Mono Angela - Formatada

Prévia do material em texto

42
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO PARANÁ
CURSO BACHARELADO EM DIREITO
ESCOLA DE DIREITO
ANGELA TERESINHA RANK
EFICIÊNCIA NA SAÚDE PÚBLICA NO FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS
CURITIBA
2017
ANGELA TERESINHA RANK
EFICIÊNCIA NA SAÚDE PÚBLICA NO FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS
Monografia apresentada ao Curso de Graduação em Direito, da Pontifícia Universidade Católica do Paraná, como requisito à obtenção do título de Bacharel. 
Orientador: Prof. Dr. ...
CURITIBA
2017
ANGELA TERESINHA RANK
EFICIÊNCIA NA SAÚDE PÚBLICA NO FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS
Monografia apresentada ao Curso de Graduação em Direito, da Pontifícia Universidade Católica do Paraná, como requisito à obtenção do título de Bacharel. 
COMISSÃO EXAMINADORA 
______________________________________________
Prof. ...
Pontifícia Universidade Católica do Paraná
______________________________________________
Prof. ...
Pontifícia Universidade Católica do Paraná
______________________________________________
Prof. ...
Pontifícia Universidade Católica do Paraná
Curitiba, _____, de ____________________ de 2017
Ao meu esposo, minhas filhas .... 
(Dedicatória)
AGRADECIMENTOS
Ao meu orientador, que me auxiliou na pesquisa.
Aos meus familiares pelo carinho e compreensão.
À minha família.... 
(exemplos)
RESUMO
(Formatação do resumo: letra tamanho 12, texto justificado e espaçamento simples)
Palavras-chave: (colocar dois espaços após o texto) 
ABSTRACT 
(Mesma formatação do resumo)
Keywords: (colocar dois espaços após o texto) 
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO	11
2. BREVE CONTEXTO HISTÓRICO DA SAÚDE PÚBLICA	12
2.1. SISTEMA NORMATIVO A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO DE 1988	14
3. PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA	17
3.1 CONCEITO E NOÇÃO JURÍDICA DE EFICIÊNCIA	17
3.1.1. Relações entre eficiência, eficácia e efetividade	19
3.1.2. Distinção entre economicidade e eficiência	21
3.1.2.1. A Qualidade do Gasto Público e a Necessidade de Observar a Eficiência e a Economicidade	23
3.2 INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA	24
3.2.1. A Eficiência no Ordenamento Jurídico antes da Emenda Constitucional 19/1998	24
3.2.2. O Princípio da Eficiência após a Emenda Constitucional 19/1998	27
3.2.2.1. O Princípio da Eficiência e Definição Doutrinária	27
3.3. INCIDÊNCIA DA EFICIÊNCIA NO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO	30
3.3.1. A Aplicabilidade do Princípio da Eficiência	31
3.3.2. Alcance da Observância do Princípio da Eficiência	31
3.4. A EFICIÊNCIA COMO PRINCÍPIO NORTEADOR DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA	34
3.4.1. A Administração Pública Gerencial	34
3.4.2. A Eficiência e os demais Princípios da Administração Pública	37
3.5. EFICIÊNCIA NA ANÁLISE ECONÔMICA DO DIREITO	38
4. POLÍTICAS PÚBLICAS DE ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA NO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE	42
4.1 POLÍTICA NACIONAL DE MEDICAMENTOS	44
4.1.1. Assistência Farmacêutica	47
4.1.2. Política Nacional de Assistência Farmacêutica	51
4.1.2.1. Programa de Medicamentos Essenciais	52
4.1.2. 2. Seleção de Medicamentos Essenciais	54
4. 1. 2. 3. Relação Nacional de Medicamentos Essenciais – RENAME	56
4.1. 2. 4. Programa de Medicamentos Estratégicos	58
4. 1. 2. 5. Programa de Medicamentos Especializados	59
4. 1. 2. 6. Programa de Diabetes	61
4. 1. 2. 7. Programa de Medicamentos Oncológicos	61
4.2. ADOÇÃO DE PROCEDIMENTOS E TÉCNICAS INFORMATIVAS E DIDÁTICAS NA GESTÃO DE ASSISTENCIA FARMACÊUTICA NA SAÚDE PÚBLICA	63
4.2.1. Aquisição de Medicamentos	64
4.2.2. Seleção de Medicamentos	64
4.2.3. Programação de Compras de Medicamentos	64
4.2.4. Periodicidade de Compras de Medicamentos	65
4.2.5. Modalidades de Compras de Medicamentos	65
4.3. FATORES QUE INTERVÊM NO PROCESSO DE GESTÃO, NO ACRÉSCIMO DOS CUSTOS COM A AQUISIÇÃO DE MEDICAMENTOS E NA QUALIDADE DOS PRODUTOS E SERVIÇOS	66
4.3.1. Ausência de Organização e Estruturação dos Serviços Farmacêuticos	66
4.3.2. Processo de Aquisição de Medicamentos no Setor Público	66
4.3.3. Compras realizadas com frequência, em quantidades pequenas, segmentadas, em regime de urgência	67
4.3.4. Medicamentos em falta de maneira constante	67
4.3.5. Ausência de eficiente sistema de controle e de informação	67
4.3.6. Ausência de planejamento e avaliação	68
5. O DIREITO À SAÚDE E O DEVER DO ESTADO EM VIABILIZAR O ACESSO AOS MEDICAMENTOS	69
5.1. ATIVISMO DO PODER JUDICIÁRIO NA CONCESSÃO DE MEDICAMENTOS	72
5.1.1. Limites da Concretização Judicial Do Direito à Saúde no tocante a Concessão de Medicamentos	76
5.1.2. Princípio da Proporcionalidade	77
5.1.3 O princípio do mínimo existencial e o princípio da reserva do possível – frente a efetividade da prestação estatal	78
5.2 CONCESSÃO DE MEDICAMENTOS – RELAÇÃO CUSTO- BENEFÍCIO E OS POSSÍVEIS IMPACTOS NA SOCIEDADE	83
5.3 RACIONALIZAÇÃO E UNIFORMIZAÇÃO DO ATIVISMO JUDICIAL NA CONCESSÃO DE MEDICAMENTOS	86
6. O COMPLEXO INDUSTRIAL DA POLÍTICA PÚBLICA COMO GARANTIDORA DO DIREITO FUNDAMENTAL À SAUDE E COMO INSTRUMENTO DE FOMENTO AO DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO DO SETOR FARMACÊUTICO	88
6.1. PARCERIAS DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO	92
7. CONCLUSÃO	96
REFERÊNCIAS	97
1. INTRODUÇÃO	
	
2. BREVE CONTEXTO HISTÓRICO DA SAÚDE PÚBLICA 
No Brasil, com a chegada da Corte Portuguesa no século XIX, se iniciou a trajetória da saúde pública no país. Nesse período, somente se realizavam ações de combate a lepra, à peste e controle sanitário, sobretudo em portos e ruas. Entre 1870 e 1930 que o Estado passou a praticar ações na saúde, de forma mais efetiva, com a adoção do modelo campanhista, tal qual caracterizado pelo uso continuo da autoridade e da força policial que, apesar do cometimento de alguns abusos, alcançou importante avanço no controle de doenças epidêmicas, como a febre amarela. [footnoteRef:1] [1: BARROSO, Luís Roberto. Da falta de efetividade a judicialização excessiva: direito à saúde, fornecimento gratuito de medicamentos e parâmetros para a decisão judicial. Disponível em: < http://www.conjur.com.br/dl/estudobarroso.pdf> Acesso em 13/abril/2017.] 
O modelo campanhista, portanto, privilegiava o combate às epidemias, como forma de evitar que o contágio das doenças se alastrassem de maneira incontrolável sobre a população. Portanto, não havia uma concepção de saúde ligada ao conceito de qualidade de vida ou de proteção da dignidade da pessoa humana. Aliás, as ações estatais não possuíam um aspecto promocional da saúde, vez que restringiam a sua atuação a uma esfera de proteção geral, isto é, na adoção de medidas voltadas a evitar a disseminação de doenças.[footnoteRef:2] [2: PIVETTA, Saulo Lindorfer. Direito Fundamental a Saúde. Regime Jurídico , políticas públicas e controle judicial. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014, p. 119. ] 
A estruturação básica do sistema público de saúde passou a praticar ações curativas somente a partir de 1930. O Departamento Nacional de Saúde Pública deu lugar ao Ministério da Educação e Saúde Pública e, criam-se os Institutos da Previdência (IAPs) tais quais disponibilizavam serviços de saúde de cunho curativo, sendo que alguns dispunham de hospitais próprios. No entanto, esses serviços estavam limitados à categoria profissional ligada ao instituto e, portanto, a saúde pública não era universalizada em sua dimensão curativa, pois, era delimitada a amparar os trabalhadores que contribuíam para os institutos da previdência. [footnoteRef:3] [3: BARROSO, Luís Roberto. Op. cit. ] 
No decurso do regime militar, foram unificados os Institutos de Aposentadoria e Pensão com a criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) e, vinculados a ela os Serviços de Assistência Médica e Domiciliar de Urgência e a Superintendência dos Serviços de Reabilitação da Previdência Social. Todavia, somente o trabalhador urbano e com carteira assinada era contribuinte e beneficiário do novo sistema e, poderia ser atendido na rede pública de saúde. [footnoteRef:4] No entendimento de Ligia Giovanella e Sônia Fleury, o modelo de assistência a saúde instalado no Brasil, baseado em açõesmédico hospitalares individuais, tinha caráter privativista e excludente: [4: PIVETTA, Saulo Lindorfer. Op. cit. p. 120. ] 
Privativista, por privilegiar a contratação, pelo Instituto Nacional de Previdência Social, do setor privado para a prestação de serviços médicos, principalmente hospitalares, garantindo diretamente a expansão de empresas de serviços médicos e, indiretamente, a capitalização da indústria farmacêutica e de equipamentos médicos. Excludente, por guardar as características do modelo de seguro que condicionam o direito à assistência médica à contribuição prévia, excluindo do acesso milhões de brasileiros não vinculados ao mercado formal de trabalho, não contribuintes da Previdência Social. [footnoteRef:5] [5: GIOVANELLA, Ligia; FLEURY, Sonia. Universalidade de atenção à saúde: acesso como categoria de análise. In: EIBENSCHUTZ, Carolina. (Org.) Política de saúde: o público e o privado. Rio de Janeiro: Fiocruz, 1996, p. 179-180.] 
Nesse viés, grande parte da população, que não compunha o mercado de trabalho formal, permanecia a míngua da rede pública, não raras vezes, dependendo de ações caridade para ter acesso aos serviços de saúde.[footnoteRef:6] [6: BARROSO, Luís Roberto. Op. cit. ] 
A proteção da saúde se restringia a normas esparsas, tais como a garantia de socorros públicos ou a garantia de inviolabilidade do direito à subsistência. De maneira geral, se dava de modo indireto, no âmbito tanto das normas de definição entre os entes da Federação, em termos legislativos e executivos, quanto das normas de proteção à saúde do trabalhador e das disposições versando sobre assistência social.[footnoteRef:7] [7: SARLET, Ingo Wolfgang; FIGUEIREDO, Mariana Filchtiner Figueiredo. Algumas Considerações sobre o direito fundamental e promoção da saúde aos 20 anos da Constituição Federal de 1988. As ações judiciais no SUS e a promoção do direito à saúde. São Paulo: Instituo de Saúde 2009. p.26.] 
2.1. SISTEMA NORMATIVO A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO DE 1988
Indene de dúvidas que a elevação constitucional do direito fundamental à saúde se mostra como um dos principais avanços da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, nesse ponto ligada ao constitucionalismo de cunho democrático social, sobretudo, que se desenvolveu a partir do pós II Guerra. [footnoteRef:8] [8: SARLET, Ingo Wolfgang ; FIGUEIREDO, Mariana Filchtiner Figueiredo. Op. cit, p.26.] 
A prerrogativa de contornos próprios ao direito fundamental a saúde, correlacionado, mas não propriamente integrado e, nem concebido à garantia de assistência social, resultou em um dos marcos da sistemática introduzida em 1988, cessando com a tradição anterior, legislativa e constitucional e, de outro lado, atendendo as reinvindicações do Movimento da Reforma Sanitária [footnoteRef:9], que acabaram por muito em influir o constituinte originário, especialmente pelo resultado das discussões travadas durante a VIII Conferência Nacional de Saúde[footnoteRef:10]. Deveras, a explicação constitucional do direito fundamental à saúde e a criação do SUS decorrem da evolução dos sistemas de proteção antes instituídos em nível ordinário. [footnoteRef:11] [9: A Reforma Sanitária Brasileira foi proposta num momento de intensas mudanças e sempre pretendeu ser mais do que apenas uma reforma setorial. Almejava-se, desde seus primórdios, que pudesse servir à democracia e à consolidação da cidadania no País. A realidade social, na década de oitenta, era de exclusão da maior parte dos cidadãos do direito à saúde, que se constituía na assistência prestada pelo Instituto Nacional de Previdência Social, restrita aos trabalhadores que para ele contribuíam, prevalecendo a lógica contraprestacional e da cidadania regulada. Disponível em: < http://www.ensp.fiocruz.br/portal-ensp/judicializacao/pdfs/introducao.pdf> Acesso em: 21/abril/2017] [10: A VIII Conferência Nacional de Saúde (CNS), realizada no ano de 1986, contou com a participação de técnicos do setor saúde, de gestores e da sociedade organizada, propondo um modelo de proteção social com a garantia do direito à saúde integral. Disponível em: < http://www.ensp.fiocruz.br/portal-ensp/judicializacao/pdfs/introducao.pdf> Acesso em: 21/abril/2017 ] [11: SARLET, Ingo Wolfgang ; FIGUEIREDO, Mariana Filchtiner Figueiredo. Op. cit, p. 26. ] 
O direito de proteção a saúde está previsto na Constituição Federal de 1988 em seu art. 196 o qual dispõe que a saúde é um direito de todos e dever do Estado e, para além disso, institui o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. A partir de então, a saúde não mais se restringia aos trabalhadores inseridos no mercado formal, vez que independentemente de vínculo empregatício, todos os brasileiros, passaram a ser titulares do direito a saúde.[footnoteRef:12] Tal dispositivo cristaliza o principio da universalidade, que marca o sistema nacional público de saúde, distinguindo-o de todos os pretéritos modelos constitucionais. [footnoteRef:13] Trata-se, portanto, de típica hipótese de direito-dever, em que os deveres conexos ou correlatos se originam e, assim são reconhecidos, a partir da própria conformação constitucional do próprio direito fundamental. [footnoteRef:14] [12: BARROSO, Luís Roberto. Da falta de efetividade a judicialização excessiva: direito à saúde, fornecimento gratuito de medicamentos e parâmetros para a decisão judicial. Disponível em: < http://www.conjur.com.br/dl/estudobarroso.pdf> Acesso em: 13/abril/2017.] [13: PIVETTA, Saulo Lindorfer. Op. cit, p. 123. ] [14: SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 9 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 240. ] 
Por sua vez, o art. 198, caput, da Constituição Federal estabelece que as ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único. Denota-se, desse modo, que a estrutura pública de concretização do direito à saúde em âmbito nacional constitui um sistema, justamente, o Sistema Único de Saúde. [footnoteRef:15] [15: PIVETTA, Saulo Lindorfer. Op. cit, p. 124. ] 
A instauração do SUS implantou no Brasil uma etapa na prestação de serviços sanitários. Pois, do controle estatal mínimo, que marcou o início do século XX, tal qual se baseava na medicina curativa e assistencialista voltada para o tratamento pontual de endemias e epidemias, se avançou para um sistema que prioriza as propostas concretas de políticas de saúde pública. [footnoteRef:16] [16: CORDEIRO, Maria Leiliane Xavier. Temas de direito à saúde. O direito à saúde e a atuação do poder judiciário: breves considerações. Brasília : Advocacia Geral da União, 2010, p. 88.] 
Convém destacar, que a Constituição admite que as ações e serviços de saúde sejam realizadas de forma indireta, mediante terceiros, inclusive pessoas físicas e jurídicas de direito privado, tal qual prevê o art. 197 do texto constitucional. E, ainda, por força do art. 199, § 2º, se torna possível a participação complementar de instituições privadas no SUS, preferencialmente as entidades filantrópicas e sem fins lucrativos, desde que observadas as diretrizes constitucionais do Sistema Único. Portanto, trata-se de uma estrutura dotada de complexidade que engloba a participação de diversos órgãos da Administração Direta, de entes da Administração Indireta, de pessoas de direito privado, assim como de Conselhos e Conferências de Saúde, que proporcionam a participação comunitária na elaboração e gestão das políticas públicas sanitárias. [footnoteRef:17] [17: PIVETTA, Saulo Lindorfer. Op. cit, p. 125. ] 
O SUS, portanto, promove uma profunda mudança no tratamento da saúde pública no Brasil, tanto em termos quantitativos, quanto qualitativos. Em termos quantitativos, assegurou a universalização da rede de atendimento a saúde em todos os níveis de complexidade. Já em termos qualitativos, o ordenamento jurídico, ampliou consideravelmente o nível de abrangência das ações e serviços que deverão ser efetuados pelo sistema público.[footnoteRef:18][18: Ibidem, p. 128. ] 
Vale dizer, que o direito à saúde guarda relação com diversas formas pelas quais esse direito fundamental se torna efetivo, se permite desde logo identificar, uma dimensão defensiva no dever de proteção a saúde, que se revela, pelas normas penais de proteção à vida, à integridade física, ao meio ambiente e à saúde pública, assim como, em normas administrativas no campo da vigilância sanitária e uma dimensão prestacional lato sensu no dever de promoção a saúde a ser concretizada pelas políticas públicas e organização do SUS. [footnoteRef:19] [19: SARLET, Ingo Wolfgang ; FIGUEIREDO, Mariana Filchtiner Figueiredo. Op. cit, p. 31. ] 
Assim, tem-se que a saúde é um direito de todos e um dever do Estado. Frise-se que o direito a assistência farmacêutica está intimamente ligado ao direito à saúde, possuindo previsão expressa na Lei Orgânica de Saúde nº 8080/90, especificamente, no art. 6º e 7º. Todavia, para que o Estado possa atender aos preceitos legais, se torna necessária a implementação de políticas públicas no pertinente à matéria de medicamentos e assistência farmacêutica, no sentido de racionalizar a prestação coletiva. [footnoteRef:20] [20: MONTENEGRO, Sandra; BRAZ, Kalini Vasconcelos. Temas de Direito e Saúde. Efetivação do direito à saúde e concessão de medicamentos via judicial. Brasília : Advocacia Geral da União, 2010, p. 41.] 
 Nesse sentido, com o presente trabalho se pretende analisar sob a ótica da eficiência administrativa a concretização do direito a saúde mediante o fornecimento de medicamentos no SUS. 
Assim, faz se necessário um breve estudo visando a compreensão da eficiência como um principio constitucional e orientador da atuação da Administração Pública.
3. PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA
3.1 CONCEITO E NOÇÃO JURÍDICA DE EFICIÊNCIA 
O conceito jurídico de eficiência deve ser constituído a partir dos ditames da ciência do Direito, de tal sorte que não resulta da mera transposição dos significados atribuídos ao termo em outros ramos do conhecimento.[footnoteRef:21] [21: MOREIRA, Alinie da Matta. O Princípio da Eficiência na Administração Pública. Revista IOB de Direito Administrativo. São Paulo, v.3,n.33, set./2008, p. 8.] 
Referido conceito elaborado pela ciência da Administração pode ser assim compreendido:
Eficiência significa a correta utilização de recursos (meios de produção) disponíveis. [...] Assim, a eficiência está voltada para a melhor maneira pela qual as coisas devem ser feitas e executadas (métodos de trabalho), a fim de que os recursos (pessoas, máquinas, matérias-primas etc.) sejam aplicados de forma mais racional possível. A eficiência preocupa-se com os meios e métodos, que precisam ser planejados a fim de assegurar a otimização dos recursos disponíveis. [footnoteRef:22] [22: CHIAVENATO, Idalberto. Introdução a Teoria da Administração: edição compacta. 3 ed. Ver. E atual. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004, p. 45.] 
A atividade do Estado produz direta ou indiretamente consequências jurídicas que instituem, de forma recíproca, direitos ou prerrogativas, deveres ou obrigações para a população, que se traduz em uma relação jurídica entre a Administração e os administrados. Dessa forma, irão existir direitos e obrigações reciprocamente entre o Estado-administração e o indivíduo administrado e, portanto, esse último no exercício de seus direitos subjetivos, poderá exigir da administração pública o cumprimento de suas obrigações de forma mais eficiente possível. [footnoteRef:23] [23: MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas.29 ed.2013, p.340-341.] 
Segundo José Afonso da Silva, eficiência não é um conceito jurídico, mas econômico, não qualifica normas, qualifica atividades, significa fazer acontecer de modo racional, o que implica nos custos que a satisfação das necessidades públicas importam em relação ao grau de utilidade alcançado.[footnoteRef:24] [24: SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. Malheiros Editores. 37 ed. 2014, p.680.] 
A eficiência determina a tomada, por parte do administrador da coisa pública, da decisão mais adequada economicamente aos fins buscados.[footnoteRef:25] [25: FREITAS. Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os Princípios Fundamentais. 3 ed. Malheiros, 2004, p.73- 74.] 
No âmbito da Administração Pública, a eficiência pode ser definida como o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional.[footnoteRef:26] [26: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores.32 ed. 2006, p. 97.] 
 Segundo Tiago Bitencourt De David, a eficiência está ligada à adequação dos meios em relação aos fins, assim como prescreve a escolha da opção que trata mais benefícios e menores custos, limitando o espectro de condutas a serem tomadas pelo administrador público, ainda que inexistente expressa vinculação declinada por certa norma jurídica. [footnoteRef:27] [27: DAVID, Tiago Bitencourt De. Eficiência, Economicidade e Direitos Fundamentais: Um Diálogo Necessário e Possível. 2010, p.93. Disponível em: <https://www.google.com.br/search?q=DAVID%2C+Tiago+Bitencourt+De.+Eficiência%2C+Economicidade+e+Direitos+Fundamentais%3A+Um+Diálogo+Necessário+e+> Acesso em: 07/abril/2017] 
 Emerson Gabardo, enfatiza a eficiência em uma concepção racionalista que trata de um processo de busca de modo ótimo (sentido idealístico) ou do melhor modo possível (sentido utilitarista) na realização do fim. No sentido alargado, racionalização torna-se sinônimo de própria eficiência (ao invés de ser um instrumento de seu alcance), na medida em que ser eficiente (no caso, ser racional) pode ser entendido, simplesmente, como tomar a eficiência na qualidade de objetivo (racionalizar).[footnoteRef:28] [28: GABARDO, Emerson. Princípio constitucional da Eficiência Administrativa. São Paulo: Dialética, 2002, p.27.] 
Finalmente, Adilson Abreu Dallari apresenta de maneira muito precisa o conceito de eficiência administrativa, enfatiza que não basta atuar de maneira conforme a lei. Não faz sentido emperrar a Administração para dar estrito cumprimento à literalidade da lei, é necessário muito mais, de forma que, a Administração tem o dever de buscar o modo mais eficiente de cumprimento da determinação legal, assim como, dentre as soluções teoricamente possíveis em face das circunstâncias ao caso em concreto, aquela que permita atingir os resultados necessários ao interesse público.[footnoteRef:29] [29: DALLARI, Adilson Abreu. Alteração dos contratos administrativos – economicidade, razoabilidade e eficiência. Revista Trimestral de Direito Público, São Paulo, n. 40, p.11.] 
A partir de uma análise dos conceitos acima mencionados, tem-se que a eficiência pode ser compreendida na opção e no procedimento, dentre os possíveis, aquele que de melhor forma atenda ao interesse público, de maneira mais célere, transparente e atualizada, de modo a considerar os menores gastos dos recursos do erário.
3.1.1. Relações entre eficiência, eficácia e efetividade
Eficiência e eficácia são habitualmente denominadas como sinônimos, contudo, em uma análise mais apurada, referida questão se apresenta complexa e, desse forma, não se torna válida tal simplificação. [footnoteRef:30] [30: GABARDO, Emerson. Op. cit, p.24.] 
A Eficiência transmite sentido relacionado ao modo pelo qual se processa o desempenho da atividade administrativa e, portanto, relacionada a conduta dos agentes. Já a eficácia possui relação com os meios e instrumentos empregados pelos agentes no exercício dos misteres na administração, ou seja, tipicamente instrumental. Por fim, a efetividade é voltada para os resultados obtidos com as ações administrativas; sobreleva nesse aspecto a positividade dos objetivos.[footnoteRef:31] [31: CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 27ed. São Paulo. Atlas, 2012, p.33.] 
Segundo Lucas Rocha Furtado, para análise de eficiência, deve ser examinadaa relação custo benefício, sendo a mais eficiente a atuação que possuir o menor benefício líquido. A eficácia se resume aos resultados obtidos, ou seja, se a atividade avaliada gerou os benefícios esperados e, a efetividade exige o cumprimento das duas etapas anteriores, isto é, a obtenção da eficiência seguindo metas ou objetivos da atuação da Administração Pública e a obtenção da eficácia com base na constatação do atingimento dos objetivos definidos.[footnoteRef:32] Ainda, quanto a efetividade, complementa Raquel Carvalho: [32: FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte. Fórum,2007,p.113-115.] 
(...) não se trata de somente atingir objetivos ou de apenas utilizar corretamente recursos no processo, nem mesmo de cumprir aleatoriamente as normas jurídicas ou de exercer as competências incidentes na espécie. Requer-se que a administração, ao agir, nos estritos limites do ordenamento, seja materialmente capaz de, empregando os meios adequados, atingir os resultados necessários à satisfação dos interesses da coletividade, objetivo máximo da atuação estatal.[footnoteRef:33] [33: CARVALHO, Raquel M.U. de. Curso de Direito Administrativo. Parte Geral, Intervenção do Estado e Estrutura da Administração. 2 ed. Salvador. Podivm, 2009, p.203.] 
Segundo Idalberto Chiavenato, a eficácia é a medida de alcance de resultados, enquanto a eficiência é a medida da utilização dos recursos nesse processo, de tal maneira que cada organização deve ser considerada, simultaneamente, sob o ponto de vista de eficácia e de eficiência. Nas palavras do autor:
[...] A eficiência está voltada para a melhor maneira pela qual as coisas devem ser feitas ou executadas (métodos) a fim de que os recursos (pessoas, máquinas, matérias-primas) sejam aplicados da forma mais racional possível. A eficiência preocupa-se com os meios, com os métodos e procedimentos mais indicados que precisam ser devidamente planejados e organizados para assegurar a otimização dos recursos públicos disponíveis. [...] o alcance dos objetivos não entra na esfera da competência da eficiência; é um assunto ligado à eficácia. [...] À medida que o administrador [...] avalia o alcance dos resultados e verifica se as coisas bem feitas são as coisas que realmente devem ser feitas, então ele está focado na eficácia [...].[footnoteRef:34] [34: CHIAVENATO, Idalberto. Introdução a Teoria da Administração: edição compacta. 3 ed. Ver. E atual. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004, p. 128-129.] 
Cumpre mencionar que Donabedian, desenvolveu um quadro conceitual fundamental para o entendimento da avaliação de qualidade em saúde, utilizando o que chamou de "sete pilares da qualidade" e dentre eles se situam a Eficácia, a Efetividade e a Eficiência. A Eficácia pode ser entendida como a capacidade de a arte e a ciência da medicina produzirem melhorias na saúde e no bem estar. Com relação a efetividade tem-se que é a melhoria na saúde, alcançada ou alcançável nas condições usuais da prática no dia a dia, é o grau de qualidade quando avaliada, chega ao nível de melhoria na saúde que os estudos de eficácia tem estabelecido como alcançáveis. Finalmente, a eficiência é a medida do custo com o qual uma dada melhoria na saúde é alcançada e, desse modo, se duas estratégias de cuidado são de igual forma eficazes e efetivas, a mais eficiente é a de menor custo. [footnoteRef:35] [35: DONABEDIAN, Avedis. Qualidade na Gestão Local de Serviços e Ações de Saúde. Disponível em:<http://www.saude.sc.gov.br/gestores/sala_de_leitura/saude_e_cidadania/ed_03/03_05.htl>Acesso em 27/ago/2016.] 
Por fim, Eduardo Augusto Werneck Ribeiro, denota a eficiência como a competência para se produzir resultados com o mínimo dispêndio de recursos e esforços, os quais remetem à avaliação para considerações de benefício e custo dos programas sociais, isto é, os investimentos que foram mobilizados devem produzir os efeitos almejados. Acrescenta que a eficácia remete às condições controladas e aos resultados desejados de experimentos, critérios estes que, é necessário reconhecer, não se aplicam automaticamente às características e realidade dos programas sociais. Conclui que, os programas sociais serão eficazes se forem antes efetivos e eficientes, vez que os objetivos pretendidos destes, do mesmo modo, são estruturados pela condução e objetivos efetivos dos programas. [footnoteRef:36] [36: ] 
3.1.2. Distinção entre economicidade e eficiência
 A partir da análise do conceito de eficiência se torna possível estudar a sua aplicabilidade. O ponto em comum entre os doutrinadores diz respeito a conceituação de eficiência como otimização dos meios postos à realização do interesse público, contudo, existem aqueles que vislumbram no referido princípio uma natureza econômica indissociável.[footnoteRef:37] [37: STRINGARI, Amana Kauling. A Eficiência como Princípio Orientador da Atividade Administrativa. Revista Bonijuris. V.22.n.562, set.2010, p. 51.] 
A economicidade possui uma função de maior amplitude, vez que ligada ao modo de sopesar os custos e resultados sociais da ação estatal, ao passo que a eficiência atua como uma prescrição que o Estado gaste o mínimo possível para fazer determinado investimento.[footnoteRef:38] [38: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20 ed. São Paulo. Atlas,2007,p.74.] 
Juarez Freitas, aponta traço comum à eficiência e a economicidade, a saber, relacionados com fase de aplicação da proporcionalidade. Para o doutrinador, a ideia de custos e benefícios comuns à ambos os princípios é recíproca a ponderação realizada em sede de aplicação da proporcionalidade, de modo que se torna ineficiente e nada econômica a medida que gerar mais perdas do que ganhos.[footnoteRef:39][footnoteRef:40] [39: FREITAS. Juarez. Discricionariedade Administrativa e o Direito Fundamental à uma Boa Administração Pública. São Paulo. Malheiros, 2007, p. 69 ] [40: Idem, p.74 e 75.] 
A eficiência administrativa como corolário da economicidade possui tendente maximização do recurso público a ser despendido pela Administração Pública, de modo que, para ser eficiente, a atividade administrativa para ser empreendida deverá trazer benefícios para a coletividade harmônicos como o importe de recursos públicos despendidos. [footnoteRef:41] [41: MORAIS, Dalton Santos. A Eficiência Administrativa como Princípio do Direito Administrativo Brasileiro. Revista Zênite –IDAF: Informativo de Direito Administrativo e LRF. Ano VI, n. 39, out. 2004/2005, p. 229.] 
Dessa forma, tem-se que a eficiência possui um conceito mais amplo que a economicidade, vez que considera uma noção de maior abrangência de benefícios e custos, que ultrapassa o aspecto financeiro em sentido estrito. Nessa mesma linha de pensamento Gustavo Binenbojm leciona:
O princípio da economicidade, inobstante sua autonomia no texto constitucional, é abrangido pela ideia de eficiência. A economicidade corresponde a uma análise de otimização de custos para os melhores benefícios. A economicidade é, assim, uma das dimensões de eficiência. [footnoteRef:42] [42: BINENBOJM, Gustavo. Temas do Direito Administrativo e Constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p.346.] 
Segundo José Afonso da Silva no controle da economicidade, se deve verificar se o órgão procedeu de forma mais econômica na realização da despesa pública, com vistas a obter a melhor relação custo- benefício.[footnoteRef:43] Na mesma linha de pensamento Juarez Freitas complementa que o administrador público está obrigado a trabalhar com os menores custos, sem sacrifício de qualidade final, tendo por parâmetro a menor onerosidade possível.[footnoteRef:44] [43: SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. Malheiros Editores. 36 ed. 2013,p. 757.] [44: FREITAS, Juarez. Op. cit, p.110.] 
Assim sendo, tem-se que a economicidade determina que se invista o mínimo possível para a consecução de determinado contrato e, portanto, da menor onerosidade. Por outro lado, a eficiência determina um juízo a respeito de ganhos e perdas, visandoo bem estar da coletividade. 
Ademais, insta salientar que um ato administrativo será tão mais eficiente quanto consiga o melhor atendimento a sua finalidade com o menor dispêndio de recursos financeiros, aliás, é imprescindível que a atividade administrativa busque mecanismos que confiram maior alcance no ato administrativo e, ainda melhor se isso resultar na redução dos recursos públicos para a sua consecução.
3.1.2.1. A Qualidade do Gasto Público e a Necessidade de Observar a Eficiência e a Economicidade
Impede mencionar, que um dos objetivos mais prementes do Estado se centra na melhoria da qualidade do gasto público, isso se dá em virtude da notória malversação dos recursos públicos e a insatisfação dos cidadãos com os serviços públicos prestados. [footnoteRef:45] [45: LOBATO NETO, Lucival Lage. A Eficiência nas Leis Nacionais de Licitações e Contratos Administrativos. 1 ed. Curitiba: CRV, 2015, p. 47.] 
Nesse contexto, Juarez Freitas bem esclarece ao dispor que são observados desperdícios ignominiosos dos escassos recursos públicos. [footnoteRef:46] A gastança irresponsável e fisiológica é vicio assaz comum, tendo como resultado o descontrole de gastos em custeio, em detrimento de investimentos produtivos e, consequentemente, a eficiência e economicidade são afrontados de maneira constante.[footnoteRef:47] [46: FREITAS, Juarez. Op. cit, p.111.] [47: LOBATO NETO, Lucival Lage. Op. cit. ] 
Dessa forma, para o Estado melhorar a qualidade do seu gasto público é necessário focar a sua energia e seus gastos nas atividades que lhe são próprias, em que pese não se demonstrar suficiente. Juarez Freitas observa que o paradoxal fenômeno do Estado em demasia, em certas áreas e, de carência estatal, em setores socialmente nevrálgicos, faz relembrar que a cogência dos princípios publicistas necessita ser respeitada em bloco para que o Estado desempenhe atividades suas que são insubstituíveis.[footnoteRef:48] [48: FREITAS, Juarez. Op. cit, p.264.] 
Sendo assim, existe interesse público em criar e aperfeiçoar os mecanismos de controle de gastos públicos, assim como nos gastos relacionados a contratação pública, de modo a torna-los mais eficientes e econômicos, com olhos voltados a concretização dos direitos fundamentais.[footnoteRef:49] [49: LOBATO NETO, Lucival Lage. Op. cit. p. 48. ] 
3.2 INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
A emenda Constitucional 19/98 acrescentou aos princípios elencados no artigo 37, caput, da Constituição Federal de 1988, o principio da eficiência e, a partir de então, a Administração Pública, explicitamente, passou a ter o dever de ser eficiente. 
3.2.1. A Eficiência no Ordenamento Jurídico antes da Emenda Constitucional 19/1998
Impende mencionar que a observância à excelência dos atos administrativos já continha previsão implícita anterior à Emenda Constitucional 19/98, tendo em vista que a eficiência como pressuposto do agir administrativo, já se encontrava dentre os deveres do administrador público. Nas palavras de Onofre Alves Batista Júnior:
Em 3 de novembro de 1930, já em sua posse, Getúlio Vargas discursava sobre a necessidade de buscar a economia e eficiência no serviço público e, para tanto, já apontava o caminho da profissionalização e dignificação da função pública; inutilização daquelas que chamou agentes da corrupção; difusão intensiva do ensino público, defesa social e educação sanitária; consolidação das normas administrativas, no intuito de simplificar a confusa e complicada legislação vigente.[footnoteRef:50] [50: BATISTA JÚNIOR, Onofre Alves. Princípio Constitucional da Eficiência Administrativa. Belo Horizonte: Mandamentos, 2004, p.133.] 
E ainda, observa-se que a eficiência se colocava em destaque como um dos princípios norteadores da Administração Pública:
A ação dos administradores deverá apresentar, como resultado, uma efetiva
satisfação das necessidades coletivas. No conceito apresentado de 'função administrativa' está implícito o real atendimento dessas necessidades, o que
só poderá ser alcançado através de uma atuação adequada e positiva dos órgãos e agentes do Governo. ( ... ) Ao lado da estrita observância dos princípios da legalidade e da moralidade, a Administração Pública não poderá ser ineficiente. É inaceitável que sua atuação apresente, como resultado, a falta de atendimento àquelas solicitações gerais, que está obrigada a satisfazer. Os agentes e órgãos do Poder Público têm o dever de bem servir, dentro da moralidade administrativa, mas diligenciando para apresentar, pelo emprego de processos e técnicas apropriadas, um saldo proveitos.[footnoteRef:51] [51: CARVALHO SIMAS, Henrique de. Manual elementar de direito administrativo. 3. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 1974. p. 205. ] 
Com efeito, coube ao legislador infraconstitucional o ponto de partida da positivação do mencionado princípio por meio do Decreto lei Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, que estabeleceu diretrizes para reforma da Administração Pública Federal, tendo sido acrescentado ao direito brasileiro o dever da boa administração, pautado nos moldes do direito italiano. [footnoteRef:52] [52: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit, p.84.] 
Verifica-se no referido diploma a preocupação constante e de relevo no pertinente a eficiência, a começar pelo controle das atividades da Administração Federal, assim como o controle da Administração Indireta, denominado de Supervisão Ministerial. No que concerne ao pessoal do serviço público civil, o compromisso de ajustamento da respectiva legislação, com o objetivo de conformá-la à consecução de certas metas, muitas das quais intimamente ligadas à busca de uma gestão eficiente, assim como, recomendou a dispensa de servidor por ineficiência ou desídia. Não obstante, o Decreto-lei 900/69, previa que o provimento dos cargos em comissão e funções gratificadas deverá obedecer critérios fixados em atos do Poder Executivo.[footnoteRef:53] [53: NOBRE JÚNIOR, Edilson Pereira. Administração Pública e o Princípio Constitucional da Eficiência. Boletim de Direito Administrativo – Janeiro/2006, p. 48. Disponível em:< http://www.tce.sc.gov.br/files/file/biblioteca/administracao_publica_e_o_principio_constitucional_da_eficiencia.pdf> Acesso em 28/08/2016.] 
Entretanto, o modelo implementado, na década de oitenta se tornou obsoleto em face do mundo fático. Nas palavras de Barroso:
O Estado brasileiro passou a ser identificado com a ideia de ineficiência, desperdício de recursos, morosidade, burocracia e corrupção. Mesmo junto a setores que o vislumbravam outrora como protagonista do processo econômico, político e social, o Estado perdeu o charme redentor, passando-se a encarar com ceticismo o seu potencial como instrumento de processo e da regulamentação. [footnoteRef:54] [54: BARROSO, Luís Roberto. Op. cit.] 
Além disso, havia a necessidade de atender à urgência de atualização do modelo de Estado Social, vez que não mais se adequava as demandas sociais, políticas e econômicas da época, haja vista a sua burocracia e lentidão.[footnoteRef:55] [55: STRINGARI, Amana Kauling. Op. cit, p. 51.] 
Em meados da década de noventa, mediante a influência do neoliberalismo, da disseminação teórica e prática da Nova Gestão Pública, bem como das consequências da globalização, aconteceram grandes mudanças na estrutura da Administração Pública, essa que passou a adotar um Estado mais descentralizado e menos burocrático. Dentre as alterações se encontram a redução do tamanho do setor publico, maior autonomia das entidades públicas, ênfase nos resultados e equilíbrio financeiro, prestação dos serviços públicos com qualidade e transparência nas informações. [footnoteRef:56] [56: LOBATO NETO, Lucival Lage. Op. cit. p. 29.] 
Aliás, o Superior Tribunal de Justiça já reconhecia o princípio da eficiência como um dos regentes da administração, de modo que a atividade administrativa deve se orientar para alcançar resultado de interesse público. [footnoteRef:57] [57: MORAES, Alexandre. Op. cit. p.339.] 
Não obstante,ao cuidar da fiscalização contábil, financeira e orçamentária, o artigo 74, inciso II da Constituição Federal de 1988, já estabelecia que o atuar da Administração Pública deveria ser pautado pela eficiência. Na lição de Celso Ribeiro Bastos: 
Nada obstante o fato da Emenda nº19/1998 ter consagrado o princípio da eficiência, este, certamente, já poderia ter sido extraído do nosso sistema, pois não seria razoável pensar em atividade da Administração Pública desempenhada com ineficiência e sem o atingimento de seu objetivo maior que é a realização do bem comum. Aliás, o próprio Texto Constitucional já fazia alusão ao princípio, especialmente no artigo 74, inciso II da Constituição Federal. [footnoteRef:58] [58: BASTOS, Celso Ribeiro. 20 ed. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 30.] 
Ainda, insta fazer menção que os objetivos perseguidos pela reforma administrativa podem ser extraídos da Mensagem Presidencial 886/95, a qual foi convertida na Proposta de Emenda Constitucional 173/95 e que deu origem à Emenda Constitucional 19/98, veja-se:
Incorporar a dimensão da eficiência na administração pública; o aparelho do Estado deverá se revelar apto a gerar mais benefícios, na forma de prestação de serviços à sociedade, com recursos disponíveis, em respeito ao cidadão contribuinte, e enfatizar a qualidade e o desempenho nos serviços públicos: a assimilação, pelo serviço público, da centralidade no cidadão e da importância da contínua superação de metas desempenhadas, conjugadas com a retirada de controle e obstruções legais desnecessários, repercutirá na melhoria dos serviços públicos.[footnoteRef:59] [59: MORAES, Alexandre. Op. cit. p.331.] 
Dessa forma, partindo da análise do ordenamento jurídico e dos ideais que sustentam a reforma administrativa, tem-se que a principal inovação trazida pela Emenda Constitucional 19/1988 não foi a inserção da eficiência no texto constitucional, porém, o seu reconhecimento como princípio norteador do modo de atuação da Administração Pública. [footnoteRef:60] [60: MOREIRA, Alinie da Matta. Op. cit. p. 14] 
A inserção do princípio da eficiência por meio da Emenda Constitucional 19/1998, veio acompanhada de uma ampla reforma estatal, destinada à reforma do modo de intervenção estatal, voltada para o modelo gerencial.[footnoteRef:61] Referida emenda acrescentou o princípio da eficiência aos princípios da Administração Pública elencados no artigo 37, capud, da Constituição Federal de 1988 [footnoteRef:62], o qual passou a ser o princípio que norteia as atividades da Administração Pública. Acrescentado de forma expressa aos princípios constitucionais da Administração Pública, findou com as discussões doutrinárias e com as jurisprudências sobre sua existência implícita Constitucional e aplicabilidade integral.[footnoteRef:63] [61: STRINGARI, Amana Kauling. Op. cit. p. 51.] [62: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)] [63: MORAES, Alexandre. Op. cit. p.338-339.] 
Assim sendo, verifica-se, portanto, que o princípio da eficiência, se encontra em demasia positivado no sistema jurídico brasileiro, seja anterior ou posteriormente à Emenda Constitucional 19/1998. Princípio esse que inicialmente era denominado de “qualidade dos serviços prestados” passou a ser de observância obrigatória na atividade da Administração Pública e na prestação de serviços públicos dos entes da administração direita e indireta de qualquer dos Poderes da União, do Distrito Federal e dos Municípios. [footnoteRef:64] [64: STRINGARI, Amana Kauling. Op. cit. p. 51.] 
3.2.2. O Princípio da Eficiência após a Emenda Constitucional 19/1998
3.2.2.1. O Princípio da Eficiência e Definição Doutrinária
Antes de adentrar no estudo e desdobramentos do princípio da eficiência, se faz mister mencionar o conceito de princípio elaborado por Celso Antônio Bandeira de Mello:
Princípio [...] é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que irradia sobre diferentes normas compondo lhes o espírito e servindo de critério para a sua exata compreensão e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. É o conhecimento dos princípios que preside a intelecção das diferentes partes componentes do todo unitário que há por nome sistema jurídico positivo. [footnoteRef:65] [65: MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 16 ed. São Paulo:Malheiros.2003, p. 111.] 
O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, tendo em vista que não basta ser desempenhada somente com base na legalidade, vez que exige resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da coletividade.[footnoteRef:66] [66: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores.32ed. 2006,p.96.] 
Di Pietro, assinala que referido princípio possui duas facetas, sendo que a primeira está ligada ao modo de atuação do agente público, a qual deve ser a melhor possível, isto é, com assiduidade, capacidade de iniciativa, disciplina, produtividade e responsabilidade e quanto a segunda, referido princípio se relaciona ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a atuação da Administração Pública, ambas voltadas ao alcance de um mesmo objetivo, ou seja, em obter melhores resultados na prestação de serviços públicos. [footnoteRef:67] [67: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit. ,p.79. ] 
Jose Afonso da Silva assinala que o princípio da eficiência orienta a atividade administrativa do sentido de conseguir os melhores resultados com os meios escassos que se dispõe e a menor custo. Portanto, regido pela regra da consecução do maior benefício com o menor custo possível e, desse modo, tem-se que o princípio da eficiência possui como conteúdo a relação meios e resultados.[footnoteRef:68] Nessa mesma linha de pensamento, Odete Medauar: [68: SILVA, José Afonso da. Op. cit. p.680.] 
O princípio da eficiência norteia toda a atuação da Administração Pública. O vocábulo se liga à ideia de ação para produzir resultado de forma rápida e precisa. Associado a Administração Pública, o princípio da eficiência determina que administração deve agir, de modo rápido e preciso, para produzir resultados que satisfaçam as necessidades da população. Eficiência se contrapõe a lentidão, a descaso, a negligência, a omissão –características habituais da Administração Pública com raras exceções. [footnoteRef:69] [69: MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 16 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, p.141 e 142.] 
Celso Antônio Bandeira de Mello, aponta que o princípio da eficiência é evidentemente algo mais que desejável. Referido princípio não pode ser concebido senão na intimidade do princípio da legalidade, vez que jamais uma suposta busca da eficiência justificaria postergação daquele que é dever administrativo por excelência. Acrescenta que o mencionado princípio é uma faceta de um princípio de maior amplitude já tratado superiormente no Direito Italiano denominado de princípio da boa administração. [footnoteRef:70] [70: MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Op. cit., p. 111.] 
Paulo Modesto enfatiza que a apropriação do termo eficiência pelo legislador fez com que este não fosse mais percebido sob os prismas meramente políticos ou econômicos, passando então a constituir uma pauta de comportamento exigível do administrador para a validade e legitimidade da ação do Estado.[footnoteRef:71] [71: MODESTO, Paulo. Notas para um debate sobre o princípio da eficiência. Revista Trimestral de Direito Público. São Paulo, n. 31, p. 48-49, mar. 2000.] 
Dentre os doutrinadores, o ponto comum da conceituação de eficiência serelaciona com a otimização dos meios postos à consecução do interesse público. Todavia, alguns vislumbram no referido princípio uma indissociável natureza econômica. Nessa esteira, Marcelo Elias Sanches:
O Estado deve maximizar as receitas dentro dos limites éticos e de capacidade econômica e contributiva dos cidadãos e gerenciar o orçamento fiscal e monetário com a maior rigidez e disciplina possíveis, ou seja, o investimento, a repartição de receitas intergovernamentais, administração estratégia das empresas estatais, de pessoal, etc., tem que realizar de forma compatível e possível com as receitas e realidade político-econômica do país. [footnoteRef:72] [72: SANCHES, Marcelo Elias. O conceito do Princípio da Eficiência. Revista Tributária e de Finanças Públicas. São Paulo, ano 12, n.55, p.20. mar /abril 2004.] 
Ainda, o mencionado princípio abrange um conceito maior, este que pode ser entendido como a melhoria na administração, nessa linha de pensamento Gilmar Mendes aponta:
Esse princípio consubstancia a exigência de que os gestores da coisa pública não economizem esforços no desempenho dos seus encargos, de modo a otimizar o emprego dos recursos que a sociedade destina para a satisfação das suas múltiplas necessidades; numa palavra, que pratiquem a boa administração, de que falam os publicistas italianos.[footnoteRef:73] [73: MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p.834.] 
A constitucionalização do princípio da eficiência elencado como princípio norteador da Administração Pública, passou a determinar sua observância obrigatória. Nesse contexto Alinie da Matta Moreira, assim descreve:
Elevar a eficiência à condição de princípio constitucional significa reconhecê-la como diretriz da Administração Pública, no sentido de ordenar, limitar e direcionar a sua atuação. Significa concebê-la como dispositivo que irradia seus efeitos por todo o ordenamento jurídico, orientando a interpretação e a elaboração de normas jurídicas.[footnoteRef:74] [74: MOREIRA, Alinie da Matta. Op. cit. p. 14.] 
Dalton Santos Morais enfatiza que a fixação do princípio constitucional da eficiência alterou o paradigma de interpretação do Direito Administrativo, de forma a impor a Administração Pública um maneira de atuar com maior agilidade e menor burocracia e, razão pela qual, mais consentânea à atual sociedade.[footnoteRef:75] [75: MORAIS, Dalton Santos. Op. cit. p. 229.] 
Todo esse aparato doutrinário serve como bússola para que se possibilite, de modo sólido, aportar em uma cristalina concepção da eficiência. Dessa forma, o princípio da eficiência deverá ser compreendido como o dever administrativo de melhor atender à consecução dos fins, de interesse público, ao qual se vincula a Administração Pública, trabalhando, para tanto, o menor custo possível.
No mais, a eficiência, alçada a condição de princípio constitucional da Administração Pública, conjuntamente com os demais princípios elencados no artigo 37, caput, da Constituição Federal, cumpre a função específica de equilibrar a bipolaridade inerente ao regime jurídico administrativo, quais sejam, as prerrogativas públicas e a proteção dos direitos individuais. A eficiência é a soma aos demais princípios impostos à Administração, não podendo se sobrepor a nenhum deles, em especial ao da legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança jurídica e ao próprio Estado de Direito.[footnoteRef:76] [76: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit. p.79 et seq. ] 
3.3. INCIDÊNCIA DA EFICIÊNCIA NO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
3.3.1. A Aplicabilidade do Princípio da Eficiência
Embora haja um consenso entre os doutrinadores de que o princípio da eficiência possui aplicabilidade normativa, se faz mister definir o alcance de sua aplicabilidade.
Segundo Alexandre Aragão a eficiência não se restringe a maximização do lucro, porém, como aprimoramento do exercício das missões de interesse coletivo que é dever estatal, o qual tem de obter a maior realização possível das finalidades previstas do ordenamento jurídico, de modo a observar os menores ônus possíveis, seja para o próprio Estado, em específico de índole financeira, seja para as liberdades dos cidadãos.[footnoteRef:77] Acrescenta o autor que existe um dissenso a respeito da relevância do princípio da legalidade sobre o princípio da eficiência e, vice versa, para o qual sugere a valorização dos elementos finalísticos da lei. [77: ARAGÃO, Alexandre Santos de. O Princípio da Eficiência. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico, Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, n.4, nov./dez. 2005, jan. 2006, p. 2.] 
Todo ato, normativo ou concreto, só será válido ou validamente aplicado se, ex vi do Princípio da Eficiência (artigo 37, caput, CF), for a maneira mais eficiente ou, na impossibilidade de se definir esta, se for pelo menos uma maneira razoavelmente eficiente de realização dos objetivos fixados pelo ordenamento jurídico.[footnoteRef:78] [78: Idem.] 
Vladimir Rocha França aponta que apenas há o respeito e a observância do princípio da eficiência administrativa quando o administrador respeita o ordenamento jurídico, mesmo diante da finalidade legal efetivamente atingida. [footnoteRef:79] [79: FRANÇA, Vladimir Rocha. Notas sobre a eficiência administrativa na Constituição Federal. Revista Trimestral de Direito Público, São Paulo, n. 30, p.79.] 
3.3.2. Alcance da Observância do Princípio da Eficiência
Nos termos do artigo 37, caput, da Constituição Federal, o princípio da eficiência deve ser observado pela Administração Pública direta e indireta de todas as esferas administrativas, quais sejam, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, assim como de quaisquer de seus Poderes, seja o Executivo, o Legislativo e o Judiciário.
A Administração Pública é uma expressão polissêmica, isto é, tem vários sentidos. Mediante a ótica subjetiva, é composta por todos os órgãos e entidades que exercem a função de administrar a coisa pública, independem do Poder e da esfera administrativa dos quais pertencem. Já pela ótica objetiva, corresponde as atividades desempenhadas por parte do Estado e, conforme o Poder que as realizam, podem ser típicas ou atípicas. De igual forma, os seus agentes devem observar o mencionado princípio, vez que são os quais efetivamente, desempenham as atividades administrativas.[footnoteRef:80] [80: DALLARI, Adilson de Abreu; NASCIMENTO, Carlos Valder do; MARTINS, Ives Gandra da Silva. Tratado de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2013, p.16.] 
Os agentes, os órgãos e as entidades que exercem a função de julgar, seja na atuação típica, essa realizada pelo Judiciário, seja na atuação atípica, exercida pelo Executivo e Legislativo, ambas ao analisarem casos em específico que envolvam a atividade administrativa da Administração Pública, devem levar em consideração o princípio da eficiência quando necessário, haja vista que referido princípio deve balizar a sua atuação. [footnoteRef:81] Ademais, o princípio em tela repercute na gestão dos processos judiciais, uma vez que é corolário do devido processo legal, dado que um processo devido não pode ser ineficiente. [footnoteRef:82] [81: LOBATO NETO, Lucival Lage. Op. cit. p. 32. ] [82: DIDIER JÚNIOR, Fredie. Apontamentos para a Concretização do Princípio da Eficiência no Processo. Disponível <http://www.editoramagister.com/doutrina_24598622_APONTAMENTOS_PARA_A_CONCRETIZACAO_DO_PRINCIPIO_DA_EFICIENCIA_DO_PROCESSO.aspx > Acesso em 28/ago/2016.] 
De igual maneira, a duração do processo que não se revelar razoável afronta dispositivo constitucional, ensejando a apuração do servidor que lhe deu causa e, ainda, em face da norma que assegura os meios que garantam tal celeridade, o interessado ou administrado poderá buscar a via judicial e obter a ordem judicial que lhe assegure a duração razoável do processo. [footnoteRef:83] [83: MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit. p.97] 
Outrossim, os agentes, os órgãos e as entidades que exercem a função de legislar, seja a típica,essa exercida pelo Poder Legislativo, seja a atípica, essa última exercida pelos Poderes Executivo e Judiciário, devem observar o princípio da eficiência. Na mesma esteira, Batista Júnior assim leciona:
O princípio da eficiência em grande porção, se destina ao Legislativo, tanto no que atine a elaboração de leis como no tocante ao controle externo da Administração Pública; tanto no que diz respeito à disciplina da atuação administrativa, como no que atine à necessidade de estruturar uma organização eficiente, que busque otimizar o alcance dos desígnios constitucionais. Enfim, o legislador deve sempre buscar a melhor solução, na sua gestão dos interesses da coletividade. Em busca da melhor solução, deve-se considerar que, na multivariedade de situações concretas, essa solução pode exigir que se deixe uma margem de concretização da vontade constitucional para o administrador.[footnoteRef:84] [84: BATISTA JÚNIOR, Onofre. Op. cit. p. 263.] 
Segundo Ruy Samuel Espíndola, a sujeição dos órgãos estatais à eficiência é de visualização singular, haja vista que aquela não constitui somente um modelo a ser alcançado através dos atos administrativos, porém, critério para a elaboração das normas que disponham sobre o funcionamento da Administração. Acrescenta o autor que, as leis que criam entraves à eficiência, que burocratizam desmedidamente o serviço público, desatendendo à racionalidade necessária à boa consecução do serviço, poderão ser invalidadas nas vias do controle de constitucionalidade, por inconstitucionalidade material, por ferimento ao princípio constitucional da eficiência. [footnoteRef:85] [85: ESPÍNDOLA, Ruy Samuel. Princípios constitucionais e atividade jurídico-administrativa: anotações em torno de questões contemporâneas. Disponível em: <http://bdjur.stj.jus.br/jspui/bitstream/2011/92079/principios_constitucionais_atividade_espindola.> apud LEITE, George Salomão (Coord.). Dos princípios constitucionais – considerações em tomo das normas principiológicas da Constituição. São Paulo: Malheiros Editores, 2003, p.284. ] 
Dalton Santos Morais, aponta consequências da primazia constitucional do referido princípio, estas que podem ser sintetizadas da seguinte maneira: i) implementação da avaliação de desempenho dos servidores públicos, assim como a relativização de sua estabilidade em casos específicos; ii) a atuação conjunta do Poder Público e a sociedade civil organizada, por intermédio das Organizações Sociais de Interesse Público e Organizações Sociais; iii) o instituto do Pregão e o Pregão Eletrônico; iv) a promoção do equilíbrio das finanças públicas governamentais, por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal, qual seja a Lei Complementar 101/2000, aliás, lei essa que contém de forma expressa o atendimento do princípio da eficiência em seu artigo 67, inciso II.[footnoteRef:86] [86: MORAIS, Dalton Santos. Op. cit., p. 233.] 
3.4. A EFICIÊNCIA COMO PRINCÍPIO NORTEADOR DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
3.4.1. A Administração Pública Gerencial
Conforme já delineado alhures a elevação da eficiência como princípio constitucional tornou-a mandamento a ser seguido na condução da coisa pública. Nesse contexto, cumpre mencionar algumas notas acerca de possíveis técnicas e políticas que possuem como foco a preponderância dessa premissa. 
Luís Carlos Bresser Pereira divide a Administração Pública Gerencial em categorias, quais sejam: a técnica, a econômica e a política. Acrescenta o autor que a técnica é caracterizada: i) por meio do controle de procedimento para o controle de resultados; ii) tentativa de redução do custo do serviço público; iii) máxima preocupação com o controle financeiro; iv) grande relevância conferida à avaliação de desempenho de funcionários; v) disposição do cumprimento de metas; vi) ampliação da autonomia de gestão; vii) avaliação das performances. Já quanto a econômica enfatiza Bresser que é pautada pela i) alocação de um controle por competição administrativa; ii) criação dos quase mercados; iii) administração por contrato; iv) gestão pela qualidade total. Por fim, a política, ainda segundo o autor, refere-se a existência de controle social e à consideração do cidadão como cliente.[footnoteRef:87] [87: PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do Estado para a Cidadania- a Reforma Gerencial Brasileira na Perspectiva Internacional. São Paulo: Editora 34, 2000, p. 115 e ss.] 
Das lições supramencionadas se torna possível verificar a alteração de paradigma, a qual visa alterar a burocracia enraizada na Administração Pública, de modo que, ao visualizar o cidadão como cliente, revela o respeito ao contribuinte e colocam a Administração como prestadora de atividades fim, as quais possuem como objetivo o alcance do interesse público.[footnoteRef:88] [88: STRINGARI, Amana Kauling. Op. cit. p. 55.] 
Destarte, em termos particulares de organização estrutural, o princípio da eficiência pode ser subdivido em princípios específicos a fim de ser concretizado. Emerson Gabardo cita as lições de Joseph P. Harris, professor norte americano da cidade de Bolonha, o qual ensina que devem ser recordados princípios de organização ligados ao ideal de eficiência e boa administração, dos quais se torna interessante apontar alguns:
“o princípio de escalonamento de pessoal” (que facilita a programação, a coordenação e a especialização, a fim de “obter um resultado eficiente e uma máxima utilização de pessoal e dos meios a disposição”); “o princípio da base funcional” (que afirma a necessidade de estruturação da organização tendo em vista a função que ela propõe a realizar); “ o princípio da divisão das atividades consultivas e executivas” (pois a atividade consultiva é de grande importância para a organização, nas atividades de escutar, conciliar, assistir e opinar, sem que exista relação hierárquica com a executiva, cujas funções são planejamento, controle, produção técnica, etc.) “o princípio da unidade de comando” (deve-se saber exatamente de quem é a autoridade final de comando, bem como a responsabilidade inerente ao exercício da função); “ o princípio da definição clara de funções “ (que produz maior senso de unidade e maior coordenação, poia uma organização eficiente requer clareza, precisão e boa definição de atribuições); e, ainda, cabe mencionar “o princípio da especialização” (que implica uma correta atribuição de funções a quem possa realiza-las da melhor forma, por ser mais experto).[footnoteRef:89] [89: HARRIS, Joseph P. Dinamica della Pubblica Amministrazione nello Estado Contemporaneo. Bolonha: Zanichelli, 1957, p. 33 e ss. Apud. GABARDO, Emerson. Princípio Constitucional da Eficiência Administrativa. São Paulo. Dialética.2002, p.103-104.] 
Outrossim, Alexandre de Moraes divide o princípio da eficiência em oito características, essas que devem ser perseguidos pela atividade administrativa para a consecução do seu objetivo. A primeira delas é o direcionamento da atividade e dos serviços públicos à efetividade do bem comum, consoante estabelece o artigo 3º, inciso IV da Constituição Federal, a promoção do bem de todos, sem discriminações, é um dos objetivos da República brasileira. Acrescenta o autor que referido valor poderia traduzir-se em obediência ao interesse público. A segunda característica é a imparcialidade que pode ser traduzida na atuação eficiente da Administração Pública independente de interesses alheios, o que exige uma atuação imparcial e independente. A terceira delas é a neutralidade que pode ser definido como o atuar da Administração isento de valores na ponderação dos interesses em conflito. A quarta é a transparência, a qual pretende o combate à ineficácia formal, inclusive com condutas positivas contra a prática de subornos, corrupção e tráfico de influência. Nas palavras do autor:
O princípio da eficiência da administração pública pretende o combate à ineficiência formal, inclusive com condutas positivas contra a prática de subornos, corrupção e tráfico de influência. Essa transparência, no intuito de garantir maior eficiência à administração pública,deve ser observada na indicação, nomeação e manutenção de cargos e funções públicas, exigindo-se, portanto, a observância tão somente de fatores objetivos como mérito funcional e competência. [footnoteRef:90] [90: MORAES, Alexandre de. Op. cit, p.30.] 
Já a quinta característica afirma-se como a participação e aproximação dos serviços públicos da população, isto é, coloca-se em prática a gestão participativa que, por sua vez, decorre dos princípios da soberania popular e da democracia representativa, previstos no parágrafo único do artigo 1º da Constituição Federal. A sexta característica é a eficácia, essa que se divide em dois aspectos: material e formal. O material está relacionado ao cumprimento pelos entes administrativos das funções que lhe são inerentes e, o formal diz respeito ao curso do processo administrativo, ao passo que existe dever de impulso ou resposta por parte da administração, ou seja, é a necessidade de adimplemento pelos entes administrativos das finalidades que lhe são próprias, impostas pela competência que lhes foi atribuída. A sétima é a desburocratização, que pode ser compreendida como a maneira de evitar a burocracia quanto entidade substancial, impessoal e hierarquizada, com interesses próprios, alheios à legitimação burocrática, divorciados dos interesses da população. Por fim, a oitava característica implica na busca da qualidade, a qual condiz com a otimização dos resultados pela aplicação de determinada quantidade de recursos e esforços. [footnoteRef:91] [91: Ibidem, p.34. ] 
Das características acima mencionadas, as seis primeiras estão fortemente imbricadas com regime jurídico administrativo imposto pelo sistema constitucional brasileiro. Todavia, a desburocratização e a busca da qualidade necessitam de uma reformulação para se adaptarem ao ramo do Direito Público. Aliás, a desburocratização não implica necessariamente na busca pela eficiência, tendo em vista que o regime burocrático é eficiente por excelência, dever-se-ia falar em controle de vícios de autonomização burocrática. No tocante a implantação de programas de qualidade, tem-se que a Administração deve encontrar meios próprios compatíveis para com a resolução de uma problemática inerente à organização pública, que por ora não se resolvem com mecanismos adotados e que foram construídos para solucionar os problemas inerentes à ineficiência ou improdutividade, do setor privado.[footnoteRef:92] [92: GABARDO, Emerson. Op. cit. p.105.] 
3.4.2. A Eficiência e os demais Princípios da Administração Pública
O princípio da eficiência deve ser empregado como meio de atingir a excelência na aplicação dos demais princípios da Administração Pública. Dessa forma, conjuntamente com o princípio da legalidade se pressupõe que a atividade administrativa empregue seus melhores esforços, de modo a atuar em conformidade com os preceitos legais e, alcançar os resultados esperados a partir das funções que lhe foram atribuídas. Nessa toada Celso Antônio Bandeira de Mello:
De toda sorte, o fato é que tal princípio não pode ser concebido (entre nós nunca é demais fazer ressalvas óbvias) senão na intimidade do princípio da legalidade, pois jamais uma suposta busca da eficiência justificaria postergação daquele que é o dever do administrado por excelência. [footnoteRef:93] [93: MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Op. cit. p. 112.] 
Da mesma forma a atuação eficiente da Administração Pública não permite o emprego de meios imorais para prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, de modo absoluto dissociadas dos fins públicos perseguidos. Tal hipótese resta condizente com a violação dos princípios da moralidade e impessoalidade, esses que determinam da Administração Pública uma maneira ética de atuação, em harmonia com os fins públicos estabelecidos pelo ordenamento jurídico. [footnoteRef:94] [94: MOREIRA, Alinie da Matta. Op. cit. p. 20. ] 
Por sua vez, o princípio da publicidade é mandamento constitucional que determina a transparência da atividade administrativa e, em conjunto com o princípio da eficiência, se permite verificar se a atuação do administrador foi pautada na eficiência ou, ao contrário, se o cumprimento da finalidade pública se deu de forma dispendiosa e procrastinatória. Nessa linha de pensamento Ubirajara Costódio Filho destaca:
“[...] a Administração Pública está obrigada a atender os interesses dos cidadãos de maneira satisfatória e impessoal, mediante o máximo aproveitamento dos meios disponíveis, conferindo publicidade aos seus atos, sempre de acordo com as disposições legais e a moralidade administrativa”.[footnoteRef:95] [95: COSTODIO FILHO, Ubirajara. A Emenda Constitucional nº19/1998 e o Princípio da Eficiência na Administração Pública. Revista dos Tribunais –Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, São Paulo, n. 27, p. 209-217, abr./jun. 1999.] 
Assim sendo, se torna claro e evidente que a compreensão da dimensão jurídica do princípio da eficiência deve ser analisado conjuntamente e em consonância com os demais princípios administrativos.
3.5. EFICIÊNCIA NA ANÁLISE ECONÔMICA DO DIREITO
Sob a ótica da Análise Econômica do Direito, também conhecida pela expressão original em inglês Law and Economics, tem-se que sua principal função, centra-se na aplicabilidade à normas e a demais instituições jurídico-políticas em um arsenal de ferramentas da economia, visando a análise crítica da relação entre meios e fins normativos. E uma das ferramentas analíticas de maior importância para a análise econômica do direito é a eficiência, seja no sentido de auxiliar a tomada de decisão em aprovar ou não dada norma, quanto no sentido de entender os possíveis impactos de determinada norma vigente no mundo fático. Tal análise se dá pela comparação entre duas ou mais possíveis situações em face de determinado caso em concreto, por intermédio de um indicador, o qual permite se fazer a escolha da opção mais adequada. [footnoteRef:96] [96: LOBATO NETO, Lucival Lage. Op. cit, p. 51.] 
Assim, observa-se que a Análise Econômica do Direito sugere a análise de institutos jurídicos a partir das diretrizes da Ciência Econômica, em que se permite a interpretação do direito a partir do ponto de vista econômico. 
No pertinente ao conceito de eficiência econômica, tem-se o formulado por Vilfredo Pareto, em que uma situação seria mais eficiente que a outra se ela vier a melhorar a vida de uma ou mais pessoas sem piorar a vida das demais e, portanto, haveria uma alocação ótima de recursos, quando não for possível melhorar a vida de uma ou mais pessoas sem piorar a vida das demais. [footnoteRef:97] [97: BITTENCOURT, Maurício Vaz Lobo. Princípio da Eficiência. Apud. RIBEIRO, Marcia Carla Pereira; KLEIN, Vinícius. (Org.) O que é Análise Econômica do Direito. Belo Horizonte. Editora Fórum, 2011, p. 27.] 
Assim, verifica-se que por meio desse critério, caso uma ou mais pessoas se sintam prejudicadas com determinada atuação do Estado, inclusive, normativa, baseada na sua percepção subjetiva, não haverá eficiência de Pareto, vez que a eficiência de Pareto determina que todos devem ficar mais felizes ou ao menos, manter o mesmo grau de satisfação com a alteração normativa. [footnoteRef:98] [98: LOBATO NETO, Lucival Lage. Op. cit. p. 52. ] 
Migrando para o conceito de eficiência proposto por Kaldor-Hicks, pressupõe que uma alocação será mais eficiente que outra quando ela trouxer mais benefícios que prejuízos, isto é, tem de ocorrer um ganho líquido de benefícios, o que maximiza o bem estar para a sociedade. Nessa linha de pensamento, destaca Benjamim Miranda Tabak:
(...) a noção de eficiência está intimamente relacionada à maximização de bem estar da sociedade. Quando determinada proposição legislativa é eficiente ela proporciona um aumento de bem estar para a sociedade. [footnoteRef:99] [99: TABAK, Benjamim Miranda. A Análise Econômica do Direito: Proposições Legislativas e Políticas Públicas. Brasília: Núcleo de Pesquisas/CONLEG/Senado, out/2014. Disponível em: www.senado.leg.br/estudos > Acesso em:05/abril/2017.] 
Desse modo, se permite concluir que, determinada norma será mais eficiente que outra se aquela produzir uma maior aumento do bem estar do que esta norma para a sociedade. Do mesmo modo, uma atuação do Estado será mais eficiente que outra, caso aquela vier a trazer mais benefícios líquidos que esta atuação.[footnoteRef:100] [100: LOBATO NETO, Lucival Lage. Op. cit. p. 53. ] 
Assim, se torna possível verificar que as normas tem de ser planejadas com objetivo de causar o máximo bem estar para o maior número de pessoas, de forma que os ganhos totais compensem teoricamente as eventuais perdas sofridas por alguns.[footnoteRef:101] [101: RIBEIRO, Marcia Carla Pereira; GALESKI JÚNIOR, Irineu. Teoria Geral dos Contratos: contratos empresariais e análise econômica do Direito. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009, p. 86.] 
Por fim, o critério de Richard Posner, segundo o qual uma alocação será mais eficiente que a outra se ela permitir maximização da riqueza, isto é, se houver um crescimento líquido da riqueza da sociedade, independentemente da forma de distribuição dos recursos. Assim, a eficiência para Posner é o critério adequado para a solução dos conflitos e valor para que a escolha pública seja feita visando a maximização da riqueza social.[footnoteRef:102] [102: LOBATO NETO, Lucival Lage. Op. cit. p. 53.] 
Partindo dessa análise, pode-se afirmar que se revela inviável sustentar, sob o ponto de vista constitucional, a alocação de recursos a quem pague mais por eles, a independer da necessidade de outrem e da impossibilidade econômica de arcar com a aquisição. Nessa linha de pensamento Tiago Bitencourt de David, veja-se:
 (...) o pressuposto metodológico de Posner, fica muito mais evidente quando se pensa na alocação de medicamentos, de modo a exigir, de um lado, a atenção à necessidade, enquanto prescrição constitucional de proteção da dignidade humana e, de outro, a intervenção estatal por meio de políticas públicas, vez que o mercado é incapaz de, satisfatoriamente, aumentar o bem estar dos indivíduos. Assim, imagine-se que o medicamento é um bem escasso, ou seja, há menos quantidade do que pessoas que anseiam por obtê-lo. No entanto, se o medicamento estiver disponível no mercado para ser adquirido mediante a compra, sua alocação será feita aquele que mais puder pagar por ele, mesmo que exista uma pessoa que necessite mais do bem e que não pode comprar o fármaco.(...) Assim, é natural que os ricos gastem mais mesmo precisando menos dos bens que os pobres que necessitam em maior medida das mesmas coisas. Isso ocorre porque a ideia de eficiência, tal como proposta por Posner, está assentada na lógica em que os indivíduos possuem a mesma quantidade de dinheiro e, além disso, ignora a necessidade e acentua o suposto mérito daqueles que possuem maior poder aquisitivo, ou seja, é excludente e discrimina os pobres.[footnoteRef:103] [103: DAVID, Tiago Bitencourt De. Eficiência, Economicidade e Direitos Fundamentais: Um Diálogo Necessário e Possível. 2010, p.98-99. Disponível em: https://www.google.com.br/search?q=DAVID%2C+Tiago+Bitencourt+De.+Eficiência%2C+Economicidade+e+Direitos+Fundamentais%3A+Um+Diálogo+Necessário+e+ Acesso em: 07/abril/2017] 
Com efeito, quando uma pessoa que possui alto poder de aquisição busca medicamentos gratuitos junto ao Estado ela é dotada de racionalidade no sentido de atingir os seus interesses, no entanto, não se torna possível afirmar que a alocação para ela é uma medida que atenda a otimização dos recursos, isto é, se faz necessária a atuação estatal não apenas voltada para a questão da prestação, mas no sentido da entrega socialmente eficiente dos medicamentos. Ademais, a eficiência administrativa deve sopesar valores éticos e sociais, notadamente, de caráter distributivo de riqueza produzida no país. Nessa esteira, Flávio Galdino:
A eficiência não é inimiga dos direitos fundamentais. Ao contrário de ser uma forma de substituir critérios de justiça por critérios puramente financeiros, a eficiência, adequadamente constituída, é um poderoso instrumento de transformação social e de proteção de valores democráticos e dos direitos fundamentais. [footnoteRef:104] [104: GALDINO, Flávio. Introdução a Teoria dos Custos do Direito: direitos não nascem em árvores. Rio de Janeiro: Lúmem Juris, 2005, p.267.] 
Ingo Wolfgang Sarlet, destaca que o principio da eficiência e da moralidade, assumem papel de destaque quando se trata de administrar a escassez dos recursos públicos e otimizar a efetividade dos direitos sociais.[footnoteRef:105] Não obstante, a eficiência elevada a principio orientador da atividade administrativa, não elimina a existência de escolhas trágicas por parte desta. Tiago Bitencourt De David, assim destaca: [105: SARLET, Ingo Wolfgang. Op. cit. p.381.] 
Quando determinado medicamento encontra-se a venda no mercado ele está ao alcance de quem puder pagar o seu preço e não de quem precisar mais e sua alocação tende ao aumento de riquezas e não otimiza o bem estar da sociedade como um todo. Portanto, a intervenção do Estado faz-se necessária para que seja disponibilizado o remédio a quem dele mais precisar, de forma a ocorrer uma alocação melhor do que aquela que seria realizada pela iniciativa privada. Entretanto, o Estado deverá escolher quem vai receber a providência e essa é uma escolha trágica, pois haverá um número maior de necessitados do que o de recursos. [footnoteRef:106] [106: DAVID, Tiago Bitencourt De. Op. cit.] 
E, ainda, Robert Alexy, sustenta que o direito à saúde, na perspectiva de prestação de serviços, é um direito que, se a pessoa que dele necessita tiver meios financeiros e o encontrar no mercado, poderá tê-lo também concretizado no setor privado. [footnoteRef:107] Assim, há que se entender que o direito à saúde é um direito do qual são titulares pessoas singularizadas que requerem uma prestação estatal específica para a satisfação de suas necessidades. [footnoteRef:108] Na mesma linha de pensamento, Marçal Justen filho, assim destaca: [107: ALEXY, Robert. Teoria de los Derechos Fundamentales. Trad. Carlos B. Pulido. 2 ed. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2007, p. 43. ] [108: CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. 10 ed. Coimbra: Almedina, 1994, p. 1067.] 
(...) a prestação de serviços públicos por parte do Estado não se destina a uma sociedade civil homogênea. A posição dos diferentes segmentos da sociedade não é idêntica, relativamente ao problema da prestação de serviços. Há largos segmentos que apenas podem obter utilidades essenciais à manutenção e produção de sua dignidade através de serviços públicos. A diferença entre pobreza e riqueza, nos seus termos mais crus, relaciona-se com serviços públicos. (...) a pobreza produz a dependência dos serviços públicos e ineficiência estatal conduz à impossibilidade de existência digna. Os segmentos da população destituídos de recursos somente em acesso à saúde, educação e serviços básicos através da atividade estatal. Em termos diretos, os cidadãos não se encontram em situação de igualdade em face do Estado e dos serviços públicos. [footnoteRef:109] [109: JUSTEN FILHO, Marçal. Sistema constitucional tributário: uma aproximação ideológica. Revista da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paraná, Curitiba, n.30, p. 223-224, 1998.] 
Diante de tudo o que foi exposto, se faz necessário compreender o modo de como a Constituição prevê a Assistência preventiva, curativa e promocional da vida de cada ser humano, tendo em vista que se trata da universalidade e gratuidade de um direito e, portanto, assegurado a todos os indivíduos, sem quaisquer distinções e, de que forma tal direito poderá ser concretizado com maior eficiência e efetividade, visando alocar os recursos públicos com maior racionalidade e, assim, atender o maior número possíveis de indivíduos.
4. POLÍTICAS PÚBLICAS DE ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA NO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE
Com a promulgação da Constituição Federal e com a criação do SUS, o Estado