Doutrina de Polícia Militar em Santa Catarina

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FACULDADE DA POLÍCIA 
MILITAR DE SANTA CATARINA
CURSO DE FORMAÇÃO DE SOLDADOS
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CAPITÃO PM LUIS ANTONIO PITTOL TREVISAN
DOUTRINA DE POLÍCIA
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Como referenciar esta publicação:
POLÍCIA MILITAR DE SANTA CATARINA. Faculdade da Polícia Militar de Santa 
Catarina. Curso de Formação de Soldados. Doutrina da polícia. Conteudista: Luis 
Antônio Pittol Trevisan. Florianópolis: PMSC, 2021. [Intranet - Acesso Restrito].
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação - CIP 
P762p POLÍCIA MILITAR DE SANTA CATARINA. Faculdade da Polícia
Militar de Santa Catarina. Curso de Formação de Soldados.
Doutrina de polícia. / Conteudista: Luis Antônio Pittol 
Trevisan. Florianópolis: PMSC, 2021.
Florianópolis: PMSC, 2021. 
89 p. : il.
Bibliografia: p. 82 a 89.
1. Polícia Ostensiva. 2. Segurança Pública. 3. Direto 
administrativo. 4. Polícia Militar. I. Trevisan, Luis Antônio 
Pittol. II Curso de Formação de Soldados. III. Título.
CDD: 363.2
Ficha catalográfica elaborada por:
Dilva Páscoa De Marco Fazzioni - CRB: 14/636 e 
Luciana Mara Silva - CRB: 14/948. 
Biblioteca do CEPM (Cap. Oscar Romão da Silva).
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@ 2020. TODOS OS DIREITOS DE REPRODUÇÃO SÃO RESERVADOS À POLÍCIA MILITAR DE SAN-
TA CATARINA. SOMENTE SERÁ PERMITIDA A REPRODUÇÃO PARCIAL DESTA PUBLICAÇÃO, 
DESDE QUE CITADA A FONTE.
Edição, Distribuição e Informações:
Faculdade da Polícia Militar de Santa Catarina - FAPOM
Diretoria de Instrução e Ensino. Educação a Distância - DIE/EAD
Av. Me. Benvenuta, 265 - Trindade, Florianópolis - SC, 88035-001
www.pm.sc.gov.br
FICHA TÉCNICA
POLÍCIA MILITAR DE SANTA CATARINA - PMSC
COMANDANTE GERAL - Coronel PM Dionei Tonet
SUBCOMANDANTE - Coronel PM Marcelo Pontes
CHEFE DE ESTADO MAIOR - Coronel PM Luciano Walfredo Pinho
FACULDADE DA POLÍCIA MILITAR - FAPOM
DIRETORIA DE INSTRUÇÃO E ENSINO - DIE
DIRETOR GERAL - Coronel PM Fábio José Martins
CHEFE DIVISÃO DE ENSINO - Tenente Coronel PM Alfredo Schuch
CHEFE DA EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA - Capitão PM Luiz Carlos Colla Filho
EQUIPE DE ELABORAÇÃO DE MATERIAIS DIDÁTICOS
PROFESSOR CONTEUDISTA - Capitão PM Luis Antonio Pittol Trevisan
COORDENADORA DE MATERIAIS DIDÁTICOS - 2º Sargento PM Lucélia Eler
DESIGNER EDUCACIONAL - Ana Paula Knaul
PROJETO GRÁFICO - Mayara Atherino Macedo
DIAGRAMAÇÃO - Fábio Luiz Raulino
https://www.pm.sc.gov.br/
SUMÁRIOSUMÁRIO
Capítulo 1
DOUTRINA DE POLÍCIA: CON-
CEITOS E NOÇÕES GERAIS
DOUTRINA DE POLÍCIA: CON-
CEITOS E NOÇÕES GERAIS 9
Atividade Policial-militar 10
Atividade Técnica ou Específica 11
Defesa Nacional 12
Defesa Pública 13
Defesa Social 14
Doutrina 15
Estratégia 16
Tática 17
Missão 18
Operação PM 19
Ordem Pública 20
Tranquilidade Pública 23
Salubridade Pública 24
Segurança Pública 25
Dignidade da Pessoa Humana 27
Poder de Polícia 28
Poder Nacional 32
Polícia Ostensiva 33
Preservação da Ordem Pública 34
Capítulo 2
O DIREITO ADMINISTRATIVO 
E A POLÍCIA
O DIREITO ADMINISTRATIVO E 
A POLÍCIA 36
Poder de Polícia 37
Polícia Administrativa 40
Polícia Judiciária 42
SUMÁRIOSUMÁRIO
Características das Polícias Admin-
istrativas e Judiciárias 43
O Ciclo de Polícia e o Ciclo de Per-
secução Criminal 45
Capítulo 3
A INSTITUIÇÃO POLÍCIA MILITAR
A INSTITUIÇÃO POLÍCIA 
MILITAR 49
Investidura e Caráter Militar das 
Forças Estaduais 50
As PM e BM como Forças Auxilia-
res e Reserva do Exército 54
Capítulo 4
DOUTRINA DE EMPREGO DAS 
FORÇAS AUXILIARES
DOUTRINA DE EMPREGO DAS 
FORÇAS AUXILIARES 57
Segurança Pública 58
Segurança Interna (Segurança In-
tegrada) 62
Defesa Territorial 65
Defesa Civil 66
Emprego Residual ou Rema-
nescente 67
Capítulo 5
O SISTEMA BRASILEIRO DE SE-
GURANÇA PÚBLICA
Polícias da União 70
Polícias dos Estados 73
 Âmbito Municipal 76
O Sistema Único de Segurança 
Pública (SUSP) 77
CONSIDERAÇÕES FINAIS 81
APRESENTAÇÃO
Luis Antonio Pittol Trevisan
Capitão PMSC
A presente disciplina tem como objetivo 
apresentar as bases doutrinárias de 
emprego dos militares estaduais com 
respeito estrito à Constituição Federal 
de 1988, que contém normas jurídicas 
de aplicabilidade direta em relação às 
atividades dos órgãos de segurança 
pública, e às legislações infraconstitu-
cionais, reflexos dos princípios e valores 
de um Estado Democrático de Direito. 
Para os fins desta formação básica na 
PMSC, têm-se como enfoque especial 
as polícias militares como instituições 
detentoras de características especiais, 
de natureza híbrida, haja vista que se 
tratam de organizações com investi-
dura militar para o exercício da função 
primordial na segurança pública. Além 
disso, por determinação legal e das 
múltiplas facetas da segurança nacio-
nal, são compelidas também a partici-
par na segurança integrada, na defesa 
civil, defesa territorial e remanescente. 
MINICURRÍCULO DO PROFESSOR
Luis Antonio Pittol Trevisan
Capitão PMSC
Função:
Adjunto da PM-3, no Estado-
Maior Geral da PMSC
Graduação
Direito 
Administração Pública
Especialização
Direito Constitucional
Direito Penal
Processual Penal
Mestrado e doutorado
Administração pela UDESC, com período de pesquisa 
sanduíche na University of North Florida (UNF - Flórida/
EUA) e Jacksonville Sheriff´s Office (JSO), na linha de 
pesquisa de Gestão Pública e Coprodução de serviços 
públicos. 
Doutorando em Administração - UDESC.
Cursos de Formação
Curso de Formação de Oficiais (CFO)
Atuação
Atuou como Advogado e Analista do Seguro Social no 
Instituto Nacional da Seguridade Social (INSS)
Currículo Lattes: 
http://lattes.cnpq.br/3133992605929054
http://lattes.cnpq.br/3133992605929054
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DOUTRINA DE POLÍCIA: 
CONCEITOS E NOÇÕES GERAIS
C A P Í T U L O 1
9Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Im
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DOUTRINA DE POLÍCIA: 
CONCEITOS E NOÇÕES GERAIS
Considerando os termos estabelecidos na apresentação 
da disciplina, inicia-se, com base nos autores referencia-
dos e listados ao fim desta apostila, pautando-se na cola-
ção de conceitos fundamentais para o entendimento da 
missão das forças de segurança pública estaduais.
10Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Atividade Policial-militar
Imagem: PMSC, 2020.
São todas as ações dos órgãos 
de direção, de apoio e de execu-
ção operacional que objetivam, 
direta ou indiretamente, o exer-
cício da competência que lhe é 
legalmente atribuída (VALLA, 
2012; PMMG, 1994).
Nesse sentido, as atividades 
policiais-militares podem ser 
classificadas como:
I. atividade-fim: é o conjunto de esforços de exe-
cução que pode ser dividido em atividades de 
(a) linha e (b) auxiliar. A atividade de linha está 
relacionada diretamente com o público externo 
(ex: ações e operações policiais-militares), 
enquanto a atividade auxiliar pauta-se no apoio 
imediato ao policial militar na atividade de linha.
II. atividade-meio: É o conjunto de esforços de 
planejamento e de apoio que permitem ou 
facilitam a atividade-fim da Corporação
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11Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Atividade Técnica ou Específica
São as atividades opera-
cionais pertencentes a 
unidades ou frações que 
executam a atividade-
-fim específica, por tipo 
ou processo. Normal-
mente, são responsáveis 
por intervenções qua-
lificadas (VALLA, 2012; 
PMMG, 1994). São 
exemplos: policiamento 
rodoviário, ambiental, 
montado etc.
Policiamento montado é um exemplo de atividade técnica da PM.
Imagem: PMSC, 2020.
12Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Imagem: PMSC, 2020.
É o conjunto de medidas e ações do Esta-
do, com ênfase na expressão militar, para 
a defesa do território, da soberania e dos 
interesses nacionais contra ameaças pre-
ponderantemente externas, potenciais 
ou manifestas. Cabe ao Ministério da 
Defesa coordenar as ações necessárias à 
defesa nacional (BRASIL, 2005). 
Defesa Nacional
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13Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Defesa Pública
É o conjunto de medidas e ações da 
Administração Pública para garantir 
o cumprimento das leis,frente aos 
atos que perturbem a ordem pública. 
Normalmente tem caráter policial, por 
meio do Poder Executivo e suas ações 
preventivas e repressivas, mas também 
englobam participações do Ministério 
Público, da Justiça Criminal e do Siste-
ma Prisional (VALLA, 2012).
Título / legenda da foto
Imagem: Autor / Banco de Imagens.
Vinicius
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Vinicius
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14Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Defesa Social
Mais amplo que o conceito de defesa 
pública, consiste no conjunto de ações 
desenvolvidas por diversos órgãos, 
entidades e agentes com a finalidade 
de buscar soluções de conflitos, pre-
ponderantemente preventivas, para 
proteger os cidadãos contra os riscos 
decorrentes da própria convivência 
em sociedade e de seus agrupamentos 
sociais (PMMG, 1994).
Ela é mais eficaz quando exercida pelo 
chamamento e inclusão de outros 
setores e poderes constituídos, insti-
tuições, órgãos e entidades públicas 
e privadas que tenham por fim prote-
ger, de maneira ampla, os cidadãos e 
a sociedade, por meio de mecanismos 
que assegurem a harmonia social 
(VALLA, 2012). 
Podemos citar, além da Polícia Militar e 
que possuem relação direta com esta, as 
seguintes instituições públicas: Polícia 
Civil, Ministério Público, Poder Judi-
ciário, o Sistema Prisional, Guarda Mu-
nicipal etc. Integram, também, órgãos 
relacionados ao trânsito, saúde pública, 
educação, assistência social, dentre 
inúmeras outras instituições, públicas e 
privadas, que prestam serviços públicos.
Proerd.
Imagem: PMSC, 2020.
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15Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Imagem: Mikhail Pavstyuk / Unsplash.
Trata-se de uma reunião de princípios, 
conceitos e normas procedimentais a se-
rem observados pelo Estado, sempre for-
muladas em níveis político e estratégico, 
com a utilização de informações também 
administrativas, logísticas e operacionais 
(BRASIL, 2007), mais especificamente:
I. os princípios são os níveis mais eleva-
dos e decorrem de intuições, idealiza-
ções ou percepções influenciadas por 
valores e visões próprias do mundo;
II. os conceitos buscam, por meio de fun-
damentação racional, prover um senti-
do lógico à formulação doutrinária; 
III. as normas consubstanciam os aspec-
tos práticos da doutrina e valem-se 
de tecnologia e técnicas;
IV. os procedimentos e as diversas 
práticas doutrinárias decorrem das 
normas.
Em suma, é o conjunto de valores, prin-
cípios gerais, conceitos e pressupostos 
básicos (leis, normas, diretrizes, técni-
cas e processos) que têm por finalidade 
estabelecer as bases para a organiza-
ção, o preparo e o emprego uniforme 
da Corporação (VALLA, 2012). 
Doutrina
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16Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Estratégia
A estratégia, na dimen-
são Militar, é a arte e a 
ciência de prever o em-
prego, preparar, orientar 
e aplicar o poder militar 
durante os conflitos, 
considerados os óbices 
existentes ou potenciais, 
visando à consecução ou 
manutenção dos obje-
tivos fixados pelo nível 
político (BRASIL, 2007).
Assim, ela engloba 
a determinação dos 
objetivos de longo 
prazo, das políticas e 
ações adequadas de 
segurança pública para 
a preservação da ordem 
pública. Em um sentido 
mais restrito, relacio-
na-se ao emprego hábil 
das Polícias Militares 
no amplo rol e exercício 
de suas competências 
(VALLA, 2012). Imagem: Kaboompics .com / Pexels.
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17Doutrina de Polícia • Capítulo 1
É a arte de planejar, dispor e empregar adequadamente, 
no tempo e no espaço, comandos intermediários, unida-
des e subunidades, ou outras frações constituídas, segun-
do missões atribuídas às Corporações (VALLA, 2012).
Tática
Imagem: jarmoluk / Pixabay.
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18Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Missão
É a tarefa ou dever a ser 
executado, ou cumprido, 
por um indivíduo, orga-
nização, força militar ou 
força policial. Relacio-
na-se à noção de dever, 
obrigação ou compro-
misso (VALLA, 2012).
Nesse sentido, pode-
mos dizer que a missão 
(constitucional) da 
Polícia Militar é prover 
segurança pública por 
meio da polícia osten-
siva e preservação da 
ordem pública, podendo 
participar da segurança 
integrada e da defesa 
territorial, situações em 
que se subordinam à 
Força Terrestre.
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19Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Operação PM
É o conjunto de ações, executadas por 
uma tropa ou suas frações constituídas, 
que exige planejamento específico, com 
claro grau de coordenação e controle 
(VALLA, 2012).
Os Comandantes-Gerais da PM são os 
responsáveis, perante os Governadores 
das respectivas Unidades Federativas, 
pela administração e emprego da 
Corporação. Essa responsabilidade 
funcional se verifica por meio da opera-
cionalidade, ao adestramento1 e apres-
tamento2 das respectivas Corporações 
(BRASIL, 1983), conforme segue.
1 Atividade destinada a exercitar o policial-militar, individualmente e em equipe, desenvolvendo-lhe a habilidade para 
o desempenho das tarefas para as quais já recebeu a adequada instrução (art. 2º, “2”, BRASIL, 1983).
2 Conjunto de medidas, incluindo instrução, adestramento e preparo logístico, para tornar uma organização policial-
-militar pronta para emprego imediato (art. 2º, “4”, BRASIL, 1983).
I. Operacionalidade 
Capacidade de uma organização 
policial-militar para cumprir as 
missões a que se destina (BRA-
SIL, 1983).
II. Orientação Operacional 
Conjunto de diretrizes baixadas 
pela autoridade competente 
visando assegurar a coorde-
nação do planejamento da 
preservação da ordem pública a 
cargo dos órgãos integrantes do 
Sistema de Segurança Pública 
(BRASIL, 1983).
III. Forças tarefas 
São executadas mediante ações 
combinadas com outras forças 
policiais ou militares para o cum-
primento de missões específicas, 
bem como mediante a partici-
pação de outras instituições e 
órgãos de apoio (VALLA, 2012).
Vinicius
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20Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Cumpre registrar, primeiramente, que 
existem inúmeros conceitos, divergên-
cias doutrinárias e jurisprudenciais quan-
to ao real significado e abrangência do 
que seria a ordem pública. Cumpre regis-
trar, que não há unanimidade e, assim, a 
definição segue certa conveniência deste 
Coordenador, uma vez que a própria 
lei também dá uma ampla margem de 
liberdade para interpretação. Com isso, 
para os fins desta disciplina, aplica-se o 
conceito voltado exclusivamente para o 
campo da segurança pública.
Extrai-se do Decreto Federal n. 
88.777/83 o conceito de Perturbação 
da Ordem, em seu art. 2º, item 25 que
[...] abrange todos os tipos de ação, inclu-
sive as decorrentes de calamidade pública 
que, por sua natureza, origem, amplitude 
e potencial possam vir a comprometer, na 
esfera estadual, o exercício dos poderes 
constituídos, o cumprimento das leis e a 
manutenção da ordem pública, ameaçan-
do a população e propriedades públicas e 
privadas” (BRASIL, 1983).
Assim, como objeto da segurança pú-
blica, trata-se da convivência pacífica e 
harmoniosa dos cidadãos, fundada nos 
princípios éticos vigentes na sociedade. 
O conceito se liga umbilicalmente ao 
acautelamento do meio social e na sua 
acepção sistêmica, “[...] a ordem pública 
é pré-requisito de funcionamento do 
sistema de convivência pública [...], uma 
vez que viver em sociedade importa 
necessariamente conviver publicamen-
te” (MOREIRA NETO, 1988, p. 142; 
VALLA, 2012).
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21Doutrina de Polícia • Capítulo 1
DOUTRINA DE POLÍCIA: CONCEITOS E NOÇÕES GERAIS ● ORDEM PÚBLICA
Desse modo, podemos categorizar os 
entendimentos acerca do conceito, 
como segue.
I. Legal, formal ou normativo
Conjunto de regras formais que 
emanam do ordenamento jurídico da 
Nação, tendo por escopo regular as 
relações sociais de todos os níveis do 
interesse público, estabelecendo um 
clima de convivência harmoniosa e 
pacífica, fiscalizado pelo Poderde Po-
lícia, e constituindo uma situação ou 
condição que conduza ao bem comum 
(BRASIL, 1983). 
[...] a ordem pública é um conjunto 
de valores, de princípios e de 
normas que se pretende devam 
ser observados numa sociedade, 
impondo uma disposição ideal dos 
elementos que nela interagem, de 
modo a permitir-lhe um funciona-
mento regular e estável, assecu-
ratório da liberdade de cada um” 
(MOREIRA NETO, 1988, p. 143, 
grifos do autor).
Nesse sentido, trata-se da situação de 
normalidade que o Estado tem o dever 
de assegurar às instituições e todos 
os membros de sua sociedade, con-
soante as normas jurídicas legalmente 
estabelecidas.
II. Material/descritivo
 [...] é uma situação de fato, ocor-
rente numa sociedade, resultante 
da disposição harmônica dos 
elementos que nela interagem, de 
modo a permitir-lhe um funciona-
mento regular e estável, assecura-
tória da liberdade de cada um.
[...] como situação, modelo real, 
resultado da observação, é a mais 
antiga. [...] É o sentido material, 
também, o que melhor se presta 
para dessumir um ‘conceito opera-
tivo’ de ordem pública, tal como o 
fez a Polícia Militar do Rio de Ja-
neiro, em documento de doutrina: 
‘ordem pública é o estado de paz 
social que experimenta a popula-
ção’ [...]” (MOREIRA NETO, 1988, 
p. 143, grifos do autor).
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ORDEM
PÚBLICA
SEGURANÇA
PÚBLICA
(delitos)
TRANQUILIDADE
PÚBLICA
(sossego/sensação)
SALUBRIDADE 
PÚBLICA
(ambiência: 
saúde e higiene)
DIGNIDADE DA
PESSOA HUMANA
22Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Apesar das diferenças, há comple-
mentaridade entre as duas acepções, 
sendo uma do “dever ser” e a outra o 
“ser ou o que se pôde realizar”. Logo, 
a ordem pública existe quando estão 
garantidos os direitos individuais, a 
estabilidade das instituições, o regular 
funcionamento dos serviços públicos 
e a moralidade pública (CRETELLA 
JUNIOR, 1977; LAZZARINI,1999).
Em suma, podemos afirmar que a ordem 
pública é uma noção de valor composta 
por diferentes preceitos, a saber: se-
gurança, tranquilidade e salubridade 
públicas, bem como a dignidade da pes-
soa humana, conforme mapa conceitual 
representado abaixo (TEZA, 2011):
DOUTRINA DE POLÍCIA: CONCEITOS E NOÇÕES GERAIS ● ORDEM PÚBLICA
Mapa conceitual sobre Ordem Pública.
Imagem: Produção do autor, 2020.
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23Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Imagem: Min An / Pexels
Tranquilidade Pública
É o estágio de serenidade (maturida-
de) em que se encontra uma socieda-
de, tendo no clima de convivência har-
moniosa e pacífica o seu fundamento 
mais importante. Por isso, a tranquili-
dade pública concorre para produzir 
o efeito agradável da situação de 
bem-estar social (LAZZARINI,1999; 
TEZA, 2011). Exemplo: sensação de 
segurança comunitária e ausência do 
medo generalizado de atos criminosos 
e de desordens.
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24Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Refere-se ao que é 
saudável, conforme as 
condições favoráveis de 
qualidade de vida, prin-
cipalmente relacionada 
à área de saúde e meio 
ambiente, inclusive nas 
excepcionais situações 
decorrentes de calami-
dades públicas. Desig-
na, também, o estado 
de higiene de um lugar, 
mostrando-se propícia 
às condições de vida de 
seus habitantes (LAZ-
ZARINI,1999; TEZA, 
2011).
Salubridade Pública
Imagem: Polina Tankilevitch / Pexels.
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25Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Em termos de abrangência, o conceito 
de Segurança pode se desdobrar nos 
níveis (a) individual, (b) comunitário, (c) 
nacional e (d) coletivo, a depender da 
complexidade das responsabilidades em 
relação à segurança (BRASIL, 2007). 
Os níveis individual e comunitário 
encontram-se no âmbito da segurança 
pública. Quanto à segurança individual 
(a), o ser humano deve ter garantidos os 
direitos de liberdade, propriedade, lo-
comoção, proteção contra o crime, além 
do encaminhamento de seus problemas 
básicos de saúde, educação, justiça, ali-
mentação, entre outros. Já a segurança 
comunitária (b), traduz uma extensão 
da individual, tratando da garantia dos 
elementos que asseguram estabilidade 
às relações políticas, econômicas e so-
ciais, preservando propriedade, capital 
e trabalho, para sua plena utilização em 
prol do interesse social (BRASIL, 2007). 
 A percepção da existência de ameaças 
ao atendimento dos interesses nacio-
nais vitais pertence ao domínio da (c) 
segurança nacional. Ameaças à segu-
rança individual ou comunitária, quando 
generalizadas e graves, podem pôr em 
risco a própria segurança nacional, na 
medida em que se contrapõe aos inte-
resses vitais do país (BRASIL, 2007).
Já o conceito de segurança coletiva (d), 
decorre do fortalecimento da nação por 
meio da associação com outros centros 
de poder, a partir da convergência de 
interesses comuns. Exemplos são vistos 
com as alianças, os tratados e a adesão a 
organismos multilaterais (ex.: Organiza-
ção das Nações Unidas e a Organização 
dos Estados Americanos).
Segurança Pública
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26Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Verifica-se, assim, que a se-
gurança é uma condição que 
permite ao país a preservação 
da soberania e da integridade 
territorial, a realização dos seus 
interesses nacionais, livre de 
pressões e ameaças de qualquer 
natureza, e a garantia aos cida-
dãos do exercício dos direitos e 
deveres constitucionais (BRA-
SIL, 2007).
DOUTRINA DE POLÍCIA: CONCEITOS E NOÇÕES GERAIS ● SEGURANÇA PÚBLICA
Com relação à segurança pública, para fins deste 
material, trata-se do conjunto de processos po-
líticos e jurídicos destinados a garantir a ordem 
pública na convivência de homens em sociedade. 
Didaticamente, este conceito pode ser assim ex-
plicitado (TEZA, 2011; MOREIRA NETO, 1988):
I. Valor garantido (o quê?) 
Convivência pacífica
II. Autor da garantia (quem?) 
Estado (monopólio do uso da força)
III. Risco (contra o quê?) 
Perturbação potencial ou efetiva da ordem 
pública
IV. Tipo/modalidade de poder garantidor (com o quê?) 
Exercício pleno do poder de polícia (ordem, 
consentimento, fiscalização e sanção de polícia
27Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Trata-se de princípio fundamental do 
Estado Democrático de Direito, inscul-
pido na CF/88, de crescente importân-
cia na interpretação dos atos do Estado. 
O seu conceito, de forma simplificada 
para esses fins, está ligado a um conjun-
to de princípios e valores que têm a fun-
ção de garantir que cada cidadão tenha 
seus direitos fundamentais respeitados 
(LENZA, 2018).
Dignidade da Pessoa Humana
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Immanuel Kant (1724-1804 d.C.) defen-
dia que as pessoas deveriam ser tratadas 
como um fim em si mesmas, e não com um 
meio (objetos), formulando, assim, o seu 
conceito acerca deste princípio: "No reino 
dos fins, tudo tem ou um preço ou uma 
dignidade. Quando uma coisa tem preço, 
pode ser substituída por algo equivalente; 
por outro lado, a coisa que se acha aci-
ma de todo preço, e por isso não admite 
qualquer equivalência, compreende uma 
dignidade" (KANT, Immanuel. Funda-
mentação da metafísica dos costumes 
e outros escritos, tradução de Leopol-
do Holzbach, São Paulo: Martin Claret, 
2004, p. 64).
28Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Poder de polícia é o que legitima a ação 
da polícia e a sua própria razão de ser. 
Trata-se do poder de condicionar e 
restringir a propriedade, as atividades e 
a liberdade das pessoas, ajustando-as ao 
interesse da coletividade (MEIRELLES, 
2002; LAZZARINI, 1987). 
Poder de Polícia
Na sequência, apresentamos os três 
atributos do poder de polícia, segundo 
Carvalho (2016).
a. Discricionariedade: liberdade esta-
belecida em lei perante caso concreto, 
caracterizado pela faculdade à adminis-
tração de determinar a oportunidade e 
conveniência no exercício do poder de 
polícia, bem comoda aplicação de san-
ções e emprego dos meios. Exemplo: 
graduação das sanções aplicáveis.
b. Autoexecutoriedade: o ato será exe-
cutado diretamente pela Administra-
ção, sem necessidade de ratificação e/
ou interferência do Poder Judiciário 
para tornar-se apto. É evidenciado 
apenas nos casos em que há lei per-
missiva e situações urgentes/emer-
genciais (contraditório diferido).
Este conceito possui dois aspectos: 
a. amplo: leis, que trazem limitações 
administrativas (ex.: Código de 
Trânsito Brasileiro); 
b. restrito: atos administrativos, por 
meio da polícia administrativa (ati-
vidade da administração tendente a 
fiscalizar o cumprimento das limita-
ções administrativas) (DI PIETRO, 
2002; CARVALHO, 2016).
29Doutrina de Polícia • Capítulo 1
c. Coercibilidade: também chamado 
imperatividade ou “poder extroverso”, 
pois se impõe independente da von-
tade do administrado. Ao particular, 
a decisão administrativa sempre será 
cogente, obrigatória, admitindo o 
emprego de força para o cumprimen-
to. Todavia, não legaliza a violência 
desproporcional. 
Exemplo: uso proporcional de força, 
notificação para limpeza de terreno 
de particular, sinais de trânsito e apli-
cação de multa em descumprimento.
DOUTRINA DE POLÍCIA: CONCEITOS E NOÇÕES GERAIS ● PODER DE POLÍCIA
T E O R I A N A P R Á T I C A
Segundo a doutrina, a autoexecutorieda-
de não está presente em todas as medi-
das de polícia. Para ser aplicada, é neces-
sário que a lei a autorize expressamente, 
ou que se trate de medida urgente.
Exemplo: embargo de obra, dissolução 
de um evento, apreensão de mercado-
rias, interdição de uma fábrica ou esta-
belecimento comercial, apreensão de 
alimentos inviáveis ao consumo.
30Doutrina de Polícia • Capítulo 1
DOUTRINA DE POLÍCIA: CONCEITOS E NOÇÕES GERAIS ● PODER DE POLÍCIA
FASES DO PODER DE POLÍCIA
a. Ordem de polícia: decorre do atributo da imperatividade dos atos administrativos, 
impondo restrições aos particulares, dentro dos limites da lei, independentemente de 
sua concordância. A ordem de polícia nasce necessariamente da lei, pois se trata de uma 
reserva legal (art. 5º, II, CF/88)3. Enquanto não declarada a ilegalidade do ato praticado, 
o particular deve cumprir as regras nele expostas.
Exemplo: Casos em que se veda a aquisição de armas de fogo, ou quando se proíbe o 
estacionamento de veículos em determinada rua.
b. Consentimento de polícia: está presente nas hipóteses em que a lei autoriza o exercício 
de determinada atividade condicionada à aceitabilidade estatal.
Exemplo: Alvará e suas espécies, sendo elas: (a) autorização, como o deferimento para 
interrupção de trânsito, em determinadas ruas, para a realização de um evento esportivo, 
e (b) licenças, como a concessão de habilitação para se conduzir veículos automotores, 
definição de horário para funcionamento de determinado estabelecimento, entre outros.
c. Fiscalização de polícia: decorre da possibilidade conferida ao ente estatal de controlar 
as atividades submetidas ao poder de polícia, com o intuito de verificar o seu cumpri-
mento ou regularidade, a qual pode ser ex officio ou provocada.
Exemplo: Policiamento ostensivo, inspeções e análise de documentos, vistoria de veí-
culos, fiscalização de pesos e medidas, das condições de higiene dos estabelecimentos 
comerciais, da vistoria de veículos automotores como condição de renovação de docu-
mentação, a fiscalização da atividade de caça, entre outros
d. Sanção de polícia: nas situações em que se verifica o descumprimento das normas im-
postas pelo poder público, justificando a culminação de sanções. Em outras palavras, é a 
atuação repressiva diante de uma irregularidade.
Exemplo: Lavratura de auto de infração, constrangimento pessoal, direto e imediato, 
na justa medida para restabelecer a ordem pública, embargos de obras e imposição de 
multas, dissolução de passeata tumultuosa, apreender revistas pornográficas, a apreen-
são de mercadorias, o fechamento de estabelecimentos comerciais que descumpram 
normas de segurança, o guinchamento de veículo que obstrua via pública, entre outros.
3 II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;
31Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Cabe registrar que somente as fases (a) 
“ordem de polícia” e (c) “fiscalização de 
polícia”, estarão presentes em todo e 
qualquer ciclo de polícia. 
Isso porque nem sempre o (b) “consen-
timento” do poder público é necessário 
para o uso de bens ou a prática de 
certas atividades privadas e, na mes-
ma linha, a aplicação da (d) “sanção” 
somente ocorrerá, se for constatada 
alguma infração administrativa (ALE-
XANDRINO; PAULO, 2015).
A classificação e identificação dessas 
diferentes fases do ciclo de polícia 
são importantes para a determinação 
das atividades do poder de polícia 
que possam ser objeto de delegação. 
Extrai-se da jurisprudência do STJ 
que a (a) “ordem de polícia” e a (d) 
“sanção de polícia” são indelegáveis, 
pois possuem poder coercitivo. Já o (b) 
“consentimento de polícia” e a(c) “fis-
calização de polícia” são delegáveis a 
entidades com personalidade jurídica 
de direito privado integrantes da ad-
ministração pública, pois não contêm 
poder coercitivo (ALEXANDRINO; 
PAULO, 2015).
Mais adiante retomaremos este 
conceito na definição de polícia, 
sendo que os atributos podem ou 
não estar presentes, conforme a mo-
delagem ofertada pela lei à atuação 
administrativa.
DOUTRINA DE POLÍCIA: CONCEITOS E NOÇÕES GERAIS ● PODER DE POLÍCIA
IMPORTANTE
Em síntese, as únicas fases que sempre 
existirão quando estivermos diante de 
um determinado ciclo de polícia são as 
fases de "ordem de polícia" e de "fisca-
lização de polícia". 
32Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Imagem: designelo / Pixabay
É a capacidade que tem a Nação para 
alcançar e manter os objetivos funda-
mentais e os princípios dispostos na 
Constituição Federal (BRASIL, 1988), 
mediante o envolvimento dos setores 
militar e civil, em todas as expressões 
(a política, a econômica, a psicosso-
cial, a militar e a científico-tecnoló-
gica) e campos do poder político ou 
administrativo, em conformidade com 
a vontade nacional (BRASIL, 2007; 
VALLA, 2012).
Poder Nacional
33Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Polícia Ostensiva
A polícia ostensiva tem 
como missão primária 
desenvolver atividades 
de prevenção ao co-
metimento de ilícitos 
penais ou de infrações 
administrativas sub-
metidos às responsa-
bilidades das Polícias 
Militares (VALLA, 2012; 
BRASIL, 1988).
34Doutrina de Polícia • Capítulo 1
Preservação da Ordem Pública
Tem como missão primária tanto a pre-
venção quanto a restauração da ordem 
pública, abrangendo, assim, parte da po-
lícia judiciária denominada de repressão 
imediata. Cumpre observar que a expres-
são constitucional anterior à CF/1988 
era “manutenção”, ao invés de “preser-
vação”, tendo menor amplitude quando 
comparado com o atual texto, pois o seu 
objetivo é defendê-la e resguardá-la, 
conservando-a íntegra (VALLA, 2012; 
TEZA, 2011; HIPÓLITO e TASCA, 2012).
PMSC atua na preser-
vação da ordem pública.
Imagem: PMSC, 2020.
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O DIREITO ADMINISTRATIVO 
E A POLÍCIA
C A P Í T U L O 2
36Doutrina de Polícia • Capítulo 2
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O direito administrativo é um ramo 
do direito que abarca um conjunto de 
normas jurídicas (regras e princípios) de 
direito público que visam disciplinar as 
atividades administrativas necessárias 
à realização dos direitos fundamentais e 
interesses da coletividade (CARVALHO, 
2016; DI PIETRO, 2002). 
Assim, é imprescindível que estudemos 
este ramo do direito nos aspectos que 
regulam e organizam as atividades de-
senvolvidas pelas instituições policiais.
O DIREITO ADMINISTRATIVO E A POLÍCIA
37Doutrina de Polícia • Capítulo 2
O conceito legal apresentado acima, 
tem especial foco no sentido estrito do 
poder de polícia, isto é, aquele que se 
insere no âmbito dafunção administra-
tiva. Porém, inúmeros doutrinadores 
apresentam um conceito amplo, abar-
cando os condicionamentos e restrições 
de direitos individuais realizados no 
meio administrativo e legislativo (CAR-
VALHO, 2016; MEIRELLES, 2002). 
Assim, o vínculo entre a Administração 
e o particular é geral, ou seja, é o mesmo 
que ocorre com toda a coletividade. 
Por exemplo, é o poder de polícia que 
fundamenta a aplicação de uma multa 
Art. 78. Considera-se poder de polícia 
atividade da administração pública 
que, limitando ou disciplinando direito, 
interêsse ou liberdade, regula a prática 
de ato ou abstenção de fato, em razão 
de interesse público concernente à 
segurança, à higiene, à ordem, aos 
costumes, à disciplina da produção e 
do mercado, ao exercício de atividades 
econômicas dependentes de conces-
são ou autorização do Poder Público, à 
tranqüilidade pública ou ao respeito à 
propriedade e aos direitos individuais 
ou coletivos. 
Parágrafo único. Considera-se regular 
o exercício do poder de polícia quando 
desempenhado pelo órgão competente 
nos limites da lei aplicável, com obser-
vância do processo legal e, tratando-se 
de atividade que a lei tenha como 
discricionária, sem abuso ou desvio de 
poder (BRASIL, 1966).
O poder de polícia se insere na esfera 
privada, permitindo que se apliquem 
restrições ou condicionamentos nas 
atividades privadas, eis o porquê de 
sua elevada importância para a pre-
servação do interesse público (CAR-
VALHO, 2016). A definição legal do 
poder de polícia se encontra no Códi-
go Tributário Nacional, nos seguintes 
termos: 
Poder de Polícia
38Doutrina de Polícia • Capítulo 2
O DIREITO ADMINISTRATIVO E A POLÍCIA ● PODER DE POLÍCIA
de trânsito ao particular que comete 
infrações descritas no Código de Trânsi-
to Brasileiro.
Nesse sentido, de acordo com Carvalho 
(2016) e Di Pietro (1990), a finalidade 
do poder de polícia é a proteção do inte-
resse público e a sua definição abrange 
três elementos, conforme segue.
I. Subjetivo: o Estado como detentor 
único do poder de polícia;
II. Teleológico: a noção de finalidade de 
preservação da ordem, da segurança 
individual e coletiva como condição 
indispensável para que os grupa-
mentos humanos progridam.
III. Objetivo: o conjunto de restrições 
jurídicas e limitações legais à liber-
dade necessárias para que uma ação 
abusiva de um não cause embaraços 
à ação de outro ou à coletividade.
Podemos, ainda, de acordo com Carvalho 
(2016) fazer a distinção entre Poder de 
Polícia nos sentidos elencados a seguir.
I. Amplo ou Geral: toda e qualquer 
atuação restritiva do Estado, abran-
gendo tanto os atos do Poder Exe-
cutivo, como também do Legislativo 
onde se condiciona a liberdade e 
propriedade em prol dos cidadãos.
II. Estrito ou Especial: atuação concreta 
da Administração Pública que condi-
ciona direitos (também denominada 
de Polícia Administrativa) e que se ex-
pressa na sua qualidade de executora. 
39Doutrina de Polícia • Capítulo 2
Em relação a isso, diferencia-se a polícia 
administrativa geral da polícia adminis-
trativa especial. A primeira cuida gene-
ricamente da segurança, salubridade e 
moralidade públicas. A segunda, por sua 
vez, atua diretamente com a atividade 
humana em setores específicos, a exem-
plo do meio ambiente, da segurança 
pública e do trânsito, entre outros seto-
res em que existe legislação específica e 
a atividade apresenta risco às pessoas, 
o que inclui, além da própria Polícia Mi-
litar, os vários órgãos de fiscalização aos 
quais a lei atribua esse mister nas áreas 
da saúde, educação, trabalho, previ-
dência e assistência social (MEIRELLES, 
2002; DI PIETRO, 2002). Como, por 
exemplo, as fiscalizações de profissões, 
instalação e funcionamento de lojas 
comerciais, e até mesmo para as cons-
truções residenciais ou comerciais. 
A gradual evolução e o reconhecimento 
da diferença entre os poderes de polícia 
pertencentes às Polícias Militares e 
aquele pertencente às demais organi-
zações possui natureza constitucional, 
afinal as Polícias Militares estão em 
capítulo e título próprio da CF/88, sepa-
radas dos demais órgãos constantes da 
administração pública do art. 37 (BRA-
SIL, 1988).
O DIREITO ADMINISTRATIVO E A POLÍCIA ● PODER DE POLÍCIA
40Doutrina de Polícia • Capítulo 2
Polícia Administrativa
A polícia administrativa 
manifesta-se no conjun-
to de órgãos e serviços 
públicos incumbidos de 
fiscalizar, controlar e 
impor limites às liberda-
des individuais que se 
revelem contrárias, in-
convenientes ou nocivas 
ao interesse público ou 
social. De acordo com 
Carvalho (2016), a Polí-
cia Administrativa pode 
ser classificada, como 
segue.
a. Preventiva: quando trata de disposições genéricas 
e abstratas como, por exemplo, as portarias e 
regulamentos que se materializam nos atos que 
disciplinam horário para funcionamento de deter-
minado estabelecimento, proíbem desmatar área 
de proteção ambiental, soltar balões, entre outros. 
b. Repressiva: ao praticar atos específicos, obser-
vando sempre a obediência à lei e aos regula-
mentos como, por exemplo, dissolver passeata 
tumultuosa, apreender revistas pornográficas, 
a apreensão de mercadorias, o fechamento de 
estabelecimentos comerciais que descumpram 
normas de segurança, o guinchamento de veículo 
que obstrua via pública, entre outros.
c. Fiscalizadora: quando previne eventuais lesões 
aos administrados, como, por exemplo, vistoria 
de veículos, fiscalização de pesos e medidas, 
das condições de higiene dos estabelecimentos 
comerciais, da vistoria de veículos automotores 
como condição de renovação de documentação, a 
fiscalização da atividade de caça, entre outros.
41Doutrina de Polícia • Capítulo 2
Cumpre registrar, que a atua-
ção da polícia administrativa 
é preponderantemente pre-
ventiva e, excepcionalmente, 
repressiva, ou seja, deve evitar 
a perturbação da ordem pú-
blica nas respectivas áreas em 
que atua a administração geral 
(VALLA, 2012).
Nesse sentido, aplicando-se 
essa lógica à Polícia Militar, 
órgão incumbido da polícia ad-
ministrativa de ordem pública, o 
ciclo da violência deve ser ata-
cado de forma antecipada e não 
apenas reprimido com ações 
dirigidas àquelas pessoas que 
já delinquiram (VALLA, 2012; 
HIPÓLITO, TASCA, 2012).
4 Disponíveis em: <http://www.stj.jus.br/> e <http://www.stf.jus.br/>. 
5 O abuso de poder desdobra-se em duas categorias: a) excesso de poder: quando o agente público atua fora dos li-
mites de sua esfera de competência; b) desvio de poder (desvio de finalidade): quando o agente atua dentro de sua 
esfera de competência, porém de forma contrária à finalidade explícita ou implícita na lei que determinou ou autori-
zou o ato (CARVALHO, 2016).
O DIREITO ADMINISTRATIVO E A POLÍCIA ● POLÍCIA ADMINISTRATIVA
IMPORTANTE
Cabe frisar que o poder de polícia pode ser exer-
cido em todas as esferas de governo (União, 
Estados, Distrito Federal e municípios). Assim, a 
competência para disciplinar cada matéria vem 
sendo prevista na Constituição Federal, com base 
no princípio da predominância do interesse. 
Dessa forma, os assuntos de interesse nacional 
estão sujeitos à regulamentação e ao policiamen-
to da União; as matérias de interesse regional 
sujeitam-se às normas e à polícia estadual; por 
fim, os assuntos de interesse local se subordinam 
aos regulamentos e policiamento administrativo 
municipal (ex.: Súmulas 19/STJ e 645/STF)4. 
Além disso, o princípio da supremacia do interes-
se público justifica o exercício dos poderes admi-
nistrativos na estrita medida em que sejam ne-
cessários ao atingimento dos fins públicos. Logo, 
a aplicação de restrições deve ocorrer sempre às 
competências e limites previstos no ordenamen-
to jurídico, sendo que o exercício ilegítimo carac-
teriza, de forma genérica, como abuso de poder5. 
http://www.stj.jus.br/
http://www.stf.jus.br/
42Doutrina de Polícia • Capítulo 2
Polícia Civil do Estado de Santa Catarina.
Imagem: Polícia Civil SC.
Polícia JudiciáriaA polícia judiciária visa, principalmente, 
reprimir a prática de ilícitos criminais e 
apresentar os infratores à justiça para 
a necessária punição, à exceção das 
infrações militares (art. 144, §§1º e 4º 
da CF/88). A sua atuação, de caráter 
preparatório, é exercida pelas polícias 
civis estaduais, pela Polícia Federal, e 
por outros órgãos do poder público vin-
culados à estrutura do Executivo. 
Em termos práticos, a polícia judiciária 
investiga os delitos que a polícia ad-
ministrativa não conseguiu evitar que 
fossem cometidos, reunindo provas e 
identificando autores (autoria e ma-
terialidade), procedimentos regidos 
pelo Direito Penal e Direito Processual 
Penal. Essa característica difere, confor-
me visto anteriormente, da atuação da 
polícia administrativa, que incide sobre 
bens (uso da propriedade) e direitos 
(exercício de liberdades), condicionando 
esses bens e direitos à busca pelo inte-
resse da coletividade, objeto, principal-
mente, do Direito Administrativo.
Dessa forma, as polícias judiciárias 
assumem o papel de auxiliares e pre-
paratórias na repressão criminal no 
sistema da Justiça Criminal, exercida, 
preponderantemente, pelo Ministério 
Público e Poder Judiciário (MOREIRA 
NETO, 1988).
SC
POLÍCIA
ADMINISTRATIVA
Age sobre ilícito 
administrativo;
Age sobre bens/coisas 
e atividades/direitos;
Atua por vários 
órgãos.
Age sobre ilícito 
penal;
Age sobre pessoas;
Atua por PC e PF
(+ PM crimes militares).
POLÍCIA
JUDICIÁRIA
43Doutrina de Polícia • Capítulo 2
A CF/88, no art. 144 §§1 ao 5º-A, esta-
beleceu critérios de competência sob 
o prisma da “destinação funcional”, ou 
seja, em virtude da função ou atividade 
reservada para cada órgão, seja federal 
ou estadual (BRASIL, 1988).
A polícia administrativa, quando exerci-
da pelas Polícias Militares, geralmente 
incide sobre coisas/bens e atividades/
direitos, de forma preventiva ou re-
pressiva imediata. Nesse sentido, elas 
estão voltadas para o caráter individual 
e coletivo de suas ações. Citamos, como 
exemplos, prevenção, controle e re-
pressão de pessoas e tumultos, guarda 
e segurança de instalações públicas, 
controle de trânsito, resgates, além de 
muitas outras atribuições.
A polícia judiciária, a exemplo da Polícia Ci-
vil, atua diretamente sobre as pessoas cuja 
conduta possa caracterizar infração penal, 
ou seja, repressivamente nos abusos 
praticados pelos indivíduos considerados 
como unidades isoladas. São exemplos: 
investigação criminal, prisão, indiciamento 
e custódia de indiciados ou suspeitos.
Características das Polícias 
Administrativas e Judiciárias
Comparativo entre a Polícia Administrativa e Polícia Judiciária.
Imagem: Produção do autor, 2020.
PODER
DE POLÍCIA
Amplo / Geral
Restrito / Especial
(Administrativo)
Polícia de Segurança
Polícia de Setores
Específicos
Polícia Administrativa
Preventiva ou de 
Ordem Pública
Polícia Judiciária
44Doutrina de Polícia • Capítulo 2
O DIREITO ADMINISTRATIVO E A POLÍCIA 
● CARACTERÍSTICAS DAS POLÍCIAS ADMINISTRATIVAS E JUDICIÁRIAS
Por se tratar de tema bastante controverso, não abor-
daremos neste material as discussões a respeito das 
disfunções que esta divisão adotada pelo ordenamento 
jurídico brasileiro, influencia na gestão e eficiência do 
sistema policial brasileiro.
Classificações do Poder de polícia – Polícia Administrativa de Ordem Pública e Polícia Judiciária.
Imagem: Produção do autor, 2020.
45Doutrina de Polícia • Capítulo 2
Ambos os ciclos estão organizados de 
forma integrada e sistêmica, sendo 
inconveniente tratá-los isoladamente 
(LAZZARINI, 1995; VALLA, 2012; VIEI-
RA, 2016). 
O ciclo de polícia possui três fases (tam-
bém chamado de segmentos), sendo elas:
1. Situação de ordem pública normal 
(Polícia Ostensiva);
2. Momento da quebra da ordem pú-
blica e sua restauração (repressão 
imediata/ações de contenção – Polícia 
de Preservação da Ordem Pública);
3. Fase investigatória (lavratura de auto 
de prisão em flagrante ou a instaura-
ção de Inquérito Policial ou Inquérito 
Policial Militar).
O ciclo de persecução criminal, por sua 
vez, é composto por 4 fases (segmen-
tos), sendo que há interseção com o 
primeiro já na segunda fase.
a. Momento da quebra da ordem públi-
ca ocorrendo ilícito penal.
b. Fase investigatória.
c. Fase processual.
d. Fase das penas.
Assim sendo, a linha de diferenciação 
entre a polícia administrativa e a polícia 
judiciária, está na ocorrência ou não de 
ilícito penal. 
Vale lembrar que as Polícias Militares 
são as únicas instituições estaduais que 
atuam no ciclo de polícia como, também, 
estão presentes no ciclo de persecução 
criminal, como segue.
• No ciclo de polícia: atuam como Polí-
cia Ostensiva (preventiva/preserva-
ção da ordem pública), como Polícia 
de Preservação da Ordem Pública 
(restauração/repressão imediata) e 
em investigações dos crimes milita-
res, elaboração de Termo Circunstan-
ciado nos crimes de menor potencial 
ofensivo, e no apoio ao MP (grupo de 
atuação especial de combate ao crime 
organizado - GAECCO). 
O Ciclo de Polícia e o Ciclo 
de Persecução Criminal
PRESERVAÇÃO DA ORDEM PÚBLICA
CICLO DE POLÍCIA
CICLO DE POLÍCIA
(ASSEGURANDO)
BOA ORDEM
PÚBLICA
SEGURANÇA
TRANQUILIDADE
SALUBRIDADE
(DIREITO ADMINISTRATIVO) (DIREITO PROCESSUAL PENAL)
POLÍCIA OSTENSIVA (Polícia de Ordem Pública)
DISSUAÇÃO
PRESENÇA CONTENÇÃO INVESTIGAÇÃO
ZONA DE INTERSECÇÃO
DE COMPETÊNCIAS DAS
POLÍCIAS ESTADUAIS
PREVENÇÃO REPRESSÃO IMEDIATA REPRESSÃO MEDIATA REPRESSÃO
PODER JUDICIÁRIO / MIN. PÚBLICO
ECLOSÃO
DURAÇÃO
FLAGRÂNCIA
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(RESTAURANDO)
CICLOS DA PERSECUÇÃO CRIMINAL
FASES
NORMALIDADE
POLÍCIA ADMINISTRATIVA POLÍCIA JUDICIÁRIA
ANORMALIDADE
QUEBRA DE ORDEM
FORMALIZAÇÃO
INQUISITÓRIA, VALOR INFORMATIVO
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FASE INVESTIGATÓRIA
MIN. PÚB./DEFESA/JUIZ
VALOR JURÍDICO
CONTRADITÓRIO
AMPLA DEFESA
FASE PROCESSUAL D
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SISTEMA
PRISIONAL
FUNÇÃO:
RECUPE-
RAÇÃO
FASE 
DA PENA
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46Doutrina de Polícia • Capítulo 2
• No ciclo de persecução criminal: executam apoio a es-
coltas de réus (fase processual) e possuem responsabili-
dades de guarda externa de estabelecimentos prisionais 
nos estados e intervenções em rebeliões (fase de pena).
Feitas essas distinções, veja na sequência o quadro que 
resume como todo esse processo ocorre na prática:
O DIREITO ADMINISTRATIVO E A POLÍCIA 
● O CICLO DE POLÍCIA E O CICLO DE PERSECUÇÃO CRIMINAL
Ciclos de Polícia e Persecução Criminal.
Imagem: VALLA, 2012, p. 20.
47Doutrina de Polícia • Capítulo 2
O DIREITO ADMINISTRATIVO E A POLÍCIA 
● O CICLO DE POLÍCIA E O CICLO DE PERSECUÇÃO CRIMINAL
IMPORTANTE
A linha de diferenciação entre as duas áreas de 
atuação das polícias estaduais, está na ocorrência 
ou não de ilícito penal. Assim, quando se atua na 
área do ilícito puramente administrativo (preven-
tiva ou repressivamente), a polícia é administrati-
va. Quando o ilícito penal é praticado, inicia-se a 
polícia judiciária. 
Dito isso, é possível dizer que a Polícia Civil, nos 
crimes comuns, exerce a polícia judiciária imedia-
ta e mediata. São exemplos da atuação mediata a 
realização de Inquéritos Policiais e a lavratura de 
Autos de Prisão em Flagrante. 
E, ainda, o termo "polícia judiciária imediata" 
pode ser exercido, teoricamente, pela Polícia Mi-
litar quando, atuando em crimes comuns, realiza 
uma atividade pós-delito, como, por exemplo, a 
preservação do local de crime, a prisão em fla-
grante de infratores ou, ainda, a elaboração de 
Termos Circunstanciados.
S A I B A M A I S
Sugestão de vídeos:
https://youtu.be/ZpyVYo9LoXw
https://www.youtube.com/
watch?v=lDkhpxz7TVs
https://www.youtube.com/
watch?v=EH3UPQmHp4M
https://www.youtube.com/watch?v=_ho_bYHrT0c
https://youtu.be/ZpyVYo9LoXw
https://www.youtube.com/watch?v=lDkhpxz7TVs
https://www.youtube.com/watch?v=lDkhpxz7TVs
https://www.youtube.com/watch?v=EH3UPQmHp4M
https://www.youtube.com/watch?v=EH3UPQmHp4M
https://www.youtube.com/watch?v=_ho_bYHrT0c
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M
SC
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0.
A INSTITUIÇÃO 
POLÍCIA MILITAR
C A P Í T U L O 3
49
Historicamente, dois foram os modelos 
que mais influenciaram a polícia moderna 
ocidental e, inclusive, a nossa polícia 
no Brasil: um de regime jurídico militar, 
desenvolvido na França, e um segundo de 
regime jurídico civil, originado na Inglater-
ra. Com isso, é válido observar que embo-
ra haja convivência entre os modelos em 
diversos países6, o modelo de polícia mais 
presente7 é o francês, de natureza militar. 
Aliás, mesmo nas polícias de natureza 
civil, vários aspectos da natureza militar 
estão presentes, como nas nomenclaturas, 
na estética e estruturação hierárquica/
organizacional (HIPÓLITO, TASCA, 2012).
 A INSTITUIÇÃO POLÍCIA MILITAR
6 São exemplos: França – a Gendarmeria Nacional (militar) e a Polícia Nacional (civil); Portugal – a Guarda Nacional Re-
publicana (militar), a Polícia de Segurança Pública (civil) e a Polícia Judiciária (civil); Espanha – Guarda-civil (militar) e 
o Corpo Nacional de Polícia (civil); Itália – os Carabineiros (militar), Guarda de Finanças (militar) e Polícia de Estado 
(civil); Chile – os Carabineros (militar) e Polícia Judiciária (civil); Argentina – a Gendarmeria (militar), a Polícia Federal 
(civil) e Polícia da Província (civil).
7 Dentre os diversos países que adotaram o modelo francês como matriz para o desenvolvimento de suas polícias es-
tão a Argentina, Bélgica, Chile, Espanha, Holanda, Itália, Luxemburgo, Polônia, Portugal, Romênia e Brasil.
Doutrina de Polícia • Capítulo 3
R E F L I T A
Em regra, nos países onde há mais 
de uma organização policial, a re-
partição de competências das polí-
cias é territorial. Aliás, mesmo na-
quelas que existem sobreposição de 
competência territorial, não há divi-
são da tarefa ostensiva/preventiva 
e judiciária/repressiva. Já no Brasil, 
isso ocorre de maneira diferente, 
pois o ciclo de polícia é fragmenta-
do e incompleto, quando compara-
do à realidade internacional.
50
...A Polícia de um Estado não se 
confunde com o Exército nacional, 
mas, também, não se confunde 
com uma Organização Civil. É 
uma força armada que só pode 
subsistir com ordem e disciplina.” 
(Pedro Lessa, STF - Voto em acór-
dão de 30/09/1909) 
Há um princípio consagrado em inú-
meros textos legais internacionais de 
que toda a força colocada ao serviço do 
Direito deve ser limitada, disciplinada e 
hierarquizada. 
Não obstante seja evidente que atuem 
em campos diferentes e com funções e 
habilidades também diversas, as forças 
armadas e forças policiais conservam 
naturalmente características especiais 
comuns, a exemplo do culto a valores 
como a honra, a coragem e o pundonor 
profissional, assim como um ordena-
mento jurídico especial mais rígido 
(AFFONSO, 1986; VALLA, 2012).
Esses pontos de convergência decorrem 
da necessidade de se garantir que as 
organizações policiais sejam capazes 
de atuarem de forma controlada e 
coordenada, em proveito da sociedade, 
em circunstâncias anormais, a exemplo 
de tumultos generalizados (desordens 
e pânico), calamidades públicas e si-
tuações de alto risco, inclusive com um 
juramento de “vida” ou “morte”.
Convém registrar que o caráter militar, 
comparativo entre as forças armadas e 
policiais, pode ser definido em quatro 
planos, os quais auxiliam a entender o 
qualificativo militar atribuído ao policial 
(AFFONSO, 1986; VALLA, 2012), con-
forme segue.
a. Ético: comum nas duas forças (arma-
das e policiais).
b. Educacional: comum na filosofia e 
metodologia; divergente no conteúdo, 
em virtude dos próximos dois itens.
c. Jurídico: comum na tutela dos valo-
res e interesses fundamentais à insti-
tuição militar; divergente nos limites 
e atribuições legais de competência.
Investidura e Caráter Militar 
das Forças Estaduais
Doutrina de Polícia • Capítulo 3
51Doutrina de Polícia • Capítulo 3
d. Técnico**: divergência na 
especialização das atividades 
e missões fins e, assim como 
nos elementos essenciais de 
atuação, conforme subdivi-
são que segue. 
I. As Forças Armadas têm 
como ênfases as ciências 
exatas, o inimigo, o clima e 
o terreno. Esses elementos 
corroboram com o foco de 
atuação em ambiente de 
guerra e combate, no qual 
há o envolvimento de um 
inimigo, utilização de força 
bélica e defesa da pátria.
II. As Forças Policiais têm 
como ênfases as ciências 
comportamentais, as ações 
delituosas, o cumprimento 
da lei e a prestação de 
serviço à sociedade. Esses 
elementos conduzem ao 
foco na pacificação de 
conflitos, no fenômeno do 
crime lei e na garantia dos 
direitos humanos.
 A INSTITUIÇÃO POLÍCIA MILITAR ● INVESTIDURA E CARÁTER MILITAR DAS FORÇAS ESTADUAIS
Os dois quadros comparativos a seguir, apre-
sentam uma sistematização das convergências 
e divergências entre as Forças Armadas e Polí-
cias Militares:
FORÇAS ARMADAS E POLÍCIA MILITAR
Planos Valores (Subjetivo)
Conteúdo 
(Objetivo)
Ético =
Educacional = Filosofia e metodologia ≠ 
Jurídico Interesses fundamentais
 ≠ Atribuições 
legais e de 
competências
Técnico ≠
Diferença entre Forças Armadas e Polícia Militar.
Imagem: Produção do autor, 2020.
Comparativo no plano técnico.
Imagem: Produção do autor, 2020.
FORÇAS ARMADAS | POLÍCIAS MILITARES
Ên
fa
se
Inimigo, clima e 
terreno
Delito, lei e 
sociedade
Ciências exatas Ciências comportamentais
Fo
co
Guerra Pacificação de conflitos
Homem / Inimigo Crime (ato pratica-do, não o homem)
Armas / Combate Lei
Defesa da Pátria Direitos humanos
52Doutrina de Polícia • Capítulo 3
Em síntese, mesmo após a divergência no plano técnico, 
decorrente da dispare especialização das atividades, de 
acordo com Valla (2012), podemos apontar as seguintes 
características essenciais como patrimônio comum 
entre as Forças Armadas e as forças militares estaduais, 
conforme segue.
I. Culto a um conjunto harmônico 
de valores: honra, o sentimento 
do dever, a coragem e o destemor, 
o patriotismo, a dignidade e a 
honestidade.
II. Sistema de educação sui generis: 
formação continuada durante a 
carreira profissional na ascensão 
nos postos e graduações.
III. A integral e total dedicação aos 
serviços da sociedade e da pátria.
IV. Proibição de atuação, na ativa, 
político-partidária.
V. Proibição de sindicalização e 
greves.
VI. Ordenamento jurídico especial: 
regula relações dentro e fora da 
caserna.
VII. Preservação do passado histórico.
VIII. Valorização permanente dos prin-
cípios de hierarquia e disciplina.
IX. Dever profissional: sentimento de 
cumprimento do serviço que lhe é 
confiado.
X. Pronta obediência: imposição de-
corrente de ordem legal e de deter-
minada conduta para bem cumprir 
o juramento que prestou (inclusive 
com o risco da própria vida).
XI. Estética: mesmo atuando isolada-
mente, o policial militar fardado re-
presenta toda a instituição e sua con-
duta é vista (expectativa de terceiros) 
como modelo pela opinião pública.
XII. Operacionalidade: grau de aptidão 
das corporações.
8 Legitima, de fato, o monopólio do uso da força pelo Estado.
 A INSTITUIÇÃO POLÍCIA MILITAR ● INVESTIDURA E CARÁTER MILITAR DAS FORÇAS ESTADUAIS
53Doutrina de Polícia • Capítulo 3
Nesse sentido, vale ressaltar que 
uma força policial, embora orga-
nizada militarmente, não se con-
funde com as forças armadas, 
haja vista não terem idêntica 
configuração no plano técnico. O 
regime jurídico militar das forças 
policiais, em verdade, traduz-se 
numa garantia para a sociedade 
contra o arbítrio e o despotismo 
de uma força sem os controles 
apropriados8 (CORDEIRO, 1995; 
VALLA, 2012). 
 A INSTITUIÇÃO POLÍCIA MILITAR ● INVESTIDURA E CARÁTER MILITAR DAS FORÇAS ESTADUAIS
R E F L I T A
O caráter militaré uma garantia para a sociedade 
contra o arbítrio e o despotismo de um grande 
contingente armado sem os controles apropria-
dos. Nesse sentido, a condição militar torna mais 
céleres os processos de sanções dos profissionais 
infratores, seja na via judicial ou administrati-
va-disciplinar. Nesse contexto, quais seriam os 
pontos negativos ou inconvenientes da desmilita-
rização? Quais as reais intenções por detrás dos 
discursos dos ataques contra o caráter militar da 
polícia? Excessos e abusos no exercício das ati-
vidades policiais militares seriam menores com a 
frouxidão da disciplina e hierarquia na polícia? As 
respostas a essas questões permeiam as discus-
sões e debates no Congresso Nacional nas inú-
meras propostas de emendas à Constituição que 
versam sobre o sistema policial brasileiro.
54
Exército Brasileiro.
Imagem: Exército Brasileiro / Facebook.
Com base no pacto federativo, as mis-
sões das polícias militares, além de ex-
tensas, são complexas. Na qualidade de 
forças auxiliares e reserva do Exército, 
elas integram a defesa nacional, compe-
tindo-lhes, nas situações de segurança 
integrada e defesa territorial, as missões 
de proteção pública e privada de forma 
precedente ao eventual emprego das 
Forças Armadas, evitando o seu emprego 
prematuro (BRASIL, 1988; 2007; 2001).
As PM e BM como Forças 
Auxiliares e Reserva do Exército
Doutrina de Polícia • Capítulo 3
55Doutrina de Polícia • Capítulo 3
 A INSTITUIÇÃO POLÍCIA MILITAR 
● AS PM E BM COMO FORÇAS AUXILIARES E RESERVA DO EXÉRCITO
Muitos críticos consideram que essa 
disposição constitucional representa, 
por meio da Polícia Ostensiva, a ado-
ção de atitudes militares no policia-
mento. Todavia, como demonstrado 
anteriormente, os conteúdos progra-
máticos de formação, especialização e 
aperfeiçoamento relativos às técnicas, 
táticas e as estratégias da Polícia 
Ostensiva e da Polícia de Preservação 
da Ordem Pública são completamente 
diferentes daquelas previstas para 
uma força militar.
Quanto à particularidade de ser “re-
serva do Exército”, vale frisar que todo 
o cidadão, pela legislação vigente, é 
reservista, é um soldado, é defensor da 
Pátria, independentemente da cate-
goria que pertença, conforme art. 143 
da CF/88 e Lei Federal n. 4.375/1964. 
A diferença reside no fato das corpo-
rações (PM e BM), no seu conjunto – e 
não consideradas individualmente –, 
serem alçadas como reserva do Exérci-
to (VALLA, 2012).
Dito isso, diante das crises, existem 
mecanismos constitucionais para o 
restabelecimento da normalidade, 
quais sejam, a possibilidade de decre-
tação do estado de defesa, do estado 
de sítio e o papel das Forças Armadas 
e órgãos de segurança pública (Título 
V, CF/88). Nessa toada, a CF/88 define 
situações em que o emprego se dá 
em conjunto com o Exército, em atri-
buições relativas à defesa da Pátria, à 
garantia dos poderes constitucionais e, 
por iniciativa de qualquer destes, da lei 
e da ordem (art. 142), o que será visto 
adiante (BRASIL, 1988).
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DOUTRINA DE EMPREGO 
DAS FORÇAS AUXILIARES
C A P Í T U L O 4
57Doutrina de Polícia • Capítulo 4
Im
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02
0.
Neste tópico, apresentam-se as descrições sumárias a 
respeito da competência e emprego das Polícias Militares 
e dos Corpos de Bombeiros nos campos da defesa pública 
e nacional, os quais permeiam a segurança pública, a segu-
rança integrada, defesa territorial, defesa civil e residual.
DOUTRINA DE EMPREGO DAS 
FORÇAS AUXILIARES
58
M I S S Õ E S P R I M Á R I A S
As PMs assumem um papel relevante 
como Polícia Ostensiva e Polícia de 
Preservação da Ordem Pública, caracte-
rizadas pelo exercício do poder de polícia 
administrativa, tendo em legislação espe-
cífica o detalhamento da missão síntese, 
que consiste em assegurar o cumprimen-
to da lei, a preservação da ordem pública 
e o exercício dos poderes constituídos 
(BRASIL, 1988; 1983; 1969). 
Convém registrar que a competência de 
Polícia Ostensiva das Polícias Militares 
se trata de competência original indivisí-
vel, indelegável e inconveniável, segundo 
a lógica da CF, nos termos do art. 45 do 
Decreto Federal n. 88.777/83 (BRASIL, 
1983, 1969). Aliás, a competência de 
polícia ostensiva das PMs só admite 
exceções constitucionais expressas: 
aquelas referentes às Polícias Rodoviária 
e Ferroviária federais, que estão auto-
rizadas ao exercício do patrulhamento 
ostensivo, respectivamente, das rodovias 
e ferrovias federais, não incluindo outra 
atividade além da fiscalização de polícia 
(art. 144, §§ 2º e 3º) (BRASIL, 1988).
Segurança Pública
Doutrina de Polícia • Capítulo 4
S A I B A M A I S
Leia o Título V da Constituição do Esta-
do de SC, especialmente o Capítulo III – 
da Polícia Militar
IMPORTANTE
A “polícia ostensiva” é uma expressão nova 
no texto constitucional e representa uma 
expansão da competência policial das Po-
lícias Militares para além do “policiamento 
ostensivo”. Isso porque o “policiamento” 
corresponde apenas à atividade de fisca-
lização, sendo esta apenas uma fase da 
atividade de polícia (TEZA, 2011; VIEIRA, 
2016). O adjetivo “ostensivo” refere-se à 
ação de dissuasão, característica do poli-
cial fardado e armado que, reforçado pelo 
aparato militar utilizado, evoca o poder de 
uma Corporação unificada pela hierarquia 
e disciplina militar (VALLA, 2012).
59Doutrina de Polícia • Capítulo 4
DOUTRINA DE EMPREGO DAS FORÇAS AUXILIARES ● SEGURANÇA PÚBLICA
Como Polícia de Preservação da Ordem Pública, a atuação 
se dá na restauração da ordem pública, ou seja, na repressão 
imediata de infrações penais ou administrativas para a de-
vida aplicação da lei. São nas hipóteses de agravamento do 
quadro da quebra da ordem e na atuação sob essas condi-
ções de alteração do clima pacífico de convivência social que 
as corporações fazem valer o caráter e a condição de forças 
militares estaduais, mediante o restabelecimento da ordem 
pública, ainda sob direção do governo estadual, por meio da 
repressão por contenção (VALLA, 2012; TEZA, 2011).
Quanto aos Corpos de 
Bombeiros Militares, muito 
embora não exerçam ativi-
dades típicas de segurança 
pública, integram a segurança 
pública mediante a gama de 
atividades que dizem respeito 
à tranquilidade pública e à 
salubridade pública, ambas 
integrantes do conceito de 
ordem pública (BRASIL, 1988; 
VALLA, 2012).
9 Art. 13. §4º - As polícias militares, instituídas para a manutenção da ordem e segurança interna nos Estados, nos 
Territórios e no Distrito Federal, e os corpos de bombeiros militares são considerados forças auxiliares reserva do 
Exército (...) (BRASIL, 1967).
IMPORTANTE
A ordem pública é uma realidade bem mais ampla 
do que a habitual concentração de ações con-
tra o crime (foco na infração penal). Além disso, 
conforme já dito no item 2.19, a expressão cons-
titucional anterior à CF/1988 era “manutenção” 
(BRASIL, 1967)9, de menor amplitude quando 
comparado com o texto atual. A expressão “pre-
servação” engloba a restauração da ordem públi-
ca quando infringida e, ainda, a competência resi-
dual (TEZA, 2011; HIPÓLITO e TASCA, 2012).
60Doutrina de Polícia • Capítulo 4
E S F O R Ç O S D A S P M S E M 
R E L A Ç Ã O A O C I C L O D E 
P O L Í C I A
Além dos esforços na prevenção (polícia 
ostensiva) e repressão imediata (polícia 
de preservação da ordem pública), 
destaca-se a investigação preliminar 
como ação de apoio aos dois primeiros 
esforços, mediante a aplicação intensiva 
da pesquisa e da inteligência. Nesse sen-
tido, o policiamento velado, para o apoio 
de esforços do policiamento ostensivo, 
é de evidente utilidade (VALLA, 2012).
A investigação preliminar, na qual se in-
sere o policiamento velado, não pode ser 
confundida com a apuração de infrações 
penais, cuja atividade, nas unidades fe-
derativas (Estados e DF) é de responsa-
bilidade das polícias civis, resguardadas, 
também, às ações reservadas à polícia 
judiciária federal e à políciajudiciária mi-
litar, estas nas esferas federal e estadual.
M I S S Õ E S N A D E F E S A 
( G A R A N T I A ) D A L E I E D A 
O R D E M
A “garantia da lei e da ordem” é atri-
buição constitucional tanto das Forças 
Armadas quanto dos órgãos de seguran-
ça pública (arts. 142 e 144 da CF/88), 
sendo que as forças de segurança têm 
a competência primária (originária/
essencial), com base no Princípio da 
Especialidade (VALLA, 2012). 
Nesse sentido, com base no “Princípio 
da Crise Crescente”, procedente do 
Princípio da Proporcionalidade, quando 
frustradas e esgotadas as ações primá-
rias dos órgãos de segurança pública na 
garantia da lei e da ordem, há o respaldo 
do emprego das Forças Armadas no 
contexto interno como atribuição/
missão subsidiária (art. 15, §§2º e 3º da 
LC n. 97/9910 c/c Decreto n. 3.897/0111) 
(BRASIL, 1999, 2001).
10 §2º A atuação das Forças Armadas, na garantia da lei e da ordem, por iniciativa de quaisquer dos poderes constitu-
cionais, ocorrerá de acordo com as diretrizes baixadas em ato do Presidente da República, após esgotados os instru-
mentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, relacionados no 
art. 144 da Constituição Federal (BRASIL, 1999).
 §3º Consideram-se esgotados os instrumentos relacionados no art. 144 da Constituição Federal quando, em deter-
minado momento, forem eles formalmente reconhecidos pelo respectivo Chefe do Poder Executivo Federal ou Esta-
dual como indisponíveis, inexistentes ou insuficientes ao desempenho regular de sua missão constitucional (Incluído 
pela Lei Complementar nº 117, de 2004) (BRASIL, 1999).
11 Art. 3º Na hipótese de emprego das Forças Armadas para a garantia da lei e da ordem, objetivando a preservação da 
ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, porque esgotados os instrumentos a isso previstos no 
art. 144 da Constituição, lhes incumbirá, sempre que se faça necessário, desenvolver as ações de polícia ostensiva, 
como as demais, de natureza preventiva ou repressiva, que se incluem na competência, constitucional e legal, das Po-
lícias Militares, observados os termos e limites impostos, a estas últimas, pelo ordenamento jurídico (BRASIL, 2001).
DOUTRINA DE EMPREGO DAS FORÇAS AUXILIARES ● SEGURANÇA PÚBLICA
61Doutrina de Polícia • Capítulo 4
As “Operações de Garantia da Lei e da 
Ordem” caracterizam-se como opera-
ções de “não guerra”, pois, embora em-
pregando as Forças Armadas no âmbito 
interno, elas não envolvem o combate 
propriamente dito. Assim sendo, uma 
operação militar determinada pelo Pre-
sidente da República e conduzida pelas 
Forças Armadas de forma episódica, em 
área previamente estabelecida e por 
tempo limitado, que tem por objetivo a 
preservação da ordem pública e da inco-
lumidade das pessoas e do patrimônio 
em situações de esgotamento das forças 
de segurança descritos no art. 144 da 
CF/88 (BRASIL, 1998, 2001).
DOUTRINA DE EMPREGO DAS FORÇAS AUXILIARES ● SEGURANÇA PÚBLICA
Imagem: PMSC, 2020.
62
A Constituição de 1988 buscou uma 
coordenação de forças do Estado em prol 
da presença, preparo e atuação conjunta, 
integrada, no enfrentamento de eventuais 
desafios, a exemplo de ações criminosas 
violentas, subversivas ou terroristas que 
sejam atentatórias à lei e à ordem, aos 
poderes constituídos e à paz social.
Nas situações de normalidade (ex: 
eventuais quebras da ordem pública, 
contenção de movimentos de massa, 
ou de tumultos localizados de baixa 
ou média intensidade) e em casos de 
perturbação da ordem (ex: dissolução 
de reuniões tumultuosas e focos de 
agitação), cabe às forças auxiliares a 
competência original ou primária fren-
te a ações de forças adversas e outros 
fatores internos graves. Em outras pa-
lavras, as Polícias Militares precedem, 
a depender da intensidade da crise 
instalada, o eventual emprego das For-
ças Armadas, restando a estas apenas o 
acompanhamento dos acontecimentos 
e o desenvolvimento de atividades, se 
Segurança Interna (Segurança Integrada)
Constituição de 1988.
Imagem: Almanaque Lusofonista / Wikipedia.
Doutrina de Polícia • Capítulo 4
63Doutrina de Polícia • Capítulo 4
for o caso, de inteligência e de apoio 
(BRASIL, 2007, 2018; VALLA, 2012).
Nesse sentido, as Forças Armadas 
somente atuam na garantia da lei e da 
ordem quando há um quadro de agra-
vamento e a falência operacional do 
sistema de segurança pública de cada 
Estado (art. 144 da CF), ou seja, para pôr 
a termo o grave comprometimento da 
ordem pública12 (art. 142 da CF; art. 15 
e seus parágrafos da Lei Complementar 
n. 97/1999), causa esta, determinante 
de atuação da União nos Estados e no 
DF, adotando ou não as medidas polí-
ticas extraordinárias previstas no arts. 
34, III13 (Intervenção Federal), 13614 
(Estado de Defesa) e 13715 (Estado de 
Sítio) (BRASIL, 1988). 
Frisa-se que, na garantia da lei e da ordem 
(GLO), o emprego das Forças Armadas 
será episódico e temporário, sendo que o 
Exército poderá exercer as atividades atri-
buídas às Polícias Militares, ou seja, com 
poder de polícia. A sua execução ficará a 
cargo das Forças Armadas e também das 
instituições de segurança pública, porém 
sob o controle operacional das forças 
militares federais (BRASIL, 2007, 2018).
Nas situações de garantia dos poderes 
constitucionais, ameaçados por grave 
e iminente instabilidade institucional 
(poderes constitucionais), ou por cala-
midades de grandes proporções (ex.: 
evolução da crise interna), a compe-
tência primária passa a ser das Forças 
Armadas. Com a decretação ou não do 
Estado de Defesa, as forças auxiliares 
poderão ser convocadas, subordinan-
do-se ao Comando Militar de Área, para 
emprego em suas atribuições específi-
cas de polícia militar e de bombeiro mili-
tar (BRASIL, 2007, 2018; VALLA, 2012).
DOUTRINA DE EMPREGO DAS FORÇAS AUXILIARES ● SEGURANÇA INTERNA (SEGURANÇA INTEGRADA)
12 §Entende-se como grave comprometimento da ordem pública, aquele que não pôde ser eficientemente reduzido 
ou controlado a nível estadual.
13 Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: 
III - pôr termo a grave comprometimento da ordem pública (BRASIL, 1988).
14 Art. 136. O Presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, de-
cretar estado de defesa para preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem 
pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de 
grandes proporções na natureza (BRASIL, 1988).
15 Art. 137. O Presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, soli-
citar ao Congresso Nacional autorização para decretar o estado de sítio nos casos de:
I - comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada 
durante o estado de defesa;
II - declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira (BRASIL, 1988).
64Doutrina de Polícia • Capítulo 4
Assim, quanto às Forças Armadas, a 
missão essencial é a defesa da Pátria, 
enquanto missão subsidiária e caráter 
excepcional a garantia dos poderes 
constitucionais e a defesa da lei e da 
ordem (área da segurança pública). O 
grande desafio reside, assim, em con-
trolar, ao mesmo tempo, a criminalidade 
comum e aquelas decorrentes de ações 
de alta intensidade e periculosidade, 
razão pela qual uma organização policial 
civil dificilmente teria como responder 
a todas essas exigências (BRASIL, 1998, 
2007, 2018; VALLA, 2012).
O Decreto Presidencial nº 3.897, de 
2001, prevê que os meios de segurança 
pública serão considerados esgotados 
quando, em determinado momento, 
forem reconhecidos indisponíveis pelo 
respectivo Chefe do Poder Executivo 
Federal ou Estadual, ou ainda inexis-
tentes ou insuficientes ao desempenho 
regular de sua missão constitucional 
(BRASIL, 2001). 
Ressalta-se, ainda, conforme prescrito 
no art. 5ºdo mesmo decreto, que as For-
ças Armadas poderão ser empregadas na 
garantia da lei e da ordem nas situações 
em que se presuma ser possível a pertur-
bação da ordem, tais como as relativas a 
eventos oficiais ou públicos, particular-
mente os que tiverem a participação de 
chefe de Estado ou de governo estran-
geiro, e à realização de pleitos eleitorais, 
mediante solicitação do Tribunal Supe-
rior Eleitoral (BRASIL, 2001).
DOUTRINA DE EMPREGO DAS FORÇAS AUXILIARES ● SEGURANÇA INTERNA (SEGURANÇA INTEGRADA)
65
O emprego das Forças Armadas na 
defesa da Pátria constitui a atividade 
finalística das instituições militares 
e visa primordialmente à garantia da 
soberania, da integridade territorial e 
patrimonial e à consecução dos inte-
resses estratégicos nacionais (BRASIL, 
1988, 2007).
Assim, nas hipóteses de declaração de 
estado de guerra ou resposta à agres-
são armada estrangeira (art. 137, II da 
CF; art. 3º, alínea “d” do Decreto-lei n. 
667/6916; artigos 5º e 6º do Decreto n. 
88.777/8317), isto é, em caso de confli-
tos externos, as forças auxiliares parti-
cipam, como competência secundária, 
na defesa territorial e se subordinam à 
Força Terrestre, apoiando as ações des-
tinadas à salvaguarda do potencial de 
guerra da nação brasileira, incluindo-se 
a preservação da ordem pública.
As forças auxiliares (PM e CBM), ao 
atender à convocação e à mobilização do 
governo federal, atuarão integradas ao 
Exército, com missões de apoio no con-
trole de instalações, vias de transportes 
e populações, na tomada e retomada de 
pontos sensíveis e, pela participação na 
defesa civil, minimizando os efeitos dos 
danos provocados pelos combates, além 
de outras missões e objetivos planejados, 
orientados e coordenados por meio dos 
Comandos Militares (BRASIL, 1969, 
1988, 2007, 2018).
Defesa Territorial
16 Art. 3º - d) atender à convocação, inclusive mobilização, do Governo Federal em caso de guerra externa ou para 
prevenir ou reprimir grave perturbação da ordem ou ameaça de sua irrupção, subordinando-se à Força Terrestre 
para emprego em suas atribuições específicas de polícia militar e como participante da Defesa Interna e da Defesa 
Territorial (BRASIL, 1969).
17 Art. 5º - As Polícias Militares, a critério dos Exércitos e Comandos Militares de Área, participarão de exercícios, 
manobras e outras atividades de instrução necessárias às ações específicas de Defesa Interna ou de Defesa Terri-
torial, com efetivos que não prejudiquem sua ação policial prioritária. 
Art. 6º - Os Comandantes-Gerais das Polícias Militares poderão participar dos planejamentos das Forças Terres-
tres, que visem à Defesa Interna e à Defesa Territorial (BRASIL, 1983).
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Doutrina de Polícia • Capítulo 4
66
As ações de defesa civil visam, basi-
camente, a prestação de socorro e 
assistência à população atingida pelas 
calamidades públicas ou em decorrência 
dos efeitos indesejáveis da guerra.
Como missões primárias, às forças mili-
tares estaduais competem atuar (BRA-
SIL, 1988; SANTA CATARINA, 198918; 
VALLA, 2012), conforme segue. 
I. Com efetivo policial em ações de 
policiamento em geral, de interdição 
de áreas sinistradas, de isolamento 
de zonas críticas ou perigosas, nas 
comunicações e colaboração nas 
ações de socorro, de salvamento e 
de evacuação da população.
II. Com o efetivo dos CBMs em ações de 
socorro, salvamento e na interdição 
de áreas ou locais comprometidos em 
termos de salubridade pública.
III. Após as calamidades, auxiliando no 
atendimento à população desabriga-
da e aos flagelados, inclusive preve-
nindo o cometimento de ilícitos nas 
áreas atingidas.
Como missões secundárias/subsidiárias, 
atuar na redução de desastres mediante 
cooperação à prevenção de desastres, 
preparação para emergências, respostas 
aos desastres e atividades de recons-
trução e recuperação. Nessa mesma 
esteira, as Forças Armadas, conforme o 
art. 16 da Lei Complementar n. 97/99, 
também têm a atribuição subsidiária ge-
ral de cooperar com o desenvolvimento 
nacional e a defesa civil (BRASIL, 1988, 
1999; VALLA, 2012).
Defesa Civil
18 Art. 107. À Polícia Militar, órgão permanente, força auxiliar, reserva do Exército, organizada com base na hierarquia 
e na disciplina, subordinada ao Governador do Estado, cabe, nos limites de sua competência, além de outras atri-
buições estabelecidas em Lei:
I. exercer a polícia ostensiva relacionada com (...);
II. cooperar com órgãos de defesa civil; e
III. atuar preventivamente como força de dissuasão e repressivamente como de restauração da ordem pública 
(SANTA CATARINA, 1989).
Doutrina de Polícia • Capítulo 4
67
Em decorrência de suas 
extensas competências 
na preservação da ordem 
pública, cabe às PMs uma 
“competência residual” que 
engloba (LAZZARINI, 1993; 
TEZA, 2011; VALLA, 2012)
I. o exercício de toda a ativi-
dade policial de segurança 
pública não atribuída aos 
demais órgãos;
II. a competência específica 
dos demais órgãos poli-
ciais, no caso de falência 
operacional deles (ex.: gre-
ves ou outras causas que 
os tornem inoperantes).
Com base no texto constitu-
cional, Moreira Neto (1994, 
p. 48) esclarece a amplitude 
da competência conferida às 
polícias militares:
Emprego Residual ou Remanescente
5 – Preservação e restabelecimento policial 
militar da ordem pública
Essa terceira e especial modalidade, a 
policial militar, se define por remanência: 
caberá, sempre que não for o caso da preser-
vação e restabelecimento policial da ordem 
pública, competência específica e expressa 
dos demais órgãos policiais do Estado.
Em outros termos, sempre que se tratar de 
atuação policial de preservação e resta-
belecimento da ordem pública, e não for o 
caso previsto na competência constitucio-
nal da polícia federal (art. 144, I), da polícia 
rodoviária federal (art. 144, II), da polícia 
ferroviária federal (art. 144, III) nem, 
ainda, caso em que a lei específica venha a 
definir uma atuação conexa à defesa civil 
para o Corpo de Bombeiros Militar (art. 
144, §5º), a competência é policial militar.
Observe-se que a atuação da polícia civil 
não é, direta e imediatamente, de preven-
ção e restabelecimento da ordem pública e, 
por isso, não se confunde com a competên-
cia constitucional da polícia militar (grifos 
do autor).
Doutrina de Polícia • Capítulo 4
68Doutrina de Polícia • Capítulo 4
DOUTRINA DE EMPREGO DAS FORÇAS AUXILIARES ● EMPREGO RESIDUAL OU REMANESCENTE
Em outras palavras, a com-
petência será da PM sempre 
que não for o caso da pre-
servação e restabelecimen-
to policial da ordem pública 
de competência específica e 
expressa (não for atribuição 
prevista) dos demais órgãos 
policiais do Estado.
T E O R I A N A P R Á T I C A
O Supremo Tribunal Federal (STF), em análise de 
uma ação direta de inconstitucionalidade que 
tratava a respeito da competência constitucional 
e poder de polícia conferido às Polícias Milita-
res, consolidou esse entendimento, conforme a 
seguinte ementa: “Polícia militar: atribuição de 
"radiopatrulha aérea": constitucionalidade. O âm-
bito material da polícia aeroportuária, privativa 
da União, não se confunde com o do policiamen-
to ostensivo do espaço aéreo, que – respeitados 
os limites das áreas constitucionais das polícias 
federal e aeronáutica militar – se inclui no poder 
residual da polícia dos Estados” (Supremo Tribunal 
Federal – STF. Ação Direta de Inconstitucionalida-
de – ADI n. 132. Relator Ministro Sepúlveda Per-
tence Diário da Justiça de 30/5/2003).
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O SISTEMA BRASILEIRO 
DE SEGURANÇA PÚBLICA
C A P Í T U L O 5
70Doutrina de Polícia • Capítulo 5
Título / legenda da foto
Imagem: Autor / Banco de Imagens.
Segundo a CF/88, os órgãos que com-
põem a polícia no âmbito federal são: 
polícia federal, polícia rodoviária fede-
ral, polícia ferroviária federal e polícia 
penal federal.
A polícia federal é instituída por lei 
como órgão permanente, organizado