Serviço Social e Assistência Social

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 Wellington Alvim da Cunha 
Gisele Aparecida Bovolenta 
Raquel Raichelis 
Beatriz Paiva 
Mirella Rocha 
Dilceane Carraro 
Ieda Maria Nobre de Castro 
Ana Maria Corrêa Conegundes 
Rosilene Cristina Rocha 
Flávia Bortoleto Ortolani 
Giselle Lavinas Monnerat 
Rosimary Gonçalves de Souza 
 
 
 
 
SERVIÇO SOCIAL E 
ASSISTÊNCIA SOCIAL 
 
 
 
 
 
Edição revisada 
 
IESDE Brasil 
S.A. Curitiba 2018 
 
1
 © 2018 – IESDE Brasil S.A. É proibida a reprodução, mesmo parcial, por 
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da Cunha, Wellington Alvim 
Bovolenta, Gisele Aparecida 
Raichelis, Raquel 
Paiva, Beatriz 
Rocha, Mirella 
Carraro, Dilceane 
de Castro, Ieda Maria Nobre 
Conegundes, Ana Maria Corrêa 
Rocha, Rosilene Cristina 
Ortolani, Flávia Bortoleto 
Monnerat, Giselle Lavinas 
de Souza, Rosimary Gonçalves 
Serviço Social e Assistência Social. - 1.ed., rev. - Curitiba, PR : 
IESDE Brasil, 2018. 
76p. : 28 cm 
Inclui bibliografia 
ISBN 978-85-387-3102-3 
1. Escolas - Organização e administração. 2. Planejamento 
educacional. I. Título. 
12-6948. CDD: 371.207 
CDU: 37.014.5 
 
24.10.18 10.10.18 039393 
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Capa: IESDE Brasil 
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Todos os direitos reservados. 
 
 
 
 
 
 
 
 
IESDE Brasil S.A. 
Al. Dr. Carlos de Carvalho, 1.482. CEP: 80730-200 Batel – Curitiba – PR 
 
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Sumário 
 
APRESENTAÇÃO |03 
 
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL: AVANÇOS E 
DESAFIOS NO PÓS-CONSITTUIÇÃO DE 1988|04 
 
OS BENEFÍCIOS EVENTUAIS PREVISTOS NA LOAS: O QUE 
SÃO E COMO ESTÃO|23 
 
INTERVENÇÃO PROFISSIONAL DO ASSISTENTE SOCIAL E AS 
CONDIÇÕES DE TRABALHO NO SUAS|43 
 
INSTÂNCIAS DE ARTICULAÇÃO, PACTUAÇÃO E 
DELIBERAÇÃO NO ÂMBITO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA 
SOCIAL|63 
 
FINANCIAMENTO E ORÇAMENTO DA ASSISTÊNCIA 
SOCIAL|79 
 
NOBRE OPERACIONAL BÁSICA 2012 E A CAPACIDADE 
INSTITUCIONAL DOS ENTES FEDERADOS PARA A 
EFETIVAÇÃO DO SUAS|102 
 
NORMA OPERACIONAL BÁSICA DE RECURSOS HUMANOS 
DO SUAS (NOBRH/SUAS)|119 
 
A INTERSETORIALIDADE DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO 
ÂMBITO DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL|127 
 
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Apresentação 
 
Olá! 
 
Nesta Unidade de Aprendizagem, estudaremos as 
principais características da política de assistência social 
na década de 1990 e 2000, buscando compreender os 
direcionamentos e a natureza dessa política. 
 
Bons estudos! 
 
Objetivos 
• Identificar as mudanças ocorridas na política de 
assistência social no Brasil na década de 1990 e 2000 
• Reconhecer as principais normas e legislação que 
estabelecem as atribuições específicas da política de 
assistência social no Brasil. 
• Apontar as principais realizações nos governos 
Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA 
SOCIAL NO BRASIL: AVANÇOS 
E DESAFIOS NO PÓS-
CONSTITUIÇÃO DE 1988 
 
Wellington Alvim da Cunha 
 
 
RESUMO 
 
Os últimos 25 anos no contexto brasileiro foram marcados por profundas 
transformações sociopolíticas, tendo como pano de fundo a democratização 
e a reforma do Estado. Este ensaio teórico busca compreender os 
direcionamentos e a natureza da política de assistência social nesse período, 
à partir da análise dos diferentes governos e o trato das questões sociais, 
objetivando compreender as opções adotadas pelo Estado brasileiro. Para 
tanto, buscou-se contextualizar as características centrais da política de 
assistência social nas décadas de 1990, 2000 e 2010. Nessa perspectiva, 
efetuou-se uma pesquisa bibliográfica apresentando o desenvolvimento da 
política de assistência social posterior a Constituição de 1988, destacando as 
contribuições e particularidades dos diferentes governos. Pode-se verificar 
que a gestão Política de Assistência Social obteve grandes avanços com leis, 
programas, projetos e serviços. Verificou-se, que alguns dos principais avanços 
nesses vinte e cinco anos são: l) maior participação social no controle das 
políticas sociais, II) institucionalização e regulamentação dos marcos da 
política de assistência social, de leis, decretos e normas; III) Criação de 
programas de transferência de renda IV) adoção de um Sistemas Único de 
gestão e organização da assistência social; V) maior disponibilidade de 
recursos orçamentários para as políticas sociais, de forma que estas possam 
ser suficientemente massivas frente ao contingente de pobreza a ser 
enfrentado; VI) intensificação de práticas intersetoriais, com a busca de uma 
integração cada vez maior de programas e ações; VII) realização sistemática 
de monitoramento e avaliação das políticas sociais. Por fim, percebeu-se que 
nessas duas décadas e meia, as ações do governo federal, estaduais e 
municipais envidaram esforços para a implementação, expansão e 
consolidação de uma ampla rede de proteção e promoção social, fato que 
 
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 tem permitido o país avançar nos indicadores sociais, no enfrentamento da 
pobreza, da fome e da desigualdade, e também a incidência de 
vulnerabilidades e riscos sociais que atingem as famílias e indivíduos. 
 
Palavras chaves: Política Pública, Assistência Social, Constituição Federal 
INTRODUÇÃO 
 
Este artigo discute a trajetória recente da assistência social no Brasil 
pós Constituição Federal de 1988, buscando compreender os 
direcionamentos e a natureza dessa política. A partir de revisão bibliográfica 
busca-se analisar o trato das questões sociais nos diferentes governos, 
objetivando compreender as opções adotadas pelo Estado brasileiro. 
A preocupação que motivou este estudo deriva das recorrentes 
mudanças sociopolíticas ocorridos no Brasil nas últimas décadas do século XX 
e as consequências para a política de assistência social. O período foi 
marcado por profundas transformações, tendo como pano de fundo a 
defesa da democratização e a reforma do Estado, onde as políticas sociais 
tiveram sua trajetória marcada por grandes transformações e reformas 
responsáveis pela ampliação e universalização de direitos sociais. A política 
de assistência social até o final da década de 1980 era caracterizada pela 
fragmentação, com ações paralelas, descoordenadas e descontinuadas, 
perdendo-se num emaranhado de ações de base assistencialista, caridade e 
benesse. 
A promulgação da Constituição de 1988 promoveu uma 
importante reforma do sistema de proteção social no país estabelecendo um 
novo marco para a operacionalização das políticas sociais brasileiras, ao 
inserir a assistência social como política pública no tripé da seguridade social, 
junto com a saúde e a previdência social (IPEA, 2010). A política de 
assistência social no Brasil acompanhou o processo de reformas, intervenções 
e modernização da administração pública, apresentando características 
paradoxais. De um lado, a necessidade de racionalização dos gastos 
públicos, em resposta à necessidade imperiosa de garantir o equilíbrio 
orçamentário e fiscal, de outro, a ampliação da demanda por políticas 
sociais consagradas na Constituição de 1988 (RIBEIRO, 2005). 
Para debater sobre esses fatos, o presente artigo foi dividido em 
cinco seções além desta introdução; sendo que a segunda traça um 
panorama geral da política de Assistência Social pós Constituição de 1988; a 
terceira discute as mudanças ocorridas na política durante o Governo de 
Fernando Henrique Cardoso, a quarta e quinta, respectivamente, foram 
traçadas a condução da política nos governos Lula e Dilma e por fim, na 
sexta seção, temos a conclusão. 
 
 
6
 
ASSISTÊNCIA SOCIAL PÓS A PRIMEIRA METADE DA DÉCADA DE 1990 
 
As políticas sociais são construídas como um conjunto de ações do 
Estado, na busca de diminuiçãodas desigualdades sociais (PASTORINI, 1997). 
No Brasil, a trajetória dessas políticas é marcada por grandes transformações 
e reformas responsáveis pela ampliação e universalização de direitos sociais 
expressos na Constituição da República de 1988. Essas reformas foram 
influenciadas por lutas democráticas de setores organizados, nos anos de 
1970 e de 1980, introduzindo diretrizes importantes para a consolidação da 
democracia e avanços das políticas sociais. 
 
De fato, a Constituição de 1988 lançou as bases para uma 
expressiva alteração da intervenção social do Estado, alargando o 
arco dos direitos sociais e o campo da proteção social sob 
responsabilidade estatal, com impactos relevantes no que diz 
respeito ao desenho das políticas, à definição dos beneficiários e 
dos benefícios. A intervenção estatal (...) passou a referir-se a um 
terreno mais vasto da vida social, tanto com objetivos de equalizar 
o acesso a oportunidades como de enfrentar condições de 
destituição de direitos, riscos sociais e pobreza (CARDOSO JR.; 
JACCOUD, 2005, p. 182). 
 
A CF/88 trouxe uma nova concepção para a assistência social no 
Brasil, trazendo novos elementos da intervenção do Estado no campo social e 
no ano de 1993 adquire estatuto de política pública com aprovação da 
LOAS. 
[...] a assistência social brasileira deixou de ser, em tese, uma 
alternativa de direito, ou dever moral, para transformar-se em direito ativo ou 
positivo, da mesma forma que os demandantes dessa assistência deixaram 
de ser meros clientes de uma atenção assistencial espontânea – pública e 
privada - para transformar-se em sujeitos detentores do direito à proteção 
sistemática devida pelo Estado (PEREIRA, 1996, p.99-100). 
A assistência social conforme artigo 203 da Constituição Federal 
de 1988 tem como objetivos: 
 
 I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à 
adolescência e à velhice; 
 II - o amparo às crianças e adolescentes carentes; 
 III - a promoção da integração ao mercado de trabalho; 
 IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras 
de deficiência e a promoção de sua integração à vida 
comunitária; 
 V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal 
à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que 
comprovem não possuir meios de prover a própria 
 
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 manutenção ou de tê-la provida por sua família, 
conforme dispuser a lei. 
 Todas essas ações são realizadas com recursos do 
orçamento da seguridade social e organizadas com 
bases nas diretrizes de descentralização político-
administrativa, cabendo à coordenação geral à esfera 
federal e a coordenação e execução aos estados, 
municípios e entidades da rede socioassistencial. 
 
As políticas sociais após 1988 viveram o paradoxo da efetivação 
da ―Constituição Cidadã‖ em contraponto com o ajuste econômico e a 
minimização do Estado (CARDOSO JR., 2005; SOARES, 2001). Observa-se que o 
neoliberalismo teve forte influência na reforma de Estado de vários países, 
inclusive no Brasil. Os países que seguiram as ideias neoliberais adotaram 
cortes orçamentários de maior ou de menor relevância, privatizaram 
empresas estatais e certos serviços públicos além de criarem grandes 
programas de modernização da administração pública (CHANLAT, 2002). O 
governo Fernando Collor de Mello (1990-1992) adotou várias medidas 
neoliberais e as políticas sociais configuraram-se na desconstrução dos 
princípios universalizantes, distributivos e não-estigmatizadores da Seguridade 
Social, conquistados na CF/88 (PEREIRA, 2005). Na visão de Soares (2001), o 
período Collor significou o desmonte do padrão constitucional sem a 
substituição de um novo padrão de proteção social. 
Na realidade, presencia-se a adoção de estratégias que revelam, 
 
[...] a redução dos investimentos públicos estatais para as políticas 
sociais, através da privatização do financiamento e da produção 
dos serviços; cortes dos gastos sociais, eliminando-se programas e 
reduzindo-se benefícios; canalização dos gastos para os grupos 
carentes; e a descentralização em nível local (LAURELL, 1995, 
p.163). 
 
Em meio à pressão neoliberal frente às políticas sociais, foi 
aprovada no governo de Itamar Franco (1993) a Lei Orgânica de Assistência 
Social – LOAS (Lei 8.742/93), visando regulamentar os objetivos e diretrizes da 
política de assistência social. Na relação entre o Estado e a sociedade civil, a 
LOAS propõe um conjunto de ações integradas para garantir a proteção 
social, na qual o Estado assume a responsabilidade na condução política e a 
sociedade civil participa como parceira, fortalecendo a rede de assistência 
na complementação dos serviços socioassistenciais e principalmente no 
controle social. Essa lei deu início um novo processo de gestão participativa 
da política de assistência social através de conselhos deliberativos e paritários 
nas esferas federal, estadual e municipal. As instâncias deliberativas da 
assistência social compostas de forma paritária por representantes do 
 
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 governo e sociedade civil, são os conselhos de assistência social: nacional, 
estaduais, do distrito federal e municípios. 
Pereira (2005) define a condução da política social do início da 
década de 1990 como seletiva, liberal e focal das obrigações sociais do 
Estado, e o seu objetivo primordial foi o combate à inflação e ajustes 
econômicos. As mudanças ocorridas na assistência social tiveram 
características ambíguas, havendo avanços e retrocessos no período. 
Nesta seção, procuramos estudar os direcionamentos da política 
de assistência social após a promulgação da Constituição de 1988, 
destacando o momento sociopolítico brasileiro nos governos Collor e Itamar 
Franco. A próxima seção busca traçar as mudanças ocorridas nessa política 
após a vitória de Fernando Henrique Cardoso, destacando os avanços e 
contradições em relação ao que a Constituição propunha. 
 
 
ASSISTÊNCIA SOCIAL NO GOVERNO DE FERNANDO HENRIQUE CARDOSO 
 
Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), a 
reforma do Estado brasileiro foi um dos principais focos de sua gestão 
(BRESSER-PEREIRA, 1999). Uma das primeiras ações do governo na área social 
foi extinguir, em janeiro de 1995, a Legião Brasileira de Assistência (LBA), 
devido aos desmandos políticos ocorridos no período Collor (SOARES, 2001). 
Também neste mesmo período, a assistência social é marcada por 
ações de incentivo à parceria com a sociedade civil através do apelo ao 
voluntariado, tendo como expoente deste processo a criação, em 1995, do 
Programa Comunidade Solidária (NOGUEIRA, 2011). Nesse momento, o 
governo FHC adotou uma política de transferência da responsabilidade 
Estatal para a sociedade civil. É também nesse contexto que as ONG‘s, o 
chamado Terceiro Setor se generaliza pelo país nos mais diversos segmentos, 
principalmente naqueles em que o Estado mais se ausenta. Como 
consequência, as políticas sociais, tomadas em nível amplo, apresentaram-se 
de maneira desarticulada e desconexa, resultando em programas e ações 
sobrepostos ou mesmo concorrentes (PELIANO, RESENDE, BEGHIN, 1995; IPEA, 
2003). 
Com ampla participação da sociedade, em 1995, acontece em 
Brasília a 1ª Conferência Nacional de Assistência Social, e neste movimento a 
Política de Assistência ganha seus primeiros contornos como direito, em 
detrimento do assistencialismo (JACCOUD et al, 2008). Dentro desse contexto, 
reconhece-se que na Política de Assistência Social houve avanços, pois em 
1996 a LOAS começa a ser implantada a partir da concessão do BPC para 
idosos e portadores de deficiência. Também neste período foi implementado 
o processo de descentralização, iniciado a partir da estadualização e 
 
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 municipalização, ou seja, mecanismos em que a execução e 
responsabilidade das ações executivas da Política de Assistência Social foram 
delegadas aos estados e municípios. Em 1997, a primeira Norma Operacional 
Básica (NOB) daAssistência Social, colocava a centralidade das relações 
entre níveis de governo federal, estadual e municipal e propunha-se a 
criação de uma comissão intergestora. Em 1998, foi aprovada a primeira 
Política Nacional de Assistência Social – após quase dois anos desde que a 
primeira versão de texto, que fora apresentada ao Conselho Nacional de 
Assistência Social – e uma nova NOB (JACCOUD et al, 2008). 
O segundo mandato de FHC é marcado por ações na política de 
assistência social, que deram bases para muitas políticas sociais da primeira 
década do ano 2000, entre elas o Cadastro Único para Programas Sociais 
(CadÚnico). Esse programa foi criado em 2001, para apoiar os programas de 
transferência de renda criados no período, com a pretensão de constituir na 
única base de dados a ser utilizada por tais programas e também ações em 
âmbito estadual e municipal (BARTHOLO et al, 2010). A proposta do cadastro 
único é identificar potenciais beneficiários dos programas sociais, buscando 
unificar o cadastro e evitar a sobreposição de programas a um mesmo 
indivíduo e/ou família (MENEZES E SANTARELLI, 2011). Foram criados também o 
Bolsa Escola, vinculado ao Ministério da Educação, o Bolsa-Alimentação, do 
Ministério da Saúde, Auxílio Gás pelo Ministério de Minas e Energia, e Cartão 
Alimentação pelo Ministério da Integração, que posteriormente foram 
unificados no Programa Bolsa Família (PELIANO, 1995). 
O período em análise foi marcado por uma atuação difusa, na 
qual as ações interministeriais elaboraram e executaram programas e projetos 
com características compensatórias, voltados para o combate à pobreza. O 
governo de FHC fez algumas intervenções no tocante à assistência social, 
dando continuidade ao processo de consolidação da democracia e 
fortalecimento das instituições previstos na Constituição de 1988, que 
subsidiaram a evolução das ações nos anos posteriores. 
 
 
ASSISTÊNCIA SOCIAL NO GOVERNO LULA: AMPLIAÇÃO DE DIREITOS E 
REORGANIZAÇÃO DE POLÍTICAS DE COMBATE À FOME E À MISÉRIA 
 
Com a vitória de Luiz Inácio Lula da Silva em 2002, o Estado 
brasileiro passa a ter a agenda social como eixo estruturante do novo 
desenvolvimentismo brasileiro, adotando uma orientação genericamente 
participativa, que implicou em uma forte expansão do controle social (PAULA, 
2007; OLIVA, 2010, AVRITZER, 2012). Algumas das ações e políticas de 
assistência social que antecederam ao governo Lula tinham caráter 
fragmentado e com reduzida utilização dos espaços de participação. No 
 
1
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 entanto, o novo governo buscou ampliar as políticas sociais para 
enfrentamento da fome e pobreza. 
Segundo Oliva (2010, p.19), 
 
No governo Lula as políticas de distribuição de renda e de inclusão 
social ganham uma centralidade antes completamente 
inexistente. A visão anterior, segundo a qual os problemas sociais 
seriam resolvidos essencialmente pelo crescimento econômico e 
pelo mercado de trabalho, complementados marginalmente por 
políticas de caráter compensatório e pelo investimento isolado na 
universalização da educação, é substituída por uma ação 
sistemática e enfática na eliminação do já referido bloqueio do 
processo de habilitação. 
 
Em 2003, o Governo Federal substituiu a Secretaria de Estado de 
Assistência Social pelo Ministério de Assistência Social (MAS), desvinculando 
da Previdência Social, constituindo um Ministério específico e central para 
gestão dos programas sociais do governo. Ainda em 2003 aconteceu a IV 
Conferência Nacional de Assistência Social, que foi um importante marco ao 
estabelecer diretrizes para a política de Assistência Social para os próximos 
anos. Em 2004, o MAS muda de nome e é institucionalizado o Ministério do 
Desenvolvimento Social (MDS), iniciando assim uma nova trajetória na história 
da política de assistência social no Brasil, ganhando destaque inicial o 
processo de promulgação da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) 
em 2004, da criação e estruturação do Sistema Único de Assistência Social 
(SUAS) em 2005 e da consolidação das transferências de renda não 
contributivas. 
Com a institucionalização do MDS, ocorrem mudanças 
significativas na política de assistência social brasileira, pois, historicamente, as 
ações para a área eram marcadas pelo voluntarismo e guiadas apenas por 
sentimentos nobres de ajuda ao próximo, não havendo estratégias nem 
coordenação das ações oferecidas às populações pobres, hoje identificadas 
por sua vulnerabilidade e risco social. 
Esse novo momento é marcado pela compreensão da assistência 
social como direito do cidadão e não como ―caridade‖ do Estado, onde os 
princípios de financiamento compartilhado entre município, estado e união, a 
participação ativa através dos conselhos municipais e a transparência nas 
decisões e avaliação sistemática do planejamento realizado marcam esse 
momento. Também é criado o Programa Bolsa Família, cujo enfoque foi a 
expansão de cobertura da transferência de renda condicionada, unificando 
os diversos programas de transferência de renda do governo Fernando 
Henrique Cardoso e também é promulgada a Política Nacional de Assistência 
Social (PNAS). 
 
 
 
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1
 A POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL APÓS 2004: 
REGULAÇÃO E ORGANIZAÇÃO 
 
A Política Nacional de Assistência Social (PNAS), criada a partir de 
um amplo debate entre sociedade civil e Estado, teve o intuito de regular e 
organizar o sistema descentralizado e participativo que estabelece como 
funções básicas da assistência social a proteção social, que se especifica 
como básica e especial. Com a aprovação da PNAS em 2004, estabeleceu-
se uma nova organização e orientação da assistência social no Brasil. Institui-
se a igualdade de direitos no acesso ao atendimento, garantindo-se 
equivalência entre populações urbanas e rurais, divulgação ampla dos 
benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais, assim como dos 
recursos oferecidos pelo Poder Público e também dos critérios para a 
concessão desses benefícios e serviços. 
O público a quem se destina a política são pessoas ou grupos em 
situação de vulnerabilidade e riscos, tais como: famílias e indivíduos com 
perda ou fragilidade de vínculos afetivos, em desvantagem pessoal por 
deficiência, uso de substâncias psicoativas, em exclusão pela pobreza, 
violência, dificuldade de acesso ao mercado de trabalho ou qualquer tipo 
de situação que possa representar risco pessoal e social. Dentro desta 
política, as proteções sociais afiançadas, hierarquizadas em básica e 
especial, devem garantir a segurança de: sobrevivência (rendimentos e 
autonomia), acolhida e convívio ou vivência familiar. As ações desenvolvidas 
buscam articular as transferências de renda com os serviços socioassistenciais 
na perspectiva de oferecer maiores oportunidades e mais possibilidades de 
desenvolvimento de indivíduos, famílias e comunidades (BRASIL, 2004). 
A proteção social básica tem caráter preventivo e de inclusão 
social, prevê o desenvolvimento de serviços, programas e projetos e também 
a concessão de benefícios de prestação continuada destinada a pessoas 
com deficiência e idosos que comprovem não possuir condições de prover 
sua manutenção e de sua família, e os benefícios de caráter eventual, 
providos em espécie ou em pecúnia, destinados à situações temporárias, 
prestada aos cidadãos e/ou famílias em virtude de nascimento, morte, 
calamidade pública. Tais benefícios estão previstos na LOAS, financiados na 
competência dos municípios e Distrito Federal, e cofinanciados pelos estados. 
Os serviços da proteção social básica são executados diretamente 
nos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), localizados em áreas 
de vulnerabilidade, destinados à famílias e indivíduos, com ações de 
orientação e fortalecimento do convívio familiar e comunitário. O CRAS é 
responsável pela oferta do Programa de Atenção Integral a Família e sua 
funçãoé a proteção e socialização de seus membros, e ser mediadora das 
relações dos seus membros com outras instituições sociais e com o Estado, há 
 
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 ainda outras atividades executadas pelos CRAS que estão previstas na 
PNAS/2004. 
Os serviços de proteção especial são divididos em média e alta 
complexidade, requerendo um acompanhamento individual e flexível nas 
soluções protetivas e têm uma estreita interface com o sistema de garantia 
de direitos. Na média complexidade os serviços são destinados à famílias e 
indivíduos cujos vínculos não foram rompidos, por isso a necessidade de um 
atendimento estruturado, com acompanhamento sistemático e monitorado, 
com orientação e apoio sociofamiliar, plantão social, abordagem de rua, 
atendimentos de menor em cumprimento de medidas socioeducativas, entre 
outros. Esses serviços são executados no Centro de Referência Especializado 
de Assistência Social (CREAS), onde são executados dois grandes programas 
de destaque, que são: Programa de Erradicação do Trabalho Infantil e o 
Programa de Combate à Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes. Na 
alta complexidade, os serviços destinam-se a indivíduos que se encontram 
sem referência, situação de ameaça, devendo ser retirados do seu núcleo 
familiar e comunitário, nos quais as atenções prestadas a essas pessoas 
devem garantir proteção integral como moradia, alimentação, higienização 
e trabalho. O atendimento deve ser institucional e integral, em casa lar, 
república, casa de passagem, albergue, família substituta ou acolhedora, e 
também devem ser realizadas as ações de medidas socioeducativas 
restritivas e privativas de liberdade, e o trabalho protegido. 
 
 
O SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA NOVA FORMA DE GESTÃO 
 
Levando-se em conta a heterogeneidade e desigualdade sócio 
territorial entre os municípios brasileiros criou-se um sistema para 
operacionalizar as ações de proteção social sendo este o Sistema Único de 
Assistência Social (SUAS), regulando a hierarquia, os vínculos e as 
responsabilidades do sistema de serviços, benefícios e ações da assistência 
social. Regulamentada pela PNAS 2004, o SUAS é uma ferramenta de gestão 
coordenado pelo MDS, que regula e organiza em todo território nacional a 
rede de serviços socioassistenciais que tem como foco primordial a atenção 
à família e tendo o território como base para sua organização, oferecendo 
serviços, programas, projetos e benefícios no âmbito da assistência social pelo 
poder público e por ONG‘s nas três esferas de governo. 
Os fundamentos desse sistema estão no reconhecimento da 
autonomia dos entes federados, com relevância fundamental ao processo 
de descentralização, articulando os esforços e recursos dos três níveis de 
governo para a execução e o financiamento da Política Nacional de 
Assistência Social. Na execução da política de assistência social, o SUAS 
 
1
3
 define e organiza elementos essenciais possibilitando a normatização de 
padrões nos serviços, qualidade de atendimento, nomenclatura dos serviços 
e da rede socioassistencial, indicadores de avaliação de resultado, e tem 
como eixos estruturantes: matricialidade sociofamiliar, descentralização 
político-administrativa, financiamento partilhado entre os entes federados, 
fortalecimento da relação Estado-Sociedade Civil, valorização do controle 
social e da participação popular/cidadão usuário, qualificação de Recursos 
Humanos, Informação, monitoramento, avaliação e sistematização de 
resultados. 
 A descentralização político-administrativa se expressa na 
corresponsabilidade para cada esfera de governo na realização da política, 
onde as ações devem ser articuladas e operacionalizadas em rede com base 
em um território, organizadas em cada nível de governo na condição de 
comando único, com fundo, conselho, plano específico como elementos 
fundamentais para a gestão. Neste contexto, ocorre a territorialização, que 
tem o propósito de localização sócio espacial de vulnerabilidades e exclusão, 
caracterizando cada município e o grau de complexidade dos serviços, 
sendo os municípios classificados em: pequeno (1 e 2), médio e grande porte 
e metrópoles. 
A organização dos serviços no SUAS aponta para uma nova 
realidade que é a necessidade de qualificação dos profissionais, exigindo 
que estes estejam em consonância com os avanços da legislação que regula 
a Assistência Social, sendo esta capacitação prevista na política de recursos 
humanos definida de forma mais completa na Norma Operacional 
Básica/Recursos Humanos, trazendo princípios e diretrizes no âmbito nacional 
para a gestão do trabalho. 
Outra questão importante dentro do SUAS é a implantação de um 
sistema de informação, monitoramento e avaliação que permite mensurar a 
eficiência das ações, e realizar estudos e diagnósticos, contribuindo assim, 
para o desenvolvimento e readequações da Política de Assistência Social no 
Brasil. Uma das ferramentas utilizadas nesse contexto é a Rede SUAS, que 
registra e divulga dados referentes a recursos repassados, acompanhamento 
de programas, serviços e benefícios socioassistenciais e outras informações 
que estão ligadas à gestão de informação do SUAS. 
A implantação do SUAS vem ocorrendo nas diferentes instâncias 
governamentais, mas a realidade política, econômica, social e cultural 
brasileira se constitui num importante desafio para sua consolidação. Assim 
percebe-se a relevância da participação social no novo desenho da política 
de assistência social brasileira, uma vez que essa participação vem 
justamente suprir a lacuna do modelo gerencialista enquanto modelo de 
gestão democrática que não tem seu foco nas ações sociopolíticas. 
 
1
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 Ainda no contexto de gestão, constituiu-se num primeiro momento 
a Norma Operacional Básica de 2005 para disciplinar e operacionalizar 
conforme a CF/88, LOAS. Em 2006, é aprovada pelo Conselho Nacional de 
Assistência Social a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos – 
NOB/RH para reestruturar e requalificar o setor público na gestão do trabalho 
e propor mecanismos reguladores da relação entre gestores e trabalhadores 
e os prestadores de serviços socioassistenciais. Por último, a Tipificação 
Nacional dos Serviços Socioassistenciais, que padroniza os Serviços em âmbito 
nacional, organizando-os por nível de proteção. 
 
 
GOVERNO DILMA E O PLANO BRASIL SEM MISÉRIA 
 
A partir dos dois mandatos do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva 
(2003-2010), o Brasil alcançou importantes resultados em termos da redução 
da pobreza e da mobilidade social. Em números absolutos, 28 milhões de 
brasileiros saíram da condição de pobreza, segundo estimativa do Governo 
Federal (IBGE, 2010, NERI, 2010). O êxito que se expressa nesses resultados foi 
creditado a um conjunto de fatores, desde crescimento real no valor do 
salário mínimo, controle da inflação, estimulo ao microcrédito, crescente 
incorporação de trabalhadores no mercado formal e relevante acréscimo na 
geração de empregos, ampliação de políticas sociais e aumento do 
mercado interno (MENEZES; SANTARELLI, 2011). 
Mesmo com esses avanços, o Censo 2010 do Instituto Brasileiro de 
Geografia e Estatística (IBGE), apontou um número significativo de 16,2 
milhões de pessoas ainda permanecendo na condição de extrema pobreza, 
o que sugere que as políticas públicas praticados pós 1988 não foram 
totalmente suficientes para erradicação da miséria e mostraram-se de difícil 
penetração em algumas áreas, principalmente a rural. Nesse contexto, a 
partir de 2011, o governo Dilma Rousseff reconheceu alguns desafios das 
políticas adotadas até então e em seu plano de governo declarou prioritárias 
as ações intersetoriais voltadas ao combate à extrema pobreza. Assim, o 
novo governo apresentou o Plano Brasil Sem Miséria (MENEZES; SANTARELLI, 
2011). O Plano Brasil Sem Miséria foi criado com direcionamento aos brasileiros 
que vivem em lares cuja renda familiaré de até R$ 70,00 (setenta reais) por 
pessoa, ou seja, em situação de extrema pobreza (MDS, 2014). 
 O Plano agrega ações de transferência de renda, acesso a 
serviços públicos nas áreas de educação, saúde, assistência social, 
saneamento, energia elétrica e inclusão produtiva. Com um conjunto de 
ações que envolvem a criação de novos programas e a ampliação de 
iniciativas já existentes, em parceria com estados, municípios, empresas 
públicas e privadas e organizações da sociedade civil, o Governo Federal 
 
1
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 quer incluir a população mais pobre nas oportunidades geradas pelo forte 
crescimento econômico brasileiro (MDS, 2014). 
 A expansão e a qualidade dos serviços públicos ofertados às 
pessoas em situação de extrema pobreza é um eixo norteador do Brasil Sem 
Miséria. Para isso, o plano prevê o aumento e o aprimoramento dos serviços 
ofertados aliados à sensibilização e mobilização, para a geração de 
ocupação, de renda e a melhoria da qualidade de vida. 
O Plano Brasil Sem Miséria é estruturado em três eixos de atuação: 
 
 Acesso a Serviços: Área da Educação, Saúde, Assistência 
Social e Segurança Alimentar; 
 Garantia de Renda: Programa Bolsa Família (PBF) e 
Benefício de Prestação Continuada (BPC); 
 Inclusão Produtiva: Rural e Urbana. 
 
 As ações do Plano vêm incorporar as outras ações já 
consolidadas na área de assistência social, como o Bolsa Família, programas 
de segurança alimentar e nutricional e outros programa, projetos e serviços 
inseridos dentro do Sistema Único de Assistência Social, contribuindo para a 
diminuição das desigualdades sociais, inclusão produtiva e acesso a serviços 
essenciais a população em situação de vulnerabilidade e risco social. 
 
 
ASSISTÊNCIA SOCIAL: AVANÇOS, DESAFIOS E PERSPECTIVAS 
 
A Constituição de 1988 apontou para um direcionamento 
democrático e participativo, colocando o controle social na agenda 
nacional, em um país com pouca tradição democrática. Ainda na década 
de 1990 houve muitos avanços na participação social, sendo criados muitos 
conselhos gestores e realizadas conferências em níveis municipais, estaduais e 
nacional. 
Os conselhos têm como principais atribuições a deliberação e 
fiscalização da execução da política e de seu financiamento, em 
consonância com as diretrizes propostas pela conferência; a aprovação do 
plano; a apreciação e aprovação da proposta orçamentária para a área e 
do plano de aplicação do fundo, com a definição dos critérios de partilha 
dos recursos, exercidos em cada instância em que estão estabelecidos. Os 
conselhos, ainda, normatizam, disciplinam, acompanham, avaliam e 
fiscalizam os serviços de assistência social, prestados pela rede 
socioassistencial, definindo os padrões de qualidade de atendimento e 
estabelecendo os critérios para o repasse de recursos financeiros (Art.°18, 
2003). 
 
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 A pesquisa de informações básicas do IBGE 2009, aferiu que 5.527 
(99,3%) dos 5.565 municípios brasileiros possuíam Conselho Municipal de 
Assistência Social (CMAS), representando um acréscimo em relação a 2005, 
que tinha 98,8%. De acordo com a mesma pesquisa, todos os municípios com 
mais de 100.000 mil habitantes possuíam CMAS e os demais atingiram índices 
superiores de 97% de cobertura. Segundo a LOAS, possuir CMAS é critério para 
habilitação dos municípios quanto ao nível de gestão no SUAS e condição 
para os repasses, aos municípios, aos estados e ao Distrito Federal, dos 
recursos da Lei Orgânica da Assistência Social. 
As conferências nacionais de assistência social se efetivam por 
meio de espaços da participação popular em âmbito municipal, estadual e 
federal, garantindo o caráter democrático e descentralizado desta política. A 
LOAS considera que as conferências têm o papel de avaliar a situação da 
assistência social, definir diretrizes para a política, verificar os avanços 
ocorridos num espaço de tempo determinado (BRASIL. Lei 8.742, 1993). 
Observou-se que, a partir o governo Fernando Henrique, houve um 
adensamento do debate e da reflexão no sentido da consolidação do 
controle social, sendo realizadas 9 conferências em âmbito nacional 
(1995,1997,2001, 2003, 2005, 2007, 2009, 2011 e 2013) (JACCOUD et al, 2008). As 
conferências nacionais têm tido importante papel na estruturação de áreas 
de políticas públicas, catalisando a criação (ou reformulação) de conselhos 
setoriais, definindo diretrizes para o setor e até culminando na constituição de 
sistemas nacionais como o SUAS. (AVRITZER, 2012). 
Percebe-se que as instâncias de controle social e as políticas 
públicas de assistência social, têm evidenciado avanço para uma política 
democrática e participativa, porém é necessário um amplo processo de 
capacitação, investimentos, promoção de eventos e criação de ouvidorias 
para garantir a participação dos usuários como principais atores políticos 
enquanto sujeitos de direitos. 
 
 
AUMENTO COMPARTILHADO DO FINANCIAMENTO, SERVIÇOS E EQUIPAMENTOS 
 
O financiamento da política de assistência social está previsto na 
CF/88 por meio da Seguridade Social é operacionalizado pelos Fundos de 
Assistência Social nas três esferas de governo. No âmbito do SUAS, o 
financiamento se dá de forma direta aos destinatários e o cofinanciamento 
da rede socioassistencial. Ocorre por meio de recursos próprios via unidade 
orçamentária e através de repasses fundo a fundo dos recursos do Fundo 
Nacional de Assistência Social (FNAS), que são transferidos regular e 
automaticamente aos fundos regionais e locais (BRASIL, 2013). 
 
1
7
 A Lei Orgânica da Assistência Social, estabelece fontes definidas e 
diversificadas de financiamento, criando os fundos específicos nas esferas 
governamentais e com recursos para serem aplicados exclusivamente nesta 
política (SALVADOR, 2012). Nessa perspectiva, o município assume papel 
central na oferta de bens e serviços de assistência social. Dessa forma, 
conhecer as características que diferem as cidades torna-se fundamental, de 
modo a possibilitar a emergência de ações que visem a ampliar os níveis de 
eficiência no planejamento de programas, projetos e serviços, promovendo o 
desenvolvimento descentralizado e consequentemente a diminuição das 
disparidades intermunicipais (DAVI et al., 2009). 
Esforços para o progressivo aumento do financiamento têm sido 
empreendidos por parte do governo federal e os estados. Na esfera federal, o 
financiamento da política de assistência social, constatam-se avanços 
significativos. Em 2012, a área de Assistência Social recebeu aporte total de 
R$ 54,1 bilhões para o setor (BRASIL, 2011). O crescimento de recursos 
alocados está associado principalmente à expansão da rede de proteção 
social, descentralizada, com recursos distribuídos aos municípios para 
construção e funcionamento da rede do Sistema Único de Assistência Social 
(ANFIP, 2012). 
Quanto à oferta de serviços e equipamentos públicos, a partir da 
promulgação do PNAS e do SUAS, houve consideráveis aumentos para os 
municípios brasileiros. De acordo com os resultados obtidos pelo Suplemento 
de Assistência Social da Munic (2013), 99,6% dos municípios brasileiros 
declararam realizar serviços socioassistenciais de proteção social básica. 
Foram contabilizadas 7.968 unidades de Centro de Referência de Assistência 
Social (CRAS) distribuídas em 5.437 (97,6%) municípios brasileiros. Quanto aos 
serviços de proteção social especial, existem 1.239 Centros de Referência 
Especializados de Assistência Social (CREAS) distribuídos em 1.116 municípios 
brasileiros. Também 29,0% dos municípios contavam com abrigos institucionais 
ou casas-lar para acolhimento de crianças e adolescentes e 175 Centros POP 
distribuídos em 154 municípios brasileiros. 
 
 
DESAFIOS E PERSPECTIVAS 
 
O grande desafio está em superar padrões assistencialistas como 
na lógica do favor, ainda observado em muitos espaços, principalmente no 
âmbito regional. Tem-se ainda quefortalecer a autonomia dos municípios por 
meio do orçamento da Assistência Social e otimizar as ações 
socioassistenciais, tendo a clareza das competências de cada esfera de 
governo, qualificando gestores e aperfeiçoando o sistema de informações 
 
1
8
 sobre famílias e rede socioassistencial para que assim tornem a gestão 
eficiente na consolidação do sistema nacional de Assistência Social. 
Deve-se buscar também uma maior participação dos Conselhos 
no planejamento democrático e participativo para, assim, exigir o 
reconhecimento desses espaços como de exercício efetivo de controle social 
da política pública de Assistência Social e permitir que os usuários participem 
como atores políticos dessa realidade. Um dos desafios enfrentados no 
controle social é a participação dos usuários como principais atores políticos 
e sujeitos de direitos. É necessário um amplo processo de capacitação, 
investimentos, promoção de eventos e criação de ouvidorias para garantir a 
participação e fomentar o protagonismo desses usuários. 
Outro desafio é a gestão do trabalho. A Pesquisa de Informações 
Básicas Municipais (Munic) 2013, do Instituto Brasileiro de Geografia e 
Estatística (IBGE), apontou que dos 244.683 trabalhadores da assistência social 
no Brasil, 52,4% estão contratados sem vínculo empregatício permanentes ou 
em cargos comissionados. Quanto à escolaridade, o mesmo estudo apontou 
que 66,2% dos recursos humanos na área da assistência social no país tinham 
escolaridade até o ensino médio. Esses indicadores apontam que é 
necessário investir na qualificação no setor, pois podem acarretar problemas 
no planejamento, organização e nas relações de trabalho no âmbito dos 
municípios. 
 
 
CONSIDERAÇÕES FINAIS 
 
Buscou-se neste artigo chamar a atenção para as mudanças 
ocorridas na política de assistência social no período pós Constituição Federal 
de 1988. Antes o Estado Brasileiro tratava a Assistência Social com uma 
prática de favor e caridade, sob o viés clientelista, distanciando-se do seu 
verdadeiro objetivo em relação às necessidades da população. A Carta 
Magna de 1988, ao alçar a Assistência Social como política pública modificou 
a concepção em termos formais, concedendo a ela uma visão mais política 
e uma perspectiva de atuação na defesa dos direitos sociais aos cidadãos 
brasileiros. 
A mobilização e anseio dos atores sociais motivados a efetivar a 
Assistência Social como política pública de Estado possibilitou a promulgação 
da LOAS e a produção de novos documentos legais para regular e organizar 
a gestão das ações possibilitando novas práticas e assim a garantia efetiva 
de direitos. 
Nesse sentido, o modelo gerencial instituído no Brasil teve papel 
fundamental na reorganização e modernização do Estado, porém as políticas 
sociais viveram o paradoxo da efetivação da CF/88 em contraponto com o 
 
1
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 ajuste econômico e a minimização do Estado. A política de assistência social 
brasileira apresentou características distintas após a redemocratização, onde 
as reformas administrativas e as diretrizes governamentais apresentam-se 
como fundamentais para o direcionamento das políticas sociais. Verifica-se, 
entretanto, que alguns dos principais avanços nesses vinte e cinco anos 
podemos destacar: I) a maior participação social no controle das políticas 
sociais, II) institucionalização e regulamentação dos marcos da política de 
assistência social, de leis, decretos e normas; III) Criação de programas de 
transferência de renda IV) adoção de um Sistemas Único de gestão e 
organização da assistência social; V) maior disponibilidade de recursos 
orçamentários para as políticas sociais, de forma a que estas possam ser 
suficientemente massivas frente ao contingente de pobreza a ser enfrentado; 
V) intensificação de práticas intersetoriais, com a busca de uma integração 
cada vez maior de programas e ações; VII) realização sistemática 
monitoramento e avaliação das políticas sociais. 
Nesta trajetória de 25 anos após a Constituição, é possível 
identificar importantes legados deixados pelos diferentes governos. A Política 
Pública da Assistência Social passou por diversos estágios marcados 
principalmente pelas iniciativas do Governo de Fernando Henrique Cardoso 
(1995-2002), do Governo Lula (2003-2010) e por último do Governo Dilma 
(2010-2014). Foi possível identificar grandes avanços na política de assistência 
social, com a implantação de programas, projetos e serviços na área e 
instâncias democráticas de controle social. Porém, ainda restam muitos 
desafios diante ao elevado número de pobreza e exclusão social ainda 
existentes no contexto brasileiro, requerendo iniciativas efetivas 
governamentais e não-governamentais para consolidar a Assistência Social 
como política pública a quem dela necessitar. 
 
 
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2
3
 
OS BENEFÍCIOS EVENTUAIS 
PREVISTOS NA LOAS: O QUE 
SÃO E COMO ESTÃO 
 
Gisele Aparecida Bovolenta 
RESUMO 
 
O objetivo deste artigo é apresentar o histórico e atual contexto dos 
benefícios eventuais, instituídos em 1954 pela política previdenciária, como 
auxílio natalidade e auxílio funeral e amplia- dos a partir da Loas. Sua 
regulamentação procede da gestão municipal e estadual da política de 
assistência social, e esse translado, de uma política para outra, não garantiu a 
continuidade de concessão desse direito, pois estar legalmente instituído não 
foi (e não é) suficiente para estar devidamente implementado em todo o 
país, o que supõe empecilhos econômicos, políticos, sociais, culturais e 
mesmo pessoais. 
 
Palavras-chave: Benefícios eventuais. Regulamentação. Loas. Direito. 
 
 
INTRODUÇÃO 
 
Os benefícios eventuais constituem um direito social legalmente 
assegurado aos cidadãos brasileiros no âmbito da proteção social básica, 
conforme preconiza o Sistema Único de Assistência Social (Suas). Previstos 
desde 1993 pela Lei Orgânica de Assistência Social (Loas), se inscrevem no rol 
de provisão procedente da gestão municipal e estadual da política de 
assistência social, cuja responsabilidade de sua regulação ficaram a cargo 
dos respectivos conselhos. Foi destacado como objeto de regulamentação e 
provisão o auxílio-natalidade e o auxílio-funeral, instituídos desde 1954 pela 
política previdenciária e ampliados a partir da Loas às demais atenções 
oriundas das situações de vulnerabilidade social e calamidade pública. 
É sabido que a concessão de auxílios e benefícios é uma prática 
inerente de atenção por parte da assistência social, a qual se construiu no 
campo do direito. A concessão do auxílio-natalidade, auxílio-funeral e da 
Renda Mensal Vitalícia (RMV) estavam até 1993 sob responsabilidade da 
política previden- ciária. O translado de uma política para outra gerou alguns 
impasses em relação à categoria dos benefícios eventuais (o 
 
2
4
 auxílio-natalidade e auxílio-funeral), os quais, na divisão de responsabilidades 
— conforme preconiza a própria Constituição Federal —, pertenceriam às 
esferas municipais, estaduais e do Distrito Federal. Assim, tão logo foram 
transferidos, deixaram de ser concedidos; o enquadramento dado à atenção 
limitou-se a 1/4 do salário mínimo, focalizando o direito a um público bem 
específico — àqueles extremamente pobres. Além disso, o que deveria ser um 
avanço, o fato de a regulação ocorrer a partir do município, estados 
federados e Distrito Federal, tornou-se um problema, face às diversas 
limitações existentes. Com isto, somente a RMV, que ficou sob 
responsabilidade da União, conseguiu, a partir de 1996, ser regulamentada na 
assistência social e passou a prestar atenção similar por meio do Benefício de 
Prestação Continuada (BPC), compondo a outra categoria de benefícios 
assegurados na Loas: os benefícios continuados. 
Em outras palavras, as legislações precedentes dividiram as tarefas: 
os benefícios continuados ficaram sob responsabilidade da União; os 
benefícioseventuais (no caso os auxílios-natalidade, funeral e demais 
provisões) ficaram a cargo dos estados, municípios e Distrito Federal, o que 
permanece sem regulação na maioria dos municípios até os dias atuais. Ao 
que parece, trata-se de uma parte da Loas deixada à margem da política 
pública de assistência social. 
Esta análise, a fim de contribuir para o debate acerca da 
condição na qual se encontram os benefícios eventuais, se divide em três 
partes: os benefícios antes da Lei Orgânica da Assistência Social (Loas); os 
benefícios no contexto da Loas; e, por fim, os benefícios posterior à Lei 
Orgânica. A intenção, neste caso, é de mapear o caminho e o movimento 
misto pelo qual esses benefícios passaram, da previdência social para a 
assistência social e a situação em que se encontram atualmente. 
 
 
OS AUXÍLIOS-NATALIDADE E FUNERAL ANTES DA LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA 
SOCIAL 
 
Os benefícios eventuais por morte e natalidade, descritos hoje no 
artigo 22 da Loas, já percorreram uma importante trajetória até se 
configurarem como benefícios socioassistenciais no âmbito da política 
pública de assistência social. 
Ao serem instituídos, por meio do Decreto n. 35.448, de 1/5/1954, 
sob a égide da política previdenciária, foram intitulados, primeiramente, 
como ―auxílio-maternidade‖ e ―auxílio-funeral‖. Nesse momento, estavam 
subordinados ao vínculo previdenciário e eram ofertados por meio do 
pagamento de um salário mínimo vigente à época. 
 
2
5
 Promulgado pelo então presidente — Getúlio Vargas —, esse 
documento era considerado de grande relevância, devendo ser estudado e 
também aprecia- do pelo Poder Legislativo da época, uma vez que se via 
necessário uniformizar o sistema previdenciário existente naquele momento. 
Com isto, esse decreto descrevia quem eram os beneficiários; quem estava 
excluído desse regulamento; quem eram os segurados facultativos; quem 
eram os dependentes; como deveria ocorrer a inscrição no Instituto e quais 
eram as prestações destinadas. A única exigência, no caso, era o fato de 
estar vinculado a algum Instituto e ter cumprido o período de carência de 
doze meses. 
Esses auxílios permaneceram até a década de 1960 com essa 
formatação. Quando ocorreu a instituição da Lei Orgânica da Previdência 
Social (Lops), promulgada em 26/1/1960 (Lei n. 3.807), voltou-se a fazer 
referência ao auxílio-maternidade e ao auxílio-funeral, propondo algumas 
mudanças. 
O auxílio-maternidade passou, a partir de então, a ser chamado 
auxílio-natalidade (terminologia utilizada até os dias atuais). A legislação não 
trouxe apenas a mudança de nomenclatura, mas ampliou o acesso, quando 
passou a considerar outros dependentes do segurado. A partir da Lops, tinha 
direito a este auxílio, além da esposa do segurado, a filha ou a irmã, maior de 
idade, solteira, viúva ou desquitada, ou ainda alguém designada pelo 
beneficiário, desde que essa pessoa estivesse sob sua dependência 
econômica. A exigência estabelecida era de que houvesse no mínimo doze 
contribuições ao seguro social da pessoa designada, além de sua inscrição 
no regime previdenciário de no mínimo trezentos dias antes do parto. 
A Lops também instituiu mudanças em relação ao auxílio-funeral, 
que passou de um para dois salários mínimos, sendo destinados aos 
dependentes do segurado falecido ou a quem executasse o funeral, desde 
que comprovadas as despesas. 
O horizonte da Lops, além de organizar e orientar a Previdência 
Social no país, era, também, unificar os diversos Institutos de Aposentadorias e 
Pensões (IAPs) existentes desde 1930, de modo que passasse a existir uma 
legislação única que os orientasse, pois até o momento cada IAP funcionava 
conforme suas determinações específicas. Em outras palavras, a Lops 
propunha padronizar os benefícios previdenciários concedidos. No entanto, a 
unificação desses Institutos só ocorreu, de fato, em 1966, ou seja, seis anos 
após a promulgação da Lops. Por meio do Decreto-lei n. 72, de 21 de 
novembro de 1966, estabeleceu-se o Instituto Nacional de Previdência Social 
— INPS — o qual passou a coordenar e administrar os institutos então 
existentes de modo unificado. Além disto, a Lops imprimiu um contexto de 
ampliação ao acesso desses benefícios, pautado na perspectiva da 
 
2
6
 universalidade, embora orientado pela lógica do seguro social, e tendo o 
salário mínimo como base e referência. 
 
Tratava-se, portanto, esse rol de medidas introduzidas na Lops, de 
relativos avanços no esquema de proteção social brasileiro que 
não obstante ancorado na tradição contratual do seguro social, 
guiava-se pelo princípio da universalidade, no âmbito do sistema, 
e inaugurava a extensão ou o alargamento do leque de 
dependentes beneficiários, assim como do valor do pagamento 
dos auxílios, que tinha como parâmetro básico o salário mínimo. 
(Pereira, 2002a, p. 120) 
 
Não houve, na sequência, mudanças significativas referentes à 
concessão desses auxílios com a Lei n. 5.890, de 8 de junho de 1973, que 
alterava a legislação previdenciária e dava outras providências. Os 
auxílios-natalidade e funeral foram, por mais de duas décadas, executados 
desta forma: acessado por meio do vínculo previdenciário, garantido por 
meio das condições aqui apresentadas. 
No entanto, aos desprovidos do seguro social, não havia 
(legalmente) benefícios instituídos. No mais das vezes, a Legião Brasileira de 
Assistência (LBA) e alguns órgãos de cunho assistencial prestavam ou 
forneciam algum tipo de benefício (tipo eventual) dada à situação 
apresentada. Era comum (e talvez ainda seja), por exemplo, o fornecimento 
do enxovalzinho do bebê às gestantes tidas como carentes. Do mesmo 
modo, ocorria o fornecimento de caixão ao falecido, cuja família não 
possuísse meios de arcar com o ônus do funeral, entre outros auxílios 
categorizados em natalidade ou morte, além de tantos outros ofertados face 
à situação vulnerável, destinados diretamente à grande maioria da 
população, fora do sistema previdenciário. 
Com isto, a Previdência Social ministrava seus benefícios, entre eles 
os auxílios-natalidade e funeral aos seus segurados e dependentes, ficando os 
demais à mercê de auxílios eventualmente fornecidos, quer seja pelo órgão 
público (quando disponível), quer seja pela rede de solidariedade, formada 
por entidades, pessoas físicas, órgãos religiosos etc. 
No entanto, com base na ideologia neoliberal, as políticas sociais 
passaram a sofrer um novo direcionamento em sua área de atuação, 
principalmente em suas prioridades, o que ocorreu a partir dos anos 1990. Em 
linhas gerais, isso se deu com cortes do gasto social, além da mencionada 
desativação direta dos programas sociais. Por último, mas não menos 
importante, à efetiva redução do papel do Estado no campo social, uma vez 
que, ―na base de tal ‗redireciona- mento‘ estava a vontade de quebrar a 
espinha dorsal dos sindicatos e dos movimentos organizados da sociedade‖ 
(Draibe, 1993, p. 92). 
Isto gera alterações nas provisões sociais existentes: nos benefícios 
sociais, juntamente nos programas sociais em geral e mesmo no sistema de 
 
2
7
 seguro social, no que tange à redução em seu caráter de universalidade e 
seu enfoque específico de desenvolvimento, tendo essa responsabilidade 
sido transferida, quando necessário e/ou possível, à iniciativa privada e à 
sociedade civil. Fazia-se necessário, a mando do sistema econômico e da 
―nova‖ ideologia política em vigor, reformar o sistema de proteção social 
existente, em que a privatização, a descentralização e a focalização das 
atenções eram o pano de fundo de tal reforma. 
Em relação à política previdenciária existente, especificamente o 
auxílio-natalidade e o auxílio-funeral, a Lei n. 8.213, de 24/7/1991, que 
descrevia os ―Planos de Benefícios da Previdência Social‖, introduziu dentro 
do seguro social existente o princípio da seletividade e/ou corte de renda 
para acessar seusbenefícios. A partir desse momento, esses auxílios foram 
destinados aos segurados que recebiam até três salários mínimos vigentes na 
época. 
Em 1991, o salário-mínimo vigente era de Cr$ 17.000,00 (dezessete 
mil cruzeiros). As mudanças trazidas pela lei de benefícios da Previdência 
Social apontavam que somente quem tinha menos de três salários mínimos, 
isto é, até Cr$ 51.000,00 (cinquenta e um mil cruzeiros) da época, teria direito 
ao auxílio-natalidade. A partir daí introduziu-se, dentro de um sistema 
universal, princípios de seletividade. Houve também um achatamento do 
valor concedido, passando de um salário mínimo para a cota única (mesmo 
que o pai e a mãe do recém-nascido fossem assegurados) de 5 mil cruzeiros, 
o que equivalia a 29,41% do salário mínimo da época. Ou seja, o valor desse 
benefício passou a ser menor que a metade do salário mínimo existente. 
Em relação ao auxílio-funeral não foi diferente; prevalecia, do 
mesmo modo, a referência de até três salários mínimos, e a redução do valor 
do benefício, que passou de dois salários para apenas um salário mínimo 
vigente. 
Havia, nessa época, o entendimento de que se tratava de 
benefícios em transição, que iriam passar para esfera da política de 
assistência social assim que possível. Tanto que, na Lei n. 8.213/1991 esses 
auxílios se encontravam nas disposições finais e transitórias, e não no artigo 18, 
junto às demais prestações disponíveis aos segurados e dependentes. Ou 
seja, 
 
a provisão desses auxílios passou a sofrer restrição à medida que 
foi se tornando claro que eles transitariam do âmbito da 
Previdência para o da Assistência. Já durante o processo de 
regulamentação dos arts. 203 e 204 da Constituição Federal (que 
tratam da Assistência Social), a Previdência foi antecipando cortes 
na provisão desses auxílios e focalizando sua oferta. (Pereira, 
2002b, p. 120) 
 
Os auxílios-natalidade e funeral mantiveram-se desse modo 
(seletivos dentre os segurados previdenciários) até deixar de ser 
 
2
8
 operacionalizados, de fato, pela Previdência Social, o que ocorreu ainda na 
década de 1990, quando a recém-reconhecida política pública de 
assistência social passa a referenciá-los no corpo de sua legislação. 
 
 
OS BENEFÍCIOS EVENTUAIS E A LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL 
 
Com a promulgação da Loas, em 1993, os auxílios-natalidade, 
funeral e Renda Mensal Vitalícia (RMV) passaram a compor o rol de 
benefícios sócio-assistenciais, sob a denominação de benefícios eventuais e 
benefícios continuados. Não se trata apenas de uma mudança de 
nomenclatura, mas sim e também da desconstrução e redução que essas 
provisões sofreram ao migrar para a assistência social. Todavia, vale destacar 
que os benefícios eventuais foram ao mesmo tempo integrados na condição 
de benefícios destinados a outras eventualidades, o que ampliou suas 
possibilidades de atenção. 
Face à Loas, a Previdência Social (sem justificativas ou 
argumentos) deixou, simplesmente, de conceder o auxílio-natalidade e 
auxílio-funeral para o qual o trabalhador formal contribuiu e que vinha sendo 
reduzido desde 1991 pelo corte salarial. Do mesmo modo, até hoje eles não 
foram devidamente fixados no campo da assistência social, isto é, foram 
transferidos e tornaram-se por vezes esquecidos no conjunto dos municípios 
brasileiros. Sua trajetória mostra que são benefícios construídos historicamente 
e legalmente constituídos em legislações, destinados a priori à categoria 
formal de trabalho e ampliados a posteriori pela Lei Orgânica da Assistência 
Social aos usuários e/ou público-alvo dessa política pública. 
Os benefícios eventuais se apresentam no artigo 22 da Loas, 
fazendo referência aos auxílios por natalidade e morte, como se observa: 
 
Art. 22 Entende-se por benefícios eventuais aqueles que visam ao 
pagamento de auxílio por natalidade ou morte às famílias cuja 
renda mensal per capita seja inferior ¼ (um quarto) do salário 
mínimo. 
§ 1º A concessão e o valor dos benefícios de que trata este artigo 
serão regulamentados pelos Conselhos de Assistência Social dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, mediante critérios e 
prazos definidos pelo Conselho Nacional de Assistência Social — 
CNAS. 
§ 2º Poderão ser estabelecidos outros benefícios eventuais para 
atender necessidades advindas de situações de vulnerabil idade 
temporária, com prioridade para criança, a família, o idoso, a 
pessoa portadora de deficiência, a gestante, a nutriz e nos casos 
de calamidade pública. 
§ 3º O Conselho Nacional de Assistência Social — CNAS, ouvidas as 
respectivas representações de Estados e Municípios dele 
participantes, poderá propor, na medida das disponibil idades 
orçamentárias das três esferas de governo, a instituição de 25% 
(vinte e cinco por cento) do salário mínimo para cada criança de 
até 6 (seis) anos de idade, nos termos da renda mensal familiar 
estabelecida no caput. (Brasil, 1993). 
 
2
9
 
De acordo com Pereira (2010), a Lei Orgânica, em seu artigo 22, 
prevê três tipos de benefícios eventuais: os compulsórios, sendo estes os 
auxílios-natalidade e funeral destinados às famílias com renda per capita de 
até um quarto do salário mínimo; os benefícios de caráter facultativo, 
instituídos conforme as necessidades oriundas das situações de 
vulnerabilidade social e calamidade pública; e os chamados benefícios 
subsidiários, descritos no § 3º do art. 22, como provisão às crianças de até seis 
anos de idade. Destes, Pereira (2010) aponta que somente os benefícios 
subsidiários não deveriam compor o campo de atenção por parte dos 
benefícios eventuais. Na realidade, enquadravam-se (e enquadram-se) muito 
mais na atenção continuada, conforme previa o primeiro Projeto de Lei5 que 
norteou a elaboração da Loas, o qual entendia a criança em processo 
contínuo de desenvolvimento. 
A concessão desses auxílios pela assistência social se deu, a partir 
de então, pelo corte de renda ―até 1/4 do salário mínimo‖, o que, de início, 
reconhece-se como uma perda para a sociedade na garantia e acesso aos 
seus direitos, pois no aparato previdenciário esses benefícios se destinavam 
ao conjunto de segurados, tendo sido, num segundo momento, destinados a 
um grupo específico de beneficiários. Essa focalização precisamente posta 
na Loas limitou o acesso e dificultou a regulamentação dos benefícios, 
conforme acrescenta Pereira (2010, p. 18), pois, 
 
Induziu, automaticamente, a focalização desses benefícios na 
pobreza extrema — ao contrário do que acontecia quando 
integravam a Previdência — ratificando, assim, a ideia 
equivocada de que a assistência social tem estreita relação com 
a indigência. Por isso, não é de estranhar o progressivo 
rebaixamento do valor dos benefícios por natalidade e morte e de 
sua focalização na pobreza extrema, tão logo foi anunciado que 
eles sairiam da esfera da Previdência para integrar a da 
Assistência Social. E mais: que deixariam de ser contributivos para 
ser distributivos. 
 
De fato a Loas amplia esses auxílios, não os tratando somente 
como auxílio-natalidade e como auxílio-funeral, o que ocorria quando estes 
se encontravam sob responsabilidade da política previdenciária. É garantido 
em lei que outros benefícios eventuais possam ser estabelecidos se advindos 
de situações de vulnerabilidade ou em casos de calamidade pública. Ao que 
parece, há certa dificuldade na conceituação — do que seja, a que e a 
quem atenda — desses novos contextos reconhecidos. 
A Loas reconhece dois benefícios (ambos oriundos da política 
previdenciária e categorizados em eventuais e continuados): os eventuais 
(artigo 22) e o Benefício de Prestação Continuada — BPC, (artigo 20), de 
modo que este último refere-se ao reconhecimento constitucional do artigo 
203 em seu quinto item da Carta Magna, que prevê: ―[...] a garantia de um 
 
3
0
 salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência eao 
idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou 
de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei‖ (Brasil, 1988). 
O BPC foi regulamentado pelo Decreto n. 1744, de 8 de dezembro 
de 1995, tendo entrado em vigor em 1/1/1996, momento em que a RMV 
deixou de ser operacionalizada, isto é, a assistência social passa, a partir 
dessa data, a responder pela concessão desse benefício e a Previdência 
Social deixa de provê-los. Os auxílios-natalidade e funeral também foram 
suspensos, mas não foram devidamente regulamentados como a RMV. O 
artigo 39 do referido Decreto co- loca que: ―A partir de 1º de janeiro de 1996, 
ficam extintos o auxílio-natalidade, o auxílio-funeral e a renda mensal 
vitalícia‖. Na realidade, os três benefícios foram transferidos da Previdência 
Social para a assistência social, mas somente a Renda Mensal Vitalícia foi 
devidamente regulamentada. 
Os benefícios eventuais e o Benefício de Prestação Continuada 
compõem, assim, o escopo de provisão à atenção básica, afiançados na 
Loas em benefícios socioassistenciais. No entanto, são distintos, pois 
―apresentam substanciais diferenças normativas, institucionais, de 
financiamento e de competência esta- tal‖ (Pereira, 2010, p. 12). Além disto, 
―a provisão isolada do BPC, como vem ocorrendo, sem a coadjuvância dos 
benefícios eventuais e sem a relação otimizadora com os serviços, programas 
e projetos de assistência, torna-se frágil e insuficiente como medida de 
atenção à pobreza‖ (Pereira, 2002b, p. 1114). 
A Constituição Federal de 1988, após 24 anos de regime militar, foi 
promulgada como o documento à liberdade, à democracia e à justiça 
social, conforme declarou Ulysses Guimarães, relator desse documento. Por 
isso, pautou-se em princípios como a descentralização político-administrativa 
e participação da sociedade brasileira, dividindo responsabilidade e 
reconhecendo as competências dos entes federados: município, estado, 
União e Distrito Federal. Assim, a partir da CF/88, foi reconhecida a autonomia 
de cada esfera pública no cumprimento dos preceitos legais, após um 
período de 24 anos de centrali- zação na esfera federal. É possível, conforme 
defende Pereira (2010), que seja em virtude dessa descentralização que os 
benefícios eventuais ficaram a cargo dos municípios, dos estados e do Distrito 
Federal, enquanto o BPC, antiga RMV, ficou sob incumbência da União, pois 
entende-se tratar de provisão que, pelo caráter eventual e dada sua 
urgência e emergência de atenção, estariam mais próximos do cotidiano dos 
cidadãos brasileiros e justamente por isso deveriam estar regulados, pois ―não 
se trata mais de praticar a caridade diante dos infortúnios ou calamidades 
sofridos [...], mas de prever e programar respostas políticas consistentes para 
fazer frente, como dever de cidadania, a esses aconteci- mentos‖ (Pereira, 
2010, p. 14). 
 
3
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 O mesmo deveria ter ocorrido com os benefícios eventuais 
também presentes no corpo da Loas, posterior regulamentação em território 
nacional e continuidade de atenção no acesso a esses benefícios, de modo 
a não prejudicar ou cessar a atenção, principalmente durante a transição de 
uma política para outra, conforme prevê o inciso 1º do artigo 40 da Loas: ―A 
transferência dos beneficiários do sistema previdenciário para a assistência 
social deve ser estabelecida de forma que o atendimento à população não 
sofra solução de continuidade‖ (Brasil, 1993). Face a isso, Pereira (2010, p. 18) 
acrescenta que: 
 
Contra todas as prescrições éticas e preceituações legais 
relacionadas à matéria, a distribuição desses benefícios foi sustada 
sem nenhuma explicação, comoção social ou aplicação de 
penalidades. Simplesmente, a política de Previdência deixou de 
provê-los, em 1996, tão logo o BPC foi regulamentado, e a política 
de Assistência — cuja atenção majoritária centrou-se neste 
Benefício — postergou-se de forma injustificada a sua 
regulamentação para a devida operacionalização. Enquanto isso, 
vários cidadãos antes contemplados com os auxílios-natalidade e 
funeral da Previdência Social foram excluídos do seu acesso; e, 
outros tantos, que deveriam ser contemplados com esses e outros 
auxílios eventuais, no contexto da Assistência Social, estão sendo, 
por mais de uma década, lesados em seus direitos e desasistidos 
em suas legítimas necessidades. 
 
Ou seja, não deveria ter havido cortes na atenção durante o 
translado de uma política para outra, o que na realidade ocorreu, nem os 
cidadãos no campo previdenciário poderiam ter sido penalizados como 
foram. Fato é que tais benefícios deixaram simplesmente de ser ofertados 
junto ao sistema previdenciário e se soma a isso que, ao irem para a 
assistência social, não foram qualificados, formatados e implementados, mas 
sim esquecidos e tratados à margem da Loas. Quando muito são 
operacionalizados ao acaso, sem nenhum tipo de regulação que os 
implementasse de fato. 
 
 
OS BENEFÍCIOS EVENTUAIS POSTERIORES À LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA 
SOCIAL 
 
A política de assistência social avançou ao reconhecer benefícios 
enquanto direitos socioassistenciais. Auxílios e benefícios eram concessões 
presentes, porém não legitimadas. Desde 1993, quando o auxílio-natalidade e 
o auxílio-funeral foram trazidos para o âmbito da assistência social, sua 
provisão junto aos municípios tem se mostrado desregulada. 
 
Embora não estejam explicitamente definidos na Loas, os 
Benefícios Eventuais constituem, na história da política social 
moderna, a distribuição pública de pro- visões materiais ou 
financeiras a grupos específicos que não podem, com recursos 
 
3
2
 próprios, satisfazerem suas necessidades básicas. Trata-se de um 
instrumento protetor diferenciado sob a responsabilidade do 
Estado que, nos termos da Loas, não tem um fim em si mesmo, 
posto que inscreve em um espectro mais amplo e duradouro de 
proteção social, do qual constitui a providência mais urgente. 
(Pereira, 2010, p. 11). 
 
Algumas iniciativas estatais já se fizeram presente no intuito de 
regulamentá-los, mas a situação ainda não se concretizou plenamente no 
conjunto dos municípios brasileiros. Por mais de uma década esses benefícios 
ficaram meio esquecidos, o que contribuiu para que ainda hoje a situação 
irregular permaneça. 
Embora antecipado por algumas iniciativas de regulamentação 
desses benefícios, foi, na verdade, a partir de 2006 que se deu maior 
visibilidade a esse assunto, promovendo alguns avanços rumo à 
regulamentação desse direito: em atenção ao que a Loas preconizava no 
artigo 22, o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) editou a 
Resolução n. 212, em 19 de outubro daquele ano e, no ano seguinte, o 
governo federal instituiu o Decreto n. 6.307, em 14 de dezembro de 2007. Dois 
documentos importantes e fundamentais que merecem, aqui, ser analisados 
e que provavelmente serviram de base para a pro- moção de algumas 
regulações ocorridas no país a partir de então. 
 
 
3
3
 
 
 
 
Os documentos emitidos em âmbito federal — a Resolução n. 
212/06 do CNAS e o Decreto Federal n. 6.307/07 — foram norteadores e 
 
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 auxiliam os municípios a regulamentar sua situação na execução e 
concessão de auxílios e benefícios, em geral operacionalizada ao acaso por 
meio dos plantões sociais. Ao que parece, o governo federal foi até onde a 
legislação permitia, uma vez que, por se tratar de benefícios oriundos das 
esferas municipais, estaduais e do Distrito Federal, a União não poderia 
regulamentá-los, apenas orientá-los. Isto é colocado na própria Loas quando 
o artigo 22 diz ser responsabilidade municipal, estadual e distrital sua gestão e 
execução. 
Ao editar a Resolução n. 212, o CNAS reconheceu uma de suas 
compe- tências (colocadas no artigo 18 da Loas) e considerou o benefício 
eventual como direito garantido em lei e de longo alcance social. A 
importância e impacto desses documentos