AULA 22 - 18 05 - SLIDE 9

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DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR GÉRSON
AULA 22 – 18/05/2017 – SEXTA-FEIRA
Eficácia do ato administrativo
O plano da eficácia analisa a aptidão do ato para produzir efeitos jurídicos. O destino natural do ato administrativo é ser praticado com a finalidade de criar, declarar, modificar, preservar e extinguir direitos e obrigações.
Algumas circunstâncias podem interferir na irradiação de efeitos do ato administrativo: 
a) existência de vício: alguns defeitos específicos no ato bloqueiam a produção de seus efeitos regulares. É o caso da inexistência jurídica, vício que impede a eficácia do ato administrativo; 
b) condição suspensiva: suspende a produção de efeitos até a implementação de evento futuro e incerto. Exemplo: alvará concedido a taxista com a condição de que apresente o veículo para regularização dentro de quinze dias; 
c) condição resolutiva: acontecimento futuro e incerto cuja ocorrência interrompe a produção de efeitos do ato administrativo. Exemplo: permissão para instalação de banca de jornal em parque público outorgada até que seja construída loja de revistas no local; 
d) termo inicial: sujeita o início da irradiação de efeitos do ato a evento futuro e certo. Exemplo: licença autorizando construção de prédio residencial só a partir de trinta dias de sua outorga; 
e) termo final: autoriza a produção de efeitos do ato por determinado período de tempo. Exemplo: habilitação para conduzir veículo concedida pelo prazo de cinco anos. 
A doutrina divide os efeitos do ato administrativo em três categorias: 
a) efeitos típicos: são aqueles próprios do ato. Exemplo: a homologação da autoridade superior tem o efeito típico de aprovar o ato administrativo desencadean​do sua exequibilidade; 
b) efeitos atípicos prodrômicos: são efeitos preliminares ou iniciais distintos da eficácia principal do ato. Exemplos: a expedição do decreto expropriatório autoriza o Poder Público a ingressar no bem para fazer medições; dever da autoridade competente expedir ato de controle. 
No âmbito do processo penal, tem-se utilizado a expressão “efeito prodrômico” para fazer referência a um dos efeitos da sentença penal, qual seja, a vedação da reformatio in pejus direta ou indireta na hipótese de somente o réu apelar. O mesmo raciocínio estende-se à ação de improbidade administrativa;
“Na improbidade administrativa, o julgador poderá reconhecer o efeito prodrômico da prestação jurisdicional monocrática quando só o réu recorre, transitando em julgado a sentença para o autor da ação”.
c) efeitos atípicos reflexos: são aqueles que atingem terceiros estranhos à relação jurídica principal. Exemplo: com a desapropriação do imóvel, extingue-se a hipoteca que garantia crédito de instituição financeira.
ESPÉCIES DE ATO ADMINISTRATIVO
A enorme quantidade de atos administrativos tipificados pela legislação brasileira exige um esforço de identificação das diversas categorias. A mais conhecida sistematização é a empreendida por Hely Lopes Meirelles, que divide os atos administrativos em cinco espécies: 
1) atos normativos: são aqueles que contêm comandos, em regra, gerais e abstratos para viabilizar o cumprimento da lei. Para alguns autores, tais atos seriam leis em sentido material. Exemplos: decretos e deliberações;
“Atos normativos são os que contêm comandos gerais e abstratos aplicáveis a todos os administrados que se enquadrem nas situações neles previstas”. “São normativos os atos que contêm um comando geral do Executivo, visando à correta aplicação da lei”.
a) decretos e regulamentos: são atos administrativos, em regra, gerais e abstratos, privativos dos Chefes do Executivo e expedidos para dar fiel execução à lei (art. 84, IV , da CF). Embora raramente exigida em concursos públicos, existe uma diferença entre decreto e regulamento: decreto é forma do ato; regulamento é o conteúdo. Assim, o decreto é o veículo normativo introdutor do regulamento. Como regra geral, decretos e regulamentos não podem criar obrigações de fazer ou não fazer a particulares (art. 5º, II, da CF);
“São considerados legítimos os atos de mera regulamentação que, a pretexto de estabelecerem normas de complementação da lei, criam direitos e impõem obrigações aos indivíduos”.
b) instruções normativas: são atos normativos de competência dos Ministros praticados para viabilizar a execução de leis e outros atos normativos; 
c) regimentos: decorrentes do poder hierárquico, são atos administrativos praticados para disciplinar o funcionamento interno de órgãos colegiados e casas legislativas. Normalmente, os regimentos são veiculados por meio de resolução da presidência ou mesa do órgão colegiado;
d) resoluções: são atos administrativos inferiores aos decretos e regulamentos, expedidos por Ministros de Estado, presidentes de tribunais, de casas legislativas e de órgãos colegiados, versando sobre matérias de interesse interno dos respectivos órgãos; 
e) deliberações: são atos normativos ou decisórios de órgãos colegiados.
2) atos ordinatórios: são manifestações internas da Administração decorrentes do poder hierárquico disciplinando o funcionamento de órgãos e a conduta de agentes públicos. Assim, não podem disciplinar comportamentos de particulares por constituírem determinações intra muros. Exemplos: instruções e portarias;
a) instruções: expedidas pelo superior hierárquico e destinadas aos seus subordinados, são ordens escritas e gerais para disciplina e execução de determinado serviço público; 
b) circulares: constituem atos escritos de disciplina de determinado serviço público voltados a servidores que desempenham tarefas em situações especiais. Diferem das instruções porque não são gerais; 
c) avisos: atos exclusivos de Ministros de Estado para regramento de temas da competência interna do Ministério; 
d) portarias: atos internos que iniciam sindicâncias, processos administrativos ou promovem designação de servidores para cargos secundários. São expedidas por chefes de órgãos e repartições públicas. As portarias nunca podem ser baixadas pelos Chefes do Executivo;
e) ordens de serviço: são determinações específicas dirigidas aos responsáveis por obras e serviços governamentais autorizando seu início, permitindo a contratação de agentes temporários ou fixando especificações técnicas sobre a atividade. Não são atos gerais; 
f) ofícios: são convites ou comunicações escritas dirigidas a servidores subordinados ou particulares sobre assuntos administrativos ou de ordem social; g) despachos: são decisões de autoridades públicas manifestadas por escrito em documentos ou processos sob sua responsabilidade
3) atos negociais: manifestam a vontade da Administração em concordância com o interesse de particulares. Exemplos: concessões e licenças;
a) licença: constitui ato administrativo unilateral, declaratório e vinculado que libera, a todos que preencham os requisitos legais, o desempenho de atividades em princípio vedadas pela lei. Trata-se de manifestação do poder de polícia administrativo desbloqueando atividades cujo exercício depende de autorização da Administração. Exemplo: licença para construir;
b) autorização: ato unilateral, discricionário, constitutivo e precário expedido para a realização de serviços ou a utilização de bens públicos no interesse predominante do particular. Exemplos: porte de arma, mesas de bar em calçadas e autorização para exploração de jazida mineral. O art. 131 da Lei n. 9.472/97 define caso raríssimo de autorização vinculada na hipótese de autorização de serviço de telecomunicação;
c) permissão: ato unilateral, discricionário (corrente majoritária) e precário que faculta o exercício de serviço de interesse coletivo ou a utilização de bem público. Difere da autorização porque a permissão é outorga no interesse predominante da coletividade. Exemplo: permissão para taxista, instalação de banca de jornal. Por de​terminação do art. 175 da Constituição Fe​deral, toda permissão deve ser precedida de li​citação. Diante disso, Celso Antônio Bandeira de Mello entende que a permissão cons​titui ato vinculado (corrente minoritária);d) concessão: é uma nomenclatura genérica que abarca diversas categorias de atos ampliativos da esfera privada de interesses. A mais importante categoria é a concessão de serviço público, ato bilateral e precedido de concorrência pública, pelo que o Estado transfere a uma empresa privada a prestação de serviço público mediante remuneração paga diretamente pelo usuário;
e) aprovação: é o ato administrativo unilateral e discricionário que realiza a verificação prévia ou posterior da legalidade e do mérito de outro ato como condição para sua produção de efeitos; 
f) admissão: ato administrativo unilateral e vinculado que faculta, a todos que preencherem os requisitos legais, o ingresso em repartições governamentais ou defere certas condições subjetivas. Exemplo: admissão de usuário em biblioteca pú​blica e de aluno em universidade estatal. A admis​são também é o instrumento pelo qual se dá a investidura precária de alguém nos qua​dros estatais na qualidade de extra​nu​me​rário154; 
g) visto: constitui ato vinculado expedido para controlar a legitimidade formal de outro ato de particular ou agente público;
h) homologação: é o ato administrativo unilateral e vinculado de exame da legalidade e conveniência de outro ato de agente público ou de particular. A homologação é condição de exequibilidade do ato controlado; 
i) dispensa: é o ato administrativo discricionário que exime o particular do desempenho de certa tarefa; 
j) renúncia: é o ato unilateral, discricionário, abdicativo e irreversível pelo qual a Administração Pública abre mão de crédito ou direito próprio em favor do particular; 
k) protocolo administrativo: é a manifestação administrativa em conjunto com o particular versando sobre a realização de tarefa ou abstenção de certo comportamento em favor dos interesses da Administração e do particular, simultaneamente.
4) atos enunciativos ou de pronúncia: certificam ou atestam uma situação existente, não contendo manifestação de vontade da Administração Pública. Exemplos: certidões, pareceres e atestados;
a) certidões: são cópias autenticadas de atos ou fatos permanentes de interesse do requerente constantes de arquivos públicos; 
b) atestados: são atos que comprovam fatos ou situações transitórias que não constem de arquivos públicos; 
c) pareceres técnicos: manifestações expedidas por órgãos técnicos especializados referentes a assuntos submetidos a sua apreciação;
d) pareceres normativos: são pareceres que se transformam em norma obrigatória quando aprovados pela repartição competente;​ 
e) apostilas: equiparam-se a uma averbação realizada pela Administração declarando um direito reconhecido por norma legal.
5) atos punitivos: aplicam sanções a particulares ou servidores que pratiquem condutas irregulares. Exemplos: multas e interdições de estabelecimentos
a) multa: constitui punição pecuniária imposta a quem descumpre disposições legais ou determinações administrativas; 
b) interdição de atividade: é a proibição administrativa do exercício de determinada atividade; 
c) destruição de coisas: é o ato sumário de inutilização de bens particulares impróprios para consumo ou de comercialização proibida.
Atos punitivos: são meios pelos quais a ADM pode impor diretamente sanções a seus servidores ou os administrados em geral. 
Atos punitivos internos: penalidades disciplinares, advertência, suspensão ou a demissão. 
Atos punitivos externos: sanções administrativas aplicadas a particulares pelo descumprimento contrato.
EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
O ato administrativo é praticado, produz efeitos e desaparece. Seu ciclo vital encerra-se de diversas maneiras, conhecidas como formas de extinção do ato administrativo. 
Algumas vezes, a extinção é automática porque opera sem necessidade de qualquer pronunciamento estatal. É a chamada extinção de pleno direito ou ipso iure. 
Noutros casos, a extinção ocorre pela força de um segundo ato normativo expedido especificamente para eliminar o ato primário. São as hipóteses denominadas de retirada do ato. 
Quando o ato não é eficaz, pode ser extinto pela retirada (revogação e anulação) ou pela recusa do beneficiário.
Tratando-se de atos eficazes, a fim de sistematizar as diversas modalidades extintivas, a doutrina identifica quatro categorias principais de extinção dos atos administrativos: 
1) Extinção ipso iuri pelo cumprimento integral de seus efeitos: quando o ato administrativo produz todos os efeitos que ensejaram sua prática, ocorre sua extinção natural e de pleno direito. A extinção natural pode dar-se das seguintes formas:
a) esgotamento do conteúdo: o ato exaure integralmente a sua eficácia após o cumprimento do conteúdo. Exemplo: edital de licitação de compra de vacinas após a vacinação realizada; 
b) execução material: ocorre quando a ordem expedida pelo ato é materialmente cumprida. Exemplo: ordem de guinchamento de veículo extinta após sua execução; 
c) implemento de condição resolutiva ou termo final: o ato é extinto quando sobrevém o evento preordenado a cessar sua aplicabilidade. Exemplo: término do prazo de validade da habilitação para conduzir veículos.
	2) Extinção ipso iuri pelo desaparecimento do sujeito ou do objeto: o ato administrativo é praticado em relação a pessoas ou bens. Desaparecendo um desses elementos, o ato extingue-se automaticamente. Exemplos: promoção de servidor extinta com seu falecimento; licença para reformar imóvel extinta com o desabamento do prédio.
3) Extinção por renúncia: ocorre quando o próprio beneficiário abre mão da situação proporcionada pelo ato. Exemplo: exoneração de cargo a pedido do ocupante. 
4) Retirada do ato: é a forma de extinção mais importante para provas e concursos públicos. Ocorre com a expedição de um ato secundário praticado para extinguir ato anterior. As modalidades de retirada são: revogação, anulação, cassação, caducidade e contraposição.
REVOGAÇÃO
Revogação é a extinção do ato administrativo perfeito e eficaz, com eficácia ex nunc, praticada pela Administração Pública e fundada em razões de interesse público (conveniência e oportunidade). 
Nesse sentido, estabelece o art. 53 da Lei n. 9.784/99: “A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos”. 
Com o mesmo teor, a Súmula n. 473 do STF enuncia: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”. 
Na revogação, ocorre uma causa superveniente que altera o juízo de conveniên​cia e oportunidade sobre a permanência de determinado ato discricionário, obrigando a Administração a expedir um segundo ato, chamado ato revocatório, para extinguir o ato anterior. Pelo princípio da simetria das formas, somente um ato administrativo pode retirar outro ato administrativo. Então, a revogação de um ato administrativo também é ato administrativo. Na verdade, a revogação não é exatamente um ato, mas o efeito extintivo produzido pelo ato revocatório. O ato revocatório é ato secundário, concreto e discricionário que promove a retirada do ato contrário ao interesse público.
Competência para revogar
Por envolver questão de mérito, a revogação só pode ser praticada pela Administração Pública, e não pelo Judiciário. Essa afirmação é feita em uníssono pela doutrina. Mas na verdade contém uma simplificação. A revogação é de competência da mesma autoridade que praticou o ato revogado. Quando o Judiciário e o Legislativo praticam atos administrativos no exercício de função atípica, a revogação pode ser por eles determinada. É vedado ao Judiciário revogar ato praticado por outro Poder.
Objeto do ato revocatório
O ato revocatório é expedido somente para extinguir ato administrativo ou relação jurídica anterior. Essa é sua finalidade específica.
Assim, o ato passível de revogação é um ato perfeitoe eficaz, destituído de qualquer vício. Além disso, a revogação só pode extinguir atos discricionários porque atos vinculados não admitem reavaliação do interesse público. Tecnicamente, a revogação só atinge o ato em si quando este for geral e abstrato. Sendo ato concreto, a revogação extingue os efeitos, e não o próprio ato.
Fundamento e motivo da revogação
A justificativa sistêmica para a Administração revogar seus atos é a própria natureza discricionária da competência que permite reavaliar conveniência e oportunidade da permanência de um ato perfeito e eficaz. O motivo da revogação é a superveniência de fato novo impondo outro juízo sobre o interesse público relativo ao ato praticado.
Efeitos da revogação
Nenhum ato válido nasce contrário ao interesse público. Em um dado momento de vida, o ato se torna inconveniente e inoportuno. Por isso, o Direito preserva os efeitos produzidos pelo ato até a data de sua revogação. Daí falar-se que a revogação produz efeitos futuros, não retroativos, ex nunc ou proativos.
Natureza do ato revocatório
O ato revocatório é ato secundário, constitutivo e discricionário.
Forma do ato revocatório
O ato revocatório deve ter obrigatoriamente a mesma forma do ato revogado.
Natureza da revogação
Ao afirmar que a Administração “pode” revogar seus atos inconvenientes, o art. 53 da Lei n. 9.784/99 reafirmou a natureza de poder, e não de dever.
Características da competência revocatória
A competência para revogar atos administrativos é intransmissível, irrenunciável e imprescritível.
Limites ao poder de revogar
A doutrina menciona vários tipos de atos administrativos que não podem ser revogados, tais como: a) atos que geram direito adquirido; b) atos já exauridos; c) atos vinculados, como não envolvem juízo de conveniência e oportunidade, não podem ser revogados; d) atos enunciativos que apenas declaram fatos ou situações, como certidões, pareceres e atestados; e) atos preclusos no curso de procedimento administrativo: a preclusão é óbice à revogação.
Revogação de atos complexos
Quando o ato administrativo depende, para sua formação, da conjugação de vontades de mais de um órgão da Administração (ato complexo), a revogação será possível somente com a concordância de todos os órgãos envolvidos na prática do ato.
Anulação da revogação: possibilidade
Se o ato revocatório for praticado em desconformidade com as exigências do ordenamento, pode ser anulado. É a anulação da revogação, possível na esfera administrativa e na judicial.
Revogação da revogação: polêmica
Bastante controvertida é a discussão sobre a possibilidade de revogação do ato revocatório. Sendo discricionário, o ato revocatório em princípio pode ser revogado. Mas a doutrina majoritária nega efeito repristinatório à revogação da revogação. Assim, o ato revogador da revogação não ressuscita o primeiro ato revogado, podendo apenas representar um novo ato baseado nos mesmos fundamentos do ato inicial. O certo é que a eficácia da revogação é sempre proativa, de modo que a revogação ao ato revogatório só produz efeitos futuros, faltando-lhe o poder de restaurar retroativamente a eficácia do primeiro ato revogado.
Revogação da anulação: impossibilidade
O ato anulatório tem natureza vinculada, sendo insuscetível de revogação. Por tal motivo, é impossível revogar a anulação.
Anulação da anulação: possibilidade
Tendo algum defeito, o ato anulatório pode ser anulado perante a Administração ou o Judiciário.
Revogação e dever de indenizar
A doutrina admite a possibilidade de indenização aos particulares prejudicados pela revogação, desde que tenha ocorrido a extinção antes do prazo eventualmente fixado para permanência da vantagem. A revogação de atos precários ou de vigência indeterminada não gera, porém, dever de indenizar, pois neles a revogabilidade a qualquer tempo é inerente à natureza da vantagem estabelecida.
ANULAÇÃO OU INVALIDAÇÃO
Anulação ou invalidação é a extinção de um ato ilegal, determinada pela Administração ou pelo Judiciário, com eficácia retroativa – ex tunc.
Esse é o conceito que se pode extrair do art. 53 da Lei n. 9.784/99 (“a Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conve​niência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos”) e da Súmula 473 do STF (“a administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”).
Competência para anular
Ao contrário da revogação, a anulação pode ter como sujeito ativo a Administração ou o Poder Judiciário. Os fundamentos da anulação administrativa são o poder de autotutela e o princípio da legalidade, tendo prazo decadencial de cinco anos para ser decretada. Nesse sentido, prescreve o art. 54 da Lei n. 9.784/99: “O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”. Já a anulação via Poder Judiciário é decorrente do controle externo exercido sobre a atividade administrativa e sujeita-se ao prazo prescricional de cinco anos (art. 1º do Decreto n. 20.910/32).
Objeto e natureza do ato anulatório
A anulação do ato administrativo ilegal também constitui ato administrativo. É o chamado ato anulatório. O ato anulatório é praticado para extinguir ato administrativo anterior, podendo este ser vinculado ou discricionário. O ato passível de anulação é um ato administrativo ilegal, defeituoso. O ato anulatório é secundário, constitutivo e vinculado.
Efeitos da anulação
O ato nulo já nasce contrariando o ordenamento jurídico. Não há nulidade superveniente. Assim, a anulação deve desconstituir os efeitos desde a data da prática do ato administrativo defeituoso. É por isso que a anulação produz efeitos retroativos, passados, ex tunc ou pretéritos. A anulação de atos unilaterais ampliativos e a dos praticados pelo funcionário de fato, desde que nos dois casos seja comprovada a boa-fé, terá, entretanto, efeitos ex nunc.
Modulação dos efeitos anulatórios
Bastante inovadora é a possibilidade discricionária, aceita por alguns doutrinadores, de a Administração Pública reduzir a extensão dos efeitos da anulação se a modulação for a melhor solução para defender o interesse público e a segurança jurídica.
Forma do ato anulatório
O ato anulatório deve observar a mesma forma utilizada para a prática do ato anulado.
Natureza da competência anulatória
O art. 53 da Lei n. 9.784/99 afirma que a Administração “deve” anular seus atos ilegais. Daí concluirse que anulação é um dever da Administração, e não uma simples faculdade.
Anulação e indenização
Em princípio, a anulação de ato administrativo não gera dever de indenizar o particular prejudicado, exceto se comprovadamente sofreu dano especial para a ocorrência do qual não tenha colaborado.
Limites ao dever anulatório
A doutrina considera que a anulação não pode ser realizada quando: a) ultrapassado o prazo legal; b) houver consolidação dos efeitos produzidos; c) for mais conveniente para o interesse público manter a situação fática já consolidada do que determinar a anulação (teoria do fato consumado); d) houver possibilidade de convalidação.
Comparação entre revogação e anulação
De tudo quanto foi dito nos itens anteriores, podem ser destacadas várias diferenças entre revogação e anulação. Convém reforçar as mais importantes, conforme quadro a seguir.