6-D ADM -agentes-publicos-e-responsabilidade-do-estado

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DIREITO ADMINISTRATIVO
AGENTES PÚBLICOS E RESPONSABILIDADE DO ESTADO
Livro Eletrônico
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Nilton Coutinho
Agentes Públicos e Responsabilidade do Estado
DIREITO ADMINISTRATIVO
Sumário
Agentes Públicos e Responsabilidade do Estado ............................................................3
1. Serviços Públicos e Agentes Públicos .........................................................................3
2. Princípios Aplicáveis aos Serviços Públicos ................................................................4
3. Classificação ..............................................................................................................5
3.1. Princípios da Administração Pública e Prestação de Serviços Públicos ....................8
4. Da Execução do Serviço Público e sua Transferência a Terceiros .............................. 10
5. Da Execução dos Serviços Públicos pelos Agentes Públicos ..................................... 12
6. Classificação dos Agentes Públicos .......................................................................... 13
7. Cargo, Emprego e Função Pública ............................................................................. 14
8. Serviços Delegados ................................................................................................. 20
8.1. Do Serviço Adequado ............................................................................................. 21
8.2. Direitos e Obrigações dos Usuários ....................................................................... 21
9. Consórcios ...............................................................................................................22
9.1. Poderes do Consórcio ............................................................................................22
10. Agências Reguladoras .............................................................................................23
11. Lei n. 13.848/2019 ...................................................................................................24
12. Parcerias Público-Privadas......................................................................................25
13. Agentes Públicos ....................................................................................................33
13.1. Agentes Públicos: Direitos, Deveres e Responsabilidades .....................................33
Questões de Concurso ..................................................................................................64
Gabarito .......................................................................................................................74
Gabarito Comentado .....................................................................................................75
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AGENTES PÚBLICOS E RESPONSABILIDADE DO ESTADO
1. ServiçoS PúblicoS e AgenteS PúblicoS
Este tópico corresponde aos itens 6 e 7 do edital de direito administrativo da FGV/OAB, 
sendo certo que o item 6 tem como foco principal a prestação dos serviços públicos e o item 
7 tem como foco os agentes públicos.
Segundo consta do edital, serão abordados os seguintes itens:
• Serviços públicos: serviços delegados, convênios e consórcios. Agências Reguladoras 
e alterações decorrentes da Lei n. 13.848/2019 e parcerias público-privadas;
• Agentes públicos: espécies, regime jurídico, direitos, deveres e responsabilidades e teto 
remuneratório.
Optamos por tratar de ambos os temas em conjunto em razão das ligações entre eles.
O conceito de serviço público é variável, modificando sua extensão de acordo com as con-
dições de cada país, em determinadas situações e épocas. Num regime liberal onde a atuação 
do Estado é limitada o conceito difere substancialmente daqueles onde o controle e direção 
do Estado são mais presentes por tendência mais socializante.1
Para a realidade brasileira, segundo a precisa lição de Bandeira de Mello, serviço público 
constitui-se como “toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material des-
tinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, 
que o Estado assume como pertinentes a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem 
lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público”2
Na mesma linha, Hely Lopes Meirelles entende que todo serviço prestado pela Adminis-
tração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades 
essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples conveniência do Estado é considerado 
serviço público. Nesta perspectiva, constituem exemplos de serviços públicos os de: ensino 
público, polícia, saúde pública, transporte coletivo, telecomunicações etc.
1 Idem, ibidem.
2 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2015, 
p. 695
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Assim, conclui-se que serviço público é todo aquele que a Administração presta à comuni-
dade, por reconhecer sua essencialidade, e necessidade o grupo social. Por meio dos serviços 
públicos busca-se a proteção dos direitos fundamentais do indivíduo e a manutenção do bem 
comum.
2. PrincíPioS APlicáveiS AoS ServiçoS PúblicoS
Os serviços prestados pelo ente público devem eles obedecer aos princípios gerais do 
Direito Administrativo (já mencionados nesta obra) bem como aos princípios específicos pre-
vistos no artigo 6º da Lei n. 8.987/1995. Assim, toda concessão ou permissão pressupõe a 
prestação de serviço adequado3 ao pleno atendimento dos usuários, nas normas pertinentes 
e no respectivo contrato.
Do disposto no referido artigo é possível extrair-se os seguintes princípios inerentes ao 
serviço público: princípio da generalidade, princípio da continuidade, princípio da regularida-
de, princípio da mutabilidade do regime jurídico ou da flexibilidade dos meios aos fins, princí-
pio da modicidade, princípio da eficiência,
Princípio da generalidade: procura evitar que a escolha pelo serviço público seja realizado 
de maneira arbitrária ou por critérios de caráter pessoal. Cuida da aplicação isonômica, ge-
nérica e impessoal no atendimento à população, sendo denominado também de princípio da 
igualdade dos usuários4.
Princípio da continuidade: os serviços que o Estado institui como público e assume a sua 
prestação, não podem deixar de ser oferecidos à sociedade. Portanto, deve funcionar de ma-
neira continua e ininterrupta enquanto permanecer o interesse público que fundamenta sua 
criação e instituição.5 Tal princípio impede que a Administração Pública, principalmente na 
troca de mandato deixe de prestar algum serviço inicialmente realizado pelo seu antecessor.
Princípio da mutabilidade do regime jurídico ou da flexibilidade dos meios aos fins: permi-
te alteração no regime de execução do serviço sempre que houver necessidade de correção 
3 Segundo estabelece o art. 6º, § 1º serviço adequado é o que satisfaz as condições de regulari-
dade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e 
modicidade das tarifas.
4 DI PIETRO, MariaSylvia Zanella. Direito Administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015. p. 148.
5 ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 129.
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http://www.jusbrasil.com/topicos/11582941/artigo-6-da-lei-n-8987-de-13-de-fevereiro-de-1995
http://www.jusbrasil.com/legislacao/107702/lei-de-concessoes-lei-8987-95
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ou de adaptação ao interesse público. Conforme observa Di Pietro, “nem os usuários dos ser-
viços públicos, nem os contratados pela Administração têm o direito adquirido à manutenção 
de determinado regime jurídico; o estatuto dos funcionários pode ser alterado, os contratos 
também podem ser alterados ou mesmo rescindidos unilateralmente para atender o interesse 
público”.6
Princípio da modicidade: preconiza que, quando necessária a remuneração do serviço 
público, que seja a preços módicos, onde o Poder Público deve avaliar o poder aquisitivo do 
usuário para que seja possível incluir todos como beneficiários do serviço.7
Princípio da eficiência: decorrente do art. 37 caput da Constituição Federal, tal princípio 
encontra-se entre aqueles que deve guiar as ações dos administradores públicos em qualquer 
circunstância e oportunidade, otimizando tempo, recursos, mão de obra, processos adminis-
trativos, por meio de um pertinente planejamento que torne adequado, econômico, eficaz e 
efetivo, o serviço público ofertado com as necessidades sociais.
3. clASSificAção
A Constituição Federal elenca alguns serviços que, sendo de competência do Estado, tor-
nam-se públicos. Em razão da natureza e abrangência territorial, bem como em função de 
suas caraterísticas nacionais, regionais ou locais, a Carta Magna compartilha a sua realiza-
ção entre os entes federativos.
Assim temos exemplos de serviços públicos exclusivos da União, conforme leitura do art. 21, 
X (serviço postal e o correio aéreo), XI (serviços de telecomunicação), XII, “a” a “f” (serviços de 
radiodifusão sonora e de sons e imagens, serviços de instalação de energia elétrica e apro-
veitamento de cursos d’água, navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária, 
serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras, serviço de 
transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, portos marítimos, fluviais e 
lacustres), XV (serviços de estatística, geografia, geologia e cartografia); serviços de compe-
tência comum de todos os entes federativos, como no art. 23, II (saúde e assistência pública, 
da proteção e garantia das pessoas portadores de deficiência), III (proteção de documentos, 
6 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015. p. 147.
7 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Lumen 
Juris, 2007. p. 300.
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obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens na-
turais notáveis e os sítios arqueológicos, V (meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, 
à tecnologia à pesquisa e à inovação), IX (promoção de programas de construção de moradias 
e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico), art. 194 (seguridade social), 
art. 196 (serviços de saúde), arts 205 e 208 (educação), art. 218 (ciência, tecnologia e inovação), 
art. 225(preservação do meio ambiente); e serviços exclusivos dos municípios como o art. 30 
(transporte coletivo).
Cumpre salientar que, embora a Constituição Federal ou a própria lei possam eleger de-
terminados serviços para serem executados pelo Estado, e portanto, qualificando-os como 
públicos, nem por isso estarão excluídos do alcance da atividade pelo particular (salvo con-
cessão ou permissão)8.
Os serviços públicos, conforme sua delegabilidade, essencia lidade, finalidade, ou seus 
destinatários podem receber uma classificação.
Os serviços públicos “stricto sensu” são os que a Administração presta diretamente à 
coletividade, por reconhecer sua essencialidade e necessidade para a sobrevivência do gru-
po social e do próprio Estado. Por isso mesmo, tais serviços são considerados privativos do 
Poder Público. São também denominados, serviços próprios do Estado9, por estarem intima-
mente com as atribuições do Poder Público.
Já os serviços de utilidade pública são os que a Administração, reconhecendo sua conve-
niência (não essencialidade, nem necessidade) para os membros da coletividade, presta-os 
diretamente ou aquiesce em que sejam prestados por terceiros (concessionários, permissio-
nários ou autorizatários), nas condições regulamentadas e sob seu controle, mas por conta 
e risco dos prestadores, mediante remuneração dos usuários. Ex.: os serviços de transporte 
coletivo, energia elétrica, gás, telefone.
Os serviços podem ser delegáveis e indelegáveis. Tal classificação, com algumas altera-
ções mínimas, corresponde ao que a doutrina trata por serviços próprios e impróprios.10 José 
8 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2015, p. 703.
9 Já os denominados serviços impróprios do Estado são os que não afetam substancialmente as 
necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses comuns de seus membros, e, por isso, 
a Administração os presta remuneradamente, por seus órgãos ou entidades descentralizadas
10 Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015. p. 149) e Hely Lopes Meirelles (Direito 
Administrativo Brasileiro. 40. ed. São Paulo: Malheiros, 2014. p. 411) são exemplos de autores que adotam a classificação 
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dos Santos Carvalho Filho entende que a classificação em próprios e impróprios não possui 
uma exatidão desejável uma vez que, se os serviços são destinados à população não há como 
deixar de considerá-los próprios. Assim, conclui que é a delegabilidade ou não do serviço, 
o elemento que demarca a sua natureza.11
Assim, delegáveis são os que, em razão de sua natureza ou pelo fato de a legislação assim 
permitir, podem ser executados, tanto pelo Estado quanto pelo particular com o serviço de 
energia elétrica, telefonia e transporte coletivo. Os indelegáveis são os prestados pelo Estado 
diretamente como os serviços de defesa nacional, de segurança interna, de fiscalização de 
atividade12, de geração de energia por usinas nucleares etc.
Por fim, também é possível classificar os serviços públicos com base no destinatário do 
serviço prestado. Sob essa ótica os serviços públicos podem ser classificados em gerais ou 
individuais, também denominados uti universi ou uti singuli.
Nessa linha, serviços gerais ou uti universisão aqueles que a Administração presta para 
usuários indeterminados, atendendo à coletividade no seu todo. Ex.: polícia, iluminação pú-
blica, calçamento, pavimentação de ruas. Daí por que, normalmente, os serviços uti universi 
devem ser mantidos por imposto (tributo geral), e não por taxa ou tarifa, que é remuneração 
mensurável e proporcional ao uso individual do serviço.
Já os serviços individuais ou uti singuli são os que têm usuários determinados e utiliza-
ção particular e mensurável para cada destinatário. Ex.: o telefone, a água e a energia elétrica 
domiciliares. São sempre serviços de utilização individual, facultativa e mensurável, pelo que 
devem ser remunerados por taxa (tributo) ou tarifa (preço público), e não por imposto.
De todo o exposto há de se concluir que a noção de serviço público se compõe de um 
substrato material, consistente na prestação de utilidade ou comodidade fruível singular ou 
coletivamente pelos administrados; e de um substrato formal indispensável, consistente no 
regime de Direito Público.13
em serviços próprios e impróprios.
11 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Lumen 
Juris, 2007. p. 291.
12 Idem, ibidem.
13 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2015, 
p. 695.
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3.1. PrincíPioS dA AdminiStrAção PúblicA e PreStAção de ServiçoS 
PúblicoS
3.1.1. Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos
O princípio da continuidade determina que o serviço que começou a ser prestado, não 
pode deixar de ser ofertado aos usuários em potencial. Desta feita, o prestador de serviços 
públicos tem o dever de manter o serviço em funcionamento, atendendo às necessidades do 
usuário.
É importante notar que, mesmo nas hipóteses de delegação, não há justificativa para a 
paralisação do serviço, ainda que o poder concedente deixe de cumprir determinadas cláu-
sulas contratuais. Não é possível, em princípio, a aplicação, nos moldes do direito privado, 
da exceção do contrato não cumprido, regra que permite a um dos contratantes deixar de 
cumprir as obrigações assumidas, quando o outro contratante também não cumprir as suas. 
Logo, se o poder concedente não cumprir suas obrigações, o concessionário ou permissioná-
rio deve continuar a prestar o serviço, que tem a natureza jurídica de serviço público.
É evidente que a regra não pode ser considerada absoluta, permitindo a interrupção do 
serviço quando o grau de inadimplência colocar em risco a manutenção do delegatário. 
O princípio da continuidade não pode ser invocado para impedir a suspensão do fornecimento 
de serviço individual facultativo ao usuário que não paga a tarifa. Esse princípio deve ser ava-
liado de forma ampla, impedindo que o prestador deixe de oferecer ao usuário em potencial, 
o serviço que já teve a sua prestação iniciada.
A continuidade não deve ser avaliada individualmente nas hipóteses de inadimplência. 
Não permitir a interrupção do serviço individual facultativo nos casos de não pagamento da 
tarifa, significa transferir injustamente para os usuários adimplentes o custo resultante da 
inadimplência de alguns.
A própria Lei n. 8.987/1995, em seu artigo 6º, § 3º, estabelece que não se considera des-
continuidade a interrupção do serviço em situação de emergência ou após prévio aviso, quan-
do: I – motivada por situações de ordem técnica ou segurança das instalações; e II – por 
inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.
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3.1.2. Princípio da Regularidade
O princípio da regularidade significa que o serviço público deve ser prestado de acordo 
com as condições estabelecidas pelo Revista da EMERJ, v. 11, n. 42, 2008 141 Poder Público, 
como necessárias ao pleno atendimento das necessidades do usuário. Pelo princípio da mo-
dicidade, as tarifas não devem impedir o acesso do usuário em potencial ao serviço, devendo 
ser levado em consideração, na sua fixação, o perfil social e econômico do usuário, o custo da 
prestação e a necessidade de aperfeiçoamento e remuneração do prestador.
3.1.3. Princípio da Cortesia
Por oportuno e pertinente, o princípio da cortesia constitui direito do usuário e dever do 
fornecedor de proporcionar um tratamento educado, prestativo e respeitoso ao usuário.
3.1.4. Princípio da Segurança
O princípio da segurança revela-nos que o serviço público deve ser prestado com obser-
vância das regras básicas de segurança, não devendo representar riscos para o usuário. Por 
ser um dever do prestador, sua responsabilidade será objetiva, aplicando-se a regra do artigo 
37, § 6º, que consagra a teoria do risco administrativo.
3.1.5. Princípio da Atualidade
Em razão do princípio da atualidade, o prestador do serviço deve se manter plenamente 
informado e atualizado das permanentes evoluções tecnológicas, proporcionando um melhor 
atendimento às necessidades dos usuários.
Por fim, convém assinalar que a não observância de qualquer dos princípios da Admi-
nistração Pública ou do Direito Administrativo pode macular a edição de um ato ou contrato 
administrativo, tornando-o inválido e incapaz de produzir efeitos jurídicos, o que nos revela a 
enorme importância do tema ora tratado, que não pode deixar de ser observado pelos aplica-
dores do direito, na interpretação e solução dos conflitos decorrentes de lides que envolvam 
o Direito Administrativo14
14 PINTO, Alexandre Guimarães Gavião. Os princípios mais relavantes do direito administrativo. Revista da EMERJ, v. 11, 
n. 42, 2008
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4. dA execução do Serviço Público e SuA trAnSferênciA A terceiroS
Como sabemos, a prestação do serviço público pode ser centralizada (quando o Estado, 
por meio de um de seus órgãos, presta diretamente o serviço e sob sua exclusiva responsabi-
lidade) ou descentralizada (quando o Estado transfere a titularidade ou a prestação do serviço 
a outras pessoas).
Nas hipóteses de transferência da execução do serviço público (descentralização), esta 
pode se dar por outorga ou por delegação.
Na outorga o Estado transfere, por meio de lei, e somente por lei, a titularidade do serviço. 
Cria-se, assim, outra entidade descentralizada (autarquia, fundação, empresa pública ou so-
ciedade de economia mista) a qual realizará o serviço em nome próprio. Em regra, a transfe-
rência de titularidade do serviço transfere também a responsabilidade perante terceiros uma 
vez que, sendo sujeitos de direito, devem arcar as obrigações assumidas com seu próprio 
patrimônio.
Já na delegação o Estado, não há a transferência da titularidade do serviço, mas, apenas, 
da titularidadeda prestação ou da execução do contrato a terceiro. Este terceiro (pessoa ju-
rídica de direito privado) executará o contrato em nome do Estado, mas por conta e risco do 
terceiro. A delegação pode se dar por meio de concessão ou consórcio, de maneira bilateral e 
contratualmente; ou por permissão ou autorização que ocorre por ato unilateral.
Na outorga há uma presunção de definitividade uma vez que somente uma lei poderá 
retirar a transferência do serviço para retorno ao poder central. Na delegação reina a carac-
terística de transitoriedade, ou seja, a execução do serviço se dá por prazo determinado e, 
encerrada a vigência, ocorre o retorno ao delegante.
Assim, não obstante o serviço público, em razão de sua natureza, seja sempre de incum-
bência do Estado, pode este delegar determinados serviços públicos sempre por meio de lei e 
sob regime de concessão ou permissão, ou permitir por autorização.
O art. 2º, inc. II, da Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 conceitua concessão de serviço 
público como a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, 
na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre 
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado.
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As concessões podem ser divididas em duas categorias: concessões comuns e espe-
ciais. As  concessões comuns são reguladas pela Lei n. 8.987/1995 e podem ser de duas 
modalidades: concessões de serviços públicos simples e concessões de serviços públicos 
precedidas da execução de obra pública. Nas concessões comuns, o concedente não ofe-
rece qualquer contrapartida pecuniária ao concessionário e os recursos são angariados das 
tarifas cobradas dos usuários. Nas concessões especiais, reguladas pela Lei n. 11.079 de 
30.12.2004 (Parceria Público-Privadas) também há uma divisão em: concessões patrocina-
das e concessões administrativas. Nas concessões especiais, o concessionário recebe uma 
contraprestação pecuniária do concedente.15
Já a permissão de serviço público seria, nos termos do art. 2º, inc. IV, da Lei n. 8.987/1995, 
a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo 
poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempe-
nho, por sua conta e risco.
Na conceituação de José dos Santos Carvalho Filho, permissão é o contrato administrati-
vo por meio do qual o Poder Público (permitente) transfere a um particular (permissionário) a 
execução de certo serviço público nas condições estabelecidas em normas de direito público, 
inclusive quanto à fixação do valor das tarifas16. Muito embora a natureza jurídica seja contra-
tual, dispondo o art. 40 da mencionada lei que a permissão é formalizada mediante contrato de 
adesão, tal redação tem sido criticada uma vez que a permissão era configurada pela doutrina 
como ato administrativo onde a Administração estabelecia os requisitos para sua prestação 
por ato unilateral (permissão)17. Essa era a marca que a distinguia da concessão. Porém, com 
a redação do aludido dispositivo e com o teor do art. 175, par. ún. da CF que descreve que o re-
gime das empresas concessionárias e permissionárias e o caráter especial de contrato devem 
ser dispostos em lei, na prática desaparece a diferença entre as delegações pelo que, tem sido 
forçada a doutrina a admitir a natureza da concessão e da permissão como contrato adminis-
trativo.
15 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 325-
326.
16 Idem, p. 366-367.
17 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 41. ed. São Paulo: Malheiros, 2015. p. 494.
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Consta do art. 2º, inc. IV, da Lei n. 8.987/1995, que a permissão seria um ajuste de caráter 
precário, e o art. 40 determina que se observará na formalização contratual tanto os aspectos 
de precariedade quanto de revogabilidade unilateral. Referidos termos não foram incluídos na 
definição da concessão em seu art. 2º, inc. II.
Tal precariedade e revogabilidade como característica das permissões são combatidas 
pela doutrina em razão da natureza contratual que permeiam, tanto a concessão quanto a 
permissão de serviços públicos. Nesse sentido, Diógenes Gasparini assim afirma: se a lei 
deve dispor sobre o contrato pelo qual o concessionário e o permissionário vincular-se-ão ao 
Poder Público para a prestação dos serviços públicos que lhes foram trespassados, é certo 
afirmar que a permissão de serviço público não é mais precária que a concessão de serviço 
público, pois ambas são formalizadas por contrato, instrumento que dá estabilidade jurídica 
ao negócio contrato. 18Ademais, a permissão é regida pelo art. 5º que determina a existência 
de cláusula de vigência contratual, ou seja, exige o estabelecimento de prazo determinado, 
retirando o caráter de precariedade que lhe quer fazer atribuir a lei.
Na autorização é que encontramos a característica de ato administrativo precário e discri-
cionário. Embora o art. 21, XI e XII, da CF inclua a autorização como instituto onde se assente 
um terceiro a possibilidade de prestar serviço público, como serviços de telecomunicação, de 
radiodifusão, de instalação de energia elétrica, de transporte de passageiros, não nos parece 
que em todos os casos, o consentimento do Estado abarcaria somente serviços considerados 
públicos. É o caso da autorização para porte de arma, para realização de evento em praça públi-
ca ou para o exercício de determinada atividade particular. Nesses casos, a autorização não tra-
ta de serviços públicos, e sim privados que, em razão de sua natureza, localização e finalidade 
precisam do consentimento do Estado que exercerá seu poder de polícia e de regulamentação.
As atividades autorizadas são conferidas por prazo indeterminado, e por atender exclusi-
vamente o interesse particular, são de sua única responsabilidade, não cabendo solidariedade 
ou subsidiariedade pelo Estado.
5. dA execução doS ServiçoS PúblicoS PeloS AgenteS PúblicoS
Em regra, os serviços públicos são prestados pelo Estado por meio de agentes públicos19.
18 GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 407.
19 Conforme estatui o art.  2º da Lei n. 8.429/1992, reputa-se agente público (para os efeitos da 
referida lei) todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, 
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Agentes Públicos e Responsabilidade do Estado
DIREITO ADMINISTRATIVO
Segundo Lucia Valle Figueiredo considera-se agente público toda pessoa investida em 
função pública, de forma permanente ou temporária.20 Os agentespúblicos são pessoas fí-
sicas incumbidas de uma função estatal, de maneira transitória ou definitiva, com ou sem re-
muneração. Trata-se de conceito extremamente amplo, de modo a abranger todas as pessoas 
que – de uma maneira ou de outra – prestam um serviço público.
A CRFB utiliza a expressão “servidor público” a fim de abranger todos aqueles que man-
têm vínculos de trabalho profissional com as entidades governamentais, integrados em car-
gos ou empregos da União, Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias e 
fundações de Direito Público.
Do exposto, conclui-se que a expressão “agente público” é bem mais ampla que a defini-
ção de servidor público. Aliás, na verdade, o servidor público integra uma das categorias dos 
agentes públicos, qual seja: a dos agentes administrativos.
6. clASSificAção doS AgenteS PúblicoS
Sob o ponto de vista subjetivo, os agentes públicos podem ser classificados em federais, 
estaduais, distritais e municipais.21
Utilizando-se, entretanto, como critério classificatório, a  função a ser desempenhada e 
a natureza do vínculo existente, os agentes públicos costumam ser classificados sob as se-
guintes categorias:
• Agentes políticos, os quais são os titulares dos cargos estruturais à organização políti-
ca do país, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, 
o esquema fundamental do Poder.22 Nessa categoria incluem-se, entre outros: o Pre-
sidente da República, Governadores, Prefeitos, seus respectivos auxiliares imediatos 
(Ministros e Secretários); os Senadores, os Deputados Federais, Estaduais e Distritais, 
e os Vereadores (agentes políticos do poder legislativo) etc.;
• Agentes honoríficos. Para Bandeira de Mello, são agentes livremente designados para 
compor comissões técnicas em razão de sua presumida elevada reputação e 
nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, 
cargo, emprego ou função na administração direta, indireta ou fundacional, etc.
20 FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de Direito Administrativo. São Paulo, Malheiros, 2008.
21 BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2009.
22 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2015, p. 253.
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Agentes Públicos e Responsabilidade do Estado
DIREITO ADMINISTRATIVO
conhecimentos em certas matérias.23 Em geral, são agentes convocados ou nomea-
dos para prestarem serviços relevantes de natureza transitória, sem vínculo empregatí-
cio, e normalmente, sem remuneração. Citem-se como exemplos os jurados do tribunal 
do júri, mesários eleitorais etc.;
• Agentes particulares colaboradores. Nessa categoria, tais agentes, embora particula-
res, executam funções especiais que podem ser qualificadas como públicas. Dentre 
estes temos os agentes delegados, que são os empregados das empresas concessio-
nárias ou permissionárias de serviços públicos e os agentes titulares de ofícios de no-
tas e registros, leiloeiros, tradutores e intérpretes públicos. Também temos os agentes 
particulares que, mediante nomeação ou designação exercem funções públicas espe-
ciais como mesários eleitorais, jurados, os convocados para prestar o serviço militar 
obrigatório. Também temos os agentes gestores de negócios que se apresentam vo-
luntariamente, e são designados para funções públicas emergenciais como em epide-
mias, incêndios ou catástrofes naturais24;
• Agentes credenciados. São aqueles que, mediante remuneração, estão incumbidos de repre-
sentar o ente estatal em determinado ato ou praticar uma atividade específica;
• Agentes administrativos: trata-se de servidores que se encontram vinculados à Ad-
ministração Pública Direta ou suas Autarquias por relações profissionais. Dentre as 
principais características desse tipo de agente, destacam-se a sua hierarquia funcio-
nal, sua sujeição a regime jurídico único (servidor estatutário) e sua responsabilização 
civil (por culpa ou dolo) pelos atos ilícitos praticados no desempenho de suas funções. 
Abrangem a maior parte dos agentes públicos.
7. cArgo, emPrego e função PúblicA
No tocante aos servidores públicos25, tem-se que estes podem ser de três categorias: 
estatutários (funcionários públicos), os quais possuem cargos; empregados públicos (cele-
tistas), os quais possuem empregos26; e servidores temporários, os quais possuem função.
23 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2015, 
p. 254.
24 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015. p. 664.
25 São considerados servidores públicos todos aqueles que mantém vínculo profissional permanente 
com a Administração Direta, as Autarquias e Fundações de direito público, ou seja: possuem vínculo 
profissional permanente com pessoas jurídicas de direito público.
26 Assim, a expressão “empregado público” é utilizada para representar aqueles que possuem um vín-
culo funcional com a Administração, estabelecido através de um regime jurídico celetista
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Agentes Públicos e Responsabilidade do Estado
DIREITO ADMINISTRATIVO
A CRFB (art. 37, I) estabelece que os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis 
aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangei-
ros, na forma da lei.
Segundo estabelece o art. 3º da Lei n. 8.112/1990, cargo público é o conjunto de atribui-
ções e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a 
um servidor. Constitui-se, portanto, como o conjunto de atribuições (competências e deve-
res) criadas por lei e que devem ser exercidas por aqueles que titularizarem tais cargos. No 
caso dos serviços auxiliares do Legislativo os cargos, empregos e funções são criados por 
resolução da respectiva Casa (Câmara dos Deputados ou Senado Federal) conforme dispõe 
o art. 51, inc. IV, e o art. 52, inc. XIII, ambos da CF, dispondo a lei apenas da fixação da remu-
neração.
No conceito de Celso Antonio Bandeira de Mello27, cargos são as mais simples e indivisí-
veis unidades de competência a serem expressas por um agente, previstas em número cer-
to, com denominação própria, retribuídas por pessoas jurídicas de Direito Público e criadas 
por lei.
Cada cargo criado por lei no organograma funcional da Administração Pública correspon-
de a uma posição fixa e constante, uma vez que, decorrente das funções exercidas pelo ente 
ou órgão, a lei confere precisão e proporcionalidade entre a atividade desenvolvida e o número 
de cargos necessários (ou legalmente possível) para preenchimento.
Marçal Justen Filho28 define cargo público como uma posição jurídica no sentido de de-
correr de um conjunto de normas criadoras de competência públicas, direitos e deveres, re-
quisitos de investidura e condições de desempenho. Portanto, em nosso entender se cada 
cargo corresponde a uma posição jurídica estabelecida por lei, somente por lei específica é 
que se poderia modificar o número de cargos e suas atribuições e responsabilidades.
No entanto, na prática, temos presenciado a edição de leis genéricas onde o Legislativo 
tem concedido amplos poderes e permitido que Entes e Órgãos daAdministração Pública 
modifiquem e transformem o número de cargos (e consequentemente as atribuições e pro-
dutividade da atividade) sem a necessidade de uma nova lei específica, desde que não haja 
27 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 
2013. p. 259.
28 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 594.
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aumento de despesa. Esse tipo de legislação de amplificação de poderes de modificação e 
transformação tem sido direcionado especialmente para os cargos em comissão. Em todos 
esses casos o Administrador Público tem realizado sucessivas divisões de cargos com maior 
remuneração em dois, três ou quatro cargos de menor retribuição. Esse tipo de permissão 
legal, se por um lado concede mais dinamismo ao Administrador Público, por outro, caso 
utilizado de maneira errônea, leva a um verdadeiro descontrole e a possíveis acomodações 
de apadrinhados comissionados. Além disso, pode propiciar a exploração de mão de obra, 
uma vez que a divisão de um cargo em dois pode não significar que os ocupantes dos car-
gos transformados desempenhem atividade inferior ao do cargo com maior remuneração (e 
responsabilidade). Na prática, o Administrador Público poderia promover uma transformação 
de cargo para que duas ou mais pessoas desempenhem a mesma função do cargo superior, 
dobrando assim a atividade com a mesma remuneração anterior. Nesses tempos de crise de 
emprego é muito comum que pessoas em cargo em comissão se submetam a essa prática, 
que deve ser combatida pelos órgãos de fiscalização e controle, pois exige-se lei específica 
para essas modificações e transformações de cargos.
Alguns critérios objetivos como idade, no caso de cargos eletivos (art. 14, §3º, inc. VI, CF), 
nacionalidade (art. 12, §3º, CF), sexo (como no trabalho em carceragem feminina) e formação 
acadêmica (formação jurídica com registro na Ordem dos Advogados do Brasil para Procura-
dor municipal ou estadual, Defensoria Pública etc.) para ingresso aos cargos do serviço públi-
co.
Themístocles Brandão Cavalcanti29 observa que o cargo não desaparece quando vago. Ele 
é criado pela lei e de acordo com as disposições orçamentárias.
Portanto, cargo é uma célula certa e definida por lei. Possui um lugar determinado na 
organização funcional da Administração Pública que, ocupado por servidor público, tem fun-
ções específicas e remuneração fixadas em lei ou diploma a ela equivalente, integrando o 
quadro funcional que espelha o quantitativo que compõe a sua estrutura de pessoal30.
No direito administrativo brasileiro encontram-se as seguintes espécies de cargos públi-
cos, quais sejam: cargo eletivo (preenchido por meio de eleições diretas e de caráter temporário); 
29 CAVALCANTI, Themistocles Brandão. Tratado de direito administrativo. v. III. 2. ed. Rio de Janeiro: 
Freitas Bastos, 1948. p. 128.
30 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Lumen 
Juris, 2007. p. 542-543.
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cargo vitalício (no qual a exoneração ocorre somente com decisão judicial transitada em jul-
gado); cargo efetivo (constituído mediante concurso público e caracterizado pela estabili-
dade) e cargo em comissão (cargo de livre de nomeação e de exoneração, preenchido sem 
concurso e caracterizado pela falta de estabilidade do seu titular).
Já função pública é sinônimo da própria atividade desempenhada. São as atribuições que 
se realizam pelas inúmeras tarefas que constituem o objeto dos serviços prestados.31
Antes da Constituição de 1988, as funções eram exercidas pelos servidores chamados de 
extranumerários e que não faziam parte do quadro regular de funcionários. Formavam assim 
um grupo acessório, que poderia ser modificado por decreto, recrutados por designação, ad-
missão ou contratação precárias, sem qualquer estabilidade32. Compunham um quadro de 
funções paralelo ao quadro de cargos, onde essas funções tinham a mesma designação, re-
muneração e atribuições dos cargos correspondentes, mas que eram de livre preenchimento 
pela autoridade.33
Assim, na atual sistemática de pessoal podemos citar o conceito de função de Bandeira 
de Mello34, segundo o qual representam plexos unitários de atribuições, criados por lei, cor-
respondentes a encargos de direção, chefia ou assessoramento, a serem exercidas por titular 
de cargo efetivo, da confiança da autoridade que as preenche.
Porém, na Constituição de 1988, admitiu-se certas exceções permitindo-se que as funções 
possam ser exercidas por servidores contratados temporariamente com base no art. 37, inc. 
IX, ou seja, para atendimento excepcional, para qual não se exige concurso público. Mas na 
regra geral as funções devem ser de natureza permanente, correspondentes a chefia, direção 
e assessoramento. São funções de confiança de livre provimento e exoneração e preenchidos 
por servidores efetivos. Isto afastou a possibilidade da criação de função (permanente) sem 
cargo, corrigindo a antiga distorção de ingresso no serviço público por critérios puramente 
pessoais.
A utilização do termo funções de confiança não é uníssono e ora designa o gênero, ora a 
espécie. O termo função de confiança constitui o gênero, e cargos em comissão e função de 
31 Idem, p. 543.
32 ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 283.
33 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015. p. 665.
34 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 
2013. p. 260.
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confiança stricto sensu (função gratificada ou função comissionada) são espécies.35 São ca-
racterísticas comuns dessas espécies: o critério de confiança do nomeante; a precariedade; e 
a finalidade para atividades de direção, chefia ou assessoramento.
Conforme afirmamos, para as funções de confiança stricto sensu o exercício é exclu-
sivo de servidores efetivos, excluindo-se, portanto, o preenchimento por comissionados 
ou não integrantes da carreira. Isto porque as funções de confiança stricto sensu quando 
previstas em lei, referem-se ao conjunto de atribuições de responsabilidade que guardam 
certa relação com as atividades da própria carreira, mas não a ponto de justificar a cria-
ção de um cargo ou emprego, bastando a constituição de uma função de confiança stricto 
sensu preenchida por servidores ou empregados públicos mediante uma gratificação ou 
retribuição adicional.
Tais funções de confiança stricto sensu não são de caráter temporário. São funçõespermanentes atribuídas a servidor de cargo efetivo36. Da mesma maneira, são os car-
gos comissionados que não previstos por prazo determinado no quadro de servidores. 
A temporariedade a que referimos está associada à precariedade do exercício e ocupação 
das funções de confiança stricto sensu e dos cargos comissionados. Sendo dispensado 
o servidor efetivo da função de confiança stricto sensu este não desaparece, o mesmo 
ocorrendo com o cargo em comissão em relação ao comissionado exonerado. Ambos são 
de livre nomeação e de exoneração ad nutum, e em regra, sem a exigência de qualquer 
motivação.
Cumpre observar que, nas funções de confiança stricto sensu a destituição da função 
não implica em demissão do cargo, pelo que, o servidor, por ser efetivo, não perde essa 
qualidade, voltando para o exercício das atividades anteriores ou realocado para funções 
compatíveis. Quanto aos cargos comissionados, a  exoneração implica no afastamento 
definitivo do serviço público, seja por perda total da utilidade do cargo exercido, seja pela 
perda total da confiança inicialmente estabelecida quando da nomeação que, no entender 
do nomeante, constitui em falta pessoal grave.
35 BORGES, Maria Cecília. Das funções de confiança stricto sensu e dos cargos em comissão: uma 
abordagem constitucionalmente adequada. Revista TCEMG, jan/mar 2012. p. 46.
36 OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Servidores públicos. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2015. p. 52.
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Agentes Públicos e Responsabilidade do Estado
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Quanto ao emprego público, este tem sido utilizado para identificar relações funcio-
nais reguladas pela legislação trabalhista. Para José dos Santos Carvalho Filho o servidor 
trabalhista tem função (no sentido de tarefa, atividade), mas não ocupa cargo. O servidor 
estatutário tem o cargo que ocupa e exerce as funções atribuídas ao cargo.37
É importante observar que a investidura em cargo ou emprego público dependerá de apro-
vação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza 
e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações 
para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração (art. 37, inc. II, da 
CF). É o denominado provimento originário de cargo público.
Embora a forma de ingresso seja por concurso público, apenas os servidores nomeados 
para ocupar cargos públicos de provimento efetivo são os poderão tornar-se estáveis após 
o período de 3(três) anos do estágio probatório (art. 41 da CF). Os empregados públicos de 
empresas públicas e sociedades de economia mista não gozam do benefício da estabilida-
de, podendo ser dispensados por ato unilateral da Administração, que deve, no entanto, ser 
formalmente motivado. E diferentemente dos servidores efetivos estáveis, no caso dos em-
pregados públicos não há necessidade de instauração de processo administrativo específico.
Além do provimento originário, há uma segunda forma de provimento de cargos públicos, 
denominada, forma derivada. Tal provimento decorre de um vínculo anterior entre o servidor e 
Administração. Pode ocorrer por meio de: promoção, readaptação, reversão, aproveitamento, 
reintegração ou recondução.
No âmbito federal, tais formas de provimento vêm reguladas pela Lei n. 8.112, de 11 de de-
zembro de 1990 (a qual dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, 
das autarquias e das fundações públicas federais).
Segundo estabelece a referida lei, considera-se readaptação: a investidura do servidor em 
cargo de atribuições e responsabilidades compatíveis com a limitação que tenha sofrido em 
sua capacidade física ou mental verificada em inspeção médica.
Do mesmo modo, segundo a referida lei, a  reversão é o retorno à atividade de servidor 
aposentado por invalidez (quando junta médica oficial declarar insubsistentes os motivos da 
37 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 2011, p. 558.
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Agentes Públicos e Responsabilidade do Estado
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aposentadoria) ou no interesse da administração, consoante hipóteses previstas no art. 25 
da referida lei.
Já a reintegração (art. 28) é a reinvestidura do servidor estável no cargo anteriormente 
ocupado, ou no cargo resultante de sua transformação, quando invalidada a sua demissão 
por decisão administrativa ou judicial, com ressarcimento de todas as vantagens
Por fim, tem-se a recondução, a qual traduz-se como o retorno do servidor estável ao car-
go anteriormente ocupado.
Ante todo o exposto, tem-se que os serviços públicos podem ser prestados tanto pelo Po-
der Público quanto por terceiros, nas hipóteses legais, em benefício da coletividade e visando 
a melhoria da qualidade de vida e a proteção da dignidade da pessoa humana.
8. ServiçoS delegAdoS
Segundo estabelece a constituição federal em seu art. 175 tem-se que incumbe ao Poder 
Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre por 
meio de licitação, a prestação de serviços públicos.
O parágrafo único do referido artigo, por sua vez, estabelece que a lei disporá sobre:
I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter es-
pecial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização 
e rescisão da concessão ou permissão;
II – os direitos dos usuários;
III – política tarifária;
IV – a obrigação de manter serviço adequado.
Nessa linha, tem-se como lei fundamental sobre o tema, a Lei n. 8.987, DE 13 DE FEVEREI-
RO DE 1995, a qual dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços 
públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências convênios
CONCEITOS FUNDAMENTAIS:
Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:
I – poder concedente: a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Município, em cuja competência se 
encontre o serviço público, precedido ou não da execução de obra pública, objeto de concessão ou 
permissão;
II  – concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, 
mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas 
que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;
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Agentes Públicos e Responsabilidade do Estado
DIREITO ADMINISTRATIVO
III – concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a construção, total ou 
parcial, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse públi-
co, delegada pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa 
jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua conta 
e risco, de forma que o investimento da concessionáriaseja remunerado e amortizado mediante a 
exploração do serviço ou da obra por prazo determinado;
IV – permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação 
de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capa-
cidade para seu desempenho, por sua conta e risco.
Tratando-se de um serviço público prestado por particular devem ser mantidos os princípios ine-
rentes à prestação de serviços públicos, bem como os princípios e direitos inerentes aos consu-
midores.
Passemos a eles.
8.1. do Serviço AdequAdo
Segundo estabelece a Lei n. 8.987/1995 toda concessão ou permissão pressupõe a pres-
tação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta 
Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.
Conceito de serviço adequado: é o que satisfaz as condições de regularidade, continui-
dade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade 
das tarifas.
Com relação à mencionada “atualidade” do serviço público, tem-se que esta compreende 
a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação, bem 
como a melhoria e expansão do serviço.
Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em emergência ou 
após prévio aviso, quando:
I – motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e,
II – por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.
8.2. direitoS e obrigAçõeS doS uSuárioS
Sem prejuízo do disposto na Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990 (código de defesa do 
consumidor) são direitos e obrigações dos usuários:
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Agentes Públicos e Responsabilidade do Estado
DIREITO ADMINISTRATIVO
I – receber serviço adequado;
II – receber do poder concedente e da concessionária informações para a defesa de interesses 
individuais ou coletivos;
III – obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários prestadores de serviços, quan-
do for o caso, observadas as normas do poder concedente
IV – levar ao conhecimento do poder público e da concessionária as irregularidades de que tenham 
conhecimento, referentes ao serviço prestado;
V  – comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos praticados pela concessionária na 
prestação do serviço;
VI – contribuir para a permanência das boas condições dos bens públicos através dos quais lhes 
são prestados os serviços.
9. conSórcioS
O tema encontra-se tratado na Lei n. 11.107, de 6 de abril de 2005, a qual dispõe sobre 
normas gerais de contratação de consórcios públicos e dá outras providências.
Com relação ao consórcio público, tem-se que este constituirá associação pública ou pes-
soa jurídica de direito privado, sendo certo que os objetivos dos consórcios públicos serão de-
terminados pelos entes da Federação que se consorciarem, observados os limites constitucio-
nais.
9.1. PodereS do conSórcio
Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá:
I – firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e 
subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo;
II – nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover desapropriações e instituir 
servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, rea-
lizada pelo Poder Público; e
III – ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, 
dispensada a licitação.
Os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança e exercer atividades de 
arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou 
outorga de uso de bens públicos por eles administrados ou, mediante autorização específica, 
pelo ente da Federação consorciado.
Os consórcios públicos poderão, ainda, outorgar concessão, permissão ou autorização de 
obras ou serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de consórcio público, 
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a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
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que deverá indicar de forma específica o objeto da concessão, permissão ou autorização e as 
condições a que deverá atender, observada a legislação de normas gerais em vigor.
Os agentes públicos incumbidos da gestão de consórcio não responderão pessoalmente pe-
las obrigações contraídas pelo consórcio público, mas responderão pelos atos praticados em 
desconformidade com a lei ou com as disposições dos respectivos estatutos.
Como sair de um consórcio público?
A retirada do ente da Federação do consórcio público dependerá de ato formal de seu re-
presentante na assembleia geral, na forma previamente disciplinada por lei.
Observe-se, entretanto, que os bens destinados ao consórcio público pelo consorciado 
que se retira somente serão revertidos ou retrocedidos no caso de expressa previsão no con-
trato de consórcio público ou no instrumento de transferência ou de alienação
10. AgênciAS regulAdorAS
AS AGENCIAS REGULADORAS são autarquias de regime especial.
Segundo estabelece a Lei n. 13.848/2019, a natureza especial conferida à agência regula-
dora é caracterizada pela ausência de tutela ou de subordinação hierárquica, pela autonomia 
funcional, decisória, administrativa e financeira e pela investidura a termo de seus dirigentes 
e estabilidade durante os mandatos, bem como pelas demais disposições constantes desta 
Lei ou de leis específicas voltadas à sua implementação.
Características das agências reguladoras:
• maior autonomia administrativa;
• maior autonomia orçamentária;
• maior autonomia financeira;
• Independência;
• poder normativo;
• Poder fiscalizatória;
• Poder sancionatório;
• Estabilidade dos dirigentes (mandatos fixos).
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Duração dos mandatos: o mandato dos membros do Conselho Diretor ou da Diretoria Co-
legiada das agências reguladoras será de 5 (cinco) anos, vedada a recondução, ressalvada a 
hipótese do § 7º do art. 5º.
Hipótese do § 7º do art. 5º: ocorrendo vacância no cargo de Presidente, Diretor-Presi-
dente, Diretor-Geral, Diretor ou Conselheiro no curso do mandato, este será completado por 
sucessor investido na forma prevista no caput e exercido pelo prazo remanescente, admitida 
a recondução se tal prazo for igual ou inferior a 2 (dois) anos.
Quarentena: os membros do Conselho Diretor ou da Diretoria Colegiada ficam impedidos 
de exercer atividade ou de prestar qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência, 
por período de 6 (seis) meses, contados da exoneração ou do término de seu mandato, asse-
gurada a remuneração compensatória.
11. lei n. 13.848/2019
Segundo estabelece a referida lei, a autonomia administrativa da agência reguladora é 
caracterizada pelasseguintes competências:
I – solicitar diretamente ao Ministério da Economia:
a) autorização para a realização de concursos públicos;
b) provimento dos cargos autorizados em lei para seu quadro de pessoal, observada a disponibili-
dade orçamentária;
c) alterações no respectivo quadro de pessoal, fundamentadas em estudos de dimensionamento, 
bem como alterações nos planos de carreira de seus servidores;
II – conceder diárias e passagens em deslocamentos nacionais e internacionais e autorizar afas-
tamentos do País a servidores da agência;
III – celebrar contratos administrativos e prorrogar contratos em vigor relativos a atividades de 
custeio, independentemente do valor.
Combate à corrupção:
Lei n. 13.848/2019, Art. 3º, § 3º As agências reguladoras devem adotar práticas de gestão de ris-
cos e de controle interno e elaborar e divulgar programa de integridade, com o objetivo de promover 
a adoção de medidas e ações institucionais destinadas à prevenção, à detecção, à punição e à 
remediação de fraudes e atos de corrupção.
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Princípio da publicidade:
Lei n. 13.848/2019, Art. 8º As reuniões deliberativas do conselho diretor ou da diretoria colegiada 
da agência reguladora serão públicas e gravadas em meio eletrônico.
Exceções à publicidade:
Não se aplica o disposto neste artigo às deliberações do conselho diretor ou da diretoria colegiada 
que envolvam:
I – documentos classificados como sigilosos;
II – matéria de natureza administrativa.
12. PArceriAS Público-PrivAdAS
A Lei n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004, institui normas gerais para licitação e contra-
tação de parceria público-privada no âmbito da administração pública.
Conceitos:
• Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade pa-
trocinada ou administrativa;
• Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de 
que trata a Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à 
tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro 
privado;
• Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a Administra-
ção Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou 
fornecimento e instalação de bens.
Diretrizes:
Art. 4º Na contratação de parceria público-privada serão observadas as seguintes diretrizes:
I – eficiência no cumprimento das missões de Estado e no emprego dos recursos da sociedade;
II – respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos entes privados incum-
bidos da sua execução;
III – indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do poder de polícia e de 
outras atividades exclusivas do Estado;
IV – responsabilidade fiscal na celebração e execução das parcerias;
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V – transparência dos procedimentos e das decisões;
VI – repartição objetiva de riscos entre as partes;
VII – sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos projetos de parceria.
Garantias das PPPs:
As obrigações pecuniárias contraídas pela Administração Pública em contrato de parceria público-
-privada poderão ser garantidas mediante:
I – vinculação de receitas, observado o disposto no inciso IV do art. 167 da Constituição Federal
II – instituição ou utilização de fundos especiais previstos em lei;
III – contratação de seguro-garantia com as companhias seguradoras que não sejam controladas 
pelo Poder Público;
IV – garantia prestada por organismos internacionais ou instituições financeiras que não sejam 
controladas pelo Poder Público;
V – garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa finalidade;
VI – outros mecanismos admitidos em lei.
Sociedade de propósito específico: a sociedade de propósito específico é uma pessoa 
jurídica, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria.
A transferência do controle da sociedade de propósito específico estará condicionada à 
autorização expressa da Administração Pública, nos termos do edital e do contrato, observa-
do o disposto no parágrafo único do art. 27 da Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995.
A sociedade de propósito específico poderá assumir a forma de companhia aberta, com 
valores mobiliários admitidos a negociação no mercado.
A sociedade de propósito específico deverá obedecer a padrões de governança corporati-
va e adotar contabilidade e demonstrações financeiras padronizadas, conforme regulamento.
A Sociedade de Propósito Específico (SPE) corresponde a uma sociedade com as mesmas 
características do consórcio, porém com personalidade jurídica, decorrente da celebração 
de um contrato de sociedade, em que a sociedade empresária é constituída especificamente 
para uma ação ou projeto.
Neste contexto, a SPE é também chamada de Consórcio Societário devido às suas seme-
lhanças com a tradicional forma de associação denominada Consórcio Contratual. Porém, 
apresenta características especiais que as tornam mais seguras e práticas nas relações entre 
as empresas.
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Fica vedado à Administração Pública ser titular da maioria do capital votante. Contudo, 
é importante deixar claro que a referida vedação não se aplica à eventual aquisição da maioria 
do capital votante da sociedade de propósito específico por instituição financeira controlada 
pelo Poder Público em caso de inadimplemento de contratos de financiamento.
queStão 1 (FGV/2020/OAB/EXAME DE ORDEM UNIFICADO XXXI/PRIMEIRA FASE) O Muni-
cípio Beta concedeu a execução do serviço público de veículos leves sobre trilhos e, ao verifi-
car que a concessionária não estava cumprindo adequadamente as obrigações determinadas 
no respectivo contrato, considerou tomar as providências cabíveis para a regularização das 
atividades em favor dos usuários.
Nesse caso,
a) impõe-se a encampação, mediante a retomada do serviço pelo Município Beta, sem o pa-
gamento de indenização.
b) a hipótese é de caducidade a ser declarada pelo Município Beta, mediante decreto, que in-
depende da verificação prévia da inadimplência da concessionária.
c) cabe a revogação do contrato administrativo pelo Município Beta, diante da discricionarie-
dade e precariedade da concessão, formalizada por mero ato administrativo.
d) é possível a intervenção do Município Beta na concessão, com o fim de assegurar a ade-
quada prestação dos serviços, por decreto do poder concedente, que conterá designação do 
interventor, o prazo, os objetivos e os limites da medida.
Letra d.
a) Errada. Lei n. 8.987/1995, art. 37. Considera-se encampação a retomada do serviço pelo 
poder concedente durante o prazo da concessão, por motivo de interessepúblico, median-
te lei autorizativa específica e após prévio pagamento da indenização, na forma do artigo 
anterior.
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b) Errada. Lei n. 8.987/1995, art.  38. A  inexecução total ou parcial do contrato acarretará, 
a  critério do poder concedente, a  declaração de caducidade da concessão ou a aplicação 
das sanções contratuais, respeitadas as disposições deste artigo, do art. 27, e as normas 
convencionadas entre as partes. [...] § 2º A declaração da caducidade da concessão deverá 
ser precedida da verificação da inadimplência da concessionária em processo administra-
tivo, assegurado o direito de ampla defesa. [...] § 4º Instaurado o processo administrativo e 
comprovada a inadimplência, a caducidade será declarada por decreto do poder concedente, 
independentemente de indenização prévia, calculada no decurso do processo. [...]
Lei n. 8.987/1995, art. 4º A concessão de serviço público, precedida ou não da execução de 
obra pública, será formalizada mediante contrato, que deverá observar os termos desta Lei, 
das normas pertinentes e do edital de licitação. [...] Art. 6º Toda concessão ou permissão 
pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme 
estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.
c) Errada. Concessão: Sempre precedida de licitação, na modalidade concorrência. Não há 
precariedade. Não é cabível revogação do contrato.
d) Certa. Lei n. 8.987/1995, art. 32. O poder concedente poderá intervir na concessão, com 
o fim de assegurar a adequação na prestação do serviço, bem como o fiel cumprimento das 
normas contratuais, regulamentares e legais pertinentes. § único. A intervenção far-se-á por 
decreto do poder concedente, que conterá a designação do interventor, o prazo da interven-
ção e os objetivos e limites da medida.
queStão 2 (FGV/2016/OAB/EXAME DE ORDEM UNIFICADO XX/PRIMEIRA FASE/ REAPLI-
CAÇÃO SALVADOR-BA) O Estado Alfa e os Municípios Beta e Gama, localizados naquele Esta-
do, celebraram protocolo de intenções para a constituição de consórcio público para atuação 
na área de saneamento, dispondo que o consórcio teria personalidade jurídica de direito pú-
blico. No protocolo de intenções está prevista a outorga de concessão, permissão e autoriza-
ção de serviços públicos pelo consórcio, além da possibilidade de promover desapropriações 
e instituir servidões.
Sobre a hipótese apresentada, assinale a afirmativa correta.
a) O consórcio é ente desprovido de personalidade e, portanto, não é válida a previsão contida 
no protocolo de intenções.
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b) O consórcio em referência não poderá ser constituído sem a obrigatória participação da 
União entre os seus consorciados.
c) Após a constituição do consórcio, poderá ele promover desapropriação, pois prevista no 
protocolo, mas a declaração de utilidade pública não pode ser feita pelo consórcio.
d) Com a assinatura do protocolo de intenções por todos os entes participantes, estará cons-
tituído o consórcio em referência.
COMENTÁRIO
Letra c.
a) Errada. o consórcio possui personalidade jurídica própria, e é essa, aliás, uma das vanta-
gens de sua instituição. Note, ainda, que na forma do art. 6º da lei, essa personalidade pode 
ser de direito público ou de direito privado, conforme o caso.
Art. 1º. § 1 Lei n. 11.107/05: O consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica 
de direito privado.
b) Errada. “Obrigatória”. Art. 1º, § 2º A União somente participará de consórcios públicos em 
que também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municí-
pios consorciados.
c) Certa. Art. 2º, § 1º Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá: (...) 
II – nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover desapropriações e ins-
tituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse 
social, realizada pelo Poder Público; e (...).
Quem contrata consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum é a 
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios (art. 1º, caput, da Lei supracitada). Des-
tarte, a declaração de utilidade pública não é feita pelo consórcio.
d) Errada. Art. 5º, § 1º O contrato de consórcio público, caso assim preveja cláusula, pode ser 
celebrado por apenas 1 (uma) parcela dos entes da Federação que subscreveram o protocolo 
de intenções.
Observe-se ainda, que a assinatura do protocolo é anterior à constituição do consórcio. 
É como se fosse uma sinalização, porque a constituição mesmo só virá depois, conforme o 
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art. 3º da lei: “O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da 
prévia subscrição de protocolo de intenções”. A alternativa, portanto, está errada.
queStão 3 (FGV/2016/OAB/EXAME DE ORDEM UNIFICADO XIX/PRIMEIRA FASE) O Estado 
X e os Municípios A, B e C subscreveram protocolo de intenções para a constituição de um 
consórcio com personalidade jurídica de direito privado para atuação na coleta, descarte e 
reciclagem de lixo produzido no limite territorial daqueles municípios.
Com base no caso apresentado, assinale a afirmativa correta.
a) Por se tratar de consórcio a ser constituído entre entes de hierarquias diversas, a saber, 
Estado e Municípios, é obrigatória a participação da União.
b) O consórcio de direito privado a ser constituído pelo Estado e pelos Municípios não está 
alcançado pela exigência de prévia licitação para os contratos que vier a celebrar.
c) O consórcio entre o Estado e os Municípios será constituído por contrato e adquirirá perso-
nalidade jurídica mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.
d) Por se tratar de consórcio para atuação em área de relevante interesse coletivo, não se 
admite que seja constituído com personalidade de direito privado.
Letra c.
a) Errada. A alternativa está incorreta uma vez que a Lei n. 11.107/2005 que disciplina os 
consórcios públicos autoriza a celebração destes ajustes entre Estados e Municípios sem a 
participação da União, de acordo com o previsto em seu artigo 1º.
b) Errada. A alternativa está incorreta uma vez que estes consórcios ainda que assumam per-
sonalidade de direito privado são alcançados pela necessidade prévia licitação uma vez que 
gerenciam verbas públicas. O que a lei permite é a sua contratação pela Administração direta 
ou indireta dos entes consorciados.
c) Certa. A alternativa está correta uma vez que compatibilizada com as diretrizes estabeleci-
das na Lei n. 11.107/2005. VEJA-SE:
Lei n. 11.107, DE 6 DE ABRIL DE 2005.
Dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios