que 
permitir qualquer privilégio, sob pena de se afastar o próprio mercado. Visou o consti-
tuinte, com tal providência a assegurar a plena observância do Princípio da Livre Con-
corrência, que ele mesmo consagrou (artigo 170, IV), além de captar capacidade 
contributiva em ambiente onde esta se manifesta.
Assim, conclui -se que a imunidade recíproca encontra como limite o campo de atuação 
próprio do Estado (o setor público); quando a pessoa jurídica de Direito Público ingres-
sa no Domínio Econômico, cessa a imunidade.
Lúcidas e eruditas, nesse sentido, as palavras do Ministro Aliomar Baleeiro, quando, investigan-
do as origens da imunidade recíproca, também concluía por idêntica limitação:
O artigo 31, V, “a”, da Constituição de 1946, seguindo a construção da jurisprudência da Suprema 
Corte dos Estados Unidos desde 1.819, no famoso acórdão Mc. Culloch VS. Maryland, determina 
que os meios de ação de um Governo, dentro da Federação, não sejam embaraçados pelos impos-
tos de outro.
Aquele primeiro julgado, como é sabido, visava a proteger um Banco da União contra impostos 
estaduais . Mas, depois, outros arestos estabeleceram a recíproca de que os serviços, bens e rendas 
dos Estados também não poderiam ser onerados por impostos federais (Buffington VS. Dav, 11 
26 ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios. Da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 12. ed. São Paulo: Malhei-
ros, 2011, p. 90.
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Wallace, de 1871, 113; Wardvs. Maryland, 12 Wallace, de 1870, 418; Bush VS. Commissioner, 300, US 
de 1937, 352 etc.).
Finalmente, distinguiu -se o caso de o Estado exercitar atividade como government ou proprietary, 
isto é, se exerce função ou serviço público ou se explora negócio comercial, como uma empresa pri-
vada o faria. A imunidade ficaria restrita ao primeiro caso – government character, função gover-
namental propriamente dita. Isso porque alguns Estados norte -americanos exploram fabricação de 
refrigerantes (New York VS. US, de 14.1.46, em 326 US 572, de 1946), bebidas alcoólicas (South Caro-
lina vs. U.S., em 199, US, de 1905, 437), jogos de foot -ball (Allen VS. Regents of University of Geor-
gia, 304 US, de 1938, 439) etc.
Aí, a jurisprudência entendeu haver da parte dos Estados-membros, private business on proprie-
tary character, com repercussão do tributo para consumidores. A imunidade enriqueceria a estes 
e seria neutra para os Estados. E, por isso, não havia cabimento da imunidade recíproca que, nos 
Estados Unidos, não está expressa em nenhum dispositivo constitucional. A base da teoria dos 
poderes implícitos resulta de construção pretoriana, que Rui Barbosa acolheu e inscreveu na Cons-
tituição de 1891, repetida, nessa parte, por todas as outras27.
Como visto no Capítulo I, a questão da repercussão econômica é discutível. A ela se voltará no 
final deste Capítulo. Por ora, basta observar que a referência ao private business ou proprietary cha-
racter parece coincidir com o ingresso no Domínio Econômico.
Também é verdade que a discussão sob o aspecto de proteção deve evoluir para a observação 
da capacidade contributiva; de qualquer modo, ainda se confirma que esta apenas ocorre em situa-
ção de private business ou proprietary character.
Interessante precedente pode ser citado no caso da Caixa Econômica Federal, quando se ques-
tionou se haveria imposto sobre venda de veículos por ela realizadas. Confirmando o entendimento 
acima exposto, o Supremo Tribunal Federal afastou a imunidade para as atividades alheias àquelas 
finalidades essenciais porque ela praticaria concorrência desleal28.
Merece ser lembrado, mais uma vez, caso julgado pelo Supremo Tribunal Federal sobre a exten-
são da imunidade recíproca à empresa de economia mista cujo acionista majoritário é a União29. No 
caso, sustentou-se que a empresa, que tem por objeto a administração e a exploração comercial do 
Porto de Santos, desenvolve atividade de natureza econômica, própria aos agentes inseridosno âm-
bito do Domínio Econômico. Nessa situação, conforme dispõe o artigo 150, § 3º, da Constituição Fe-
deral, o patrimônio, a renda e os serviços relacionados com a exploração de atividades econômicas 
não se encontrariam, a princípio, abrangidos pela imunidade constante do artigo 150, VI, alínea “a”.
Embora tenha entendido, no caso, que o serviço prestado pela empresa é de natureza pública, 
reconhecendo-lhe a imunidade, o Ministro Joaquim Barbosa, cujo voto foi acolhido pela maioria 
dos Ministros, ressaltou que a análise dos efeitos do privilégio sobre a Livre Concorrência é verdadei-
ro “teste” para a aplicabilidade da imunidade recíproca. Lê-se no voto do Ministro:
A desoneração não deve ter como efeito colateral relevante a quebra dos princípios da livre con-
corrência e do exercício de atividade profissional ou econômica lícita. Em princípio, o sucesso ou a 
desventura empresarial devem pautar-se por virtudes e vícios próprios do mercado e da adminis-
tração, sem que a intervenção do Estado seja fator preponderante.
27 Cf. Recurso Extraordinário 68.450/SP, 1a Turma, Relator Min. Aliomar Baleeiro, j. 04.12.1969, D.J.U. 10.12.1969.
28 Cf. Recurso Extraordinário 74.034, 2a Turma, Relator Min. Bilac Pinto, j. 06.11.1972, D.J.U. 16.02.1973.
29 Cf. Recurso Extraordinário 253.472/SP, Tribunal Pleno, j. 25.08.2010. D.J.U. de 01.02.2011.
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As empresas estatais encarregadas da prestação de serviço público, que não exploram 
atividade econômica em sentido estrito e, desse modo, não se encontram abrangidas pelo 
disposto no § 1º, II, e no § 2º do artigo 173 da Constituição Federal, encontram-se 
imunes aos impostos de competência das pessoas jurídicas de direito público.
Nesses casos, as empresas estatais, apesar de possuírem personalidade jurídica de di-
reito privado, prestam serviço público em regime administrativo, de direito público, mar-
cado por todas as suas sujeições e prerrogativas. 
A simples atribuição da execução de um serviço público, através de lei, por parte da 
pessoa jurídica de direito público competente para prestá-lo a uma empresa por ela ins-
tituída não altera o regime jurídico da prestação, qual seja, o regime público, administra-
tivo. Dessa forma, se o ente político, ao prestar diretamente o serviço, encontra-se imune 
por força do artigo 150, VI, “a”, da Constituição Federal, o mesmo se dará em relação à 
empresa delegatária do referido serviço30.
Por ocasião do julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 46-7-
DF31, em que se alegava que o “monopólio” da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos violava os 
princípios da livre concorrência e da livre-iniciativa, o Min. Marco Aurélio elaborou extenso voto, 
propondo “o resgate da interpretação constitucional, para que se evolua de uma interpretação re-
trospectiva e alheia às transformações sociais, passando-se a realizar interpretação que aproveite o 
passado, não para repeti-lo, mas para captar de sua essência lições para a posteridade”. Ainda são 
palavras do Min. Marco Aurélio: “O horizonte histórico deve servir como fase na realização da com-
preensão do intérprete, mas não pode levar à autoalienação de uma consciência, funcionando 
como escusa à análise do presente”. 
Foi essa a base para seu raciocínio segundo o qual a expressão “manter” o serviço postal, cons-
tante do artigo 21, X, do texto constitucional, não implicaria ser serviço público. Daí apontar a pau-
latina retirada do Estado da atividade econômica, justificada pela “descarada desigualdade em 
comparação com as empresas privadas” e “porque a submissão ao regime de direito público sim-
plesmente não se coaduna com o dinamismo e a necessidade de inovação tecnológica que se fa-
zem presentes na atividade empresarial”. Arrematava, ainda, afirmando que tal modalidade de 
intervenção já não se faria mais necessária. 
Trouxe, ademais, diversos argumentos econômicos, a demonstrar a ineficiência do setor públi-
co, em geral, inclusive com exemplos de outros países, para apontar que os Correios ocupariam um 
“não orgulhoso lugar de destaque na máquina administrativa do governo”. Negava, assim, a exigên-
cia do “monopólio”, para concluir que melhor alcançaria o interesse da coletividade a garantia de 
que o serviço postal, em suas diversas modalidades, pudesse ser prestado em regime de concorrên-
cia. Após passar por várias questões, como o corporativismo que estaria disfarçado no argumento 
do nacionalismo e a ineficiência, traz como decisivo o argumento de que o constituinte, conquanto 
tivesse tratado de diversos casos de monopólio, ali não teria incluído o caso do serviço postal, a 
denotar a possibilidade de livre concorrência no setor. Sustentou que o ordenamento brasileiro já 
30 Cf. COSTA, Regina Helena. Imunidades tributárias. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 144. 
31 Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 46-7-DF, Tribunal Pleno, Rela-
tor Originário Min. Marco Aurélio, Relator para o Acórdão Min. Eros Grau, julgamento em 05.08.2009, DJ de 
26.02.2010.
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conheceria a existência de um “duplo regime”, citando o caso das telecomunicações, em que a exi-
gência de universalização não impedira o ingresso de empresas privadas.
Foi em tal cenário que o Min. Eros Grau retomou a linha que já havia sustentado por ocasião de 
Questão de Ordem32, para mais uma vez defender que não cabe cogitar a existência de monopólio, 
quando se está diante de um serviço público. Não teria mesmo sentido a Constituição incluir a ativi-
dade postal entre os casos de monopólio se, antes, já a excluíra da chamada “atividade econômica em 
sentido estrito”. Daí insistir, citando Ruy Barbosa, que se fale em “privilégio”, não em “monopólio”, con-
quanto o primeiro pudesse incluir a “exclusividade na exploração da atividade econômica em sentido 
amplo a que corresponde a sua prestação”. Em tal cenário, inverteu-se o raciocínio, dizendo que para 
que se admitisse que empresa privada prestasse o serviço postal, seria necessária menção expressa 
no texto constitucional, como ocorre nos casos de serviços (públicos) de saúde e educação.
Ponto interessante para a matéria tributária, resolvido por Eros na Questão de Ordem acima re-
ferida, concerne ao fato de os Correios, posto “serviços públicos por definição constitucional”, orga-
nizarem-se sob a forma de empresa pública. A essas se aplicaria, de regra, o artigo 173 do texto 
constitucional, que lhes impõe o regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto 
aos direitos e obrigações tributários. 
Retoma-se aqui a divisão que aponta a atividade econômica em sentido estrito, à qual o § 1º do 
artigo 173 faz referência, como espécie que compõe, ao lado dos serviços públicos (que não deixam 
de ser atividades econômicas), a chamada atividade econômica em sentido amplo33. No referido 
julgamento, a maioria dos Ministros segue a extensão do raciocínio para a matéria tributária, distin-
guindo entre a regra do artigo 173, aplicável aos casos de atividade econômica em sentido estrito e 
a imunidade recíproca assegurada pelo artigo 150, VI, “a”, da Constituição.
O sentido das disposições do artigo 173, § 1º, II, e § 2º da Constituição Federal aproveita à consi-
deração relativa à aplicação da imunidade tributária prevista no artigo 150, VI, “a”, da Carta às empre-
sas estatais.
Ao se imunizarem tais entes, comprometer-se-ia a igualdade de condições e a concorrência en-
tre as empresas estatais e as empresas privadas, uma vez que ambas atuam na ordem econômica 
em sentido estrito. Nesse passo, vale lembrar que a livre concorrência é um princípio orientador da 
Ordem Econômica, conforme dispõe o artigo 170, VI, da Constituição Federal.
Por outro