Parcelamento do Solo Urbano e Suas Diversas Formas Atividade 2

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Parcelamento do Solo Urbano
e suas Diversas Formas
Aluno(a): Rivanilde Ramos Santos
Data: 10/11/2021
Avaliação de Pesquisa 02
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1) O que se entende por impacto ambiental?
Refere-se as alterações no meio ambiente causadas pelas atividades humanas que podem ser negativas ou positivas, permanentes ou temporárias. Impactos ambientais são alterações no ambiente causadas pelo desenvolvimento das atividades humanas no espaço geográfico.
As interferências ambientais ocorridas em decorrência da implantação de um parcelamento do
solo podem apresentar vários níveis de impacto e estão normalmente relacionadas ao desmatamento, à impermeabilização do solo, à utilização de infraestrutura (geração de efluentes, demandas por transportes etc.), à fragmentação e fragilização de ecossistemas, às alterações provocadas no subsolo e nos recursos minerais, ao aumento do escoamento de águas superficiais, às demandas por água tratada, às alterações na fauna, flora, nos aspectos socioeconômicos e na paisagem urbana.
2) O que é Licenciamento Ambiental?
Procedimentos técnico-administrativos, baseados na legislação vigente e na análise de documentação apresentada, que objetivam estabelecer as condições, restrições e medidas de controle ambiental a serem obedecidas pelo empreendedor, para a localização, construção, instalação, operação, diversificação, reforma e ampliação de empreendimento ou atividade consideradas de impacto.
3) O que se entende por parcelamento popular e quando sua implantação foi possibilitada?
O parágrafo 4.o ao artigo 18 da Lei 6.766/79 diz:
§4.º O título de propriedade será dispensado quando se tratar de parcelamento popular, destinado às classes de menor renda, em imóvel declarado de utilidade pública, com processo de desapropriação judicial em curso e imissão provisória na posse, desde que promovidas pela União, estados, Distrito Federal, municípios ou suas entidades delegadas, autorizadas por lei a implantar projetos de habilitação.
4) Quais as opções que o parcelador possui para execução das obras de infraestrutura exigidas para
um parcelamento convencional (não considerado popular)?
A Lei Federal 9.785/99 que alterou a Lei 6.766/79 assim considera os subsistemas de infraestrutura que devem estar presentes em um parcelamento (artigo 2.o da Lei 6.766/79).
§5.º Consideram-se infraestrutura básica os equipamentos urbanos de escoamento de águas pluviais, iluminação pública, redes de esgoto sanitário e abastecimento de água potável, e de energia elétrica pública e domiciliar e as vias de circulação pavimentadas ou não.
§6.º A infraestrutura básica dos parcelamentos situados em zonas habitacionais declaradas por lei como de interesse social (ZHIS) consistirá, no mínimo de:
I - vias de circulação;
II - escoamento de águas pluviais;
III - rede para abastecimento de água potável; e
IV - solução para o esgotamento sanitário e para a energia elétrica domiciliar
5) Cite três fatores que contribuíram para a propagação da ilegalidade do parcelamento nas cidades brasileiras.
Schlogl (2004, p. 26) enumera três fatores que contribuíram para a proliferação da ilegalidade:
1. A omissão do estado em construir instituições formais capazes de controlar as ocupações o solo realizadas pela população de baixa renda;
2. O crescimento da periferia urbana, que ocorreu por meio da iniciativa privada, ou seja, do loteador, sem regulação e reconhecimento do estado; e
3. As contradições da evolução da legislação, no sentido de aperfeiçoar seus instrumentos de planejamento e gestão do solo urbano (sendo que alguns desses instrumentos são para coibir os loteamentos clandestinos/irregulares), ao mesmo tempo em que o estado adota políticas de anistia e regularização desses assentamentos.
6) Explique a forma como foi construída a segregação espacial existente nas cidades brasileiras, que
culminou com a periferização das classes sociais de renda mais baixa?
Grostein (1987, p. 74-75), ao abordar a influência da legislação sobre a produção dos espaços urbanos e suas características em São Paulo, no século XX, assim descreve:
A legislação urbana de uso e ocupação do solo foi, desse modo, um dos instrumentos que contribuíram para reforçar a segregação na sua componente espacial. A diferença de tratamentos dados pelo Poder Público às áreas centrais e periféricas já teve seu contorno neste início do século. Para empreendimentos nas áreas de melhor acesso ao centro, os loteadores ou empreendedores imobiliários criavam instrumentos legais com exigências mais rigorosas do que as existentes para o conjunto da cidade, ampliando com isso as restrições ao parcelamento do solo e à ocupação dos lotes, garantindo assim uma ocupação diferenciada nesses bairros, assegurada principalmente pelo valor que a terra urbana passou a incorporar, resultante das condições em que se dava o empreendimento e do acesso potencial aos serviços públicos, existentes ou futuros. Entretanto, nas áreas suburbanas e periféricas, onde frequentemente se abriam arruamentos sem mesmo terem um plano de loteamento ou qualquer preocupação com as condições topográficas locais, procedia-se de forma oposta. As leis existentes por não contemplarem o traçado urbanístico das ruas, não garantiam a qualidade do assentamento e, além do mais, tinham sua aplicação questionada quando na área rural. Questionava-se a competência do poder de controle do município sobre essas áreas por serem rurais.
7) Como se processa a produção de loteamentos clandestinos?
A atividade de abertura de um loteamento clandestino envolve a interação entre o loteador, investidor, associação de moradores, financiadores, proprietários de terra, políticos e setor público, formando uma organização de interesses que tem objetivos diferentes, mas todos se beneficiam de uma meta comum: a valorização do loteamento. Os esforços dos atores que formam a organização não se configuram como uma disputa pela localização, já que estes ocupam locais periféricos, mas sim como uma luta reivindicatória pela infraestrutura e por equipamentos públicos e, principalmente pela obtenção dos registros definitivos de seu lote, o título de propriedade registrado em cartório. O sentido dessas conquistas é diferente para cada ator. Enquanto os moradores querem, principalmente, melhorar sua condição de moradia, o político quer votos e o loteador, investidores e os financiadores lutam por essas medidas para terem seus lotes valorizados, não só pelas melhorias de infraestrutura urbana, de transporte, equipamentos públicos e pela futura regularização, mas também em decorrência do adensamento da região pelo aumento populacional.
8) Quais são os impactos causados pelos parcelamentos clandestinos?
Os impactos da implantação de loteamentos clandestinos são de grande envergadura e debilitam o processo de planejamento das cidades. Freitas (2000) relaciona alguns deles que mais se destacam: a falta de cumprimento de normas técnicas estabelecidas, a ocupação de áreas de preservação de mananciais, aterro e retirada da vegetação (figura 4), assoreamento de rios e córregos, as áreas públicas inexistem ou são exíguas, sobrecarga dos equipamentos públicos das áreas vizinhas ao loteamento clandestino, prática de antigos parcelamentos que forçam os compradores dos lotes à inadimplência e depois não devolvem o montante já pago pelos mesmos. Além disso, nota-se ainda a proliferação de ligações clandestinas de água e esgoto (“gatos”) que sobrecarregam as redes e causam riscos à população, a presença de valas negras (esgotos a céu aberto) que correm para rios e mananciais, deposição de lixo em locais inadequados, pela ausência da coleta pública, o que pode ocasionar proliferaçãode doenças por meio de seus transmissores. Finalmente destaca-se a grande sobrecarga nos custos aos cofres públicos, pois ao Poder Público caberá a implantação da infraestrutura.
9) Como se processa os parcelamentos ilegais denominados irregulares?
Segundo Viana (1991), o parcelamento do solo se processa em duas etapas distintas – material
e a jurídica. O registro e a aprovação do loteamento são momentos primordiais para a legalidade do parcelamento, pressupondo que o parcelamento nasce após o registro, mas que este somente pode ser admitido após aprovação prévia do parcelamento pelo Poder Público. Dessa forma, a etapa material se constitui no caminho que o parcelador percorre até a apresentação do projeto ao registro imobiliário, e por etapa de juridicização entende-se o registro do empreendimento.
10) Qual é a diferença entre parcelamentos irregulares e parcelamentos clandestinos? 
A diferença entre a clandestinidade e a irregularidade, portanto, encontra-se na existência ou não da aprovação do parcelamento do solo; havendo esta, tem-se um parcelamento irregular, inexistindo, tem-se um parcelamento clandestino.
11) Como podem ser definidos os objetivos da regularização?
Os objetivos da regularização podem ser resumidos nas questões urbanísticas, administrativas e civis. Gasparini (1988, p. 144) especifica esses objetivos:
A finalidade da regularização do loteamento é o saneamento (a correção) da situação ilegal (anômala) e esse saneamento é (a) urbanístico (correção da situação física existente, isto é, quanto às vias de circulação, infraestrutura etc., exigindo investimentos do Poder Público [na prática]), (b) administrativo (regularização da situação do parcelamento perante os órgãos públicos administrativos) e (c) civil (regularização da situação registrária e do direito real de aquisição ou do domínio dos adquirentes).
12) A quais instâncias constituídas caberá a notificação do loteador para regularizar o seu loteamento constituído irregularmente?
Cabe ao município, ao Distrito Federal ou ao Ministério Público realizar a notificação do loteador
constante do artigo 38, parágrafo 2.o (citado a seguir) da Lei 6.766/79. Os preceitos da realização da notificação estão presentes no artigo 49 da mesma lei.
13) O que se entende por Ministério Público e quais as suas funções constitucionais?
O Ministério público é compreendido como uma “[...] instituição permanente, essencial à função
jurisdicional do estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis” (CF, artigo 127). A característica que o aproxima da defesa da prática de parcelamentos legais e coerentes é a atribuição de “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos” (CF, artigo 129, inciso III).
14) Como pode se dar a atuação do Ministério Público dentro das esferas do direito, com o intuito de defender os direitos da sociedade?
Para Camargo (2007, p. 4) o Ministério Público possui poderes que vão além das atribuições
estabelecidas na Lei 6.766/79 em face do caráter não somente repressivo, mas também preventivo que deve tomar a questão do parcelamento clandestino ou irregular. Para a autora, o MP pode atuar	na esfera cível, utilizando o inquérito civil e a ação civil pública e também na esfera penal por meio do inquérito policial e da ação penal. O inquérito civil visa à apuração de fatos que possam lesar interesses difusos e coletivos e a adoção de medidas para a prevenção ou reparação de lesão. Uma característica do MP que deve ser considerada é o fato de que este necessita ser provocado, pela sua dificuldade em atuar como agente fiscalizador na busca por constatações de irregularidades ou clandestinidade.
Esse aspecto fortalece a presença da comunidade como elemento chave para a atuação do Ministério Público. Essa participação da comunidade é colocada para qualquer cidadão, incluindo os servidores públicos dos órgãos de fiscalização e registro de parcelamentos do solo ou integrantes de organizações destinadas à defesa do meio ambiente.
Segundo Beré (2007), o MP tem uma função constitucional, estabelecida a partir de 1988, de
defender a ordem jurídica, o regime democrático e os interesses sociais e individuais indisponíveis. Além disso, o MP poderá promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. A Lei 8.078/90 também conhecida como Código de Defesa do Consumidor (CDC), aumentou o número de direitos tutelados pela ação civil pública, incluindo entre eles “qualquer outro interesse difuso ou coletivo”. Por meio desses dispositivos o Ministério Público passou a atuar em casos envolvendo o parcelamento do solo. Primeiramente, essa atuação envolvia aspectos penais e registrais, porém logo tomou relevo a atuação por intermédio do inquérito civil e da ação civil pública.
Avaliação de Pesquisa 02:Parcelamento do Solo Urbanoe suas Diversas Formas
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Loteamentos ilegais
Loteamentos ilegais, expansão urbana e segregação 
O caráter especulativo da utilização de terras no Brasil e a concentração de sua posse nas mãos 
de poucos proprietários tornaram difícil a administração da cidade. Essa dificuldade é potencializada 
quando se trata da administração do solo urbano, uma vez que o crescimento das cidades de forma 
abrupta e em curto prazo aumentou a demanda por moradias. Essas demandas nem sempre foram 
compreendidas pelo estado como direito legítimo dos cidadãos, deixando-os à revelia e à mercê 
do mercado imobiliário, que por vezes utilizou subterfúgios à legislação vigente ou até mesmo da falta 
dela para obter lucros astronômicos com o negócio de terras. O estado foi alvo de pressões pela trans-
formação de áreas rurais em urbanas, fato que leva ao aumento dos valores do solo e nem sempre 
respondeu com uma regulação eficiente para controlá-las. O conjunto de fatores ligados à essa falta de 
regulação, a especulação com terras e a demanda por moradias possibilitou o crescimento de vários 
tipos de ilegalidades no trato como a questão do parcelamento do solo urbano para fins residenciais e 
causou impactos negativos de grande envergadura para a qualidade de vida urbana. 
O descontrole do processo de urbanização levou à periferização dos bairros para pessoas de 
renda mais baixa, ao mesmo tempo em que deixavam grandes vazios entre esses últimos e as áreas 
centrais, no intuito de angariarem valorização com a passagem das redes de infraestrutura e serviços 
urbanos. A localização da classe trabalhadora na periferia da cidade se deu sob o estigma do processo 
especulativo e da reprodução do capital imobiliário, favorecendo a segregação espacial e o tratamento 
desigual para essas áreas e aquelas apropriadas por cidadãos de renda mais elevada, normalmente 
bem servida de infraestrutura, equipamentos e serviços públicos. Furtado (2002, p. 30) assim coloca a 
questão da segregação espacial e da ilegalidade:
No campo ou na cidade, a ilegalidade em relação à propriedade da terra tem sido o principal fator de segregação espacial, 
por constituir o cerne da ilegalidade generalizada nas relações de trabalho, na resolução de conflitos e na ação policial.
No centro urbano, a relação legislação, mercado fundiário e exclusão está no centro da segregação territorial, pois é 
nas áreas desprezadas pelo mercado imobiliário privado e nas áreas públicas sisudas em regiões desvalorizadas que 
a população trabalhadora pobre se instala: beira de córrego, encosta de morros, terrenos sujeitos a enchentes ou a 
outros tipos de riscos, regiões poluídas ou áreas de proteção ambiental (onde há vigência da lei de proteção ambiental 
e o consequente desinteresse mercadológico).
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140 | Loteamentos ilegais
A cidade legal hegemônica é arquitetada pelo poderexecutivo que ali concentra seus investimentos, pelo poder 
jurídico, organizado em torno de regras que não são universais, além da mídia de massa, principal divulgadora do 
simulacro. Qualquer grande cidade brasileira apresenta uma conjunção de esforços para a proibição de novas 
centralidades urbanísticas relacionadas a um consumo luxuoso e a um centro de distinção, alimentando, assim, a 
valorização imobiliária, recursos do capital privado (imobiliário, lazer, cultura, comércio) e grandes doses do recurso 
público destinado a investimentos. Observe-se a Barra da Tijuca, no Rio de Janeiro, o entorno do Rio Pinheiros, em São 
Paulo, o bairro de Boa Viagem, em Recife, os arredores do Beach Park, em Fortaleza. A construção da consciência sobre a 
cidade real – a dimensão da exclusão e da segregação, a repressão dos investimentos públicos, a discriminatória gestão 
e regulação do uso do solo – é, sem dúvida, o primeiro passo para inverter esse quadro dando visibilidade à cidade da 
maioria, uma vez que os excluídos urbanos deixaram de ser minoria.
O cenário de segregação espacial foi facilitado pela omissão do estado e construído pela ação 
de proprietários de terras e agentes imobiliários ávidos por lucratividades, obtidas com a valorização 
das terras. O mercado de terras caracterizou-se sempre por duas vertentes, uma pela via formal, onde 
o parcelamento do solo se processa seguindo os estatutos legais e outra pelas vias da informalidade, 
onde o parcelamento se dá pelo retalhamento da gleba em lotes sem o devido processo legal e à revelia 
do Poder Público. 
Maricato (1997) apud Gonçalves (2002) afirma que essa dinâmica existente nas cidades brasileiras, 
marcada pela coexistência de atividades rurais nas bordas da cidade e a possibilidade de valorização 
das terras, torna inacessível para uma grande parte da população o acesso à terra urbana produzida 
por meio do mercado formal e legal. A especulação imobiliária, o custo alto da formalização dos lotea- 
mentos, a concentração dos investimentos de infraestrutura e os problemas de financiamento e de 
produtividade de construção são fatores que podem ser considerados responsáveis pela dificuldade ao 
acesso de lotes legais. 
O processo de urbanização se deu por meio de uma industrialização baseada em baixos salários e 
em um mercado residencial restrito onde o custo de reprodução da força de trabalho não inclui o custo 
da mercadoria habitação, fixado pelo mercado privado. Dessa forma, pode-se entender que a favela ou 
o lote ilegal combinados à autoconstrução foram parte integrante do crescimento urbano sob a égide 
da industrialização. O Poder Público atuou como viabilizador do processo de industrialização facilitando, 
também, a ação dos especuladores por meio de investimento regressivo onde a infraestrutura alimentou 
a especulação fundiária e não a democratização do acesso à terra para moradia. 
Proprietários de terra e capitalistas das atividades de promoção imobiliária e construção são 
um grupo real de poder e de definição das realizações orçamentárias municipais. A localização do 
investimento público é orientada, em grande parte, pela perspectiva de valorização das propriedades, 
somando-se a isso a ambiguidade da legislação ou sua aplicação arbitrária. O estado tolera a ocupação 
de terras urbanas e não exerce o poder de polícia a ele atribuído legalmente. A invasão de terras urbanas 
não é tolerada nas áreas valorizadas pelo mercado e noutras, embora o direito à invasão chegue a ser 
admitido, o direito à cidade é negado à população (MARICATO, 2000).
A ilegalidade praticada na oferta de lotes para os habitantes de renda mais baixa torna-se dessa 
forma, muitas vezes, oportuna para o estado que se isenta temporariamente do ônus de prover condi-
ções do acesso à moradia para esses grandes contingentes de pessoas. Schlogl (2004, p. 26) enumera 
três fatores que contribuíram para a proliferação da ilegalidade:
1. A omissão do estado em construir instituições formais capazes de controlar as ocupações do solo realizadas pela 
população de baixa renda; 
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2. O crescimento da periferia urbana, que ocorreu por meio da iniciativa privada, ou seja, do loteador, sem regulação 
e reconhecimento do estado; e
3. As contradições da evolução da legislação, no sentido de aperfeiçoar seus instrumentos de planejamento e gestão 
do solo urbano (sendo que alguns desses instrumentos são para coibir os loteamentos clandestinos/irregulares), 
ao mesmo tempo em que o estado adota políticas de anistia e regularização desses assentamentos.
Estabelece-se, dessa forma, uma contradição nas políticas estatais, pois ao mesmo tempo em que 
o estado objetiva fazer uso do seu poder de polícia e punir os agentes promotores de parcelamentos 
ilegais, ele também adota meios para regularização. Rolnik (1997, p. 204) aborda essa contradição, 
tentando explicá-la:
[...] a ilegalidade era tolerada para poder ser posteriormente negociada pelo estado. Uma das condições para que esse 
pacto pudesse ocorrer era o estado assumir o papel de provedor e os habitantes do território ilegal, de devedores 
de um favor do estado, já que do ponto de vista estritamente legal ali caberiam punições, e não responsabilidades e 
direitos. O pacto com a periferia consolidou-se no contexto de redemocratização, no qual melhorias urbanas se trans-
formaram em votos e lideranças de bairro em cabos eleitorais.
Para Lima (2007) os parcelamentos ilegais causam problemas de naturezas diversas, tanto sociais 
quanto urbanísticos. Os compradores dos lotes são prejudicados pela compra de lotes ilegais e, muitas 
vezes, não conhecem as exigências mínimas e necessárias de um parcelamento do solo legal. Sob o 
ponto de vista urbanístico, o Poder Público é prejudicado devido ao descumprimento dos parâmetros 
estabelecidos para que a cidade tenha qualidade espacial (figura 1). 
Figura 1 – Rua do loteamento clandestino Cooperzel.
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A
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P.
O parcelamento ilegal tornou-se um fator de grande impacto nas cidades e como tal deve ser 
combatido buscando sua prevenção e repressão. Ao Poder Público, no entanto, é cabível a maior parte 
da responsabilidade para o combate, uma vez que ele se constitui no órgão fiscalizador, impedindo 
o início da implantação do parcelamento ilegal e a aplicação de medidas administrativas e judiciais, 
coibindo o prosseguimento da implantação irregular ou clandestina. “Se o loteamento nem mesmo 
possui projeto urbanístico aprovado pelo município, também não tem registro no Cartório de Registro 
de Imóveis, o que torna a venda dos lotes e os contratos particulares respectivos ilegais e, portanto, 
nulos de pleno direito, ele pode ser classificado como ilegal”.
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142 | Loteamentos ilegais
Apesar da presença constante da figura do parcelamento ilegal nas cidades brasileiras, faz-se 
necessária uma análise crítica sobre a atuação dos estatutos legais na regulação da produção do espaço 
urbano, procurando contribuir para seu aprimoramento. 
A legislação e o parcelamento ilegal
A legislação urbanística tem grande contribuição para as formas de produção do espaço urbano e 
não raras vezes contribui para o incentivo da segregação espacial. O tratamento dado pelos instrumentos 
legais a diferentes áreas da cidade, muitas vezes, privilegiaram o estabelecimento de parâmetros da 
boa forma urbana para os parcelamentos destinados a classes de renda mais alta e próximos ao centro, 
fato que favoreceu o aparecimento de sistemas viários com grandes problemas de conexão quando se 
aproximam das malhas periféricas. Grostein (1987, p. 74-75), ao abordar a influência da legislação sobre 
a produção dos espaços urbanos e suas características em São Paulo, no século XX, assim descreve:
A legislação urbana de uso e ocupação do solo foi, desse modo, um dos instrumentosque contribuíram para reforçar a 
segregação na sua componente espacial. A diferença de tratamentos dados pelo Poder Público às áreas centrais e periféricas 
já teve seu contorno neste início do século. Para empreendimentos nas áreas de melhor acesso ao centro, os loteadores 
ou empreendedores imobiliários criavam instrumentos legais com exigências mais rigorosas do que as existentes para o 
conjunto da cidade, ampliando com isso as restrições ao parcelamento do solo e à ocupação dos lotes, garantindo assim 
uma ocupação diferenciada nesses bairros, assegurada principalmente pelo valor que a terra urbana passou a incorporar, 
resultante das condições em que se dava o empreendimento e do acesso potencial aos serviços públicos, existentes ou 
futuros. Entretanto, nas áreas suburbanas e periféricas, onde frequentemente se abriam arruamentos sem mesmo terem 
um plano de loteamento ou qualquer preocupação com as condições topográficas locais, procedia-se de forma oposta.
As leis existentes por não contemplarem o traçado urbanístico das ruas, não garantiam a qualidade do assentamento 
e, além do mais, tinham sua aplicação questionada quando na área rural. Questionava-se a competência do poder de 
controle do município sobre essas áreas por serem rurais.
As legislações anteriores a 1979 não tratavam em momento algum da produção da cidade 
ilegal que se estabelecia. Somente com a promulgação da Lei 6.766/79 o assunto passou a fazer parte 
dos estatutos legais do direito urbanístico. Para Schlogl (2004), essa lei forneceu o amparo legal ao 
Poder Público Municipal, no sentido de acionar criminalmente o loteador e promover a completa 
regularização de qualquer parcelamento. Para garantir o interesse público, o município poderá assumir 
essa regularização quando o loteador não a fez, podendo interferir também nos contratos preliminares 
celebrados entre o parcelador e os adquirentes de lotes. 
No entanto a Lei 6.766/79 deixou lacunas que possibilitaram a continuidade da prática da ilegali-
dade no parcelamento do solo urbano, por não ter apresentado dispositivos de combate à especulação 
imobiliária e ao incentivo de ocupação dos vazios urbanos já existentes nas cidades, frutos da utilização 
do solo como moeda para valorização. Dessa forma, a lei deixou a desejar em vários aspectos, somando-
-se a isso o fato das dificuldades de sua aplicabilidade. Maricato (2000, p. 48) assim coloca a situação:
[...] é preciso acrescentar também que nem a abertura de loteamentos ilegais estancou totalmente após a promulgação 
da Lei Federal 6.766/79, nem se tem notícia de que os poderes públicos se esforçaram em sua aplicação rigorosa.
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143|Loteamentos ilegais
A presença da legislação, no entanto, não é dispensada e merece destaque o progresso nos 
estatutos legais proporcionados pela Lei 6.766/79, naquilo que se refere ao estabelecimento dos padrões 
mínimos para a produção da forma da cidade. Gonçalves (2002, p. 127), ao discutir esse assunto pondera:
De fato, a regulação do uso do solo, no que tange à legislação, é considerada por especialistas muito boa. Falta fiscali-
zação e muitas vezes a aplicação da lei. Isso fortalece o “círculo vicioso” da impunidade. Essa seria a sugestão principal, 
pois, sem o efetivo controle do uso do solo, as outras sugestões de regulação serão apenas retórica. Algumas dessas 
sugestões são: Quanto às sugestões sobre regulação:
1) maior efetividade dos impostos rurais e urbanos; nesse sentido, poderia ser pensado um imposto diferenciado sobre 
as áreas periurbanas rurais não produtivas, que são usadas claramente com finalidades especulativas;
2) clareza de registros e maior controle sobre os desígnios dos cartórios; a finalidade aqui é conhecer e mapear as terras 
rurais e urbanas, já que o país não as conhece; e,
3) maior participação popular, presença de um maior número de interesses nas Câmaras Legislativas Municipais pode 
frear a utilização das Câmaras Municipais como locus privilegiados de negócios imobiliários.
Apesar dos avanços trazidos pela Lei 6.766/79 sabe-se que a construção da qualidade de vida nas 
cidades passa indubitavelmente pela gestão democrática dessa norma, onde a participação da comu-
nidade pode ser considerada como um fator decisivo e preponderante. 
Parcelamento ilegal do solo urbano: 
loteamentos irregulares e clandestinos
Os loteamentos ilegais podem ser classificados em dois tipos: aqueles considerados clandestinos 
e outros irregulares. Para Silva (2000, p. 330), esses loteamentos podem ser descritos assim:
(a) os clandestinos, que são aqueles que não foram aprovados pela Prefeitura Municipal. [...] o loteamento clandestino 
constitui, ainda, uma das pragas mais daninhas do urbanismo brasileiro. Loteadores parcelam terrenos de que, não 
raro, não têm título de domínio, por isso não conseguem a aprovação de plano, quando se dignam apresentá-lo à 
Prefeitura, pois, o comum é que sequer se preocupem com essa providência, que é onerosa, inclusive porque demanda 
a transferência de áreas de logradouros públicos e outras ao domínio público. Feito o loteamento, nessas condições, 
põem-se os lotes à venda, geralmente para pessoas de rendas modestas, que, de uma hora para outra, perdem seu 
terreno e a casa que nele ergueram, também clandestinamente, porque não tinham documentos que lhes permitissem 
obter a competente licença para edificar no lote.
(b) os irregulares, que são aqueles aprovados pela prefeitura, mas que não foram inscritos, ou o foram, mas são execu-
tados em desconformidade com o plano e as plantas aprovadas. 
Para Bächtold (2002, p. 24) a diferença entre os dois reside no fato da existência ou não da apro-
vação do parcelamento. Caso essa aprovação exista, o parcelamento se constitui irregular, inexistindo 
a mesma, tem-se um parcelamento clandestino. O parcelamento é clandestino na medida em que o 
Poder Público não tem nenhum conhecimento oficial deste, seja para seu exame ou para aprovar o 
plano. A inexistência da aprovação pode decorrer tanto em função da ausência de solicitação quanto 
em decorrência do indeferimento do pedido. O autor adverte que, nesse ponto, podem ser clandestinos 
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144 | Loteamentos ilegais
parcelamentos executados e não executados, desde que não haja a aprovação do Poder Público. O 
parcelamento é considerado irregular quando o município ou Distrito Federal o aprova a pedido do 
interessado parcelador que, registrado ou não o plano no cartório imobiliário, deixa de executá-lo ou o 
executa em descompasso com a legislação vigente ou em desacordo com o ato de aprovação ou, após 
a aprovação e execução regular, não o registra. O autor apresenta o quadro 1, em que as características 
da classificação são esclarecidas. 
Gasparini (1988, p. 130) esclarece alguns pontos sobre a questão do parcelamento irregular e seus 
aspectos legais:
Não é irregular, no entanto, o parcelamento aprovado, executado e registrado nos termos e condições da legislação 
vigente que, pela não ocupação dos lotes e pela ação do tempo, parece inexecutado ou irregularmente executado 
(erosão e mato em toda sua área, destruição de obras de escoamento de águas pluviais etc.). A manutenção desses 
equipamentos urbanos e comunitários, bem como a conservação em bom estado das ruas e praças é obrigação 
do município. O parcelador, com a entrega do plano, desobriga-se dessas responsabilidades que passam à alçada 
municipal. Essa obrigação coincide com a expedição, pelo município ou pelo Distrito Federal, de um termo de vistoria 
e recebimento do parcelamento, hoje Termo de Verificação, previsto no inciso V, do artigo 18, da Lei do Parcelamento 
do Solo Urbano.
Quadro 1 – Hipóteses configuradoras dos parcelamentos ilegais
Pa
rc
el
am
en
to
s i
le
ga
is
1) Clandestinos
a) Inexecutados
b) Executados
(B
ÄC
H
TO
LD
, 2
00
2)
2)Irregulares
a) Registrados
– Inexecutados.
– Executados em contraste com a 
legislação.
– Executados em contraste com o 
ato de aprovação.
– Executados em contraste com o 
ato de aprovação e com a legislação.
b) Não registrados
– Inexecutados.
– Executados em contraste com a 
legislação.
– Executados em contraste com o 
ato de aprovação.
– Executados em contraste com o 
ato de aprovação e com a legislação.
– Executados regularmente.
Os procedimentos ilegais de parcelamento do solo mostram-se extremamente presentes no 
cotidiano das cidades e sua prática mostra-se danosa tanto para aqueles que consomem os lotes 
clandestinos ou irregulares, quanto para a sociedade como um todo que se vê impossibilitada de 
usufruir um espaço urbano de qualidade, uma vez que a cidade não é constituída de ilhas.
Cabe ao Poder Público, como órgão estabelecido constitucionalmente para a gestão democrá-
tica da cidade e à sociedade, uma tomada de posição frente aos problemas urbanos de habitação e 
parcelamento do solo, uma vez que não se podem dissociar esses dois fatores. Uma reflexão ampla 
sobre as contradições nas posturas estatais deve fazer parte da agenda da sociedade com o objetivo 
de esclarecer as políticas para a construção de uma cidade mais justa e com qualidade de vida. 
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145|Loteamentos ilegais
Texto complementar
Parcelamento Ilegal do Solo Urbano: 
modalidades, regularização e controle
(BÄCHTOLD, 2002, p. 25-28)
Razões e efeitos da violação às normas da LPSU1
Entre as razões que apontam para o surgimento dos chamados loteamentos ilegais, “que 
desestimulam o proprietário a enveredar pelo mercado formal”2, destacam-se as seguintes3:
a) as restrições legais ao aproveitamento do solo (recuos, gabarito, áreas non aedificandi);
b) os custos e a burocracia para a execução do loteamento.
Como ficou evidenciado, obtidas as diretrizes urbanísticas junto à Prefeitura, deve-se elaborar 
a planta, o memorial descritivo e o projeto, com o auxílio de engenheiros, arquitetos, geólogos e 
topógrafos.
Percorrida a etapa de aprovações pelos órgãos públicos, promove-se o registro, marcado pela 
apresentação de um rol de documentos que demonstram a regularidade dominial e a idoneidade 
financeira do proprietário loteador.
Essa empreitada se perfaz com a execução das obras de fragmentação e demarcação física do 
solo (terraplenagem, cortes e aterros, abertura de ruas, cravação de piquetes etc.) e de infraestru-
tura (implantação do sistema de captação e drenagem de águas pluviais, das redes de água, luz e 
esgoto, pavimentação das ruas etc.), transferindo-se parte da gleba ao patrimônio do município, 
gratuitamente, para a formação das vias de circulação, espaços livres, áreas verdes e de lazer, praças 
e prédios públicos etc.4
c) a ganância imobiliária;
d) a falta de planejamento público para o desenvolvimento de um crescimento urbano 
ordenado;
e) a negligência dos entes públicos.
“São poucos, assim, os estímulos para quem pretende lotear de maneira rápida, a custos baixos, 
com altos ganhos financeiros e total aproveitamento da gleba, razão pela qual, não raro, proprietários 
de terras têm contornado o comando da Lei 6.766/79, promovendo os chamados loteamentos 
clandestinos.”5
Em relação aos efeitos que a instalação de um loteamento ilegal produz, podem ser citados 
os seguintes:6
a) inobservância às normas e às técnicas de engenharia;
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146 | Loteamentos ilegais
b) remoção da cobertura vegetal, prejudicando a estabilidade do solo, favorecendo sua erosão 
e o assoreamento de cursos d’água;
c) raros espaços reservados às áreas públicas para fins comunitários (praças, áreas verdes);
d) saturação dos equipamentos públicos e comunitários dos bairros vizinhos, dando margem à 
superlotação de hospitais e escolas, face à ausência de áreas institucionais nos loteamentos 
ilegais;
e) desrespeito ao consumidor, no tocante às imposições unilaterais e cláusulas abusivas nos 
contratos para a aquisição do lote, forçando os compradores à inadimplência e à perda do 
terreno, sem a devolução do que já pagaram;7
f) ligações inoficiosas das redes públicas de luz e água, gerando riscos para os moradores e 
transeuntes, além de sobrecarregar a rede oficial;
g) despejo do esgoto doméstico, sem tratamento, no solo e nos córregos dos rios e mananciais;
h) formação de focos de sujidades com o depósito de lixo em locais impróprios, ocasionando 
a proliferação de transmissores de doenças;
i) sobrecarga nas despesas do Poder Público, que será obrigado a atuar na urbanização desses 
loteamentos.
Em resumo: a desordenada ocupação do solo com a implantação dos loteamentos clandestinos, 
em virtude da inobservância das normas urbanísticas, conduz, assim, à proliferação de habitações 
edificadas sem critérios técnicos (insegurança) e em condições subumanas (insalubridade); ao 
surgimento de focos de degradação do meio ambiente e da saúde; ao adensamento populacional 
desprovido de equipamentos urbanos e comunitários definidos na Lei 6.766/79 (art. 4.º, § 2.º e art. 
5.º, par. ún.) e incompatível com o meio físico (má localização), gerando o crescimento caótico da 
cidade; à marginalização dos seus habitantes com o incremento das desigualdades sociais e reflexos 
na segurança da população local e circunvizinha (violência, comércio de drogas, promiscuidade).8
“Junte-se a esse panorama o déficit habitacional, os movimentos migratórios para as grandes ci-
dades e a procura da casa própria pelas classes mais modestas. Eis a receita para a produção informal 
de casas populares, para assentamentos não planejados e descontrolados, para o caos urbano.”
1 Lei de Parcelamento do Solo Urbano.
2 GASPARINI, 1988, p. 131.
3 FREITAS, 2000, p. 12.
4 FREITAS, 2000, p. 12-13.
5 FREITAS, 2000, p. 13.
6 FREITAS, 2000, p. 13.
7 FREITAS, 2000, p. 14-16.
8 O Superior Tribunal de Justiça (STJ), porém, já firmou os seguintes entendimentos: a) mesmo “se o contrato de promessa de compra e 
venda de imóvel em construção estabelecer, para a hipótese de inadimplemento do promitente-comprador, a perda total das quantias 
pagas, e ainda que tenha sido celebrado antes da vigência do Código de Defesa do Consumidor, deve o Juiz, autorizado pelo disposto no 
art. 924 do CC, reduzi-la a patamar justo, com a finalidade de evitar enriquecimento sem causa de qualquer das partes” (BRASIL. Superior 
Tribunal de Justiça. Recurso Especial 186.009/SP. Relator: Ministro Waldemar Zveiter. Brasília, 30 de setembro de 1999. Revista dos Tribu-
nais, São Paulo, v. 776, p. 187, jun. 2000); b) nula “é a cláusula que prevê a perda das prestações pagas de um contrato de compromisso 
de compra e venda avençado na vigência da Lei 8.078/90, podendo a parte inadimplente requerer a restituição do quantum pago, com 
correção monetária desde cada desembolso. Por outro lado, autoriza-se a retenção de parte dessas importâncias, atendendo às circuns-
tâncias do caso concreto, em razão do descumprimento do contrato” (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial 99.440/SP. Re-
lator: Ministro Sálvio de Figueiredo Teixeira. Brasília, 15 de outubro de 1998. Revista dos Tribunais, São Paulo, v. 763, p. 163, maio 1999).
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