Resumo - governança global e suas lacunas

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Aula 2: Instrumental teórico e metodológico: governança global, difusão de normas e
internacionalização de políticas
Elementos do "global"
Formações globais (Sassen, 2007) - ela começa fazendo uma crítica, diz que a ideia de que
existe um global, faz com que ele seja visto como algo superior, remetendo a uma
hierarquia centralizada no estado-nação. Assim, tudo que hierarquicamente está acima do
estado, é global.
Na verdade isso é um equívoco, pois pode ser uma noção de global específica que remete
a um momento da história na qual houve a criação e prevalência do estado-nação. Saskia
defende que temos muitas formações globais ao longo da história, e o caráter dessas
formações muda de acordo com o tempo e espaço.
Ela sugere que olhemos para o passado e entendamos como essas formações globais
mudaram: antigas hierarquias de escala (exemplo dos impérios coloniais do século XVI, a
formação global era caracterizada por eles, refletindo práticas e projetos de poder) ->
formação do Estado Nacional, criando uma nova hierarquia de escala, uma nova formação
global, que caracteriza práticas e projetos de poder específicos e distintos do que havia
antes (quando surge o Estado Nacional, os resquícios da colonização ainda permanecem,
assim, a hierarquia antiga não desapareceu totalmente, só emergiu um novo processo e
projeto de poder (formação do Estado Nacional) que prevaleceu em relação ao anterior ->
atual desestabilização das antigas hierarquias de escala (Estado Nacional Moderno, a
hierarquia de escala imediatamente anterior), esse processo ainda não tem um nome, mas
tem-se evidenciado essa nova hierarquia que tem características distintas: novas dinâmicas
relacionadas a tecnologias, a própria ideia de escala, etc.
Assemblages podem ser entendidas como formações globais, ainda que nenhuma
tradução seja ideal.
Novos articuladores dessa nova hierarquia de escala: comunidades de migrantes,
empresas, centros financeiros, redes transnacionais de advocacy, etc. Não necessariamente
estamos vivendo uma privatização, mas esses articuladores não estão nem na esfera do
estado nem abaixo, estão em uma colcha de retalhos. O Estado não deixou de existir, mas
deixou de ser o único ator central.
O argumento central de Sassen é que existe um tensionamento, que está associado à nova
hierarquia de escala, ao processo multiescalar da globalização. Essa tensão é entre a
localização da globalização, como as cidades globais, cadeias globais de valor, etc, e isso
está tensionado com um sistema jurídico, administrativo, que constitui autoridade territorial
nacional e exclusiva do Estado. Por um lado a autoridade nacional única do estado, e por
outro a localização da globalização. Essa tensão gera como resultado a desnacionalização,
arranjos institucionais privatizados, etc, que desestabilizam a antiga hierarquia de escala.
O que é governança global?
Definição de Waiss e Wilkinson no slide. Não é consensual mas é bem conhecida.
Essa definição se relaciona com o texto da Sassen.
"Maneiras formais e informais pelas quais o mundo é governado" - não leva em
consideração apenas as estruturas formais do estado, as relações informais também são
importantes.
"O que torna a governança global algo distinto não é apenas a sua escala" - não é apenas
olhar o global por ser algo grande, mas sim "como ela alcança interações de todos os
níveis da vida humana" - processos de desregulamentação, cadeias globais de valor, entre
outros acontecimentos mencionados pela Sassen.
"O que ocorre em qualquer nível (local, global ou regional) pode ter repercussões em
todos os níveis e locais".
Qual a diferença entre a ideia de governança e de regimes?
Conceito de Krasner é consensual sobre regimes: conjunto de princípios, normas e regras e
procedimentos, implícitos ou explícitos, de tomada de decisão de uma determinada área
das RI em torno das quais as expectativas convergem.
A ideia de regimes é vinculada a uma especificidade temática, enquanto a de governança
não, ainda que possa ser estudada uma governança temática, mas a ideia de governança
não pressupõe uma área específica das RI.
Regimes:
- Enfatiza a sociedade de Estados, ainda que o ator não seja o único ator relevante na
formação do regime, mas tem um status importante dentro do regime, o status de
membro (regime climático, por exemplo) e mesmo que tenham outros atores
importantes no regime, o Estado é quem assina, decide se entra, etc.
- Estados + regras, são os membros do regime. Regimes também são motivados por
problemas, ou seja, servem para combater um problema (regime climático, por
exemplo, combate a mudança climática, etc). Diferente de dizer "governança da
internet", que não trata de um problema relacionado à internet.
- Quando se discute regimes, a diferença entre doméstico e internacional fica
evidente, como duas arenas políticas separadas.
- Foco em uma área específica. Todos esses elementos acima limitam o uso do termo
"regimes". Isso é bom quando se busca analisar um enquadramento específico, ou
atores específicos, do contrário, pode ser limitadora.
Governança:
- Multidimensional ( várias escalas, níveis e atores);
- Relacionada à ordem global;
- Sobreposição, interação e conflito entre regimes. Às vezes as fronteiras que
separam um regime do outro são artificiais e inadequadas. Ex: regime de combate
ao financiamento do terrorismo é praticamente sobreposto ao regime de combate à
lavagem de dinehiro, assim, a fronteira entre ambos é inadequada e artificaial. Para
superar essa fronteira, é ideal olhar para a governança.
Os regimes são subsistemas de governança?
Podemos estudar governança sem mencionar regimes, porém, se queremos captar as
regras e a sociedade de estados, o estudo de governança provavelmente levará em
consideração os regimes. Os conceitos de regime e governança não são opostos, mas se
relacionam de forma distinta de acordo com as agendas e objetos de pesquisa.
Quais são as lacunas da governança global?
Texto do Thomas Wiss(?)
Ele usa a lente das lacunas para entender a governança. Essa lente ajuda a entender o que
foi feito no passado e como foi o desenrolar da governança global até o momento, assim
como nos ajuda a entender a situação atual (status quo), o que nos ajuda a pensar nos
possíveis incentivos para uma mudança no futuro.
Entretanto, esse processo de avaliação nunca termina, os incentivos para a mudança esse
ano são distintos do ano passado, assim, usar essa lente pode gerar uma certa frustração.
Mas isso é normal nas RI, pois, por exemplo, podem surgir novas tecnologias, questões
políticas, etc, e mudar a forma como a governança ocorre.
Como essa lente pode ser utilizada? olhar para o Cox (diz que há teorias de solução de
problemas e teorias críticas, essa é uma lente que resolve problemas, pois pensa nas
lacunas e em como elas podem ser preenchidas). As esferas de tomada de decisão usam
teorias de solução de problemas, nós podemos usar com um olhar crítico e entregar ao
tomador de decisão.
O texto dá 5 categorias/tópicos que precisamos olhar para responder quais são as lacunas
da governança: conhecimento, normas, políticas, instituições e compliance).
Conhecimento
- Conhecimento é o entendimento compartilhado entre os principais atores na
governança global.
- É importante pois é essencial na formação de normas e políticas. Se não tenho
conhecimento sobre mudanças climáticas, como fazer uma política de
enfrentamento destas?
- Conhecimento é o primeiro passo para se construir uma governança.
- Por que conhecimento é lacuna? Quase nunca há consenso sobre conhecimentos
(pandemia por exemplo, até termos conhecimento ficamos em um limbo e não
conseguimos criar normas, etc, e há quem não acredite nos conhecimentos).
Também é uma lacuna por conta das particularidades do conhecimento (varia entre
regiões, comunidades, etc).
- Quais os desafios? O conhecimento está sempre em disputa (por exemplo, ainda
que exista consenso sobre aquecimento global, ele estápoliticamente em disputa e
alguns dizem que não existe). Elementos ideológicos também influenciam o
conhecimento (olavismo, por exemplo, que por meio da oratória, faz parecer que o
conhecimento dele é correto, e também a manipulação dos dados da COVID pelo
governo). Falta de informações (insuficiente ou conflituosa) (aquecimento global nos
anos 90, era uma informação que enfrentava resistência de empresas
automobilísticas, OPEP, etc, que argumentavam sobre a insuficiência de
informações, por exemplo). O último ponto é a produção de conhecimento (OMS
tinha recomendado não usar máscara e depois usar, pois o conhecimento ainda
estava sendo construído).
- Se não há consenso entre os especialistas que produzem conhecimento, como
esperar que os políticos e a sociedade ajam de acordo com os conhecimentos?
Normas
- Padrão de comportamento comum, normal, supostamente ancorado em um padrão
moral desejável para a sociedade, mas nem sempre elas refletem um código moral
desejável.
- Por que atores se importam com as normas? As normas explicam o comportamento
social dos atores. Por que seguimos as normas?
- Atores se preocupam com sua reputação (por exemplo, uma empresa de
cosméticos fazendo campanha ambiental, para elevar sua imagem frente à
concorrência). Custos: por exemplo, matar alguém tem o custo do encarceramento,
mas matar o Bolsonaro gera uma parte de julgamentos positivos e uma parte de
negativos. "Naming and shaming" ("apontar e envergonhar") por exemplo, uma
empresa que polui um rio próximo, gera resíduos tóxicos, vai acontecer o naming
and shaming com ela, outro exemplo, não consumir algo de uma empresa que
apoia um ditador.
Caminho das normas: emerge no doméstico -> cascata internacional (difusão) -> (recebe
apoio de outros Estados, que a internalizam). Combate às drogas, por exemplo, emergiu
como iniciativa dos EUA, que difundiu no âmbito internacional, inclusive na ONU, e os
países internalizaram essa política de combate às drogas, com poucas exceções como a
Bolívia. A ONU oferece espaço para as normas serem emergidas e difundidas,
especialmente na Assembleia Geral.
Origem e direção são lacunas (acho). Uma norma que faz sentido em um momento pode
não fazer em outro (Estatuto do Estrangeiro fez sentido nas condições da ditadura militar,
hoje não mais, e fica uma lacuna), assim, o contexto pode moldar se uma norma é uma
lacuna ou não. A ONU tenta fazer normas que valham para o global.
Políticas
Conjunto de princípios e metas + programas de ação para implementar esses princípios e
atingir metas (Protocolo de Kyoto, por exemplo, define metas a serem cumpridas pelos
Estados, porém, os Estados precisam estabelecer quais as políticas, em cima desses
princípios e metas, ele vai fazer para cumprir os princípios e metas do Protocolo.
3 fases de uma política: Formulação, adoção e implementação (tirar do papel).
Objetivos das políticas: regulação (regular telecomunicações, transportes, etc); distribuição
(ciências sem fronteiras, distribui bolsas de estudo, por exemplo); redistribuição (bolsa
família, por exemplo, não é distributiva pois pressupõe uma desigualdade).
Formação de políticas públicas globais x dinamicas regionais/locais.
Lacunas nas políticas de governança:
- Podemos não ter políticas públicas globais, por exemplo, não há padrões de
comportamento da internet.
- Uniformidade: a formação de políticas públicas globais não é uniforme, e muitas
vezes por interesse. Uma política que visa direitos civis pode não ressonar em países
que visam mais os direitos sociais. Há países mais poluentes e menos, é difícil criar
uma meta de emissão de gases poluentes, por exemplo.
- Quem são os tomadores de decisão relevantes? Quem implementa as políticas
globais? Muitas vezes quem toma decisões não implementa as políticas, e ela fica
apenas na fase de adoção.
Instituições
Arranjos formalmente estruturados que contém regras e normas. Não são as regras e
normas, e sim, um maquinário.
Primeira lacuna: Não existe instituição para o tema.
Lacunas quando existem instituições:
- Instituições fracas, com pouca autoridade. Quando não tem membros, membros
chave não estão (Liga das Nações sem EUA, por exemplo, não tinha autoridade por
ausência da principal potência, ou OMC sem China no começo dos anos 2000).
Recomendação de série sobre TPI: Black Earth Rising.
- Falta de recursos das instituições. A OMS, por exemplo, tem pouco financiamento,
pois os países não têm que contribuir obrigatoriamente. Aí entram as instituições
filantrópicas (Bill e Melinda, principais financiadores da OMS).
- Legitimidade- ONU é legítima? Conselho de Segurança com 45 países reflete o
mundo? (quando os EUA passam por cima da ONU e invadem Iraque a ONU entra
em crise).
O que traz sucesso para as instituições? Teoria funcionalista de Mitrani - ele pensava em
uma integração da Europa, dizia que deviam pensar em problemas específicos para terem
chance de sucesso. Os países cooperam para resolverem problemas em comum,
específicos e técnicos (AIEA - Agência Internacional de Energia Atômica, muito específica e
muito técnica que consegue cumprir com sua proposta, tendo "sucesso").
Compliance
Incentivos (ou desincentivos) para o cumprimento (ou não) das normas e compromissos.
Como garantir que os atores cumpram?
- Enforcement - uso da força;
- Monitoramento - monitorar os atores - AIEA por exemplo, monitora o Irã e Coréia
do Norte, ou Estados monitorando outros, ONGs monitorando (Human Rights
Watch, por exemplo), órgão de solução de controvérsias da OMC (que acabou ano
passado) monitorava. Qual o incentivo de cumprir uma norma que não é
monitorada?
- Naming and shaming se não cumpre, opinião pública não concorda, por exemplo;
- Incentivos positivos - financiamento de projetos de desenvolvimento para quem
cumpre protocolo de Kyoto;
- Sanções - comitê de sanções da ONU, por exemplo. P5+1 impos sanções ao Irã se
ele enriquecer urânio.
Conclusão do capítulo: essa é uma discussão de poder e incentivos. O poder é
determinante (ainda que ele não mencione isso ao longo do resto da explicação). Os
Estados calculam incentivos, desincentivos. Pensar em formas alternativas de governança é
pensar nesses 5 pontos, e nos diferentes tipos e alternativas de poder. É uma discussão de
poder, mas não se precisa necessariamente falar sobre poder.