AVA MOD 1 ENTES FEDERATIVOS E SEUS PODERES

Prévia do material em texto

AVA MÓDULO 1
Entes Federativos e seus Poderes
Organização do Estado
1. Organização do Estado
O estudo da organização estatal objetiva investigar a forma de organização política
conforme as necessidades de desburocratização, democratização e/ou manutenção da
unidade territorial de determinado Estado.
1.1. Formas de Estado
As formas de Estado indicam como o Poder Político é distribuído geograficamente, é dizer,
se tal poder é centralizado ou descentralizado em certo território, conforme Fernandes
(2010). Se não há distribuição do poder político, ou seja, se há centralização deste poder no
território, o Estado é denominado unitário. Há um ente centralizador do poder político que
monopoliza a capacidade de criar normas jurídicas, o que não impede, contudo, a
ocorrência de descentralização de natureza administrativa. Essa forma de Estado é mais
comum em locais com territórios menos extensos, como é o caso de Portugal.
Em contraposição, pode-se optar pela distribuição do poder entre entes autônomos em
determinado território, com a instituição de Estado federal. A descentralização política
marca esta forma de Estado, que concilia a existência de um único ente soberano com a
autonomia dos demais entes, que receberão competências nos termos da Constituição da
federação.
● O Estado federal originou-se da experiência estado-unidense, que objetivava
instaurar um “governo eficiente em vasto território”, conforme destacam Mendes e
Branco (2017, p. 849). O modelo foi seguido por outros países com grande
extensão territorial, como é o caso do Brasil.
● Com o desenvolvimento dos Estados Nacionais passou-se a observar formas de
Estado intermediárias entre o Estado federal e o Estado unitário. É o caso do
Estado regional e do Estado autonômico.
● O Estado regional surge na Constituição de 1948 da Itália e, embora tal
constituição o descreva como estado uno, a existência de descentralização
legislativa o torna um Estado regional.
● O Estado autonômico, por outro lado, foi definido pela Constituição espanhola de
1978, que estabelece a possibilidade de existência de regiões autonômicas,
marcadas pela descentralização administrativa e legislativa
Segundo Fernandes (2010, p. 535), o Estado regional diferencia-se do autonômico na
medida em que, no Estado regional, a descentralização administrativa e legislativa é
desenvolvida a partir da deliberação do Estado nacional (descentralização “de cima para
baixo”) e, no caso do Estado autonômico, são as próprias províncias que pleiteiam a
descentralização, requerendo o exercício de competências constitucionais
(descentralização “de baixo para cima”).
1.2. Características do Estado federal
Conforme destacam Mendes e Branco (2017), o Estado federal possui algumas
características.
Soberania e
autonomia A soberania é uma característica dos estados nacionais modernos e, no
caso da federação, é um atributo do Estado federal como um todo, é dizer
que não há pulverização da soberania entre os entes da federação. Os
diversos entes federados são autônomos entre si, na medida em que
cada um deles conserva a capacidade de desenvolver suas próprias
normas (por exemplo: instituição de constituições estaduais ou regionais),
observado os limites e competências estipulados pelo poder soberano.
Existência
de uma
constituição
federal
A unidade da federação, em seu aspecto jurídico, é viabilizada pela
existência de uma constituição federal, que dá fundamento a todo o
ordenamento jurídico da federação, estipulando suas regras
fundamentais e, em especial, a repartição de competências entre o poder
central/soberano e os demais entes federados.
Repartição
de
competência
s nos
termos da
constituição
federal
A convivência dos entes autônomos é propiciada pela existência de
repartição de competências a cada ente ou ordenamento da federação
pela própria constituição federal, de modo que a ação estatal seja
eficiente e pacífica. Um bom exemplo para compreender a repartição de
competências é a capacidade tributária de cada ente da federação. No
Brasil, por exemplo, apenas os municípios podem instituir impostos sobre
serviços de qualquer natureza (art.153, III da CF/88).
Participação
dos entes
federativos
(Estados-me
mbros) na
vontade
federal
O Estado federal dispõe de mecanismos criados com o objetivo de fazer
com que os entes federativos tenham voz na formação da vontade
nacional, como, por exemplo, a existência do Senado Federal, que
garante a representação paritária dos Estados-membro e a participação
destes entes na realização de emendas constitucionais.
Inexistência
do direito de
secessão
Para preservação da unidade territorial contra intentos e movimentos
separatistas, estabelece-se a federação como vínculo indissolúvel,
inexistindo direito de secessão.
Mecanismos
de solução
de conflitos
A manutenção do vínculo indissolúvel da federação necessita de bons
mecanismos de solução de conflitos que porventura surgirem entre os
entes federados. Em termos jurídicos, a solução de conflitos deve ser
endereçada na constituição, que normalmente confere esta competência
a uma corte nacional, que esteja no topo da hierarquia do poder judiciário
(por exemplo: Suprema Corte, Supremo Tribunal Federal, a depender do
sistema jurídico estudado).
Um exemplo de solução de conflitos pela via judicial pode ser extraído da experiência
recente do Brasil. Com a edição da chamada Lei Kandir, em 1996, firmou-se isenção do
pagamento de Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) às exportações
de produtos primários e semielaborados ou serviços. O Congresso Nacional deveria ter
regulamentado compensação aos Estados, uma vez que esta medida de isenção fiscal
ocasionou queda na arrecadação do ICMS, mas não o fez. Por essa razão, o governador do
Estado do Pará ingressou com Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO 25),
visando reequilibrar o federalismo fiscal estabelecido pela Constituição Federal de 1988. Tal
ação foi julgada procedente pelo Supremo Tribunal Federal, que estipulou prazo para que
seja sanada a omissão legislativa.
De outro lado, caso não seja possível a resolução do conflito pelo poder judiciário, tem-se a
figura da intervenção federal que, segundo Mendes e Branco (2017, p.853) “importa a
suspensão temporária das normas constitucionais asseguradoras da autonomia da unidade
atingida pela medida”.
1.3. Federação brasileira na Constituição de 1988
O art. 1º da Constituição de 1988 estipula que “a República Federativa do Brasil é formada
pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal” (BRASIL, 1988,
documento online). Logo, a própria Carta Magna estipula a inexistência do direito de
secessão dos seus membros.
O Supremo Tribunal Federal já se posicionou sobre o conteúdo da autonomia municipal.
“A CF conferiu ênfase à autonomia municipal ao mencionar os Municípios como integrantes
do sistema federativo (art. 1º da CF/1988) e ao fixá-la junto com os Estados e o Distrito
Federal (art. 18 da CF/1988). A essência da autonomia municipal contém primordialmente
(i) autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos interesses locais, sem
delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe
do Poder Executivo e dos representantes no Legislativo [...]” (ADI 1.842. Relator min. Gilmar
Mendes. Julgamento: 06/03/2013. Publicação: 16/09/2013).
O título III da Constituição de 1988 disciplina sobre a organização do Estado e a estrutura
da Federação brasileira. O art. 18 da referida norma determina as bases da organização
político-administrativa do Brasil, em que a República Federativa compreende como
entes autônomos a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios.
Uma particularidade do federalismo brasileiro é a inserção dos municípios na estrutura
federativa, a deter a mesma estatura que a União e os Estados.
1.4 União, estados, municípios e Distrito Federal
A União é formada pela aliança de todos os estados e representa a vontade de toda a
federação. Possui patrimônio próprio (art. 20),além de competências materiais (art. 21) e
legislativas (art. 22) estipuladas pela Constituição de 1988.
Os estados-membro, como já visto, possuem autonomia, de modo que seus
representantes desempenham funções estatais referentes ao poder executivo, cujo
mandatário máximo é o governador; legislativo representado pela Assembleia Legislativa
Estadual e judiciário exercido pelos Tribunais de Justiça Estaduais. O poder de
auto-organização dos Estados é derivado (não é soberano) e é exercido pela promulgação
das Constituições Estaduais, cuja força e limites normativos derivam da própria Constituição
Federal.
Os municípios têm autonomia e organização que contempla apenas o poder executivo e o
poder legislativo (Câmara Municipal). Os municípios não podem organizar poder judiciário
próprio e nem instituir Ministério Público.
A legislação de auto-organização que rege o município é denominada de Lei Orgânica (art.
29 CF/88)
O Distrito Federal (art. 32 CF/88) é sede da União, que também se auto-organiza por meio
de Lei Orgânica, sem que se confunda com a figura dos municípios ou dos estados. Ao
Distrito Federal, por suas peculiaridades, atribuem-se as competências legislativas dos
estados e também dos municípios.
O Distrito Federal tem representação no Senado Federal, e seu poder legislativo é
constituído pela Câmara Legislativa do Distrito Federal. Por outro lado, não pode organizar
e nem manter poder judiciário e nem Ministério Público, embora tenha capacidade de
manter e organizar Defensoria Pública, por força das alterações realizadas pela Emenda
Constitucional n. 69/2012.
Os territórios, por fim, são parte integrante da União e podem ser criados, transformados
em estado ou reintegrados ao estado de origem na forma da legislação complementar (art.
18, §2º CF/88). Ainda não se registrou a criação de territórios no Brasil, mas caso estes
passem a existir, a legislação aplicável determinará como será sua organização
administrativa e judiciária (art. 33 CF/88). A Constituição Federal permite a divisão dos
territórios em municípios, no caso destes contarem com mais cem mil habitantes. Para isso,
haverá órgãos judiciários de primeira e segunda instância, membros do Ministério Público e
defensores públicos federais, além do governador (art. 33, §3 CF/88º).
1.5 Formação dos estados e municípios
A formação de novos estados pode se dar por processos de incorporação, subdivisão ou
desmembramento para que estes se anexem a outros estados ou formem novos estados ou
territórios federais. A validade deste processo deve obedecer às exigências do art. 18, §3º
da Constituição de 1988, que determinam a necessidade de realização de plebiscito para
aprovar a criação pela população diretamente interessada, bem como edição de lei
complementar com a aprovação do Congresso Nacional.
● De forma análoga, o art. 18, §4º da Carta Magna aborda a criação, a incorporação, a
fusão e o desmembramento de municípios, que poderá ser ultimada por lei estadual
editada no período estipulado por Lei Complementar Federal (ainda não publicada).
O processo depende da prévia divulgação de Estudos de Viabilidade Municipal
apresentados e publicados na forma de lei, bem como da realização de plebiscito
para consulta prévia dos munícipes das áreas envolvidas.
● A despeito da mora na edição da legislação complementar federal mencionada,
diversos municípios foram instituídos de fato. Diante da situação de insegurança
jurídica frente a esta irregularidade, a Emenda Constitucional n. 57, de 2008, inseriu
o art. 96 no ADCT, de modo a convalidar “os atos de criação, fusão, incorporação e
desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro
de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à
época de sua criação” (BRASIL, 1988, documento online).
Em relação ao processo de desmembramento dos estados e municípios, o Supremo
Tribunal Federal (STF) já firmou o entendimento que a interpretação do termo população
diretamente interessada engloba “toda a população do Estado-membro ou do Município, e
não apenas a população da área a ser desmembrada” (STF. ADI 2.650. Relator min. Dias
Toffoli. Julgamento: 24/08/2011. Publicação: 17/11/2011).
1.6. Vedações constitucionais de natureza federativa
O art. 19 da Constituição Federal estipula vedações que se aplicam conjuntamente a todos
os entes federativos, ou seja, a União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios.
São elas:
Cultos religiosos e igrejas: Estabelecimento, subvenção ou interferência ao normal
funcionamento de cultos religiosos e igrejas. O Estado brasileiro é laico e eventuais
relações entre estado e religiões só poderão ocorrer na forma da lei, quando houver
colaboração de interesse público, como é o caso das parcerias eventualmente firmadas
com fundamento na Lei de Organizações da Sociedade Civil (Lei n. 13.019/2014).
Posição do STF: A respeito dessa vedação, o STF já se posicionou pela
inconstitucionalidade de norma do estado de Rondônia que oficializava a Bíblia Sagrada
como livro base de fonte doutrinária para comunidades, Igrejas e grupos, considerando que
tal prática implica em discriminação entre crenças e grupos religiosos, bem como
interferência indevida do estado na organização de estabelecimentos religiosos (STF. ADI
5.257. Relator min. Dias Toffoli. Julgamento: 20/09/2018. Publicação: 03/12/2018).
Documentos públicos : Recusar fé aos documentos públicos, vedação que indica o dever
do estado de resguardar a boa-fé dos documentos públicos, bem como das pessoas que os
recebem e deles necessitam em suas relações jurídicas, ou no exercício de direitos.
Distinções entre brasileiros: Criar distinções ou preferências entre brasileiros. A esse
respeito, o STF já decidiu pela inconstitucionalidade de lei estadual que estabelecia, nas
condições de acesso a cargos públicos, um critério de preferência que beneficiava
candidatos que prestaram serviço público no estado da Bahia. A Corte entendeu que “o
dispositivo legal impugnado tem o claro propósito de conferir tratamento mais favorável a
servidores do estado da Bahia, em detrimento dos demais Estados da Federação, estando
em frontal desacordo com o art. 19, III, da CF” (STF. ADI 5.776. Relator min. Alexandre de
Moraes. Julgamento: 19/12/2018. Publicação: 03/04/2019).
O STF também já decidiu, com fundamento na vedação de preferências ou distinções entre
brasileiros, pela inconstitucionalidade da “lei estadual que estabeleça como condição de
acesso a licitação pública, para aquisição de bens ou serviços, que a empresa licitante
tenha a fábrica ou sede no Estado-membro” (STF. ADI 3.583. Relator min. Cezar Peluso.
Julgamento: 21/02/2008. Publicação: 14/03/2008).
2. Repartição de competências
Imagine um time de futebol formado por jogadores que não sabem qual posição deverão
desempenhar na partida. É possível que mais de um queira atuar como goleiro ou que
vários queiram ser atacantes, disputando o título de artilheiro. E é provável que o time não
funcione bem. Esse problema hipotético demonstra a razão pela qual toda a organização
necessita da distribuição de competências dos seus membros, de forma clara e específica.
No caso da Federação, considerando que os diversos entes possuem autonomia e
capacidade normativa, é preciso que a Constituição delimite as competências e atribuições
de cada um, de modo a evitar conflitos e desperdício de recursos. A repartição de
competências é essencial para o equilíbrio da Federação.
Ao longo dos anos e das experiências dos diversos estados federados, desenvolveram-se
diversas técnicas de repartição de competência. Conforme classificam Mendes e Branco
(2017), por vezes, a repartição definirá competências exclusivas ou horizontais (como é
o caso das competências materiais exclusivas e das competências legislativas privativas) e,
em outros momentos, é possível que haja distribuição de uma mesma competência de
forma vertical a mais de um ente, como é o caso das competências comuns e
concorrentes.
As competências materiais ou administrativas,conforme destaca Fernandes (2010) estão
relacionadas a processos de tomada de decisões, gerenciamento da administração e
execução de políticas públicas. As competências legislativas estão relacionadas à
capacidade de editar normas.
É comum que as competências materiais estejam relacionadas com as competências
legislativas, e que estas guardem correspondência com o tipo de interesse detido pelo ente
da federação por aplicação do princípio do predomínio dos interesses.
2.1. Competência material exclusiva enumerada da União e do município
A Constituição de 1988 optou por designar expressamente algumas competências
materiais para os estados e municípios, considerando uma avaliação de conveniência e
eficiência no desempenho de certas funções estatais.
A delimitação de competências exclusivas tem sua origem no modelo de repartição
horizontal previsto pela Constituição dos Estados Unidos da América de 1787, com as
devidas adaptações ao modelo de federalismo brasileiro, de modo que “as competências
são enumeradas para a União e também para os municípios, e as remanescentes são
direcionadas para os estados-membros” (FERNANDES, 2010, p. 546).
O art. 21 da Constituição Federal aborda funções atribuídas exclusivamente à União por
estarem diretamente relacionadas à soberania e representação do Estado brasileiro, à
prestação de serviços públicos ou atividades de importância estratégica, bem como à
própria segurança nacional, como pode ser visto na tabela “Competências exclusivas da
União”.
2. Repartição de competências
Imagine um time de futebol formado por jogadores que não sabem qual posição deverão
desempenhar na partida. É possível que mais de um queira atuar como goleiro ou que
vários queiram ser atacantes, disputando o título de artilheiro. E é provável que o time não
funcione bem. Esse problema hipotético demonstra a razão pela qual toda a organização
necessita da distribuição de competências dos seus membros, de forma clara e específica.
No caso da Federação, considerando que os diversos entes possuem autonomia e
capacidade normativa, é preciso que a Constituição delimite as competências e atribuições
de cada um, de modo a evitar conflitos e desperdício de recursos. A repartição de
competências é essencial para o equilíbrio da Federação.
Ao longo dos anos e das experiências dos diversos estados federados, desenvolveram-se
diversas técnicas de repartição de competência. Conforme classificam Mendes e Branco
(2017), por vezes, a repartição definirá competências exclusivas ou horizontais (como é
o caso das competências materiais exclusivas e das competências legislativas privativas) e,
em outros momentos, é possível que haja distribuição de uma mesma competência de
forma vertical a mais de um ente, como é o caso das competências comuns e
concorrentes.
As competências materiais ou administrativas, conforme destaca Fernandes (2010) estão
relacionadas a processos de tomada de decisões, gerenciamento da administração e
execução de políticas públicas. As competências legislativas estão relacionadas à
capacidade de editar normas.
É comum que as competências materiais estejam relacionadas com as competências
legislativas, e que estas guardem correspondência com o tipo de interesse detido pelo ente
da federação por aplicação do princípio do predomínio dos interesses.
2.1. Competência material exclusiva enumerada da União e do município
A Constituição de 1988 optou por designar expressamente algumas competências
materiais para os estados e municípios, considerando uma avaliação de conveniência e
eficiência no desempenho de certas funções estatais.
A delimitação de competências exclusivas tem sua origem no modelo de repartição
horizontal previsto pela Constituição dos Estados Unidos da América de 1787, com as
devidas adaptações ao modelo de federalismo brasileiro, de modo que “as competências
são enumeradas para a União e também para os municípios, e as remanescentes são
direcionadas para os estados-membros” (FERNANDES, 2010, p. 546).
O art. 21 da Constituição Federal aborda funções atribuídas exclusivamente à União por
estarem diretamente relacionadas à soberania e representação do Estado brasileiro, à
prestação de serviços públicos ou atividades de importância estratégica, bem como à
própria segurança nacional, como pode ser visto na tabela “Competências exclusivas da
União”.
Tabela 1 - Competências exclusivas da União
Fonte: Elaborado pelo autor, baseado em BRASIL, 1988.
As competências materiais atribuídas aos municípios, previstas em diversos dispositivos
constitucionais (art. 29, §IV; art. 30; art. 144, §8º da CF/88, dentre outros) dizem respeito à
execução e ou fiscalização de serviços, recolhimento de tributos e atividades de interesse
local, organização territorial, bem como a atuação na proteção do patrimônio histórico
cultural, dentre outras atividades, como pode ser visto na tabela “Competências exclusivas
do município”.
Tabela 2 - Competências exclusivas do município
Fonte: Elaborado pelo autor, baseado em BRASIL, 1988.
As competências exclusivas não podem ser usurpadas por outros entes da Federação. Por
exemplo: uma lei municipal não poderia dispor sobre a organização e prestação do serviço
postal, cuja competência é exclusiva da União. Da mesma forma, a União não pode prestar
os serviços de interesse local, como, por exemplo, o transporte coletivo nos limites do
município ou o próprio serviço de iluminação pública.
2.2. Competência material exclusiva reservada ao estado
Em relação às competências materiais atribuídas exclusivamente ao estado destacam-se os
poderes de auto-organização e as competências remanescentes, ou os chamados “poderes
reservados”. O art. 25, §1º da Constituição de 1988 determina que se reserva para os
estados as competências que não estejam vedadas na própria Carta Magna. São exemplos
de competências vedadas aquelas atribuídas aos estados e municípios, bem como aquelas
expressamente vedadas pela Carta Maior. Conforme destaca José Afonso da Silva (2009,
p. 619), um exemplo de conduta vedada nos termos do art. 34, V da Constituição é
“suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo
motivo de força maior”.
Um exemplo de competência material que remanesce aos estados é o transporte
intermunicipal: a Constituição dispõe que o transporte interestadual é de competência da
União, e o municipal competência dos municípios, sem abordar expressamente o transporte
intermunicipal. Diante deste espaço normativo, os estados podem regular tal espécie de
transporte.
José Afonso da Silva (2009, p. 619) destaca também algumas competências materiais
exclusivas e especificadas pela Constituição. São elas:
· criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios (art. 18, § 4º);
· exploração direta ou por concessão dos serviços locais de gás canalizado (art. 25, §
2º);
· faculdade de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões e o planejamento de funções públicas de interesse comum (art. 25, § 3º).
2.3. Competência material comum a União, estados, municípios e
Distrito Federal
As competências comuns entre a União, os estados, municípios e o Distrito Federal são
aquelas previstas no art. 23 da Constituição e, em sua essência, tratam de poderes-deveres
para zelar pelo interesse público, em tais como:
· guarda da Constituição, leis, instituições democráticas;
· conservação do patrimônio público e do patrimônio histórico cultural;
· cuidado e proteção: meio ambiente, saúde, assistência pública;
· proporcionar cultura, educação, ciência, tecnologia, pesquisa e inovação, programas
de constrição de moradias e melhoria do saneamento básico, política de educação para
segurança no trânsito;
· fomento a agropecuária;
· combate à pobreza;
· registrar, “acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e
exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios” (BRASIL, 1988, documento
online).
FIQUE DE OLHO: A Lei Complementar n. 130/2011 regulamenta o art. 23, § único da
Constituiçãoe dispõe sobre as formas de “cooperação entre a União, os estados, o Distrito
Federal e os municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência
comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente,
ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna
e da flora” (BRASIL, 2009, documento online). A lei dispõe sobre os principais instrumentos
de cooperação institucional e delimita as principais ações administrativas sob encargo da
União, estados, municípios e Distrito Federal
O exercício das competências comuns deve ocorrer de forma a manter o “equilíbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”, conforme determina o parágrafo
único do art. 23 da Constituição (BRASIL, 1988, documento online). Para viabilizar o
exercício harmônico dessas competências, devem ser editadas leis complementares com o
objetivo de estabelecer normas de cooperação entre a União e os estados, o Distrito
Federal e os municípios.
2.4. Competência legislativa privativa da União
Em relação às competências legislativas privativas da União, deve-se observar, em primeiro
lugar, o rol de atribuições previstas no art. 22 da Constituição de 1988. Contudo, conforme
destacam Mendes e Branco (2017, p 874), este rol não é exaustivo, considerando outras
competências legislativas previstas nos arts. 48, 49, 149, 164 e 184, dentre outras
disposições constitucionais, que necessitam de regulamentação, tais como as chamadas
“leis para o desenvolvimento de direitos fundamentais” e que envolvem questões como a
quebra de sigilo telefônico e a existência de prestação alternativa ao serviço militar
obrigatório.
Dentre as principais competências legislativas atribuídas privativamente à União, pode-se
destacar as descritas na tabela “Competências exclusivas da União”.
Tabela 3 - Competências exclusivas da União
Fonte: Elaborado pelo autor, baseado em BRASIL, 1988.
2.5. Delegação de competência legislativa da União para os estados
O parágrafo único do art. 22 da Constituição prevê a possibilidade de “delegação de
competência legislativa da União para os estados” (BRASIL, 1988, documento online).
Fernandes (2010, p. 550) destaca os requisitos para tal delegação:
a) forma: autorização por lei complementar;
b) matéria: a legislação deve ser sobre matéria específica, sem total esvaziamento da
competência da União;
c) manutenção da isonomia (art. 19, III CF/88): se houver delegação para um estado,
deve haver delegação para outros.
A delegação não indica que a União perderá suas competências, de modo que ela poderá
retomar/avocar suas competências legislação sobre o assunto.
2.6. Competência legislativa concorrente da União, dos estados e do
Distrito Federal
A Constituição de 1988 estipula competências concorrentes por meio de repartição vertical
não cumulativa, o que significa dizer que a “União editará, em uma mesma matéria, normas
gerais, e os Estados e o DF irão suplementar as normas da União para atender as
peculiaridades regionais” (FERNANDES, 2010, p. 546).
FIQUE DE OLHO: As disposições gerais da Lei n. 13.874/2019, a chamada Lei da
Liberdade Econômica, dispõe sobre a harmonização de competências concorrentes. O art.
1º, §4º estipula quais regras são consideradas normas gerais de direito econômico, a ser
“observado para todos os atos públicos de liberação da atividade econômica executados
pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios”. A lei também determina que as
normas específicas só poderão ser aplicadas aos estados, municípios e Distrito Federal
caso: “I - o ato público de liberação da atividade econômica for derivado ou delegado por
legislação ordinária federal; ou II - o ente federativo ou o órgão responsável pelo ato decidir
vincular-se por meio de instrumento válido e próprio”. Esta disposição evita que a União
invada as competências suplementares dos demais entes (BRASIL, 2019, documento
online).
O parágrafo segundo do art. 24 dispõe que a “competência da União para legislar sobre
normas gerais não exclui a competência suplementar dos estados” (BRASIL, 1988,
documento online). De igual forma, quando não houver normal federal geral, serão os
estados responsáveis por exercer a competência legislativa de forma plena (§ 3º). Neste
caso, caso haja lei federal superveniente, haverá suspensão da legislação estadual no que
esta contrariar as normas gerais de matriz federal (§ 4º).
A competência legislativa concorrente prevista no art. 24 da Constituição abrange as
matérias descritas na tabela “Competências privativas da União”.
Tabela 4 - Competências privativas da União
Fonte: Elaborado pelo autor, baseado em BRASIL, 1988.
2.7. Competência legislativa remanescente do estado
O Estado possui competências remanescentes, inclusive no campo legislativo: poderá
elaborar normas que não estejam dentre as competências exclusivas dos munícipios e da
União, e desde que não incorra em vedações previstas pela Constituição (art.25). Conforme
explicam Mendes e Branco (2017, p. 876), parte considerável destas atribuições não estão
previstas de forma expressa na Constituição e podem envolver “matérias orçamentárias,
criação, extinção e fixação de cargos públicos estaduais, autorizações para alienações de
imóveis, criação de secretarias de estado, organização administrativa, do judiciário,
Ministério Público, Defensoria Pública e Procuradoria Geral do Estado”.
2.8. Competência legislativa exclusiva e suplementar do município
O art. 30, I da Constituição determina que os municípios têm a competência para legislar
sobre assuntos de interesse local, ou seja, em temas que repercutam de forma
predominante na esfera municipal, como é o caso “ dos transportes coletivos municipais,
coleta de lixo, ordenação do solo urbano, fiscalização das condições de higiene de bares e
restaurantes, dentre outros” (MENDES; BRANCO, 2017, p. 879).
O legislador municipal deve estar atento para não ferir outros princípios e regras da
Constituição com o pretexto de defender o interesse local. A esse respeito, a súmula
vinculante n. 49 do STF determinou que “ofende o princípio da livre concorrência lei
municipal que impede a instalação de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em
determinada área” (BRASIL, 2001, documento online).
2.9. Competência legislativa reservada do Distrito Federal
Nos termos do art. 31, §1º da Constituição, ao Distrito Federal são reservadas as
competências legislativas dos Estados e dos municípios. Significa dizer que o interesse
distrital ou regional é formado pela conjugação entre o interesse local e o estadual ou
regional (FERNANDES, 2010).
O STF já se pronunciou sobre a natureza singular do Distrito Federal.
O Distrito Federal é uma unidade federativa de compostura singular, dado que:
● a) desfruta de competências que são próprias dos Estados e dos Municípios,
cumulativamente (art. 32, § 1°, CF);
● b) algumas de suas instituições elementares são organizadas e mantidas pela União
(art. 21, XIII e XIV, CF);
● c) os serviços públicos a cuja prestação está jungida são financiados, em parte, pela
mesma pessoa federada central, que é a União (art. 21, XIV, parte final, CF).
Conquanto submetido a regime constitucional diferenciado, o Distrito Federal está bem mais
próximo da estruturação dos Estados-membros do que da arquitetura constitucional dos
Municípios. Isso porque:
● Competência: a) ao tratar da competência concorrente, a Lei Maior colocou o
Distrito Federal em pé de igualdade com os Estados e a União (art. 24);
● Intervenção: b) ao versar o tema da intervenção, a Constituição dispôs que a
"União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal" (art. 34), reservando para
os municípios um artigo em apartado (art. 35);
● Poderes: c) o Distrito Federal tem, em plenitude, os três orgânicos poderes estatais,
ao passo que os municípios somente dois (inciso I do art. 29);
● Mandatos: d) a Constituição tratou de maneira uniforme os Estados-membros e o
Distrito Federal quanto ao número de deputados distritais,à duração dos respectivos
mandatos, aos subsídios dos parlamentares, etc. (§ 3º do art. 32);
● Legitimação: e) no tocante à legitimação para propositura de ação direta de
inconstitucionalidade perante o STF, a Magna Carta dispensou à Mesa da Câmara
Legislativa do Distrito Federal o mesmo tratamento dado às assembleias legislativas
estaduais (inciso IV do art. 103);
● Modelo: f) no modelo constitucional brasileiro, o Distrito Federal se coloca ao lado
dos Estados-membros para compor a pessoa jurídica da União;
● Vontade: g) tanto os Estados-membros como o Distrito Federal participam da
formação da vontade legislativa da União (arts. 45 e 46).
A LC 101/2000 conferiu ao Distrito Federal um tratamento rimado com a sua peculiar e
favorecida situação tributário-financeira, porquanto desfruta de fontes cumulativas de
receitas tributárias, na medida em que adiciona às arrecadações próprias dos Estados
aquelas que timbram o perfil constitucional dos Municípios. Razoável é o critério de que se
valeram os dispositivos legais agora questionados. Se irrazoabilidade houvesse, ela estaria
em igualar o Distrito Federal aos Municípios, visto que o primeiro é, superlativamente,
aquinhoado com receitas tributárias. Ademais, goza do favor constitucional de não custear
seus órgãos judiciário e ministerial público, tanto quanto a sua defensoria pública, polícias
civil e militar e ainda seu corpo de bombeiros militar. (ADI 3.756, rel. min. Ayres Britto. Data
de Julgamento: 21/6/2007, Data de Publicação: 19/10/2007).
É isso Aí!
Nesta unidade, você teve a oportunidade de:
· as principais formas de Estado são: unitário, federal, regional e autonômico;
· o Brasil é uma república que adota a forma federativa, pela união indissolúvel entre
a União, o estado o município e o Distrito Federal;
· para permitir o bom desempenho das funções públicas, a Constituição distribui
entre os entes da Federação competências materiais (execução de políticas públicas,
gestão do estado etc), que normalmente estão relacionadas com as competências
legislativas;
· a distribuição de competências pode ocorrer de forma exclusiva ou compartilhada
(competências comuns e concorrentes), sendo que sua distribuição segue o princípio do
predomínio dos interesses; como há distribuição de competências, não se deve falar em
hierarquia entre a lei federal e as leis estaduais.