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Plano Real O Plano Real partiu do aprendizado dos fracassos dos planos anteriores de estabilização no Brasil e também do Plano Austral da Argentina, além de ter algumas inovações em relação à interpretação das causas da inflação. O cenário externo da época foi muito específico e direrente dos outros planos. O objetivo dele foi criar mecanismos que garantiriam o controle da pressão inflacionária, com uma lógica neoliberal, parecida com a dos Planos Collor. Ele tem três desafios: Reestabelecer a confiança da moeda, pois com a insistência do congelamento dos preços ao longo da década de 1980 e também com a restrição ao acesso da moeda no início dos anos de 1990, a moeda nacional foi constantemente perdendo seu papel de reserva de valor e unidade de conta. Reestabelecer a moeda como unidade de medida, ou seja, criar mecanismos que garantam o alinhamento dos preços relativos. Isso tem como base que o processo de congelamento de preços e as diversas políticas monetárias fez com que, ao longo do tempo, os preços relativos entre uma mercadoria e outra fossem se distorcendo. Evitar que novas pressões sobre os preços alimentasse uma nova espiral inflacionária. Ou seja, que o governo tenha clareza sobre o que está pressionando a inflação, os mecanismos que funcionem para controlar a inflação e também que se crie mecanismos que façam com que mesmo que ocorram novas fontes de pressões sobre os preços. Do ponto de vista teórico, a criação do Plano partiu do pressuposto liberal da racionalidade dos agentes econômicos. Assim, o diagnóstico da inflação era: Inflação inercial como reação de agentes racionais. Inflação de demanda, pelo excesso de gasto público. Pressão inflacionária causada pela baixa concorrência no mercado (protecionismo). O Plano foi implementado como Projeto de Lei, após ter sido pré-anunciado, e teve implementação de mais de um ano, feita em três etapas. Isso pois o governo se dispôs em garantir a transparência das medidas implementadas, devido à preocupação em reestabelecer a confiança na moeda e de não gerar desconfiança por parte dos agentes econômicos. 1ª fase (mar/93 – mar/94): Ajuste fiscal Objetivo: reestabelecer a confiança na moeda nacional, diminuindo os desequilíbrios formados pelo excesso do gasto público. Com isso, a primeira fase foi baseada num profundo ajuste fiscal. A lógica é que não faz sentido o governo implementar planos econômicos que visam controlar a pressão sobre os preços se ele próprio não tira dos preços a pressão que ele mesmo provoca. Parte do ajuste fiscal que o governo se propôs a fazer já tinha sido feito pelo Governo Collor. E do ponto de vista da estabilização da relação dívida/PIB, parte dela foi forçada pelo próprio Plano Collor – no que diz respeito à dívida interna –, e parte, no Governo Itamar, foi a redução da dívida externa com a renegociação no âmbito do Plano Brady. Do ponto de vista do gasto público – de aumentar o superávit fiscal –, o governo anunciou a meta de reduzir gasto público, de encontrar novas fontes de recursos, mas a principal medida realmente adotada foi a criação do Fundo Social de Emergência (FSE), ainda em 1993, como Medida Provisória, para desvincular imposto de contribuição social. A justificativa era que a CF88 engessava os gastos públicos e era necessário desvincular um do outro para poder ter um superávit – ou seja, o objetivo do governo era não gastar os 20% das contribuições advindas das contribuições sociais. 2ª fase (mar/94 – jun/94): Alinhamento dos Preços Relativos e Transição para o Real Fase de transição e essencial para garantir o alinhamento dos preços relativos. Antes do objetivo final de implantar uma nova moeda nacional na economia para estabilizar os preços, existia a preocupação dos fatores que vinham pressionando os preços alimentarem a inflação na nova moeda. Assim, o Plano Real contaria com um mecanismo de transição, o qual permitiria que a moeda antiga e uma unidade de conta à parte (URV) circulassem ao mesmo tempo. O governo anunciou que a partir de 1º de março de 1994, a taxa de câmbio e os salários passariam a ser determinados na moeda que existia (Cruzeiro Real) e também pela URV. A relação entre Cruzeiro Real e URV era: X Cruzeiros Reais = Y Dólar = Y URV, com o objetivo final de fixar o câmbio na nova moeda. A relação entre Cruzeiro Novo e URV variava com base numa cesta de índices de preços e a periodicidade do ajuste era diária, pois o objetivo desta fase era garantir com que todos os preços da economia variassem da mesma forma e ao mesmo tempo. Assim, a inflação não diminuiria nesta fase, mas acabaria com a distorção dos preços relativos e também não represaria preços. Em 4 meses, de 75-80% dos preços estavam alinhados com a URV. 3ª fase (jul/94): Âncora Cambial Quando o governo determina a implementação da nova moeda, o Real, isto é feito por meio de uma taxa de conversão. Assim, Cr$2750 = 1 URV = R$1 = US$ 1 A URV foi criada para que esta nova moeda tivesse como parâmetro o valor do dólar, por isto esta terceira fase é conhecida como a fase de criação de uma âncora cambial. Um dos pressupostos de fundo da âncora é que não adiantaria criar uma nova moeda enquanto mecanismo para combater a pressão inflacionária, sendo necessário lidar com os fatores que provocam essa pressão. Outro é que estabilizar o valor da moeda parâmetro estrangeiro com base na nossa própria moeda geraria uma estabilidade na formação de preços, pois uma moeda periférica é basicamente ditada pelas moedas centrais. O governo acreditava que haviam três canais de transmissão para que o barateamento das importaçõe teria impacto em termos de redução de preços: Se o produto importado está mais barato, e a nossa estrutura produtiva usa esses produtos, há o barateamento da produção e o produto poderia ser vendido mais barato O aumento da concorrência obriga a indústria nacional a se adaptar – a melhorar a qualidade e diversificação dos produtos e a reduzir o preço, além de aumentar a produtividade do trabalho para parâmetros parecidos com os países desenvolvidos. Aumento do acesso à tecnologia, que permitiria, à médio prazo, um aumento ainda maior da produtividade e uma consequente redução maior dos preços. Consequências previstas na Balança Comercial (déficit comercial no curto prazo), mas no médio prazo este forte aumento das importações seria compensado pelo aumento das exportações (pois, era previsto que a concorrência interna já teria aumentado o suficiente para aumentar as exportações). Há uma diferenciação nos produtos comercializáveis e os produtos não-comercializáveis. Os primeiros seriam afetados diretamente pela concorrência externa e teria uma queda de preços mais acentuada, enquanto os não-comercializáveis (serviços) seriam afetados apenas indiretamente, ou seja, teria uma redução mais lenta de preços. Manutenção da Âncora Cambial Embora essa relação da nova moeda com o dólar tivesse como parâmetro 1:1, ela nunca foi obrigatoriamente exatamente fixa – embora este fosse o objetivo –, havia apenas uma âncora informal. Apenas em março de 1996 o Banco Central emite uma Carta Circular oficialmente definindo uma Banda Cambial – ou seja, existe uma faixa pela qual o câmbio pode flutuar dentro de um parâmetro –, onde o teto é 1:1 e o piso 0,93:1. A taxa de juros no Brasil tinha que ser tal qual garantisse aproximadamente a relação de 1:1 entre o dólar e o real. Ou seja, teria que no mínimo remunerar igual a taxa de juros americana, além do Risco Brasil acrescido do Risco de Desvalorização Cambial e de uma margem. Assim, a taxa de juros ficaria alta o suficiente para garantir a entrada de capital estrangeiro. Para manter a âncora, além da taxa de juros elevada, também era fundamental o processo de abertura financeira. Isso pois não adiantaria tornar o cenário atrativo para o capital estrangeiro se não há regras que tornem fácil a entrada deste dinheiro. Consequências imediatas da implementação da nova moeda A principal consequência é o declínio da inflação. O que está por detrás disso é umamudança de expectativas por parte dos agentes econômicos. O Plano Real foi bem sucedido nos seu objetivo de redução drástica da inflação. Mas apesar disso, houve déficit na Balança Comercial, além de uma piora no déficit da Balança de Serviços e Rendas por três motivos: (1) o aumento do turismo em países estrangeiros; (2) passa a ter uma remessa de lucros muito maior para o exterior, principalmente por conta das mudanças legais da abertura financeira; (3) gasto maior com pagamento de juros da dívida externa. Todos estes fatores juntos fazem com que a Balança de Transações Correntes tenha uma piora drástica. O governo esperava que isso não gerasse um problema na Balança de Pagamentos pois a taxa de juros seria alta o suficiente para compensar este déficit na BTC com um superávit na Conta de Capital. Consequências do Plano Real PIB pela Ótica da Demanda (C+I+G+(X-M)) 1994 1995 1996 1997 1998 Investimento 2,7% 1,8% -0,5% 0,2% -1,9% Gasto do Governo 0,1% 0,3% -0,4% 0,3% 0,6% Consumo 4,5% 5,1% 2,0% 2,0% -0,5% Exportação 0,4% -0,2% -0,1% 0,7% 0,3% Importação -1,9% -2,8% -0,5% -1,2% 0,0% - - - - - Ev. Balança Comercial (US$bi) 10,5 -3,3 -5,6 -6,7 -6,6 US$bi -1,7 -1,8 -23 -31 -33 Investimento: entre 1994 e 1995 sobe pelo aumento do consumo. Indústria de bens de consumo duráveis sobe drasticamente. A partir de 1996, começa a reduzir o ritmo de crescimento do consumo, começa a diminuir a expectativa de vendas, o ritmo de crescimento das importações cresce mais ainda, o que resulta na diminuição dos investimentos. Gasto do Governo: varia relativamente pouco, apesar da piora do déficit público. Isso pois a arrecadação tributária acompanha o consumo. Então, mesmo que os gastos não subam num ritmo muito acelerado, a queda do ritmo de arrecadação já faz com que o déficit cresça. Outro motivo é que não se considera os gastos com pagamentos de juros, fator que gera uma piora importante do déficit público. Consumo: valores elevados, principalmente em 1994 e 1995, o que é o motivo pelo crescimento da economia brasileira nesse período. Dois fatores: queda da inflação (aumenta o poder de compra da população) e aumento do crédito, entre 1994 e 1996, por parte dos bancos. A partir de 1996 o rítimo do crescimento do consumo diminúi e depois tem até uma queda do consumo pelo aumento do desemprego devido ao processo de abertura comercial, que levou à quebra de alguns parques produtivos. Entre 1995 e 1998 a taxa de desemprego dobra. Exportação: as exportações demoram muito para se expandirem num ritmo mais elevado. O goveno imaginava que após a abertura comercial, aumentaria o acesso à tecnologia e obrigaria os empresários brasileiros a aumentarem a produtividade, o que ampliaria as exportações. As exportações só não foram piores porque em 1994 foi assinado o acordo do MercoSul. Importação: Impacto negativo no PIB. Com a âncora cambial e com a abertura comercial, houve um forte aumento das importações. Ev. Balança Comercial: diferença entre exportações e importações. Mostra que ao abrir a economia, o Brasil passou a importar muito mais, o que gerou importantes déficits comerciais. Resultado Fiscal Primário (-juros) Juros Reais Resultado Nominal (déficit) 1991-1994 2,9% do PIB 3,3% 0,4% 1995-1998 -0,2% do PIB 4,6% 4,8% Na média, entre 1995 e 1998, as arrecadações do governo não conseguiram pagar todas as despesas mesmo sem levar em consideração o pagamento de juros. O crescimento do deficit ocorre tanto pelo resultado fiscal quanto pelo maior pagamento de juros. Plano Real e a Crise Cambial: Evidências e Diferentes Interpretações % do PIB 1995 1996 1997 1998 1995-1998 Primário 0,27 -0,09 -0,97 0,02 -0,2 Juros 7,54 5,77 5,10 7,49 4,6 (real) Nominal -7,27 -5,86 -6,07 -7,47 -4,8 (real) Elementos que afetam a evolução da Dívida Pública Fuxo primário: receitas do governo subtraída das despesas não-financeiras (exceto o pagamento dos juros). A questão de ter superávits fiscais é muito mais uma retórica do que uma preocupação de fato. Os gastos governamentais cresceram pouco, porém diante de uma receita que não fez frente às despesas. Isso porque a tributação brasileira incide principalmente sobre a produção e com o recuo desta, as arrecadações caem. Juros: era necessário mecanismos para acumular reserva em dólar para manter a banda cambial brasileira, ou seja, era essencial atrair capital estrangeiro, o que foi feito principalmente por meio de juros altos. A justificativa para os juros altos era evitar que ocorresse uma pressão de consumo nos moldes do Plano Cruzado e também que o capital estrangeiro seria atraído não só pelos juros altos, mas também pelas reformas estruturais na economia brasileira, que criariam um ambiente macroeconômico estável. O efeito fiscal que isso tem é extremamente importante, porque a manutenção de taxas de juros muito altas faz com que os juros que o governo brasileiro pagava sobre sua dívida interna se tornasse muito elevado. Aumento da dívida interna (95-97), pela emissão de títulos da dívida pública para cobrir os déficits nominais. Isso é conhecido como rolagem da dívida, o que não a diminui e pode até aumentá-la a médio prazo. Dívida Externa (98-99): empréstimo do FMI de US$42 bi, pois tem-se a sustentabilidade da âncora muito afetada pela crise asiática de 1997 e pela cruse russa de 1998. A crise nesses países foi considerado um indicador da instabilidade de mercados periféricos, o que faz com que o governo brasileiro tenha uma dificuldade crescente em manter a âncora cambial. Por isso ele toma o empréstimo com o FMI e dá fim à âncora cambial. Interpretações para a Crise Cambial Ortodoxa (Chicaguista): Existia uma inconsistência entre a política fiscal (que tendeu a ser deficitária) e o objetivo de manter a âncora cambial. Ou seja, se a geração de déficits fiscais gera uma ampliação da emissão monetária, existiria uma tendência de tornar cada vez mais difícil a manutenção da âncora, pois quanto mais se emite moeda nacional, mais dólar é necessário para manter a banda estabelecida. Essa situação era agravada pelas altas taxas de juros, uma inconsistência interna à âncora cambial, já que eram mantidas justamente para sustentá-la. Segundo o pensamento ortodoxo, essa contradição seria resolvida se os superávits primários fossem pelo menos altos o suficiente para financiar todo o pagamento de juros. Assim, para sustentar a âncora, o governo teria que ter feito um ajuste fiscal muito mais rigoroso. Curva de Philips (ortodoxa): a partir da concepção da relação inversamente proporcional entre inflação e desemprego, também existe um trade-off entre inflação e dívida pública. Ou seja, para sustentar essa âncora cambial, países periféricos precisam pagar taxa de risco (taxa de juros alta) para captar captal estrangeiro, o que pressiona a dívida pública. Existia uma crítica das limitações da âncora enquanto mecanismo para controlar a pressão inflacionária. Profecias auto-realizadas (parte da ortodoxia e vai incorporando elementos keynesianos): Os ortodoxos incorporam as incertezas keynesianas com agentes racionais olhando para os fundamentos e também levam em consideração a instabilidade política e a instabilidade de indicativos no mercado externo. No caso brasileiro em 1998, por exemplo, existia a instabilidade dos fundamento macroeconômicos associado a um fator interno (pré-eleições) e um fator externo (crise russa, que foi percebida como indicativo de que os países periféricos com estruturas de âncora cambial semelhantes poderiam passar por crises cambiais). Crise financeira (parte da ortodoxia e vai incorporando elementos keynesianos): Os países emergentes foram gerando, na década de 1990, mercados bastante desregulamentados, o que gerou nos agentes econômicos uma tendência de ter um comportamento de moral hazord, por causa da grande possibilidade da ação do BancoCentral para salvá-los caso tivessem problemas financeiros. Assim, não existia motivos para não adotar um comportamento de risco, investindo nas aplicações financeiras mais arriscadas possíveis, que gerariam o maior retorno possível. Para Krugman, esse cenário resultaria em formação de bolhas no mercado financeiro. Efeito manada (parte da ortodoxia e vai incorporando elementos keynesianos): Em mercados cada vez mais desregulamentados, nos quais as possibilidades de aplicação financeira se tornaram cada vez maiores, a maior parte dos agentes financeiros atuam com base em “convenções”. Assim, quando um player importante no mercado financeiro sai de algum mercado, ele terá seguidores, e é esta a concepção de efeito manada. Os primeiros indícios de que Brasil não conseguiria manter a âncora acabou sendo agravado pelo próprio governo brasileiro quando ele fechou o acordo com o FMI, porque fez com que os agentes tirassem dinheiro do Brasil, pois isso não foi percebido pelo mercado como um indício de solvência e estabilidade, mas sim de que o país não sustentaria a âncora. Análise da Balança de Pagamentos (1994-1999) Balança Comercial Tem uma piora do saldo comercial porque as importações crescem num rítmo muito mais acelerado do que as exportações. Esse fenômeno de déficit comercial é explicado: Pela estrutura do Plano Real, pautado por uma âncora cambial, que gerou um importante barateamento dos produtos importados. Processo de abertura comercial, que não é produto direto do Plano Real, pois ela vinha sendo implementada desde o Plano Collor, tirando a maior parte das barreiras não-tarifárias e também reduzindo de forma significativa as barreiras tarifárias. O auge dessa mudança ocorre em 1994, associado ao fechamento do acordo do MercoSul. Balanças de Serviços e de Rendas A maior parte do déficit da Balança de Rendas do Brasil é derivado de remessas de lucro pro exterior e do pagamento de juros. Aumento dos juros Interno (parte estava atrelada ao dólar, o que aumenta com o fim da âncora cambial). Externo (principalmete após o acordo com o FMI em 1998). Remessas para o exterior na forma de lucro, com o movimento de abertura financeira, ou seja, com as reduções das restrições, ao longo da década de 1990. Em questão da Balança de Serviços, a pariedade cambial causou um grande aumento da demanda por viagens para o exterior e também o aumento da importação, que estimula mais o transporte relaconado a frete no Brasil. Quando o governo estruturou o Plano Real, já havia a expectativa de que ele geraria um grande aumento das importações, o que provavelmente geraria um déficit na BTC. Mas se esperava que no curto prazo teria um superávit na Conta Financeira grande o suficiente para financiar esse déficit. No médio prazo se esperava que haveria uma expanção das exportações o que ampliaria e melhoraria o resultado comercial e melhoraria o resultado da BTC. Conta Capital e Financeira Há duas principais linhas: Investimento estrangeiro direto (produtivo): participação no capital (privatizações), empréstimo intercompanhia (matriz da multinacional remete recursos para subsidiárias). Investimento estrangeiro em carteira (improdutivo): aplicações de curto prazo, que vão ser aceleradas pelo processo de abertura financeira. É a linha mais instável porque, segundo Falcão, em cada momento de instabilidade internacional e percepção de risco com relação ao mercado financeiro, tem forte movimento de fuga de capitais e que no nosso caso está claramente relacionado com crises em outros países. Apesar disso, ela se mantém positiva por conta das taxas de juros extremamente elevada e pois as ações brasileiras mantém atratividade (abertura financeira e percepção de que o Brasil tinha se tornado um país estável). Saldo Final da Balança de Pagamentos O resultado fica negativo. Entretanto, “a veres da autoridade monetária”, significa que o país cobre o déficit tanto com a emissão de títulos públicos, quanto com a utilização das reservas acumuladas. O problema é quando o déficit vai se acumulando de maneira tão grande que pode ultrapassar o valor retido em moeda estrangeira nas reservas nacionais. Nesse caso, o que resta a ser feito é declarar moratória da dívida (como feito pela Argentina), ou pedindo empréstimo ao FMI (como feito pelo Brasil em 1999). Mudanças Estruturais Abertura Comercial Definição A questão de fundo é a crítica que se fazia ao modelo de industrialização que tinha no Brasil desde 1930, um modelo de substituição de importação à base de protecionismo. Assim, a indústria criada tem falta de competitividade, é ineficiente, com baixa diversidade e muito cara. A lógica era que, ao abrir a economia, a indústria se tornaria mais competitiva e mais tecnológica, e as indústrias que não se adaptarem deveriam fechar por falta de vantagens comparativas. Havia uma pressão externa para que a abertura comercial ocorresse via acordos comerciais ou via renegociações da dívida externa. Evidências no Brasil É caracterizada pela retirada de barreiras não tarifárias e a redução da tarifa de importação, o que ja se inicia no Plano Collor I, por meio da retirada das aberturas não-tarifárias e partir do Plano Collor II se inicia a segunda fase desse processo, que é a redução das tarifas sobre a importação. Esse processo teve continuação com o Plano Real, e também potencializado pela pariedade com o dólar. Além disso, há uma pressão externa em relação às negociações comerciais para que os países abrissem suas economias. As principais características são: reforma tarifária (redução efetiva para todos os setores produtivos e diminuição da tarifa máxima e com sua dispersão setorial); menor burocracia com as importações Consequências Um dos pressupostos do Plano Real era a queda drástica na taxa de inflação via aumento da concorrência externa, pois ao tornar um produto importado mais barato, a indústria nacional é obrigada a se adaptar (melhorar a qualidade, a tecnologia, e também abaixar os preços). O impacto mais imediato é o déficit comercial na Balança, o que só não é tão agravado pelo acordo do MercoSul, fechado em 1994. Isso significa que as importações aumentaram numa velocidade maior do que o aumento das exportações. Também há um impacto na Balança de Serviços e Renda, pelo aumento de transporte (frete de produtos importados). Diferente do que o governo havia previsto, o mercado interno não consegue se adaptar rápido o suficiente em termos de inovações tecnológicas, ou seja, não conseguiu acompanhar os preços baixos dos produtos importados, o que significou a falência de cadeias produtivas e acarretou no aumento da massa de desempregados. Isso exploca o que acontece a partir de 1996, quando o rítimo do crescimento do consumo diminui e depois tenha até uma queda. Entretanto, não se pode ter certeza sobre o quanto esses elementos são de responsabilidade da âncora cambial, pois ela foi um processo ao longo do qual não houve uma mudança significativa no rítmo de aumento das importações. Houve, além de um crescimento das importações, o ínicio de um processo de mudança no perfil da nossa pauta externa, no sentido de mudança em setores no coeficiente de importação de 20% para 100,3%. Isso significa que nós estamos importando muito mais bens de capital e também que estamos reduzindo a produção interna de bens de capital. A retórica de quem defendia a abertura comercial era o que mais se esperava era o aumento de importação de bens de capital, pois ao importar mais máquinas e equipamentos, estaria se importando mais tecnologia, o que permitiria a indústria nacional a incorporar essa tecnologia, gerar maior produtividade e maior capacidade produtiva. Abertura Financeira Definição Facilitar a entrada e a saída de capital do país via taxas que incidem sobre esse capital e via mudanças regulatórias (que ocorrem por parte do Banco Central por meio das Cartas Circulares – por exemplo, exigência de documentação, aumentar o volume máximo de recursos que poderiam entrar e sair). Isso permite, do ponto de vista do desenvolvimentodo mercado de capitais, o Brasil ter um grau de desenvolvimento da Bovespa. Essa abertura financeira foi feita de forma extremamente abrupta, o que afeta tanto o Investimento Direto Estrangeiro (IDE) – investimentos de caráter produtivo –, quanto os Investimentos em Carteiras – de caráter especulativo, como ações e títulos públicos. Evidências no Brasil Para manter a âncora, além da taxa de juros elevada, também era fundamental o processo de abertura financeira. A lógica para isto é que não adianta tornar o cenário atrativo para o capital estrangeiro se não há regras que tornem fácil a entrada deste dinheiro. Isso é importante para garantir a capacidade do Banco Central de ampliar a oferta diante de pressões de aumento de demanda por dólar. Consequências Piora no déficit da Balança de Serviços e Rendas por três motivos: (1) o aumento do turismo em países estrangeiros; (2) afeta a Balança de Rendas, pois passa a ter uma remessa de lucros muito maior para o exterior, principalmente por conta das mudanças legais da abertura financeira – que se torna muito mais fácil e com menos restrições e com menor IOF; (3) gasto maior com pagamento de juros da dívida externa. Todos estes fatores juntos fazem com que a Balança de Transações Correntes tenha uma piora drástica: - 1993: déficit US$0,6bi - 1995: déficit US$18,8bi Houve a desnacionalização do setor bancário, o que foi uma medida que visava aumentar a concorrência e introduzir inovações. Porém, os bancos nacionais, que eram pequenos, sofreram com a concorrência e quebraram, atrofiando a prerrogativa de concessão de crédito. Além disso, a a bertura financeira, por meio da substituição monetária, conduziu ao enfraquecimento da moeda nacional. Esses dois aspectos influenciaram no aumento da dívida externa. Somando-se a esses fatos, houve uma combinação de elevada participação do investimento patrimonial no investimento direto externo e no direcionamento para setores non-tradables, que criaram problemas negativos na Balança de Pagamentos . Por fim, a dívida externa sofreu um grande salto, o que se deve muito ao fato da dívida interna ter se tornado externa. Essa dívida interna aumentou significativamente por conta da abertura financeira, o que deveu-se a fatores como a substituição monetária e a sua necessidade de obter reservas, a inadimplência que surgiu num momento de maior racionalização de crédito. Foi importante a abertura financeira porque permitiu o acúmulo de reservas internacionais e porque tornou mais fácil a entrada de capital estrangeiro no país. A abertura financeira também não foi criada no Plano Real, e sim foi um processo que o antecedeu. Algumas características dela se intensificam, mas especificamente no caso da abertura financeira, algumas das mudanças mais drásticas, principalmente do ponto de vista de facilitação do fluxo, como por exemplo as operações da chamada CC5, foram feitas antes do Plano Real. Privatizações Definição Tem início no Plano Collor, com o Plano Nacional de Desestatização (PND), que tinha como pressuposto: Permitir que o Estado focasse em suas funções básicas (reestruturar a ação do Estado); O governo tem obrigação de garantir a sustentabilidade da relação dívida/PIB (assim, não faz sentido continuar alimentando empresas que são deficitárias em essência e que tem piorado essa relação); Privatizar significaria trazer para estes mercados uma maior inovação, concorrência e diversificação (porque partia do pressuposto que o setor privado é mais eficiente); Gerar receita para o governo, para permitir que o governo conseguisse uma melhora da situação fiscal sem que isso comprometesse a estrutura de gastos e mais importante para que isso não afetasse a estrutura de impostos (não era usado como retórica). A visão de que as privatizações eram importantes do ponto de vista fiscal nunca foi colocado nestes termos pelo governo. Relacionando ao Plano Real, prinipalmente em 1997 e 1998, foi um elemento importante em abrir as privatizações também ao mercado estrangeiro, como uma forma de atrair a entrada desse recurso de investimento direto estrangeiro para contribuir para a formação de reservas e a manutenção da âncora. Durante o Plano Real, as privatizações foram aprodundadas – não só em questão de aumento de volume monetário, quanto no sentido de envolver setores que até então não poderiam ser privatizados (pois eram monopólios estatais, com uma estrutura relacionada à telecomunicações e energia elétrica). Evidências no Brasil As privatizações foram feitas no Brasil em duas fases. A primeira grande fase ocorre entre 1990 e 1994. A segunda fase, entre 1995 e 2001. A primeira fase ocorre no âmbito do PND, formulado pelo Governo Collor, com os pressupostos citados anteriormente. No desenho do PND, o governo implementa mecanismos para impulsionar as privatizações. Os setores afetados por esta etapa foram: petroquímica, fertilizantes e siderurgia. Em meio do processo de privatização, também há um processo de pulverização de capital (PetroBras e a Companhia Vale do Rio Doce). Características: Estado regulador neoliberal (amortelamento estratégico do Estado, redução da dívida pública, retomada do crescimento, modernização da indústria) Questão fiscal/crescimento (colocada, em um primeiro momento, no governo Collor, mas retirada no governo FHC). Mudança constitucional: após mudanças na lei, parte as privatizações em relação ao que realmente interessava para o capital estrangeiro, ou seja, setor de energia e de telecomunicações e o setor bancário (que não passa por uma mudança constitucional, e sim regulatória). Consequências As primeiras privatizações que foram feitas foram em setores os quais não existia uma restrição legal para que aquela privatização fosse feita. Os setores são afetados de forma distintas pelas privatizações. Para o Plano Real, este ponto é relevante pois gerou receita (e, com isso, gerou uma maior estabilidade da relação dívida/PIB e uma menor pressão do gasto público sobre os preços) e tinha a expectativa de gerar uma maior competitividade nos setores. A principal consequência das privatizações foi a entrada de empresas estrangeiras no Brasil, especificamente nos setores de energia elétrica, telecomunicações e transportes. Políticas Macroeconômicas Este é um grande marco a partir do qual as grandes diretrizes de políticas macroeconômicas determinadas a partir de 1999, se mantém, grosso modo, as mesmas até hoje, que são: Política fiscal baseada na adoção do câmbio flutuante sujo. Anteriormente, de 1994 a 1998, era baseada no câmbio semi-fixo, de bandas variando em torno de 1:1. Esse sistema foi abandonado no começo de 1999 por causa da crise cambial, na qual a partir de 1998 começa a ocorrer uma importante fuga de capitais que ocorre pois os players começam a identificar, no Brasil, uma percepção de risco em relação ao governo brasileiro não conseguiria sustentar a taxa de câmbio semi-fixa que tinha. O problema da fuga de capitais para a âncora é que para se manter minimamente uma pariedade entre a moeda nacional e o dólar, precisa-se de reservas em moeda estrangeira. Assim, há uma grande dificuldade por parte do Banco Central em sustentar essa pariedade pois ele precisará usar suas reservas, ou seja, o BACEN precisa “queimar dólares” para compensar essa fuga de capitais. Além disso, o Banco Central também usa um instrumento básico que ele tinha para atrair o capital estrangeiro: a taxa de juros. Isso já foi feito anteriormente, em novembro de 1997, quando o COPOM, em uma reunião, subiu a taxa Selic de 19%aa para 45%aa (no contexto da crise asiática). Esse primeiro choque de juros teve os efeitos esperados pelo governo, no sentido do sucesso da atração de capital externo para o país. Já em setembro de 1998, a Selic foi de 25%aa para 40%aa, e em março de 1999, a taxa estava em 45%aa. Entretanto, esse choque de juros não foi bem apreciado pelos investidores, apenas aumentando a percepção de risco do Brasil, agravando a fuga de capitais. Essa perda de credibilidade ocorre pela deterioraçãodos índices macroeconômicos associada à uma maior instabilidade política em torno da eleição, o que faz com que a fuga se acentue após o choque de juros. Diante deste cenário, o governo brasileiro, em paralelo a esta medida, entre agosto e novembro de 1998, faz um processo de negociação com o FMI, no qual o Brasil pega um empréstimo de US$42bi. Esse empréstimo era visto como essencial para o governo no que tange a entrada de capitais grande o suficiente para permitir a preservação da âncora cambial. Essa preocupação com a manutenção da âncora ocorre pela importancia para o governo FHC de manter o sucesso que era o controle inflacionário (que era seu grande trunfo) porque o sistema de âncora foi essencial para garantir uma redução drástica da inflação no Brasil e não se sabia o que o abandono dela poderia gerar em termos de choque inflacionário. Com isso, dia 13 de janeiro de 1999, o Brasil oficialmente abandona o sistema de âncora cambial. Do ponto de vista da variação cambial, houve um importante choque de desvalorização. Com o abandono da âncora, a principal consequência negativa é sobre a dívida pública, que aumenta em quase 60% só relacionado ao choque de variação cambial, o que gera um deterioraçao da relação dívida/PIB. Se adota uma política de câmbio flutuante suja (Banco Central intervém de maneira razoavelmente sistemática na taxa de câmbio, porém sem uma meta). Política cambial baseada na adoção de metas de superávit primário. Ela não existia nesses termos entre 1994 e 1998. A política adotada a partir de 1999 não foi uma decisão autônoma do governo brasileiro, mas sim parte dos próprios termos do acordo com o FMI. Ou seja, para ter acesso ao aporte de empréstimos de US$42bi, o FMI impôs certas condicionalidades em relação à política fiscal. Política monetária baseada na adoção no Sistema de Metas de Inflação Política Monetária: Sistema de Metas de Inflação A adoção do sistema de metas de inflação não foi algo criado pelo governo brasileiro. Esse sistema tem origem na década de 1970 e 1980, mas ela começa a ser adotada nestes termos ao longo da década de 1990 por países como Espanha, Nova Zelândia, Reino Unido, Austrália e Canadá, por exemplo. A premissa é ter pré-definido uma meta de qual seria a taxa de inflação desejada por parte da autoridade monetária. Da maneira como a meta de inflação foi desenhada nesses países, ela pressupõe que a política monetária, basicamente em torno da taxa de juros, tenha como meta única o controle inflacionário. Na adoção do plano de meta dos outros países, o pressuposto foi estabelecer uma meta para a inflação que não prejudique as relações econômicas. Para isso, existe pressupostos teóricos que embasam o sistema de metas de inflação, que são: Expectativas racionais (agentes racionais que sabem que o que importa é seu salário real); Emissão monetária tem impactos apenas sobre o lado monetária e não sobre o lado real da economia (não se utiliza as variações da emissão monetária enquanto instrumento de expansão da oferta de crédito); Para se chegar no cálculo da relação de como deveria ser a taxa de inflação, se trabalha com o conceito de PIB Potencial da economia. Ou seja, leva em consideração a Curva de Philips, que chega na taxa natural de desemprego da economia. Dentro dessa lógica, parte-se do pressuposto de que a taxa de juros é um instrumento essencial para controle inflacionário. Uma vez estabelecida uma meta, o agente racional teria isso como um parãmetro para a formação de preços. Assim, não teria motivos para especular contra a própria meta. Seria uma forma de garantir um alinhamento das expectativas dos agentes racionais. O Brasil adota o sistema de metas alguns anos depois de países como Espanha, Nova Zelândia e Reino Unido, com a perspectiva que estes países vinham apresentando queda no rítimo das suas taxas de inflação, o que seria um indicativo importante de que a adoção do sistema de metas de infação seria benéfico no controle da taxa de inflação. É dentro deste contexto que oficialmente em maio de 1999, adota-se o sistema de metas inflacionárias no Brasil nos seguintes termos: a meta é uma política de governo, mas uma responsabilidade da autoridade monetária, as metas deveriam ser sempre pré-anunciadas com no mínimo 2 anos de antecedência e o indicador econômico a ser observado para verificar se a meta está ou não sendo cumprida seria o IPCA, medido pelo IBGE. Algumas das críticas que Sicsu coloca: Em relação ao indicador que o próprio Banco Central usa para adotar o sistema, ou seja, o suposto sucesso dos países que haviam adotado o sistema. Questiona o argumento de que simplesmente por aquele conjunto de países apresentar um inflação em queda, isto seria, por si, um demonstrativo de sucesso na adoção do sistema de metas. Questionar quais são os impactos para além da inflação na adoção do sistema de metas. Estes impactos dizem respeito à simplificação, enquanto instrumento de controle de inflação, a taxa de juros. Ou seja, combater a inflação por meio de taxa de juros (ao encarecer o crédito e inibe o consumo, além de estimular a aplicação financeira) desistumula o investimento, além de levar em conta apenas a inflação por demanda (ou seja, numa economia em que outros fatores estão pressionando o aumento dos preços, o sistema de metas de inflação não é eficiente para o combate à inflação). Desde o início, o sistema de metas de inflação foi adotado no Brasil, assim como nos demais países na década de 1990, pressupondo a existência de uma meta e de uma banda. Isso significa que é considerado aceitável que a meta varie determinados pontos percentuais para cima ou para baixo. O motivo de ter um limite inferior, partindo do pressuposto teórico que calcula um PIB Potencial, ou seja, que não leva em consideração a ideia de que quanto menor a inflação, melhor, pois a partir da taxa natural de desemprego da economia é calculada qual seria a taxa de desemprego desejável proporcionalmente mantendo uma taxa de inflação, se esta fosse mais baixa do que o limite, haveria um desemprego desnecessário. De 2001 a 2004, a meta não é cumprida – e, de maneira mais grave, 2002 e 2003. Nesse período, se mostra clara a falta de eficácia do sistema de metas quando há fatores pressionando os preços que não são diretamente identificáveis enquanto inflação de demanda. Isso é observado em 2002 e 2003, por exemplo, período no qual a meta não foi cumprida por questões políticas (ano eleitoral bastante conturbado, no qual se teve entre agosto e outubro um importante movimento de fuga de capitais), o que teve um grande impacto sobre o câmbio (dólar passa, em poucos meses, de R$2,50 para R$3,90) e, consequentemente, sobre o preço dos produtos importados. Um segundo fator importante para entender o que estava acontecendo com a inflação, que é, na verdade, um fator que vai alimentar o não cumprimento da meta já em 2001, que foi a crise energética entre 2000 e 2002. Ela tem impacto inflacionário pois houve o aumento entre 30% a 60% no preço das tarifas. Assim, tais acontecimentos ilustram os limites do sistema de metas, no sentido de que existem determinadas pressões inflacionárias que não podem ser explicadas, ou seja, não são diretamente atingidas, pela variação da taxa de juros. Há duas questões diferentes por detrás das críticas ao Sistema de Metas de Inflação: O sistema de metas de inflação, em si tem características que podem ser questionadas. Como por exemplo, parte do pressuposto de inflação de demanda, ou seja, o modelo tem baixa sensibilidade a outras formas de inflação (choques externos, inflação inercial). Existem determinadas características na forma como o sistema de metas de inflação foi adotado no Brasil, que são questionáveis: O papel do Boletim Focus (até que ponto ele acaba fazendo com que o comportamento do BACEN seja efetivamente o comportamento esperado do mercado, e não o mercado, que se comporta como racional, e realiza a tomada de decisão a partir das políticas do Banco Central). Como é feito o próprio acompanhamento das metas(olha-se para o IPCA corrente. Entretanto, qualquer variação da taxa de juros não tem impacto imediato, mas tem um lag temporal de 3 a 9 meses sobre a economia. Ou seja, a inflação de hoje é reflexo das expectativa de meses atrás. Assim, alguns países observam não a inflação atual, mas a projeção de inflação). Uma discussão semelhante é em relação aos preços acompanhados (no Brasil, com o acompanhamento do IPCA, toda variação de preços é levada em conta. Já em países, como o Canadá não se considera nas variações de preço, as que sejam muito drástica. Isso pois elas podem distorcer o índice por variações momentâneas de preço. É importante que se diga que o sistema de metas de inflação tem, sim, certa capacidade de controle de inflação. Isso pois na economia brasileira, a taxa de juros tem um peso grande na tomada de decisão por aparte do agentes econômicos, no qual grande parte do consumo da população depende de crédito. Assim, uma alteração da taxa de juros tem impactos significativos na pressão sobre os preços. Entretanto, a discussão que se faz é acerca do custo dessa eficiência de ter a taxa de juros como instrumento básico de controle inflacionário. Política Fiscal após 1999: Metas de Superávit Primário A adoção das metas de superávit primário, diferente do sistema de metas de inflação, não foi uma decisão autônoma por parte do governo. Elas estavam diretamente relacionadas com os termos do acordo que o Brasil fez ao longo do final de 98 junto ao FMI. A premissa é que para o Brasil tomar um empréstimo junto ao FMI, ele teria de se comprometer com o cumprimento de determinadas condicionalidades, que incluiam a capacidade de honrar com os termos do empréstimo, ou seja, o pagamento do serviço da dívida. Essas metas foram estabelecidas para o ano de implementação (1998) e para os três anos seguintes. O resultado primário é basicamente a diferença entre receitas governamentais (arrecadações tributárias e não-tributárias) e despesas governamentais (exceto pagamento de juros da dívida). Já o resultado nominal, é a diferença entre o total das receitas e o total das despesas. O FMI exigiu esse tipo de meta para garantir que o Brasil tivesse recursos o suficiente para pagar o juros sobre o empréstimo que estava sendo feito. Entre 1999 e 2004, a cada ano, foram se estabelecendo meta mais rigorosas de superávit primário e elas foram cumpridas ano a ano. Entretanto, as metas de superávit primário não foram capazes de reduzir a dívida pública. Como explicaria que neste período entre 1999 e 2005, sempre se cumpriu a meta de superávit primário porém, ao mesmo tempo, a dívida pública continuou crescendo? Um dos fatores que fazem a dívida aumentar é a tomada de empréstimo junto ao FMI em 1998. A questão do aumento de juros tem a ver com três fatores diferentes: A dívida se auto-alimenta, pelo fato do montante nunca ser pago e os juros serem compostos. O tamanho da taxa de juros, que internamente se mantém alta ao longo do período e com alguns picos importantes. Cada aumento da taxa de juros faz com que o juros pago sobre a dívida interna aumente. A mudança no perfil da dívida, que reflete o quanto ela é exerna e o quanto ela é interna. A questão é que sobre a dívida externa, paga-se juros menores (pois os juros sobre a dívida externa são definido nos termos dos juros internacionais, que são historicamente mais baixos do que os juros internos). Entretanto, enquanto essa modalidade de dívida tem pontos positivos com o spread dos juros, tem também pontos negativos com a taxa de câmbio (por ser definida em dólar). Assim, a contribuição negativa no PIB em relação ao câmbio, observada em 2005, significa que uma valorização do real frente ao dólar. Pode-se chegar no superávit primário por meio de políticas contracionistas ou por meio de políticas expansionistas. Entre 1998 e 2004, uma das técnicas utilizadas para chegar na meta de superávit primário foi o aumento da carga fiscal e também da base de incidência (IPI e ICMS). De gastos, aumenta-se o pagamento dos juros. E o ajuste para a redução de gastos é feito nos investimentos, dado que a maioria dos gastos governamentais estão previstos na Constituição. PARA PROVA: Plano Real: estrutura teórica do plano, três fases de implementação, objetivos, pra que foi implementado, quais são as consequências imediatas, quais são as consequências de médio prazo, quais as consequências nos ajustes dos preços, no rítimo de crescimento econômico, na taxa de desemprego, nos principais indicadores macroeconômicos. Crise cambial: diferentes interpretações do que causam, como elas são pensadas para o caso do Brasil. Balanço de Pagamentos Mudanças estruturais que afetam a economia brasileira na década de 90: abertura financeira, comercial e privatizações (entender como é cada mudança e como elas se relacionam com o Plano Real). Entender o que está por detrás das metas de inflação e de superávit primário: o que são essas políticas, o que representam, o objetivo de cada uma delas, qual é o desenho teórico (principalmente de metas de inflação), e quais são as consequências mais imediatas na adoção dessas políticas. PERGUNTA: Pq, na perspectiva do governo, ter uma âncora cambial foi relevante para manter a inflação baixa? Como relacionar isso com a abetura comercial, financeira e privatizações? (tentar entender o estabelecimento das metas de superávit; endender que se de um lado ela é fruto de um acordo com o FMI, do outro ela também pertence a um debate mais amplo de responsabilidade fiscal; entender que apesar do cumprimento das metas, a dívida continua crescendo como percentual do PIB ao longo do tempo)
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