Gestão participativa

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DESCRIÇÃO
Apresentação dos fundamentos da gestão participativa e da experiência brasileira, bem como das
concepções de participação e do papel da liderança dentro da gestão pública participativa.
PROPÓSITO
Descrever os conceitos relacionados ao tema da gestão pública participativa, além da experiência brasileira
de participação cidadã nas decisões da administração pública.
OBJETIVOS
MÓDULO 1
Descrever o conceito de gestão pública participativa, além da experiência brasileira a respeito do tema
MÓDULO 2
Identificar o papel da liderança dentro da gestão pública participativa
INTRODUÇÃO
Neste tema, trataremos dos principais tópicos relacionados ao estudo da gestão pública participativa. Já
adiantamos, sem nenhuma novidade, que, no centro das discussões sobre a crise do modelo de
democracia representativa, estão as reflexões a favor dos mecanismos de controle social sobre o Estado.
Além disso, o empoderamento da sociedade civil eleva a potencialidade de se “democratizar” a democracia.
Discutiremos, portanto, como a cidadania é a bússola que guia a relação entre o Estado (governo) e a
sociedade.
Sobre essa questão, entendemos que os movimentos sociais e as associações de cidadãos são, de forma
geral, a origem da participação social na gestão pública. A sociedade civil da atualidade exige outros canais
de participação além dos mecanismos tradicionais da democracia representativa: voto direto (eleições),
plebiscito e referendo.
Notemos que a própria história mostra a evolução da sociedade. Por isso mesmo, seguindo essa linha, os
cidadãos desejam a criação de novas ferramentas de participação social que possam aproximar a
administração pública e as demandas concretas da sociedade.
Sob um aspecto geral, falaremos também acerca dos fundamentos da gestão pública participativa nas
constituições de países democráticos. No Brasil, a Constituição de 1988 deu o primeiro passo – tanto que
ela é chamada de Constituição Cidadã –, mas, ao longo dos anos, as formas e as ferramentas de
participação têm ganhado um amparo na legislação e no campo político.
Tendo isso em vista, destacaremos neste tema os conceitos e as características do orçamento
participativo (OP) e dos conselhos. Ambos são exemplos de ferramentas inovadoras nas experiências de
gestão participativa na administração pública. Já o tópico da liderança da gestão pública fechará o nosso
estudo.
MÓDULO 1
 Descrever o conceito de gestão pública participativa, além da experiência brasileira a respeito do
tema
FUNDAMENTOS DA GESTÃO PARTICIPATIVA
Você sabe o que significa a junção de democracia e participação?
A razão de ser da democracia é a participação. Ela é, portanto, a maior presença possível do povo no
governo. Sem participação popular, frisa Bonavides (2003, p. 283), a democracia é uma ilusão, ou seja,
uma promessa não cumprida.
As lutas pela liberdade e pela igualdade revelam ao mundo democrático a necessidade constante de que
esses valores estejam presentes nos debates, sejam eles feitos no campo acadêmico ou no político.
Somente dessa forma será possível verificar na prática o que é lido na Carta Magna.
De tantas reflexões acerca do estado democrático de direito, marcam presença, na primazia desses
valores, aquelas que:
Analisam as relações entre o poder estatal e a sociedade, dando especial atenção à participação cidadã
nos debates públicos.
O processo de participação popular, em outros lugares, está presente há tempos na dinâmica da vida
política, no processo das escolhas e nas decisões de governo. Segundo Amaral (2015), ele modernamente
envolve temas como os descritos a seguir:
1
Controle dos atos
2
Deliberação
3
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Responsabilidade da administração pública
4
Mecanismos da transparência
Entende-se a democracia como uma forma de governo pelo povo. Essa definição mais clássica, mesmo
com o passar dos séculos, não sofreu alterações em sua essência.
No entanto, conforme frisa Bobbio (1990, p. 37), na passagem da democracia dos gregos para a dos
modernos, uma alteração se deu não no que diz respeito ao titular do poder político, que sempre será o
povo, e sim no modo, mais ou menos amplo, de se exercer o direito de tomar decisões coletivas.
A história mostra uma vitória do cidadão já ambientado em um estado de direito consagrador das garantias
fundamentais, da igualdade de todos perante a lei e das limitações e prerrogativas dos governantes.
“É a era da liberdade de pensar, das escolhas políticas, das associações e da fé religiosa, todos
consagrados no Texto Fundamental.”
BOBBIO, 1990, p. 37.
 
Fonte: Claudio Divizia/Shutterstock.com
 Norberto Bobbio
Como bem assentam Amaral e Carvalho (2020), a democracia participativa nesse ambiente é, a partir da
metade do século XX, entendida como uma nova “onda” ou forma de democracia.
Com esse entendimento, foi possível verificar uma aproximação entre a democracia representativa e a
antiga direta; afinal, ambas estavam imbricadas pelos instrumentos participativos. Neles, a cidadania não
fica restrita apenas ao exercício democrático de eleger representantes, mas inclui também a participação
ativa das transformações sociais na tomada de decisões.
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O exercício da cidadania, destacam Amaral e Carvalho (2020), deixa de ser uma retórica “popularesca” de
época de eleição para se firmar como um modus operandi da democracia.
Ao longo de suas conquistas históricas, a sociedade civil, com forte conscientização democrática, passou a
exigir mudanças na estrutura dos governos representativos, impondo uma maior participação em suas
questões públicas.
Na verdade, essa tendência – que, para muitos, era um indicativo de crise do sistema político – foi:
1
Uma manifestação na crença em novos arranjos sociais.

2
A constituição de ferramentas que geraram mudanças nos alicerces democráticos dos Estados.
Sob essa perspectiva, temos de partir do pressuposto que, no século XXI, a democracia representativa não
mais atende à concretização, em sua concepção ampla, do princípio democrático. É necessário evoluir,
tendo um olhar atento às novas ondas da democracia, e verificando como tal princípio encontrará espaço
para sua efetivação.
Você pôde observar que, nas últimas décadas, das análises acadêmicas sobre as teorias democráticas,
manteve-se evidenciada a forte influência das vertentes participativas como um celeiro de ideias desse
estágio mais avançado do sistema.
As vertentes democratas...
PARTICIPACIONISTAS

DELIBERACIONISTAS
... Surgem dos aspectos discursivos do processo político somados à nossa estrutura normativa, pela qual,
aliás, deve existir a participação de todos no debate. Nesse processo, isso se torna um fator de legitimidade
das decisões.
As duas vertentes mencionadas se ocupam das discussões sobre o significado e o destino da democracia.
De diferentes formas, estão respectivamente vinculados a essas correntes figuras como John Rawls e
Jürgen Habermas.
Barreto (2006) postula que, fundada em uma visão crítica, a democracia deliberativa se tornou, sob o ponto
de vista liberal, um importante centro de discussões e de ideias. Isso proporciona um rico campo científico
para se pensar em novas formas de participação social e decisões políticas e administrativas da
administração pública.
A democracia deliberativa ou representativa fixa suas premissas na ideia de que a produção legítima de leis
surge da própria deliberação pública dos cidadãos.
Em outras palavras, as normas de um Estado são fruto da discussão permanente entre cidadãos iguais e
livres em uma esfera pública e democrática.
Na visão tradicional do que é uma democracia liberal, a racionalidade dos cidadãos constitui o pilar que
sustenta a república e que a diferencia de outros sistemas políticos não democráticos.
Os líderes políticos têm suas ações legitimadas pelos eleitores, porém, ao mesmo tempo, têm suas
decisões controladas e limitadas por eles.
Santos e Avritzer (2009, p.39-82) propõem três teses para o fortalecimento da democracia participativa:
RACIONALIDADE DOS CIDADÃOS
A racionalidade, nesse sentido, é a capacidade dos eleitores de tomar decisões bem informadas.
SISTEMAS POLÍTICOS NÃO DEMOCRÁTICOS
Nesses sistemas políticos, o poder está concentrado na mão de uma pessoa ou de um pequeno
grupo de pessoas. A maior parte da população não é levada em consideração na formulação de leis e
decisões de políticas públicas.
TESE 1
Fortalecimento da “demodiversidade”.
TESE 2
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Fortalecimento da articulação contra a hegemonia entre o local e o global.
TESE 3
Ampliação do experimentalismo democrático.
“DEMODIVERSIDADE”
Trata-se da convivência de diferentes modelos de democracia.
De certa forma, ao longo dos anos, a experiência participativa vem gravitando em torno desses três eixos
na tentativa de configurar uma experiência modelo que transite entre diferentes modelos (liberal e popular)
de democracia.
O DESENVOLVIMENTO DA GESTÃO
PARTICIPATIVA NO BRASIL
Sob uma perspectiva das Ciências Sociais, os arranjos sociais, de forma geral, sejam eles movimentos
sociais ou ações coletivas, formaram as bases iniciais do que identificamos atualmente como ferramentas,
mecanismos ou instituições participativas de participação na gestão pública.
Sabemos que, frente às avançadas tecnologias facilitadoras de agrupamento e de organização das ideias
(como as redes sociais), novos arranjos e atores sociais surgiram ao longo dos últimos anos.
Também estamos cientes de que, entre suas inúmeras reivindicações, a mais contundente é a que requer
uma maior eficácia da participação social nos debates públicos.
 
Fonte: Shutterstock.com
Esse ambiente levou à reformulação do papel do Estado frente às demandas sociais.
Movimentos sociais vistos como novas ações sociais abrem as esferas públicas culturais compostas de
sujeitos e temáticas. O objetivo deles é propiciar uma interação com o sistema político.
Para compreendermos isso da melhor forma possível, analisaremos o seguinte pensamento de Gohn
(2009):
O movimento social é entendido como a expressão de uma ação coletiva decorrente de uma luta
sociopolítica, econômica ou cultural.
No Brasil, a cultura autoritária atravessou grande parte da história política. Por essa razão, não é uma
tarefa fácil implementar a gestão participativa no âmbito da administração pública.
A ausência de democracia no país impediu a criação de uma cultura de responsabilidade e de participação
cívica nas decisões de gestão pública. Os cidadãos não podiam expressar livremente suas opiniões – e
muito menos se associar a outros a fim de influenciar as decisões de governo.
Mesmo assim, nas décadas de 1970 e 1980, em razão da realidade política brasileira, muitos movimentos
populares reivindicatórios de melhorias urbanas já estavam articulados com certos movimentos religiosos.
 
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As comunidades eclesiais de base (CEBs) são um exemplo disso. As CEBs são grupos formados por leigos
e religiosos que se multiplicaram pelo país após a década de 1960 sob a influência da teologia da
libertação.
Desde então, elas vinculavam o compromisso cristão à luta por justiça social e participavam ativamente da
vida política do país. As CEBs sempre estiveram associadas a movimentos de reivindicação social e
partidos políticos (normalmente de esquerda).
Para Gohn (2009), “nessa época, em oposição ao regime militar, usava-se para ‘ter direito a ter direitos’; em
uma visão universal, aqueles movimentos não estavam autocentrados, não miravam apenas a si próprios”.
Mas a crescente conscientização da população — no que tange a seus direitos e às garantias individuais e
coletivos – fez crescer, já no final dos anos 1980, o número de organizações da sociedade civil.
Isso moldou a cultura de se recusar modelos autoritários e privados de gestão da coisa pública.
No período da transição política da abertura à nova era democrática brasileira, o processo de eclosão dos
movimentos sociais culminou em uma série de aberturas de núcleos de participação social. No entanto, foi
a partir de 1988 que a mobilização participativa passou a ter uma capilaridade institucional e uma presença
na gestão pública.
Com isso, as lutas e conquistas político-democráticas abraçadas pela Constituição da República de 1988
ampliaram bastante a participação social na esfera pública. Conforme podemos observar, diante dos novos
desafios, muitas políticas públicas sociais passaram a priorizar a inclusão social.
Desenvolvidas por seus órgãos e agentes políticos, essas políticas contam com a participação de entes de
colaboração. Apontaremos três exemplos a seguir:
 
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ONGS
 
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ASSOCIAÇÕES CIVIS
 
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SINDICATOS
Se você está se perguntando qual foi a consequência disso, saiba que, com essa forma de agir, deslocou-
se o eixo...
Da identidade política para a política de identidade e da coordenação das ações civis da sociedade civil
para a sociedade política de gabinetes e secretarias.
Verificou-se, ao longo das últimas décadas, um aperfeiçoamento nas relações entre o poder público e a
sociedade. Isso ocorreu em um ambiente no qual a democratização das instituições políticas e
administrativas estava presente e impunha novas bases à gestão participativa.
Observemos que a cidadania ultrapassou a fronteira simplista de condição política somente para o
exercício do voto, como predominava nos anos anteriores ao novo marco constitucional. Ela promoveu,
com isso, o crescimento dos próprios elos proativamente nas escolhas públicas.
Trata-se, na verdade, do aperfeiçoamento nas relações entre o poder público e a sociedade. Com a
democratização das instituições políticas e administrativas, houve o aprimoramento das bases da gestão
participativa.
A cidadania deixa de ser exercida apenas pelo voto. Pelo contrário: esse aprimoramento das bases da
gestão passa a encorajar o crescimento da cidadania proativa.
Essa nova atuação cidadã rompeu, de uma vez por todas, com a tradicional e pura democracia
representativa. Houve o estabelecimento de uma nova onda democrática brasileira, aliando a
participação popular direta à representação.
O destaque neste tema é a Lei no 10.257/01 (Estatuto da Cidade). Com essa norma, o gestor municipal fica
incumbido da obrigação legal de organizar e pautar a administração da cidade no ideário de uma gestão
eficiente, democrática e inclusa, garantindo o direito de suas localidades serem sustentáveis.
O Estatuto da Cidade orienta que a gestão municipal seja a mais democrática possível conforme preceitua
o capítulo intitulado: “Da gestão democrática da cidade”. Ele ainda indica princípios e instrumentos que
orientarão o administrador local na condução participativa e transparente da governança municipal.
Em seus incisos, o artigo 43 do mesmo dispositivo estabelece que, ao garantir a gestão democrática tanto
administrativa como orçamentária, o gestor municipal tem um leque de ferramentas a seu dispor:
FERRAMENTA 1
FERRAMENTA 2
FERRAMENTA 3
FERRAMENTA 4
FERRAMENTA 1
Órgãos colegiados de política urbana.
FERRAMENTA 2
Debates, audiências e consultas públicas.
FERRAMENTA 3
Conferências sobre assuntos de interesse urbano.
FERRAMENTA 4
Iniciativa popular de projetos de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano e
planejamento orçamentário participativo.
Cabe ainda lembrar que, na dinâmica da participação, os mecanismos podem ser classificados como:
Simples
Ouvidorias, mesas de diálogo, reuniões em associações de moradores e outros afins.

Complexos
Conferências municipais, estaduais e nacionais, conselhos nacionais, conselhos gestores municipais e
estaduais de políticas públicas (CGMPPS), audiências públicas e orçamento participativo.
Com a adoção de importantes instrumentos de participação social, os cidadãos dos municípios tomam para
si as tarefas de relevono cenário federativo. Isso ocorre tanto na elaboração e na implementação de
políticas públicas voltadas à satisfação das necessidades locais quanto na condução e no controle das
despesas públicas por intermédio da construção de um orçamento público sensível à participação.
Entendamos que a gestão participativa se desenha a partir do poder local e com a criação de esferas
públicas para debates sobre a gestão pública municipal. Por ser o poder político mais perto do cidadão, ela
eleva a cidadania ativa organizada ao nível mais alto de participação.
QUAL É O RESULTADO DISSO?
RESPOSTA
RESPOSTA
Entre tantos resultados, podemos dizer que ocorre uma melhor adequação e racionalização das
metas e dos recursos por parte do poder público. Como reflexo, passa a existir uma inclinação natural
para a canalização dos investimentos em projetos voltados aos temas levantados pelos munícipes
nos debates transcorridos nas arenas públicas instituídas.
A agenda dos governos democráticos, em sua maioria, está ancorada nas políticas públicas, as quais, por
sua vez, são conjuntos de programas, ações e atividades desenvolvidas pelo governo. Essas políticas
funcionam de forma correlata à dos direitos assegurados constitucionalmente ou daqueles que se afirmam
graças a um reconhecimento por parte da sociedade e/ou pelos poderes públicos.
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A gestão participativa une política pública e participação ativa em um sistema de corresponsabilidade e
coadministração.
Destacaremos em nosso estudo o orçamento participativo (OP) e os conselhos municipais por entendermos
que ambos constituem ferramentas exitosas nas experiências de gestão participativa na administração
pública.
 
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AS FERRAMENTAS PARTICIPATIVAS NA
REALIDADE BRASILEIRA
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
O OP é uma experiência pioneira e genuinamente brasileira. Ele nasceu na cidade de Porto Alegre, no
governo do prefeito Olívio Dutra, em 1989.
Segundo Avritzer (2003), o OP é uma política participativa local que responde às demandas dos setores da
população urbana organizada. Ele é visto como um instrumento inclusivo, tendo por dinâmica a reunião de:
 
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ATORES SOCIAIS
 
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MEMBROS DE ASSOCIAÇÕES DE BAIRRO
 
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CIDADÃOS COMUNS
O OP opera em um processo de negociação e deliberação com o gestor local nas funções executivas.
Como você pode perceber, ele configura um mecanismo governamental de democracia participativa...
Pois permite aos cidadãos influenciarem ou decidirem sobre os orçamentos públicos – geralmente, aqueles
referentes a investimentos de prefeituras – por meio de processos da participação da comunidade.
Adaptado a partir dos anos 1990 em inúmeras cidades brasileiras, o OP de Porto Alegre ganhou
notoriedade internacional, tendo o reconhecimento de organismos internacionais e agências multilaterais de
financiamento.
O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial (BM), por exemplo, o consideraram
uma “boa prática de controle dos gastos públicos”. O OP, portanto, é um exemplo por excelência de
ferramenta de participação e de accountability social.
Nosso experimento ficou internacionalmente conhecido em 1996 na Conferência de Istambul (também
conhecida como Habitat II da ONU ou Cúpula das Cidades). O evento reconheceu o orçamento
participativo na capital do Rio Grande do Sul como uma:
ACCOUNTABILITY SOCIAL
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Accountability significa a condição de ser responsável, de prestar contas. O accountability social diz
respeito à relação de prestação de contas entre os líderes políticos e os cidadãos.
“Prática bem-sucedida de gestão local, sendo a experiência como uma das 40 melhores práticas de gestão
pública urbana no mundo”. BIOMANIA, 2021.
 ATENÇÃO
Devemos mencionar que a experiência brasileira do OP se tornou uma referência para os gestores públicos
que aperfeiçoam essa participação numa ação conjunta entre governo e sociedade civil.
Na trajetória brasileira, inúmeras cidades brasileiras, desde 1987, vêm aplicando ou ainda estão
aprimorando essa ferramenta participativa. Em muitas delas, o OP está previsto e regulamentado nas
respectivas legislações locais.
Uma pesquisa levantada pela Rede Brasileira de Orçamento Participativo (2016) revelou que o número de
experimentos de OP passou das 13 cidades em 1989 para 482 municípios em 2015. O quadro a seguir
demonstra a historicidade desse processo:
 
Fonte: Adaptado de PORTUGAL PARTICIPA, 2016.
 Tabela: Linha histórica da expansão do OP no Brasil.
CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Sobre o tema “direito à participação popular na formulação das políticas públicas” garantido pela
Constituição de 1988, podemos indicar como exemplos de grande representatividade as políticas de saúde
e assistência social.
Esse espírito de participação está em evidência na legislação brasileira:
LEI NO 8.080, DE 19 DE SETEMBRO DE 1990 — LEI
ORGÂNICA DA SAÚDE (LOS)
Sobre a LOS, fica a seu cargo dispor sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de
Saúde (SUS) e demais providências. Pelo artigo 1° dessa lei, em cada nível de governo haverá, sem
prejuízo das funções do Poder Legislativo, as seguintes instâncias colegiadas: conferência de saúde e o
conselho de saúde.
LEI Nº 8.742, DE DEZEMBRO DE 1993 — LEI ORGÂNICA DA
ASSISTÊNCIA SOCIAL (LOAS)
Na mesma linha, o artigo 5º da LOAS prevê suas diretrizes, ou seja, que a participação se faz por meio das
organizações representativas na gestão, na formulação e no controle das ações. Essa matéria será
organizada sob a forma de um sistema descentralizado e participativo denominado Sistema Único de
Assistência Social (SUAS) nos três níveis de poder na federação, sendo o conselho o instrumento ou
ferramenta para a efetivação da participação.
Nesse panorama, você pode verificar que os conselhos municipais setoriais estão presentes na gramática
participativa brasileira desde a década de 1990. Como instituições participativas, apresentando desenhos
institucionais diferenciados, eles incorporaram as demandas sociais nos diversos setores da vida coletiva.
Sua contribuição, como bem podemos inferir, possibilita uma maior transparência às ações dos gestores
públicos.
 
Fonte: Shutterstock.com
Além disso, com esse mecanismo, pode-se favorecer uma justa distribuição dos recursos públicos,
havendo menos desperdício e maior eficiência nos serviços prestados.
Se a atuação dos conselhos gestores podia ser considerada fragmentária até a Constituição de 1988, eles
vêm, ao longo das últimas três décadas, se tornando importantes instituições participativas das políticas
públicas. De caráter interinstitucional, esses conselhos – com assento constitucional e vasta legislação
após 1988 – desempenham o papel mediador entre a sociedade e o Estado.
INTERINSTITUCIONAL
O caráter interinstitucional é realizado em grupo, por parceria e em colaboração entre as instituições.
Em outras palavras, os conselhos gestores são como instrumentos de expressão, representação e
participação social, instituindo um novo tipo de esfera pública não estatal (em sua maioria, de caráter
deliberativo).
A participação direta de entidades da sociedade civil de forma institucionalizada, permanente, paritária e
deliberativa ganhou forma pelos conselhos. Essa ação pode ocorrer por meio da gestão de políticas pública
setoriais, como, por exemplo, educação, saúde e emprego, ou por intermédio de segmentos, como o dos
direitos da criança e do adolescente, da mulher, do negro ou do idoso.
De forma geral, você pode constatar que os conselhos setoriais são formados por uma gama diversificada
de atores sociais com interesses plurais voltados ao interesse comum. Eis alguns exemplos: movimentos
sociais, centrais sindicais ou sindicatos, associações, ONGs, igrejas, entidades sem fins lucrativos e outras
afins.
Com isso, pode-se afirmar que uma das principais atuações dos conselhos é a de estabelecer os
mecanismospara a formulação de diretrizes, prioridades e programas sociais.
Além disso, eles buscam as instalações dos métodos de acompanhamento e controle da gestão, sem
deixarem escapar a transparência e o fornecimento de informações públicas. Também atuam na criação de
indicadores necessários ao planejamento e às avaliações das ações. Por lei, a presença desses dois
conselhos já dá a noção de uma gestão participativa nessas matérias.
Devemos entender que a temática dos conselhos se inscreve no debate das políticas de descentralização.
Por meio dessas políticas, busca-se o fortalecimento da autonomia dos municípios. Sendo assim, a
descentralização aparece articulada com a abertura de canais que incorporam os diferentes segmentos
sociais e a ampliação dos interesses representados no âmbito da cidade.
Na seara da saúde pública, o Conselho Nacional de Saúde (CNS) é considerado a instância máxima de
deliberação do SUS, sendo de caráter permanente e deliberativo, conforme indica o artigo 36 da Lei nº
8.080, de 19 de setembro de 1990. O SUS conta, em cada esfera de governo, com seus conselhos de
saúde.
Esses conselhos são órgãos colegiados compostos por representantes do governo, prestadores de serviço,
profissionais de saúde e usuários. Sua atuação se dá na formulação de estratégias e no controle da
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execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive no tocante a seus aspectos
econômicos e financeiros.
O SUS é um órgão vinculado ao Ministério da Saúde, sendo composto por 48 conselheiros titulares
representados por usuários, profissionais de saúde, entidades representativas de trabalhadores da área da
saúde, governo e prestadores de serviços de saúde. Suas principais funções são:
FUNÇÃO 1
Deliberação
FUNÇÃO 2
Fiscalização
FUNÇÃO 3
Acompanhamento e monitoramento das políticas públicas de saúde.
FUNÇÃO 4
Aprovação a cada quatro anos do Plano Nacional de Saúde.
Cabe ressaltar que seu caráter participativo e deliberativo é uma norma cogente (De cumprimento
obrigatório, coercitivo) em razão do que dispõe a Lei no 8.142, de 1990, ao vincular a participação da
comunidade na gestão do SUS, bem como nos assuntos sobre as transferências intergovernamentais de
recursos financeiros na área da saúde.
Desse modo, devemos destacar ainda sua função orçamentária. Vale dizer que o conselho também tem por
missão elaborar um cronograma de transferência de recursos financeiros consignados ao SUS aos
estados, ao Distrito Federal e aos municípios.
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CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Aprofundaremos neste vídeo a discussão sobre o funcionamento de conselhos de políticas públicas no
Brasil.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1) A CONFERÊNCIA DE ISTAMBUL (HABITAT II DA ONU), EM 1996, RECONHECEU A SEGUINTE
INCIATIVA COMO UMA DAS 40 MELHORES EXPERIÊNCIAS DE PRÁTICAS DE GESTÃO PÚBLICA
DEMOCRÁTICA E URBANA NO MUNDO:
A) A audiência pública do Plano Diretor da cidade do Rio de Janeiro.
B) O orçamento participativo de Porto Alegre.
C) A experiência brasileira com a urna eletrônica.
D) O fim da possibilidade de coligações entre partidos políticos nas eleições brasileiras.
E) A audiência pública do projeto de reforma do Estádio do Maracanã.
2) SEGUNDO OS ENSINAMENTOS DE BOBBIO, A DEMOCRACIA CRIADA NA GRÉCIA ANTIGA É A
FONTE DE INSPIRAÇÃO DAQUELA IMPLEMENTADA NOS TEMPOS MODERNOS. SOBRE A
PASSAGEM DA DEMOCRACIA DOS GREGOS PARA A DA ERA MODERNA, É CORRETO AFIRMAR
QUE:
A) Não houve alteração no seu conteúdo e na sua dimensão.
B) Houve uma alteração que diz respeito à mudança do titular do poder político.
C) Houve uma alteração que não se deu na titularidade do poder político, e sim na forma de se exercer o
voto.
D) Houve uma alteração que se deu não na titularidade do poder político, que sempre será o povo, e sim no
modo de se exercer o direito de tomar decisões coletivas.
E) Houve uma alteração disruptiva que dificulta a comparação entre os dois períodos históricos.
GABARITO
1) A Conferência de Istambul (Habitat II da ONU), em 1996, reconheceu a seguinte inciativa como
uma das 40 melhores experiências de práticas de gestão pública democrática e urbana no mundo:
A alternativa "B " está correta.
O orçamento participativo de Porto Alegre é um exemplo de inovação democrática reconhecido
internacionalmente. Diversas cidades ao redor do mundo se inspiraram na experiência gaúcha para
fortalecer sua gestão.
2) Segundo os ensinamentos de Bobbio, a democracia criada na Grécia Antiga é a fonte de
inspiração daquela implementada nos tempos modernos. Sobre a passagem da democracia dos
gregos para a da era moderna, é correto afirmar que:
A alternativa "D " está correta.
Mesmo com o desenvolvimento dos sistemas de democracia na era moderna, ela continua como uma
forma de governo em que o povo é soberano e titular do poder político. Isso quer dizer que o seu
significado clássico, mesmo com o passar dos séculos, não sofreu mudanças em sua essência.
MÓDULO 2
 Identificar o papel da liderança dentro da gestão pública participativa
A LIDERANÇA E A EVOLUÇÃO DOS MODELOS
DE GESTÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO
BRASIL
É possível identificar três momentos pelos quais passou a gestão da administração pública no Brasil:
patrimonialista, burocrática e gerencial. Falaremos agora sobre cada um deles.
A ADMINISTRAÇÃO PATRIMONIALISTA ANTERIOR A
1937
Trata-se do modelo de administração no qual o Estado era entendido como propriedade do rei. O
nepotismo e o empreguismo constituíam a norma.
 
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Esse tipo de administração revelou-se incompatível com o capitalismo industrial e as democracias
parlamentares que surgiram no século XIX. Portanto, tornou-se necessário desenvolver um tipo de
administração que partisse não apenas da clara distinção entre o público e o privado, mas também da
separação entre o político e o administrador público.
ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA ENTRE 1937 E 1995
Ela foi proposta por Weber (1864-1920), passando a ser o modelo adotado. Mais racional e eficiente, a
administração burocrática gerou uma evolução das práticas e das rotinas típicas do setor público,
enfatizando os procedimentos e o controle das atividades.
A centralização foi a sua principal marca, mas não podemos esquecer outras. Indicaremos quatro delas a
seguir:
IMPESSOALIDADE
HIERARQUIA
SISTEMA DE MÉRITO
SEPARAÇÃO ENTRE O PÚBLICO E O PRIVADO
Depois de muitas décadas (e com o crescimento da população e do êxodo rural), esse modelo acarretou...
Uma máquina pública lenta, cara e pouco ou nada eficiente diante das demandas sociais complexas.
Com isso, foi necessário buscar um novo modelo de administração.
ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL DE 1995 ATÉ O
PRESENTE
Este novo modelo está baseado na busca permanente de novas iniciativas e nos conceitos de:
EFICIÊNCIA
EFICÁCIA
PRODUTIVIDADE
QUALIDADE TOTAL
CLIENTES
METAS
RESULTADOS
PARCERIAS
A administração gerencial deve ser construída sobre os alicerces da administração pública burocrática,
aproveitando seus aspectos positivos. Segundo Almeida (2016), esse novo tipo de administração trouxe de
inovador ao setor público quatro pilares fundamentais:
1
2
3
4
1
Autonomia gerencial, com flexibilidade de gestão.
2
Alcance de resultados sob a ótica da eficiência, eficácia e efetividade, com a reorientação dos mecanismos
de controle (no caso, de procedimentos para resultados).
3
Foco no cidadão em vez de ser autorreferida.
4
Controle social, com a introdução de mecanismos e de instrumentos que garantam a transparência e a
publicidade da política e da ação governamental, assim como a participação e o controle por parte do
cidadão.
Liderança na administração pública gerencial
A liderança no serviço público passa a ser um tema importante na administração pública gerencial. Nas
sociedades dinâmicas, uma administração autorreferida não mais se sustenta, já que ela é desatenta com
os custos e não enxerga a satisfação do usuário doserviço público.
Por outro lado, a estrutura moderna das condições de trabalho acarreta uma melhoria no desempenho dos
governos. Criando a cultura de gestores públicos comprometidos com as missões primordiais do Estado, a
atenção se volta para a prestação de serviços de qualidade ao cidadão.
A liderança e a evolução dos modelos de administração pública no Brasil passaram a ser peças
fundamentais nos governos com o objetivo de se atingir os resultados esperados.
No Brasil, destaca Bresser-Pereira (apud ALMEIDA, 2016), as teorias sobre a liderança receberam um
destaque a partir do processo de redemocratização da década de 1980. Tal ideia surgiu como uma resposta
à crise da administração pública.
Naquele momento, novos paradigmas de gestão propunham a substituição de estruturas centralizadas,
hierarquias rígidas e sistemas de controle típicos do período “taylorista” que se faziam presentes mesmo
após 60 anos de existência.
 
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GESTÃO PÚBLICA: DA DESCENTRALIZAÇÃO À
GESTÃO PARTICIPATIVA
LIDERANÇA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
PARTICIPATIVA
Quais são os principais conceitos dessa liderança?
A gestão pública abarca inúmeras atividades e ações, como a aplicação de leis, a supervisão, a
fiscalização, o desenvolvimento e a criação de técnicas essenciais ao bom desempenho da “máquina
pública” em geral. Ou seja, a organização dos órgãos de administração do Estado.
Como se sabe, diversos setores lidam com as necessidades fundamentais do cidadão em uma sociedade
complexa. Listaremos a seguir alguns exemplos:
EDUCAÇÃO
SAÚDE
SANEAMENTO BÁSICO
TRANSPORTE
CULTURA
Para que eles sejam colocados em prática e funcionem com eficiência, o gestor deve pensar também na
melhoria desses quesitos.
Isso vale para todas as esferas: federal, estadual e municipal.
A partir do momento em que o gestor público domina o funcionamento do órgão público no qual
desempenha as funções de gestão, ele consegue avançar nas transformações efetivas, baseando-se em
pesquisas, estudos, estratégias e habilidades próprias para isso.
Segundo esse ideário, é possível evoluir para um estágio de administração pública no qual todos tenham
seus direitos e deveres igualitários. Os termos e as metas da gestão pública participativa podem auxiliar
nesse processo.
Em uma sociedade democrática, a boa governança pública participativa pressupõe o acompanhamento e o
controle, por parte dos cidadãos, dos atos de gestão do Executivo. Nesse sentido, a governança
participativa alarga o leque das ações acima apontadas, pois ela pressupõe que o acompanhamento e o
controle das ações governamentais sejam feitos em uma parceria constante com os cidadãos e no
exercício pleno de sua cidadania.
No estudo do tema “participação”, o ponto que merece atenção é o que envolve a terminologia empregada.
“Participação pública” é um termo de maior amplitude, sendo, em geral, empregado em processos que são
mais propriamente informativos e consultivos do que participativos. É por intermédio deles que a
administração pública informa à população sobre as questões que pretende dar cabo – e que foram
decididas no âmbito dos gabinetes – ou realiza consultas públicas.
Por essa razão, embora esses processos sejam de extrema valia para as práticas democráticas, eles não
são significativamente participativos. Isto porque essa participação é limitada, não havendo uma atuação
direta da sociedade que lhe permita uma percepção da realidade e dos problemas a serem resolvidos em
ações conjuntas com o poder público na solução das demandas.
A noção de participação cidadã em sentido estrito é diferente. Existe nela um grau mais elevado de
desenvolvimento político, em que a forma dita objetiva, semidireta ou direta de participação se coloca ao
lado do poder público nas escolhas públicas.
Em outras palavras, pode-se entender que a verdadeira participação está presente nas escolhas públicas
de forma deliberativa, ou seja, vinculativa.
Também pode-se dizer que ocorre uma aderência da vontade direta social participativa em decisões
públicas envolvidas nas questões postas em debate público.
Por essas passagens conceituais, diferentes espaços públicos foram sendo construídos para inserir o
cidadão diretamente nos debates de questões afeitas aos interesses sociais. De forma ampla ou estrita, tais
questões tendem a tornar eficaz a tutela dos direitos humanos fundamentais.
A DESCENTRALIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA E TIPOLOGIAS
No contexto da gestão pública participativa, deve haver, no compartilhamento das decisões entre o governo
e sociedade, uma divisão da responsabilidade das ações.
Essa divisão seria uma forma de permitir a construção de espaços de diálogos públicos com a presença
efetiva de vários segmentos de representação social da sociedade civil organizada e dos movimentos
sociais.
Essa abertura permite a definição da agenda do governo, direcionando as ações prioritárias e as políticas
públicas a serem implementadas (todas em função das demandas sociais).
Dessas novas práticas de gestão pública, emergem a corresponsabilidade e a coparticipação no destino
das políticas públicas sociais mais demandadas.
Tipologias
No âmbito da administração, a tipologia da participação popular na gestão pública mereceu da doutrina
uma atenção especial e, em consequência disso, valiosas classificações.
Maurizio Cotta (apud TEIXEIRA, 1996, p. 216) propõe duas tipologias que englobam várias formas de
participação concebidas (ou, de alguma forma, exercitadas em algumas experiências analisadas):
 
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PARTICIPAÇÃO INDIRETA (SENTIDO AMPLO) OU DICOTOMIA
Trata-se do conjunto de todas as manifestações do cidadão no sentido da incorporação a um sistema
político, desde os atos eleitorais até as ações que busquem definir as orientações políticas dos órgãos de
poder ou controlá-los por meio de mecanismos de intermediação.
 
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PARTICIPAÇÃO DIRETA (SENTIDO ESTRITO)
Envolve a ação sem intermediação nas várias instâncias da estrutura da gestão administrativa, bem como
nas tomadas de decisão, em um sistema de cooperação e corresponsabilidade.
A LIDERANÇA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
PARTICIPATIVA
Atitudes positivas do gestor participativo
Você certamente já ouviu que os líderes precisam ser eficientes e capazes de resolver situações críticas de
caráter organizacional e social. Além de saber gerenciar pessoas, eles têm de alinhar os objetivos pessoais
aos organizacionais.
Pois saiba que, na gestão participativa, o cidadão é mais do que o consumidor final dos serviços públicos:
ele passa a ser cogestor e corresponsável na gestão. Tendo isso em vista, o gestor público que desejar
obter êxito nessa gestão deverá, além de utilizar as ferramentas participativas, criar práticas rotineiras
participativas para a construção de uma gramática participativa.
Vamos conhecer alguns exemplos dessas práticas de participação?
CONSULTAS À POPULAÇÃO
Essa cultura é muito importante na gestão participativa. Consultar os cidadãos é a melhor forma de
descobrir do que eles precisam. Essas consultas ainda podem verificar a possibilidade de sua realização.
 
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O cidadão se sentirá valorizado ao ver que o poder público busca a sua opinião, o que ajuda a legitimar as
decisões tomadas.
Exemplos de ferramentas: audiências públicas e ouvidorias.
O PROCESSO DE COMUNICAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
A comunicação pública trata do instrumental do processo de comunicação realizado pela gestão. Se for
bem montada, ela fortalecerá a formação de uma sociedade democrática mais participativa, visando à
melhoria do coletivo.
 
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Podem ser citados como meios ou instrumentos: canal de SMS, intranet e internet (página da gestão
central atualizada), além de um site oficial com ferramentas de comunicação (central do cidadão, fale
conosco, serviços públicos oferecidos nas cidades, turismo e lazer públicos, escolas, hospitais e outros).
PESQUISAS DE OPINIÃO
Essaspesquisas podem acontecer no formato de questionários e pesquisas online. Hoje em dia, pode
haver até mesmo a utilização de aplicativos como canais de comunicação com os habitantes da cidade.
 
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FERRAMENTAS PARTICIPATIVAS
Podemos pensar em órgãos colegiados de política urbana; em debates, audiências e consultas públicas;
em conferências sobre assuntos de interesse urbano; em iniciativas populares de projetos de lei e de
planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; e, por fim, em planejamento orçamentário
participativo.
 
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Os mecanismos empregados para tal podem ser simples, como as ouvidorias, as mesas de diálogo e as
reuniões em associações de moradores.
Há um interessante estudo realizado por Leite (2000) sobre as funções positivas em uma gestão
participativa. Segundo o autor, elas podem ser usadas pelo gestor que deseje dar esse perfil à sua gestão.
O estudo ainda elenca os benefícios que justificam a implantação da gestão participativa, considerando,
para tal, as dimensões econômica, social, política, organizacional e psicológica:
Dimensão 
Função
positiva
primordial
 
 
Conceito
Econômica Eficiência 
Melhorar a eficiência e a eficácia da
gerência, proporcionando melhor produção
e produtividade.
Social 
Distribuição
e segurança
 
Melhorar a distribuição dos benefícios do
trabalho e entre aqueles que colaboram na
obtenção dos resultados, além de aumentar
a segurança social do emprego.
Política e
sua
organização
 
Democratização
e
descentralização
 
Redistribuir o poder na organização a fim de
que seus membros tenham maior influência
nas decisões sobre seu destino profissional
e sobre o de sua organização.
Organizacional 
 
Integração Aumentar a interação e o compartilhamento
de valores, buscando desenvolver a
identificação, a lealdade e a aceitação de
valores comuns.
Psicológica Autorrealização 
Satisfazer aspirações individuais de
iniciativa e criatividade, além de assegurar
melhor integração e interação com o grupo
organizacional de referência.
 Atenção! Para visualizaçãocompleta da tabela utilize a rolagem horizontal
Tabela: Funções positivas da participação por dimensões específicas.
Fonte: Tabela adaptada de: MOTTA apud LEITE, 2000.
Devemos ter em mente que a gestão pública participativa ainda é uma fronteira aberta de inovação no setor
público. Como observamos na tabela anterior, os benefícios da utilização de ferramentas participativas são
variados, tendo um grande potencial de impacto positivo na administração pública.
Desde as grandes manifestações de junho de 2013, a sociedade brasileira tem demonstrado
constantemente sua insatisfação com os governos e a qualidade dos serviços públicos. Nesse contexto, os
líderes políticos têm de enxergar as ferramentas participativas como uma oportunidade de atender a essas
demandas da sociedade e de entender quais são as prioridades dos cidadãos em termos de políticas
públicas.
A LIDERANÇA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
PARTICIPATIVA
Aprofundaremos neste vídeo o papel da liderança em um modelo de administração pública gerencial.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1) NA HISTÓRIA DA GESTÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL, PODEMOS CITAR COMO
MODELOS ADOTADOS A:
A) Administração patrimonialista e administração participativa.
B) Administração burocrática e administração gerencial.
C) Administração patrimonialista e administração social.
D) Administração gerencial e administração funcional.
E) Administração jurídica e administração partidária.
2) SÃO EXEMPLOS DE ATITUDES POSITIVAS DO GESTOR PARTICIPATIVO NA LIDERANÇA DE UMA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARTICIPATIVA:
A) Consultas à população e eleição para secretários.
B) Consultas à população e isenções aos turistas.
C) Ferramentas participativas e processo de comunicação.
D) Eleição para diretor de escolas e pesquisa de opinião.
E) Enquetes nas redes sociais e promessas eleitorais.
GABARITO
1) Na história da gestão da administração pública no Brasil, podemos citar como modelos adotados
a:
A alternativa "B " está correta.
Na história recente do país, foram adotados os modelos de administração burocrática, entre 1937 e 1995, e
gerencial, de 1995 até o presente momento.
2) São exemplos de atitudes positivas do gestor participativo na liderança de uma administração
pública participativa:
A alternativa "C " está correta.
As ferramentas participativas e o processo de comunicação são a base de sustentação de um processo de
gestão pública participativa. Os líderes políticos, portanto, implementam canais de diálogo com a
população. E isso vai além dos canais tradicionais já existentes com senadores, deputados e vereadores,
ou seja, os líderes eleitos para representar os interesses coletivos do povo.
CONCLUSÃO
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao longo deste tema, destacamos os principais pontos que possibilitam a você formar um entendimento
próprio acerca das bases que sustentam uma gestão pública no viés da gestão participativa.
No módulo 1, descrevemos o conceito de gestão pública participativa, além da experiência brasileira a
respeito do tema. No módulo 2, identificamos o papel da liderança dentro dessa gestão. Descrevemos, por
fim, os conceitos relacionados ao tema da gestão pública participativa e a experiência brasileira de
participação cidadã nas decisões da administração pública.
Como sabemos, a gestão pública vem sofrendo mudanças. O comprometimento com o bom atendimento
ao o público por parte dos servidores púbicos cada vez é mais cobrado. Por essa razão, também
apresentamos modelos de gestão participativa pública descentralizada, apontando as atitudes que um líder
deve adotar nesses casos para que sua gestão seja exitosa.
AVALIAÇÃO DO TEMA:
REFERÊNCIAS
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nov. 2016.
AMARAL, C. T. G. do. Democracia e participação na gestão pública: conquistas da cidadania brasileira
nos 27 anos de Constituição. A cidade como início. In: AIETA, V. S. (Org.). Direito da cidade. 1. ed. v. 1. Rio
de Janeiro: Freitas Bastos, 2015.
AMARAL, C. T. G. do; CARVALHO, F. T. de. Democracia e deliberação: a escolha popular das políticas
públicas locais - o caso do orçamento participativo de Porto Alegre (OPPOA). In: Revista de direito da
cidade. v. 10. n. 1. 2018.
AVRITZER, L. Instituições participativas e desenho institucional: algumas considerações sobre a
variação da participação no Brasil democrático. In: Opinião Pública. v. 14. n. 1. 2008. p. 43-64.
AVRITZER, L. Limites e potencialidades da expansão democrática no Brasil. In: Fórum Social
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AVRITZER, L. O orçamento participativo e a teoria democrática: um balanço crítico. In: AVRITZER, L.;
NAVARRO, Z. (Orgs.). A inovação democrática no Brasil: o orçamento participativo. São Paulo: Cortez,
2003.
BARRETO, V. de P. (Coord.). Dicionário de Filosofia do Direito. São Leopoldo; Rio de Janeiro: Unisinos;
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BIOMANIA. A conferência Habitat II (1996) - introdução. Consultado em meio eletrônico em: 14 jan. 2021.
BOBBIO, N. Liberalismo e democracia. São Paulo: Brasiliense, 1990.
BONAVIDES, P. Teoria constitucional da democracia participativa. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2003.
BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal,
estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.
GOHN, M. da G. Novas teorias dos movimentos sociais. 2. ed. São Paulo: Loyola, 2009.
LEITE, F. T. (Org.). Por uma teoria da gestão participativa: novo paradigma de administração para o
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PORTUGAL PARTICIPA. Rede Brasileira de Orçamento Participativo - RBOP. In: Conferência
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SANTOS, B. de S.; AVRITZER, L. Introdução: para ampliar o cânone democrático.In: SANTOS, B. de S.
(Org.). Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização
Brasileira, 2009.
SANTOS, B. de S.; MENDES, J. M. (Org.). Demodiversidade: imaginar novas possibilidades
democráticas. Belo Horizonte: Autêntica Editora, 2018.
TEIXEIRA, E. C. Movimentos sociais e conselhos. In: Cadernos ABONG — as ONGs e a realidade
brasileira. n. 15. São Paulo. jul. 1996.
EXPLORE+
Leia os livros sugeridos a seguir para se aprofundar e conhecer mais sobre a temática da gestão
participativa:
CITTADINO, G. Pluralismo, direito e justiça distributiva. Elementos da filosofia constitucional
contemporânea. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2013.
DALLARI, P. B. de. Institucionalização da participação popular nos municípios brasileiros. In: Caderno
n. 1. Instituto Brasileiro de Administração Pública. 1996. p. 13-51.
MAXIMIANO, A. C. A. de. Teoria geral da administração: da revolução urbana à revolução digital. 8. ed.
São Paulo: Gen, 2017.
Pesquise na internet três textos que mostram as experiências sobre a gestão participativa no Brasil e no
mundo:
BORGES, L. O orçamento participativo não mudou o mundo. Mas teve sucesso. In: Público. Publicado
em: 20 out. 2019.
CARDOSO, JR., J. C. P. C. Nota técnica nº 3. Considerações sobre a integração das instituições
participativas ao ciclo de gestão de políticas públicas: subsídios à formulação de um sistema de
participação. Brasília: Ipea, 2012.
MAIA, A. C. Espaço público e direitos humanos: considerações acerca da perspectiva habermasiana. In.
Direito, Estado e sociedade. Revista do Departamento de Direito da PUCRio. n. 11. ago.-dez. 1997. p. 15-
40.
CONTEUDISTA
Claudia Tannus Gurgel do Amaral
 CURRÍCULO LATTES
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