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IPHAN
INSTITUTO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO NACIONAL 
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA 
E ORÇAMENTÁRIA
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DAS FINANÇAS 
PÚBLICAS E DO ORÇAMENTO PÚBLICO
Livro Eletrônico
MANUEL PIÑON
Atualmente, exerce o cargo de Auditor-Fiscal da 
Receita Federal do Brasil e é Professor, voltado 
para a área de concursos públicos.
Foi aprovado nos seguintes concursos públicos:
1 – Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil – 
AFRFB 2009/2010;
2 – Analista de Finanças e Controle – AFC (hoje, 
Auditor Federal de Finanças e Controle) da Con-
troladoria-Geral da União – CGU (hoje, Ministé-
rio da Transparência) em 2008; e
3 – Auditor-Fiscal do Tesouro Nacional – AFTN 
(Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil) em 
1998.
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ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
Introdução ao Estudo das Finanças Públicas e do Orçamento Público
Prof. Manuel Piñon
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SUMÁRIO
1. Atividade Financeira do Estado .................................................................8
2. Embasamento da Matéria na CF/1988......................................................15
3. Instrumentos Orçamentários .................................................................27
4. Ciclo Orçamentário ...............................................................................57
O Planejamento ........................................................................................63
A Elaboração do Orçamento .......................................................................64
Discussão e Aprovação .............................................................................69
A Execução Orçamentária e Financeira ........................................................74
Avaliação e Controle .................................................................................77
Resumo ...................................................................................................82
Questões Comentadas em Aula ..................................................................87
Questões de Concurso ...............................................................................96
Gabarito ............................................................................................... 103
Gabarito Comentado ............................................................................... 104
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Introdução ao Estudo das Finanças Públicas e do Orçamento Público
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Olá, amigo(a) concurseiro(a)!
Seja bem-vindo(a) ao curso de Administração Financeira e Orçamentária 
(AFO) para o concurso ao cargo de Analista do IPHAN 2018!
Estudar para um concurso como o do IPHAN não é tarefa das mais fáceis. Esses 
concursos apresentam um elevado grau de dificuldade em suas provas, além do 
alto nível dos candidatos. Por isso, torna-se necessária uma preparação com plane-
jamento e muita disciplina.
A preparação do candidato hoje em dia não deve se limitar à simples leitura do 
material. O nível de preparação dos concorrentes não permite mais que você seja 
aprovado(a) em algum certame apenas livrando a nota de corte. É necessário fazer 
a diferença em todas as matérias.
Sem dúvida a disciplina Administração Financeira e Orçamentária (AFO), 
tendo em vista o nível elevado de complexidade, representa um dos diferenciais da 
prova. 
Nessa linha, buscaremos aqui detalhar todo o conteúdo programático da maté-
ria, em uma linguagem simples e objetiva, sem, contudo, ser superficial.
Nosso curso atenderá tanto aos concurseiros do nível mais básico, ou seja, 
aqueles que estão vendo a matéria pela primeira vez, como àqueles mais avança-
dos, que desejam fazer uma revisão completa e detalhada da matéria. 
Além disso, resolveremos aqui muitas questões do CESPE, de tal forma 
que você ficará bastante afiado(a) na matéria, ao ponto de chegar à prova com 
bastante segurança. 
Antes de iniciar os comentários sobre o funcionamento do nosso curso, gostaria 
de fazer uma breve apresentação pessoal.
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Sou Administrador de Empresas com especialização em Finanças pela Fundação 
Getúlio Vargas (FGV) e Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, aprovado no 
concurso nacional de 2009/2010. 
Atuei inicialmente na Área de Arrecadação e Administração Tributária, passando 
pelo setor de Planejamento e Controle da Atividade Fiscal até chegar à atividade de 
Fiscalização propriamente dita.
Porém, antes de tomar posse no meu atual cargo, eu já o tinha exercido an-
teriormente, entre 1999 e 2001. É que fui aprovado no concurso de para Auditor-
-Fiscal da Receita Federal (na época AFTN) de 1998, e, após 2 anos de exercício 
na atividade de fiscalização de empresas da Região Norte do país, recebi e aceitei 
um convite para voltar a trabalhar na iniciativa privada em minha cidade: Salvador.
Após alguns anos na área privada, vivendo momentos de alta satisfação alter-
nados com momentos de insatisfação, resolvi voltar a estudar para concursos pú-
blicos em 2006. 
Essa fase foi muito difícil. Eu tinha uma jornada dura, mas tinha que ser discre-
to, já que trabalhava e estudava muito, mas sem poder “dar muita bandeira” dessa 
dupla jornada.
Sei que muitos vivem situações parecidas, mas acredite que essa situação é 
transitória. 
No meu caso, fui recompensado com a aprovação para o cargo de Analista de 
Finanças e Controle (AFC) da Controladoria-Geral da União (CGU) no ano de 2008.
Entretanto, mesmo já trabalhando em bom cargo e com um excelente ambiente 
de trabalho na CGU, eu não me acomodei. 
Continuei com meus estudos rumo ao sonho de voltar a ser Auditor-Fiscal da 
Receita Federal, que, como já dito, pôde ser realizado com a aprovação no concurso 
de 2009/2010.
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É isso, meu(minha) amigo(a)! 
Espero dividir com você a experiência adquirida ao longo da minha preparação, 
pois sei exatamente o que se passa “do outro lado”: as angústias, as expectativas, 
as dificuldades, mas também os sonhos. Não se esqueça que são os sonhos que 
nos movem. 
Acredite e se esforce ao máximo. 
Esse é o segredo!
Feitas as apresentações iniciais, passemos à proposta do nosso curso.
Aula Conteúdo
1
Introdução ao estudo 
das Finanças Públicas e 
do Orçamento Público 
6.2 Diretrizes orçamentárias. 
6.3 Processo orçamentário
6.4 Instrumentos do orçamento público;
2
Orçamento Público
6.1 Princípiosorçamentários. 
6.4 Métodos, técnicas e instrumentos do orçamento público; normas 
legais aplicáveis
3
Receita Pública
6.6 Receita pública: categorias, fontes, estágios; dívida ativa. 
4
Despesa Pública
6.7 Despesa pública: categorias, estágios. 
5
Execução Orçamentária
6.5 SIOP e SIAFI. 6.8 Suprimento de fundos. 6.9 Restos a pagar. 6.10 
Despesas de exercícios anteriores. 6.11 A conta única do Tesouro. 
Analisados todos os itens que nortearão o nosso curso, vamos ao que interessa!
O nosso objetivo hoje, nesta aula, é conhecer alguns, ou melhor, muitos concei-
tos fundamentais, além de entender os termos técnicos mais usados e evoluir no 
entendimento da matéria, enfim, criar uma base para o resto curso. 
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Ao final desta aula, quero que estejamos, tanto eu quanto você, com uma sen-
sação boa, de que estamos no caminho certo. 
Como diria Mahatma Gandhi:
“Você nunca sabe que resultados virão da sua ação. Mas se você não fizer nada, 
não existirão resultados”.
Então, vamos nessa!
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1. Atividade Financeira do Estado
O estudo da Administração Financeira e Orçamentária (AFO) e do Orça-
mento Público está intimamente relacionado ao estudo do Direito Financeiro.
Alcance 
da LRF
Poder Legislativo, 
incluindo Tribunal 
de Contas.
Poder 
Judiciário.
Fundações.
Administração 
direta.
Ministério 
Público.
Autarquias.
Poder 
Executivo.
Empresas estatais 
dependentes. 
Podemos dizer resumidamente que o Direito Financeiro é aquele ramo do Di-
reito Público que regula a Atividade Financeira do Estado (AFE), que, por sua 
vez, ENGLOBA 4 elementos que estão intimamente ligados:
1) Obter Receita Pública (orçamentária);
2) Criar o Crédito Público (empréstimo público);
3) Gerenciar ou Gerir o Orçamento Público (LOA – Lei Orçamentária Anual);
4) Despender Recursos (Gastar) – Executar a Despesa Pública (orçamentária).
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Para melhor compreensão da Atividade Financeira do Estado, veja:
Entendida essa descrição simplória do que é o Direito Financeiro, vamos ver 
uma questão de prova e como a doutrina o conceitua.
1. (CESPE/TCE-PE/AUDITOR/2017) Com referência ao direito financeiro, julgue o 
item seguinte.
Além de disciplinar o Sistema Financeiro Nacional, o direito financeiro regulamenta 
a atividade financeira do Estado no que diz respeito a orçamento público, receita 
pública, despesa pública, crédito público, responsabilidade fiscal e controle da exe-
cução orçamentária.
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Errado.
Tenha em mente que o Direito Financeiro é o ramo do Direito Público que discipli-
na a atividade financeira do estado, que abrange a receita pública (obtenção de 
recursos), o crédito público (criação de recursos), o orçamento público (gestão de 
recursos) e a despesa pública (dispêndio de recursos).
Por seu turno, o Sistema Financeiro Nacional é regulado pelo Direito Econômico, 
que disciplina o sistema econômico e as atividades econômicas exercidas tanto por 
particulares quanto pelo próprio Estado.
É interessante registrar que o estudo da Execução Orçamentária e Financeira, 
integrante do conteúdo pertinente à AFO, engloba o Direito Financeiro com um di-
recionamento administrativo, ou seja, o seu campo de atuação está voltado para a 
atividade financeira do Estado no âmbito da sua aplicação na Gestão Pública.
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Dessa forma, nosso objeto de estudo no âmbito da Administração Financeira e 
Orçamentária abrange as funções de planejamento, organização e controle da Ad-
ministração Pública no que diz respeito à Administração Financeira do Estado, de 
acordo com a legislação vigente. 
Bem, vamos ver agora como a Doutrina conceitua o Direito Financeiro.
O Doutrinador Ricardo Lobo Torres nos diz que Direito Financeiro é:
(...) o conjunto de normas e princípios que regulam a atividade financeira, incumbindo-
-lhe disciplinar a constituição e a gestão da fazenda pública, estabelecendo as regras e 
os procedimentos para a obtenção da receita pública e a realização dos gastos necessá-
rios à consecução dos objetivos do Estado.
Já o para o Doutrinador Kiyoshi Harada é “o ramo do Direito Público que estuda 
a atividade financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico”.
Finalmente, para o Ilustríssimo Doutor Aliomar Baleeiro, “consiste em obter, 
criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfa-
ção o Estado assumiu ou cometeu a outras pessoas de direito público”.
Amigo(a) podemos concluir, portanto, que o Direito Financeiro abrange o estudo 
do orçamento público (gerir recursos), da receita pública (obter recursos), da des-
pesa pública (gastar os recursos) e do crédito público (criar recursos). 
Em outras palavras, o estudo do Direito Financeiro tem por objeto como 
o dinheiro “circula” nas mãos do Estado, ou seja, como ele arrecada e gasta 
seus recursos de acordo com as leis orçamentárias e correlatas.
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Lembrando o velho Aliomar, que nos disse que a atividade financeira do Estado 
consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às neces-
sidades, cujasatisfação o Estado assumiu ou cometeu a outras pessoas de direito 
público, vejo que podemos “destrinchar” esse conceito em 3 partes:
1) o Estado, na realização da atividade financeira, tem como objetivo 
obter recursos (RECEITA PÚBLICA) para poder despendê-los (DESPESA 
PÚBLICA) na aplicação de seus fins. 
2) além disso, nem sempre os recursos obtidos são suficientes, por isso o 
Estado precisa criá-los (CRÉDITO PÚBLICO), para que os mesmos sejam 
capazes de atender a todos os dispêndios. 
3) por fim, toda essa atividade deve ser gerenciada (ORÇAMENTO PÚBLICO). 
Guarde que o Direito Financeiro estabelece, portanto, além do Crédito Públi-
co e da Receita Pública, regras relativas a:
• orçamento público, que estudaremos hoje e na aula 2;
• receita pública, que estudaremos na aula 3.
• despesa pública, que estudaremos na aula 4.
É importante deixar claro que o Direito Financeiro é um ramo autônomo em 
relação aos demais ramos do Direito, e essa autonomia está, inclusive, garantida 
constitucionalmente, como nos revela o inciso I do art. 24 da nossa Carta Magna:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente 
sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II – orçamento;
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Amigo(a), essa atividade financeira do Estado existe para atender às necessida-
des de sua sociedade organizada.
Assim, o Estado, seja ele a União, Estados, DF ou Municípios é, na verdade, o 
sujeito, ou seja, todos os entes da Federação são titulares do dever de garantir a 
manutenção da estrutura administrativa estatal, de modo a satisfazer as necessi-
dades públicas, usando para isso os recursos públicos.
É obrigação do Estado atender ao bem comum por meio do atendimento das 
necessidades públicas (como, por exemplo, educação, saúde, segurança, alimen-
tação, habitação, transporte, lazer etc.), como cansa a nossa CF/1988 de reforçar. 
E como obter dinheiro para suprir essas necessidades? Financiando a si mesmo. 
E uma das fontes para isso é o crédito público. O financiamento das ativida-
des públicas é obtido por diversas fontes, tais como:
• a arrecadação de Receitas Públicas;
• os empréstimos tomados pelo governo (crédito público);
• os recursos transferidos por outra entidade; e
• a emissão de moeda (senhoriagem). 
Nesse contexto, preciso dizer que Deficit Público é o nome que se dá para a 
situação em que o valor total das despesas públicas é maior que valor total 
das receitas públicas.
Para financiar o deficit, seja para qualquer conceito utilizado, o governo 
recorre a duas fontes de recursos: a emissão de moeda e a venda de títulos 
da dívida pública (CRÉDITO PÚBLICO). 
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Emissão de moeda: ocorre por meio da criação de moeda pelo Banco Cen-
tral para financiar dívida do Tesouro Nacional. Esse procedimento traz a vantagem 
de não gerar deficits futuros e não ter que elevar a taxa de juros. Porém, traz a 
desvantagem de gerar pressão inflacionária, em face da colocação de moeda em 
quantidade superior à necessidade da economia.
Colocação de títulos da dívida pública: possibilita ao governo trocar título, 
ativo financeiro não monetário, por moeda que está em circulação para financiar 
seu deficit. É O CRÉDITO PÚBLICO.
Esse procedimento traz, também, vantagens e desvantagens.
Como vantagem, a venda de títulos públicos evita a ocorrência de pressões 
inflacionárias, uma vez que não necessita recorrer à emissão de moeda. No en-
tanto, traz também desvantagem, uma vez que a colocação de títulos públicos à 
disposição no mercado implica em oferecer taxas de juros atrativas, com impacto 
no total do endividamento e no custo do seu financiamento. 
Assim, o forte financiamento do deficit público, a partir da colocação 
de títulos, pode chegar a uma situação em que o montante de títulos atinge um 
valor tão expressivo que exige cada vez mais taxas de juros elevadas para atrair o 
credor privado, nesse quadro, gerando dúvidas sobre a capacidade do governo de 
honrar os seus compromissos, impulsionando cada vez mais a elevação da taxa de 
juros, com impacto sobre o serviço da dívida pública (amortização e juros). É um 
ciclo vicioso, pois a dívida cresce porque a taxa de juros sobre e essa taxa de juros 
sobe porque a dívida cresce.
No Brasil, temos como exemplo o crescimento da dívida interna no final do ano 
1989 sob governo José Sarney, cuja taxa de juros elevada era a única forma de man-
ter os credores adquirindo títulos do governo, levando, posteriormente, o governo 
Collor de Mello, no início de 1990, a bloquear os ativos financeiros por 18 meses.
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Agora que já conhecemos um pouco do que é o Crédito Público, que também 
é objeto do Direito Financeiro, vamos a seus aspetos legais, lembrando que estu-
daremos orçamento, receitas e despesas nas aulas seguintes.
É importante deixar registrado que o crédito público é regulado na CF/1988, 
especialmente no que tange à competência para legislar, fiscalizar, limite global e 
condições de operações de crédito público. 
Além da CF/1988, alguns de seus aspectos são tratados em lei complementar, 
que traz definições precisas sobre vários aspectos envolvendo esse tipo de opera-
ção, e por Resolução do Senado Federal.
2. Embasamento da Matéria na CF/1988
A matéria AFO, o Direito Financeiro e o tema Finanças Públicas encontram sua 
“gênese normativa” na Constituição Federal de 1988, especialmente entre os arti-
gos 165 e 169. Em sua prova, com certeza, teremos questões retiradas deles.
Além da letra da CF/1988, o Direito Financeiro tem sustentação na Lei de Nor-
mas Gerais de Direito Financeiro (Lei n. 4.320/1964), também conhecida como 
Lei do Orçamento Público, que é uma lei originalmente ordinária, federal, porém 
de abrangência nacional, vinculando todos os entes políticos, quais sejam: União, 
Estados, DF e Municípios. 
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Repare que o artigo 165, § 9º, da CF/1988 estabelece a competência de lei 
complementar para:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivoestabelecerão:
§ 9º Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organiza-
ção do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
Raciocine comigo: se a CF é de 1988 e antes dela já vigorava Lei n. 4.320/1964, 
aprovada pelo Congresso Nacional por maioria simples, em processo legislativo de 
lei ordinária, então estamos diante de uma inconsistência constitucional.
Em verdade, essa incongruência deve-se ao fato de que a CF/1988 exige lei 
complementar para tratar de exercício financeiro e dos instrumentos do Plano 
Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária 
Anual (LOA). 
Assim, contrariando a previsão da CF/1988, a lei que regulamentou o exercí-
cio financeiro, período de tempo durante o qual o Estado realiza a sua atividade 
financeira, arrecadando receitas e executando despesas, é a Lei n. 4.320/1964, 
editada e publicada originalmente como lei ordinária.
Entretanto, NÃO se pode afirmar que, pelo fato de ser uma lei pretérita à 
CF/1988, que inaugurou um novo ordenamento jurídico no Brasil a partir daquele 
ano, e que vai de encontro à norma do art. 165, § 9º, I, foi automaticamente revo-
gada com a publicação da Lei Maior.
A Lei n. 4.320/1964 não foi revogada, mas sim recepcionada como se 
Lei Complementar fosse. Assim, de acordo com a jurisprudência do Supremo 
Tribunal Federal (ADI 1726), a Lei n. 4.320/1964 foi recepcionada com o sta-
tus de lei complementar perante o texto constitucional de 1988, apesar da 
sua forma originária de lei ordinária.
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Em suma, a Lei n. 4.320/1964 é uma lei formalmente ordinária, aprovada por 
meio de processo legislativo ordinário, quórum de deliberação parlamentar de 
maioria simples e materialmente complementar, pois a matéria de que ela trata é 
de lei complementar, com fulcro no art. 165, § 9º, I, da CF/1988.
Desse modo, pelo fato de a Lei n. 4.320/1964 ter sido recepcionada pelo atual 
ordenamento jurídico brasileiro, ditado pela Carta Magna de 1988, com status de 
lei complementar, somente poderá ser alterada por uma lei federal de mes-
ma matéria e lei complementar.
Em outras palavras, apesar de ser uma lei formalmente ordinária e material-
mente complementar, a Lei n. 4.320/1964 somente poderá ser alterada, desde a 
vigência da atual Constituição, por uma lei complementar, tanto quanto à forma 
como quanto à matéria.
É importante deixar claro que o Direito Financeiro não é normatizado apenas 
pela CF/1988 e pela Lei n. 4.320/1964, pois a Lei Complementar n. 101/2000 (Lei 
de Responsabilidade Fiscal – LRF) também tem relevante importância.
Na verdade, a competência para legislar sobre Direito Financeiro e Orçamen-
to é concorrente da União, Estados e Distrito Federal, como define o artigo 24, 
I e II; e § 1º a 4º da CF/1988. Veja:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemen-
te sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II – orçamento;
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a esta-
belecer normas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência 
suplementar dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência 
legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei es-
tadual, no que lhe for contrário.
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2. (CESPE/TCE-PE/AUDITOR/2017) Com referência ao direito financeiro, julgue o 
item seguinte.
Os estados-membros e o Distrito Federal estão impedidos de editar normas gerais 
acerca da elaboração dos seus orçamentos, porque a CF atribui tal competência 
legislativa à União.
Errado. 
Na verdade, essa competência é concorrente. Confira no artigo 24 da CF/1988, 
com grifos nossos:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorren-
temente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II – orçamento;
Veja essa linha de raciocínio na sequência dos parágrafos do inciso II do artigo 
24 da CF/1988, especialmente o que revela o § 4º:
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a esta-
belecer normas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência 
suplementar dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência 
legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia 
da lei estadual, no que lhe for contrário.
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Note que o dispositivo normativo acima não faz menção aos municípios, mas 
existe a possibilidade de dispor sobre temas próprios e específicos de Direito Finan-
ceiro, conforme disposição expressa do art. 30, II, da CF/1988. Confira:
Art. 30. Compete aos Municípios:
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
3. (CESPE/AGU/ADVOGADO) No que se refere às normas constitucionais que re-
gulam os orçamentos públicos e as lições doutrinárias pertinentes, julgue o item 
subsequente. 
A competência da União para legislar sobre direito financeiro não exclui a compe-
tência suplementar dos Estados.
Certo.
Quem diz isso não é o CESPE, mas o artigo 24, I, da CF/1988! Assim, é verdade que 
a competência para legislar sobre Direito Financeiro é concorrente entre a União, os 
Estados e o Distrito Federal.
Nessa pegada, a doutrina, EMBORA NÃO DE MODO PACÍFICO, tem aceito que 
existe competência também para os Municípios, com base no art. 30, I, da CF/1988.
Sempre é bom lembrar que, no âmbito da competência concorrente, cabe à 
União estabelecer normas gerais, e aos Estados, DF e Municípios suplementar o que 
foi estabelecido pela União. Em verdade, a norma geral já foi editada pela União 
desde 1964. Trata-se da Lei n. 4.320/1964, lei federal de normas gerais de Direito 
Financeiro, de abrangência nacional, vinculando, portanto, todos os entes políticos.
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4. (CESPE/MPF/PROCURADOR/2010) A respeito de finanças públicas e orçamento, 
de acordo com a CF, julgue o item seguinte.
Estado da Federação tem competência privativa e plena para dispor sobre normas 
gerais de direito financeiro.
Errado. 
No âmbito da legislação concorrente, cabe à União legislar sobre normas gerais de 
direito financeiro (art. 24, § 1º, da CF/1988), e os Estados/DF mantêm competên-
cia suplementar (art. 24, § 2º, da CF/88).
É importante deixar claro novamente que, no âmbito da legislação concorrente, 
cabe à União legislar sobre normas gerais de Direito Financeiro (art. 24, § 1º, da 
CF/1988), e os Estados/DF mantêm competência suplementar (art. 24, § 2º, da 
CF/1988), tendo os municípios a prerrogativa constitucional de suplementar a le-
gislação federal e estadual, no que couber, conforme já explanado (art. 30, II, da 
CF/1988) e com apoio da Doutrina, embora não pacífica.
E se não houvesse legislação federal (o que não é o caso), o Estado teria competên-
cia legislativa plena (art. 24, § 3º, da CF/1988), o que significaria a possibilidade 
jurídica de editar lei de normas gerais de direito financeiro para atender às suas 
peculiaridades? 
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Sim! Se ligue!
Mas, como dito antes, não é o caso, pois a União já estabeleceu as normas gerais 
(Lei n. 4.320/1964). 
Entretanto, é importante deixar claro que mesmo diante dessa possibilidade, se 
depois sobrevier a lei federal, posterior à edição da lei estadual de normas gerais 
de direito financeiro, as normas da lei estadual contrárias às normas gerais terão 
a sua eficácia suspensa, sendo válidas apenas as disposições normativas que não 
contrariarem as federais editadas, pois a superveniência de lei federal sobre nor-
mas gerais suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrária (art. 24, § 
4º, da CF/1988). 
Caro(a) aluno(a), é importante que enquanto você estude essa matéria, esteja 
com as legislações pertinentes em mãos, para fazer as devidas anotações na pró-
pria lei, caso tenha esse hábito. 
A leitura de “lei seca” é muito importante, sendo fundamental, na Constituição 
Federal de 1998, ler os artigos 165 a 169, abaixo reproduzidos, com grifos nossos:
DOS ORÇAMENTOS
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as dire-
trizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital 
e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da adminis-
tração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro sub-
sequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações 
na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras 
oficiais de fomento.
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§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, 
relatório resumido da execução orçamentária.
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição 
serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso 
Nacional.
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades 
da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamen-
te, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações insti-
tuídos e mantidos pelo Poder Público.
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado 
do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, 
subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano 
plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo 
critério populacional.
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e 
à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de cré-
ditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação 
de receita, nos termos da lei.
§ 9º Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organiza-
ção do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e 
indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
III – dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão 
adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pa-
gar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto 
no § 11 do art. 166. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, de 2015)
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, 
ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do 
Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I – examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas 
apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e se-
toriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orça-
mentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de 
suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.
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§ 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá pa-
recer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso 
Nacional.
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifi-
quem somente podem ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveiscom o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação 
de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; 
ou
III – sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprova-
das quando incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para 
propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a 
votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.
§ 6º Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento 
anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos 
da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.
§ 7º Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o dispos-
to nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.
§ 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei or-
çamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, con-
forme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica 
autorização legislativa.
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite 
de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no 
projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será 
destinada a ações e serviços públicos de saúde. (Incluído pela Emenda Constitucional 
n. 86, de 2015)
§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto 
no § 9º, inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 
2º do art. 198, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais. 
(Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, de 2015)
§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se 
refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois dé-
cimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme 
os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar 
prevista no § 9º do art. 165. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, de 2015)
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§ 12. As programações orçamentárias previstas no § 9º deste artigo não serão de exe-
cução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica. (Incluído pela Emenda 
Constitucional n. 86, de 2015)
§ 13. Quando a transferência obrigatória da União, para a execução da programação 
prevista no §11 deste artigo, for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, 
independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de 
cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pes-
soal de que trata o caput do art. 169. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, de 
2015)
§ 14. No caso de impedimento de ordem técnica, no empenho de despesa que integre 
a programação, na forma do § 11 deste artigo, serão adotadas as seguintes medidas: 
(Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, de 2015)
I – até 120 (cento e vinte) dias após a publicação da lei orçamentária, o Poder Execu-
tivo, o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública 
enviarão ao Poder Legislativo as justificativas do impedimento; (Incluído pela Emenda 
Constitucional n. 86, de 2015)
II – até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder Legislativo 
indicará ao Poder Executivo o remanejamento da programação cujo impedimento seja 
insuperável; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, de 2015)
III – até 30 de setembro ou até 30 (trinta) dias após o prazo previsto no inciso II, o Po-
der Executivo encaminhará projeto de lei sobre o remanejamento da programação cujo 
impedimento seja insuperável; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, de 2015)
IV – se, até 20 de novembro ou até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no 
inciso III, o Congresso Nacional não deliberar sobre o projeto, o remanejamento será 
implementado por ato do Poder Executivo, nos termos previstos na lei orçamentária. 
(Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, de 2015)
§ 15. Após o prazo previsto no inciso IV do § 14, as programações orçamentárias previs-
tas no § 11 não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos justificados 
na notificação prevista no inciso I do § 14. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, 
de 2015)
§ 16. Os restos a pagar poderão ser considerados para fins de cumprimento da exe-
cução financeira prevista no § 11 deste artigo, até o limite de 0,6% (seis décimos por 
cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior. (Incluído pela Emenda 
Constitucional n. 86, de 2015)
§ 17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no 
não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamen-
tárias, o montante previsto no § 11 deste artigo poderá ser reduzido em até a mesma 
proporção da limitação incidente sobre o conjunto das despesas discricionárias. (Incluí-
do pela Emenda Constitucional n. 86, de 2015)
§ 18. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que 
atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente 
da autoria. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, de 2015)
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Art. 167. São vedados:
I – o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os cré-
ditos orçamentários ou adicionais;
III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de 
capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com 
finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a re-
partição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a 
destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e 
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, 
como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a presta-
ção de garantias às operações de crédito por antecipação dereceita, previstas no art. 
165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; 
V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e 
sem indicação dos recursos correspondentes;
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria 
de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legis-
lativa;
VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
VIII – a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos 
fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir deficit de empresas, fun-
dações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
IX – a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.
X – a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por 
antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financei-
ras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios
XI – a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 
195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do 
regime geral de previdência social de que trata o art. 201. 
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser 
iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob 
pena de crime de responsabilidade.
§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em 
que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos qua-
tro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão 
incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente.
§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a des-
pesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou 
calamidade pública, observado o disposto no art. 62.
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§ 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se re-
ferem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e 
b, e II, para a prestação de garantia ou contra garantia à União e para pagamento de 
débitos para com esta. 
§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria 
de programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, 
tecnologia e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a 
essas funções, mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização 
legislativa prevista no inciso VI deste artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 
85, de 2015)
Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os 
créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e 
Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 
20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 
165, § 9º. 
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Fede-
ral e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de car-
gos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão 
ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração 
direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só po-
derão ser feitas: 
I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de des-
pesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; 
II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as 
empresas públicas e as sociedades de economia mista.
§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a 
adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os re-
passes de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios 
que não observarem os referidos limites. 
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o 
prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Fe-
deral e os Municípios adotarão as seguintes providências:
I – redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e 
funções de confiança; 
II – exoneração dos servidores não estáveis. 
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para 
assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o 
servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um 
dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto 
da redução de pessoal.
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§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização 
correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço.
§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado 
extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou asse-
melhadas pelo prazo de quatro anos. 
§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do 
disposto no § 4º.
A ideia aqui foi lhe dar uma visão constitucional inicial acerca do Orçamento Pú-
blico. Ao longo do curso, iremos explorar ainda mais cada uma desses dispositivos 
quando formos tratar de cada um dos seus temas.
3. Instrumentos Orçamentários
Vamos agora conhecer os principais Instrumentos de Planejamento e Or-
çamento utilizados na implantação das Políticas Públicas do nosso país.
Para começar eu lhe pergunto: será que já conhecemos algum Instrumento de 
Planejamento?
Aí você me diz: “Sim, professor! O Orçamento Público! “
Isso mesmo, veja que o artigo 165 da CF/1988 nos revela os 3 principais ins-
trumentos de Planejamento e Orçamento utilizados na implantação das Po-
líticas Públicas:
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III – os orçamentos anuais.
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Assim, o Orçamento Público é chamado no inciso III de “orçamentos anuais”, 
também conhecido como LOA – Lei Orçamentária Anual.
Na verdade, na aula 2, vamos estudar o OrçamentoPúblico de maneira 
mais detalhada, como exposto em nosso cronograma. A ideia aqui é introdu-
zir o assunto, especialmente na parte relativa à sua normatização.
Então, o que é Orçamento na Administração Pública?
Podemos dizer que Orçamento é um processo contínuo, dinâmico e flexível, 
que traduz, em termos financeiros, para determinado período (um ano), os 
planos e programas de trabalho do governo.
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De acordo com o mestre Aliomar Baleeiro, 
o orçamento público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo 
autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funciona-
mento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do 
País, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
Em outras palavras, é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê a arrecada-
ção de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano, 
e o Poder Legislativo autoriza, por meio de LEI, a execução das despesas 
destinadas ao funcionamento da máquina administrativa.
De modo mais direto, podemos dizer que o Orçamento do Estado é o ato 
contendo a aprovação prévia das Receitas e Despesas Públicas para um 
período determinado.
É importante deixar registrado que, no Brasil, o orçamento público é, em rela-
ção às despesas discricionárias, autorizativo, e não impositivo, ou seja, a fixação 
de despesas é uma mera sugestão ou previsão de gastos, sem que haja o 
dever legal de executá-los. 
Em verdade, em nossa pátria, a realização de uma despesa pública (gasto pú-
blico) está, portanto, condicionada à disponibilidade financeira de receitas arreca-
dadas durante o exercício financeiro (1º de janeiro a 31 de dezembro, conf. art. 34, 
Lei n. 4.320/1964).
É importante deixar registrado que, embora tenha formato de lei, sendo apro-
vado como tal, o STF decidiu que o orçamento público, no Brasil, é lei apenas 
em sentido formal.
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Assim, em relação à sua natureza jurídica, é bom deixar registrado que, em-
bora tenha formato de lei, sendo aprovado como tal, a DOUTRINA dominante, em-
bora não pacífica, é a de que o orçamento público, no Brasil, é lei em sentido 
formal. No entanto, veja o posicionamento do CESPE em um certame reali-
zado em 2017.
5. (CESPE/TCE-PE/AUDITOR/2017) A respeito de orçamento público, julgue o item 
a seguir. 
Prevalece no Brasil a compreensão de que o orçamento público é lei apenas em 
sentido formal, visto que é aprovado pelo Poder Legislativo, mas é substancialmen-
te ato de natureza político-administrativa, insuscetível de hospedar normas gerais 
ou abstratas próprias de lei em sentido material.
Errado. 
Questão polêmica e recente do CESPE, que gerou muitos recursos dos can-
didatos que queriam a sua anulação, em virtude da sua falta de objetividade e 
falta de pacificação doutrinária, mas cujo gabarito provisório foi mantido pela 
Banca.
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Embora existam divergências doutrinárias, o orçamento brasileiro é uma lei formal, 
porque é emanada de um órgão com competência legislativa. 
No que diz respeito ao seu aspecto, é material. Embora sirva para prever as recei-
tas públicas e autorizar os gastos, não é pacífica a ideia de que seja insuscetível 
de hospedar normas gerais ou abstratas próprias de lei em sentido material, o que 
torna errada a assertiva.
Nesse contexto, os instrumentos de planejamento e orçamento da Consti-
tuição Federal são:
1) O Plano Plurianual – PPA;
2) A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO; e
3) Lei Orçamentária Anual – LOA.
Esses instrumentos são, na verdade, as leis que regulam, cada uma delas com 
especificidades e escopos próprios, o planejamento e o orçamento dos entes públi-
cos nas 3 esferas de governo. 
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6. (CESPE/TCU/AUFC/2013) Julgue:
Os orçamentos anuais, as diretrizes orçamentárias e o plano plurianual são discipli-
nados por leis cuja iniciativa é do Poder Executivo.
Certo. 
Essa assertiva é plenamente compatível com o caput do artigo 165 da CF/1988. 
Veja:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
7. (CESPE/DPU/AGENTE/2016) Julgue:
As diretrizes orçamentárias são estabelecidas por leis de iniciativa do Poder Executivo.
Certo. 
De novo, o CESPE cobrando o caput do artigo 165 da CF/1988. Veja:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
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No âmbito de cada ente, essas leis constituem etapas distintas, porém, 
integradas, de forma que permitam um planejamento estrutural das ações gover-
namentais.
“Professor, qual a relação entre PPA, LDO e LOA?” 
Veja, na figura a seguir, o sentido das setas para visualizar a influência de cada 
uma em termos de integração:
Resumidamente, tenha em mente que PPA, juntamente com a LDO e a LOA são 
leis instituídas pela Constituição Federal (art. 165), cabendo ao PPA estabelecer 
diretrizes de médio prazo (4 anos).
A LDO, que deve ser compatível com o PPA, estabelece, entre outros, o conjunto 
de metas e prioridades da Administração Pública Federal e orienta a elaboração da 
LOA para o ano seguinte. 
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A LOA, que deve ser compatível com o PPA e com a LDO, contempla os orça-
mentos fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais. 
A palavra-chave aqui é INTEGRAÇÃO!!!
Vamos conhecer um pouco mais acerca de cada um desses importantes instru-
mentos!
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O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento previsto no artigo 165 da Consti-
tuição Federal destinado a organizar e viabilizar a ação pública, com vistas a cum-
prir os fundamentos e os objetivos da República, servindo como instrumento de 
planejamento de médio prazo do Governo Federal que estabelece, de forma 
regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública 
Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas 
aos programas de duração continuada. 
Nesse contexto, guarde para o PPA o mnemônico DOM – Diretrizes, Objeti-
vos e Metas.
Entenda por Diretrizes a ideia de que o PPA tem um condão abrangente e estra-
tégico, servindo de plano de voo para os próximos 4 anos.
Já em relação aos Objetivos, a ideia é que o PPA verbalize o que precisa ser mo-
dificado, ou seja, o que a implementação do PPA deseja para o país.
Finalmente, as Metas tornam as diretrizes e os objetivos menos subjetivos, ou 
seja, traduzem-nos em aspectos mais quantitativos ou qualitativos, a depender das 
especificidades de cada caso.
É importante destacar que o PPA federal não contempla Diretrizes, Objetivos 
e Metas das demais esferas de governo, já que cada ente possui seu respectivo 
PPA.
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8. (CESPE/TRE-PE/ANALISTA/2017) Julgue:
O plano plurianual estabelece diretrizes nacionais para as despesas de capital e 
para os programas de duração continuada.
Errado. 
É importante destacar que o PPA federal não contempla Diretrizes nacionais, já 
que não contempla as Diretrizes das demais esferas de governo, já que cada ente 
possui seu respectivo PPA.
É importante destacar que enquanto o PPA tem duração de 4 anos, durante 
a sua vigência serão elaboradas uma LDO e uma LOA a cada ano, ou seja, 4 LDOs 
e 4 LOAs que precisam ser compatíveis com o respectivo PPA.
Nessa pegada, é importante destacar que a vigência do PPA é de quatro anos, 
mas se inicia no segundo exercício financeiro do mandato do chefe do executivo 
e termina no primeiro exercício financeiro do mandato subsequente, devendo ser 
enviado até 31 de agosto do primeiro exercício.
O tempo de vigência de um PPA não coincide com o mandato do chefe do 
Executivo, já que o PPA é elaborado no primeiro ano de governo e entra em vigor no 
segundo ano, somente se encerrando no fim do primeiro ano do governo seguinte.
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9. (CESPE/MPU/ANALISTA/2015) Julgue:
O PPA possui duração de quatro anos, com vigência até o final do mandato presi-
dencial subsequente, devendo ser encaminhado até quatro meses antes do encer-
ramento do exercício financeiro e devolvido para a sanção até o encerramento da 
sessão legislativa.
Errado. 
Na verdade, a vigência do PPA é de quatro anos, mas se inicia no segundo exer-
cício financeiro do mandato do chefe do executivo e termina no primeiro exercício 
financeiro do mandato subsequente, ou seja, não tem vigência apenas até o final 
do mandato presidencial subsequente, mas, sim, até o fim do primeiro ano do 
posterior mandatário, pois começa a vigorar no segundo ano de mandato de cada 
governante.
 
10. (CESPE/ICMBIO/ANALISTA/2014) Julgue:
O período do plano plurianual (PPA) coincide com o período do mandato do chefe 
do Poder Executivo.
Errado. 
Esse tema não cai, ele despenca em prova. Não podemos errar se cair na nossa!
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O tempo de vigência de um PPA não coincide com o mandato do chefe do 
Executivo, já que o PPA é elaborado no primeiro ano de governo e entra em vi-
gor no segundo ano, somente se encerrando no fim do primeiro ano do governo 
seguinte.
Por meio dele, é declarado o conjunto das políticas públicas, em termos 
macro, do governo para um período de 4 anos e os caminhos trilhados para 
viabilizar as metas previstas, construindo um Brasil melhor.
O PPA orienta o Estado e a sociedade no sentido de viabilizar os objetivos 
da República. O Plano apresenta a visão de futuro para o País, macro desafios e 
valores que guiam o comportamento para o conjunto da Administração Pública 
Federal. 
Por meio dele o governo declara e organiza sua atuação, a fim de elaborar e 
executar políticas públicas necessárias. O Plano permite também que a sociedade 
tenha um maior controle sobre as ações concluídas pelo governo.
É importante ter em mente que as despesas de capital a que se refere o 
PPA são aquelas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição 
de um bem de capital, como, por exemplo, a construção ou ampliação de um 
aeroporto.
O Plano Plurianual (PPA) deve ser elaborado de forma regionalizada, ou seja, 
esse instrumento central de planejamento deve servir promover, de maneira inte-
grada, oportunidades de investimentos que sejam definidas a partir das realidades 
regionais e locais, levando a um desenvolvimento mais equilibrado entre as regiões 
do País.
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11. (CESPE/TCE-PE/AUDITOR/2017) Acerca dos instrumentos de planejamen-
to e orçamento, julgue o item a seguir.
No plano plurianual, é vedada a regionalização de metas por meio de cri-
térios que abranjamterritórios maiores que as macrorregiões econômicas.
Errado. 
Em verdade, não existe essa vedação, existindo, inclusive, no manual de elabora-
ção do PPA federal, uma indicação para que os programas possuam metas regio-
nalizadas, sendo que a regionalização será expressa em macrorregiões, Estados ou 
Municípios. 
Ainda no âmbito do PPA, é interessante que você saiba que o PPA é adotado 
como referência para os demais planos e programas nacionais, regionais e seto-
riais, como o artigo 165 da CF/1988 assim determina (com grifos nossos):
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Cons-
tituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados 
pelo Congresso Nacional.
12. (CESPE/ENAP/TÉCNICO/2015) Julgue:
Conforme determinação da CF, o plano plurianual deve ser elaborado em consonân-
cia com os planos e programas nacionais, regionais e setoriais. A explicação para 
essa vinculação reside no fato de que tais planos e programas apresentam maior 
duração e são mais específicos.
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Errado. 
O CESPE inverteu as coisas! São os planos e programas nacionais, regionais e 
setoriais que devem ser elaborados em consonância com o PPA!
Ainda tratando de PPA, é importante informar que a Lei n. 13.249/2016 insti-
tuiu o PPA federal o para o período de 2016 a 2019 (PPA 2016-2019), em cumpri-
mento ao disposto no § 1º do art. 165 da nossa Carta Magna, ou seja, serve como 
instrumento de organização da atuação governamental em Programas orientados 
para o alcance dos objetivos estratégicos definidos para 2016 a 2019.
É importante destacar que, em seu artigo 3º, a mencionada Lei destaca que:
Art. 3º São prioridades da administração pública federal:
I – as metas inscritas no Plano Nacional de Educação (Lei n. 13.005/2014);
II – o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, identificado nas leis orçamentá-
rias anuais por meio de atributo específico; e
III – o Plano Brasil sem Miséria – PBSM, identificado nas leis orçamentárias anuais por 
meio de atributo específico.
Em termos de Diretrizes do PPA federal 2016/2019, temos:
I – O desenvolvimento sustentável orientado pela inclusão social;
II – A melhoria contínua da qualidade dos serviços públicos;
III – A garantia dos direitos humanos com redução das desigualdades sociais, regionais, 
étnico-raciais, geracionais e de gênero;
IV – O estímulo e a valorização da educação, ciência, tecnologia e inovação e competi-
tividade;
V – A participação social como direito do cidadão;
VI – A valorização e o respeito à diversidade cultural;
VII – O aperfeiçoamento da gestão pública com foco no cidadão, na eficiência do gasto 
público, na transparência, e no enfrentamento à corrupção; e
VIII – A garantia do equilíbrio das contas públicas.
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Resumidamente, podemos dizer que o PPA 2016/2019 está estruturado em 3 
dimensões:
1) Estratégica: que é composta por Visão de Futuro, Eixos e Diretrizes Estra-
tégicas, servindo para orientar a elaboração dos Programas Temáticos.
2) Tática: é expressa nos Programas Temáticos e nos Programas de Gestão, 
Manutenção e Serviços ao Estado, com foco na entrega de bens e serviços 
pelo Estado à sociedade.
3) Operacional: é a aplicação dos recursos disponíveis de modo otimizado 
nos aspectos quantitativos e qualitativos dos produtos entregues.
Vamos agora conhecer melhor a LDO!
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) tem como primordial função o 
estabelecimento dos parâmetros necessários à alocação dos recursos no 
orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, a realização das 
metas e objetivos contemplados nos programas do plano plurianual.
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Veja a sua literalidade, de acordo com o artigo 165 da CF/1988, com grifos nossos:
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da ad-
ministração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício fi-
nanceiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá 
sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação 
das agências financeiras oficiais de fomento.
Veja agora o papel da LDO de modo esquematizado:
13. (CESPE/PREF. FORTALEZA/PROCURADOR/2017) Julgue:
Na LDO será estabelecida a política de aplicação a ser executada pelas agências 
oficiais de fomento.
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Certo. 
Verdade, de acordo § 2º do artigo 165 da CF/1988:
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da ad-
ministração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro 
subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alte-
rações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências 
financeiras oficiais de fomento.
A LDO é o elo de ligação entre o PPA e a LOA!
O papel da LDO é ajustar as ações de governo previstas no PPA às reais 
possibilidades de caixa do Tesouro Nacional, fazendo o “meio campo” entre 
o planejamento estratégico de médio prazo (PPA) e o planejamento operacional 
(LOA). 
De acordo com a Constituição, a LDO deve, no mínimo, identificar os 
seguintes itens: 
• estabelecer as metas e prioridades da administração, incluindo as despesas 
de capital previstas para o exercício seguinte; 
• estabelecer critérios para elaboração da Lei Orçamentária Anual, explicando 
onde serão feitos os maiores investimentos, o valor que caberá ao Legislativo, 
o percentual para abertura de créditos suplementares e outras informações 
prévias sobre o futuro Orçamento; 
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