Como definir multa administrativa no direito tributário?

A multa é a principal penalidade utilizada pelos entes políticos, sendo aplicada pelo descumprimento das obrigações de pagar tributos, ou pelo não atendimento aos deveres formais

De acordo com o art. 3º, do CTN, o tributo deve ser obrigação pecuniária prevista legalmente, que não constitua sanção por ato ilícito e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. Da conceituação legal, é possível extrair que a sanção por ato ilícito não poderá ser enquadrada como tributo, consequentemente, assumirá a roupagem da multa.

Ricardo Alexandre ao abordar as diferenças entre tributo e multa ensina que “apesar de ambos serem receitas derivadas, a multa é, por definição, justamente o que o tributo, também por definição, está impedido de ser: a sanção, a penalidade por um ato ilícito”[2].

Por outro lado, a multa assume a condição de prestação pecuniária, exigida consoante previsão legal como sanção por ato ilícito, sendo constituída mediante atividade administrativa vinculada.

O confronto entre os elementos componentes da multa e do tributo revela que apenas a multa é exigida, em decorrência de ato ilícito, enquanto o tributo não possui caráter sancionatório. Em relação aos demais elementos do art. 3º do CTN, não se verificam diferenças entre tributo e multa, pois, afigura-se necessário que ambos sejam instituídos por lei, como obrigação compulsória, ainda, assumem a feição de prestação pecuniária devida ao Estado e constituída por atividade administrativa plenamente vinculada.

Segundo Ricardo Lobo Torres, o tributo e a penalidade pecuniária são inconfundíveis, porque aquele deriva da incidência do poder tributário sobre a propriedade privada e esta resulta do poder penal do Estado e tem por objetivo resguardar a validade da ordem jurídica[3].

Neste ponto, a distinção entre tributo e multa abrange a relação jurídica subjacente, quanto à exigência da respectiva prestação pecuniária, entendendo-se que no caso do tributo, o vinculo decorre da lei que estabelece o dever do sujeito passivo ao pagamento do tributo para o sujeito ativo, apurado em face da ocorrência do fato gerador.

No tocante a multa tributária, a vinculação decorre da conduta praticada pelo sujeito passivo, em infringência à norma tributária, o que enseja aplicação da penalidade prevista legalmente. A autoridade administrativa constatando a adequação da conduta praticada, com a previsão abstrata do dispositivo legal, promove a aplicação da penalidade cabível, o que denota o caráter punitivo da multa.

Com isso, é inegável a distinção entre a relação jurídica tributária que ampara a exigência do tributo, com a relação jurídica que desencadeia a aplicação da multa.

Também se revela distinta a relação jurídica originária, pela qual surge a obrigação de pagamento do tributo, devido à ocorrência do fato gerador, enquanto a multa é aplicada em razão do descumprimento da legislação tributária.

No caso do art. 113, § 3º do CTN, a equiparação é restrita às atividades de constituição e cobrança do crédito da multa, não atingindo a natureza jurídica da obrigação acessória. Em relação às fases do processo administrativo fiscal e inscrição em dívida ativa, predomina a unificação de tratamento aos respectivos créditos no âmbito administrativo.

Observa-se na Lei de Execução Fiscal, normas que permitem a aproximação do tributo e da multa, certamente para evitar distinção no procedimento executivo, envolvendo os créditos tributários e não tributários.

Por derradeiro, constata-se que a abordagem do Código Tributário Nacional e da Lei de Execução Fiscal é no sentido de aproximar e unificar os procedimentos de cobrança na fase administrativa e judicial, evitando distinção entre tributo e multa. Apesar disso, devido às características próprias da relação jurídica que desencadeou a obrigação de pagamento, permanece inabalável a diferença do regime jurídico aplicável ao tributo e a multa.

Multa administrativa não é da seara do Direito Tributário. É de natureza administrativa. 

O Código Tributário Nacional fornece a definição legal de tributo, em seu art. 3º, como sendo "toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei, e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada"

O CTN é taxativo ao apontar os elementos essenciais à configuração do tributo: o tributo é prestação pecuniária, é compulsório, não é multa, é instituído por lei, e é cobrado mediante lançamento.

 A multa é uma sanção por ato ilícito, não sendo, portanto, tributo.  É de natureza administrativa.

A classificação do tributo quanto às suas espécies é tema alvo de diversas divergências doutrinárias. Não há qualquer posicionamento pacífico quanto à classificação das espécies tributárias.

A Constituição, em seu artigo 145, prevê 3 espécies de tributos, in verbis:

"Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

I – impostos;

II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;

III – contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas."

O Código Tributário Nacional, seguindo a mesma linha de raciocínio, apontou expressamente as mesmas três espécies tributárias, em seu artigo 5º.

Para os que adotam a teoria tripartite, haveria apenas os 3 tributos supracitados.

Entretanto, a classificação prevista no art. 145 da CF e no art. 5º do CTN é obscura e duvidosa, tendo em vista que a Carta Maior, em seus arts. 148 e 149, previu o empréstimo compulsório e a contribuição especial, respectivamente, cuja natureza jurídica é alvo de inúmeros debates na doutrina.

Para a teoria pentapartite, os dois institutos supracitados podem ser considerados espécies tributárias autônomas.

Para os tripartites, os dois institutos seriam enquadrados nas espécies "taxa" ou "imposto", dependendo da análise de seu fato gerador.