2 2 Bens Públicos

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Contabilidade Governamental I
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Faculdade de Ciências Econômicas
Departamento de Ciências Contábeis e Atuariais
2 PATRIMÔNIO PÚBLICO
2.2 Bens Públicos
Prof. Diego de Oliveira Carlin
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CONTEÚDO
2. PATRIMÔNIO PÚBLICO
2.1 Patrimônio Público
2.2 Bens Públicos
2.3 Crédito Público
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2. PATRIMÔNIO PÚBLICO
2.1 Patrimônio Público
2.2 Bens Públicos
2.3 Crédito Público
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PARA FINS DIDÁTICOS AS CITAÇÕES NÃO SERÃO 
SEMPRE LITERAIS.
FONTES PRINCIPAIS: 
• PESAVENTO, Roberto. “Cadernão” de Contabilidade Governamental . Vol. II
• ALEXANDRE, Ricardo; DEUS João de. Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense 2017
• MEDAUAR, Odete. Direito Administração Moderno. 21. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2018
• CUNHA, Dirley da. Curso de Direito Administrativo. 4 ed. Salvador: JusPODVIM, 2015
• BALTRAN, Fernando; TORRES, Ronny. Direito Administrativo. 5 ed. Salvador: JusPODVIM, 2015.
• MANUAL DO GESTOR PÚBLICO. RS, CAGE. Porto Alegre: 2018
LEGISLAÇÃO
• BRASIL: Lei 10.406/2003 – Código Civil Brasil
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2.2 BENS PÚBLICOS
2.2.1 Definições
2.2.2 Classificação
2.2.3 Características
2.2.4 Formas de Aquisição 
2.2.5 Uso dos Bens Públicos por Terceiros
2.2.6 Gestão dos Bens Públicos
2.2.7 Baixa de Bens
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2.2 BENS PÚBLICOS
2.2.1 Definições
2.2.2 Classificação
2.2.3 Características 
2.2.4 Formas de Aquisição
2.2.5 Uso dos Bens Públicos por Terceiros
2.2.6 Gestão dos Bens Públicos
2.2.7 Baixa de Bens
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2.2.1. Definições
a) Aspectos Introdutórios
Para realizar as múltiplas atividades que desempenha, a Administração necessita não
só de poderes e de meios jurídicos de expressá-los, mas também de um conjunto
variado de coisas, de bens. Os bens têm importância pelo que representam em termos
e riqueza pública, integrando o patrimônio do Estado, por serem meios de que dispõe
a Administração para atendimento de seus fins e por serem elementos fundamentais
na vida dos indivíduos em coletividade. Muitos bens públicos revestem-se de grande
relevo em matéria ambiental. Daí a importância do conhecimento dos preceitos
fundamentais que informam tais bens.
(MEDAUAR, 2018, p. 243)
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2.2.1. Definições
a) Aspectos Introdutórios
O domínio público em sentido amplo [domínio eminente] - também conhecido por
domínio eminente - nada mais é senão o poder que o Estado exerce sobre todos os
bens que se encontram em seu território. Não se trata de análise de propriedade ou
posse, mas tão somente de soberania exercida dentro do território nacional, que gera
a possibilidade de criação de restrições a esses bens pelo ente estatal, na busca do
interesse público, ainda que pertençam a particulares. É a manifestação do Poder de
administração do Estado.
(CARVALHO, 2017, p. 1085)
O domínio público em sentido estrito [domínio patrimonial] é conceituado pelo
conjunto de bens que pertencem ao poder público, que goza de rodas as faculdades
atinentes ao direito de propriedade. São os chamados bens públicos. Esta é a matéria
de nosso estudo.
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2.2.1. Definições
b) Questões Doutrinárias
A definição de bens públicos é controversa porque a doutrina tradicional, em um
primeiro momento, adotava o entendimento de que seriam bens públicos os bens das
pessoas jurídicas de direito público, bem como aqueles bens pertencentes a pessoas
de direito privado, desde que estivessem afetados à prestação de determinado serviço
público.
Ressalte-se, inclusive, que este entendimento é o mais indicado para assegurar as garantias de tais
bens, uma vez que as vantagens conferidas pelo ordenamento aos bens públicos não são prerrogativas
do titular do bem, mas sim direito da coletividade. Explique-se. Se o ordenamento admitir a penhora e
arrematação dos veículos de uma empresa de transporte público, por exemplo, o dano causado ao
titular dos bens nada será em comparação com os prejuízos causados à coletividade que não poderá
usufruir do serviço de transportes.
(CARVALHO, 2017, p. 1085)
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2.2.1. Definições
(RICARDO, DEUS, 2017, Cap. 15)
Questões Doutrinárias O conceito de
bem público tem causado certa
controvérsia na doutrina, existindo
basicamente três posições distintas.
b) Questões Doutrinárias
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2.2.1. Definições
c) Definição: Código Civil Brasileiro [Lei 10.406/2003]
 O citado art. 98 se refere aos bens de qualquer natureza, tais como imóveis, móveis, semoventes,
corpóreos, incorpóreos, créditos, direitos e ações. (BALTAR, 2015, p. 495)
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito
público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento
da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como
objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
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(PESAVENTO, p. 11)
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis,
enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for
estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem.
c) Definição: Código Civil Brasileiro [Lei 10.406/2003]
2.2.1. Definições
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I. Quanto à Destinação -> {Uso Comum, Uso Especial e Dominicais}
II. Quanto à Natureza Patrimonial -> {indisponíveis ou patrimoniais}
III. Quanto à Natureza Física -> {Domínio Hídrico ou Terrestre}
IV. Quanto à Titularidade -> {Federais, Estaduais e Municiais}
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2.2.2. Classificação
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2.2.2.1 Classificação quanto à destinação
a) BENS PÚBLICOS DE USO COMUM DO POVO
 Definição: Os bens públicos de uso comum são aqueles destinados ao uso comum e geral
de toda a comunidade.
 Exemplo: os rios, os mares, as estradas, ruas e praças.
 Destinação: há uma destinação específica ao uso coletivo.
 Características: sem distinção de usuários, limitação de horários e remuneração.
 Restrição: Qualquer restrição ao direito subjetivo de livre fruição, como a cobrança de
pedágio nas rodovias, acarreta a especialização do uso e, quando se tratar de bem
realmente necessário à coletividade, só pode ser feita em caráter excepcional.
 Exceção: Todavia, a restrição de uso a uma estrada pública para o transporte de grandes
cargas (ex.: turbina de hidroelétrica) não retira do bem público a sua destinação de uso
comum do povo.
(DIRLEY, 2015p. 392) (BALTAR, 2015, p. 498-499)
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b) BENS DE USO ESPECIAL
Destinação: destinam-se à prestação do serviço administrativo (Administração Pública)
Exemplos: tais como os edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da
administraçãofederal, estadual, distrital ou municipal, inclusive os de suas autarquias e
fundações públicas: os veículos oficiais, prédios públicos onde funcionam órgãos, bens
tombados, bibliotecas públicas, estádios de futebol, escolas públicas, universidades públicas,
teatros públicos, museus e outros estabelecimentos abertos à visitação pública.
Vinculação: ao exercício de alguma atividade administrativa ou ao uso especial coletivo.
(DIRLEY, 2015p. 392) (BALTAR, 2015, p. 498-499)
2.2.2.1 Classificação quanto à destinação
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b) BENS DE USO ESPECIAL
Características:
a) Utilização pela Administração (Bens Administrativos)
b) Utilizados por particular com exclusividade por meio de ato unilateral (autorização e
permissão de uso) ou bilateral (concessão de uso); e
c) Os que possuem restrições ou para o qual se exige pagamento.
Uma vez configurada a situação da alínea "b" acima, o particular passa a ter um direito
subjetivo à sua utilização e será oponível a outros particulares.
(DIRLEY, 2015p. 392) (BALTAR, 2015, p. 498-499)
2.2.2.1 Classificação quanto à destinação
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c) BENS PÚBLICOS DOMINICAIS
Definição: São os bens públicos que constituem o patrimônio disponível das pessoas jurídicas 
de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. 
Destinação: Os bens públicos dominicais ou dominiais não têm destinação específica. 
Tais Espécies de bens estão dentro do patrimônio disponível do Estado, compreendendo os 
bens móveis ou imóveis, corpóreos ou incorpóreos.
Exemplos: destes bens, as terras devolutas, os terrenos de marinha e seus acrescidos e os
terrenos reservados e acrescidos quando não vinculados a destino público específico.
(DIRLEY, 2015p. 392) (BALTAR, 2015, p. 498-499)
2.2.2.1 Classificação quanto à destinação
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c) BENS PÚBLICOS DOMINICAIS
Em conformidade com o art. 99, parágrafo único, do CC, não dispondo a lei em contrário,
consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se
tenha dado estrutura de direito privado.
Bens do patrimônio disponível, os quais, apesar de integrarem o patrimônio público, não se
encontram afetados para nenhum fim, podendo ser, ainda, alienados a qualquer tempo.
Os bens dominiais possuem as características da impenhorabilidade, da imprescritibilidade e 
impossibilidade de oneração; no entanto, são bens alienáveis . 
A alienação pressupõe, como regra geral, autorização legislativa e licitação.
(DIRLEY, 2015p. 392) (BALTAR, 2015, p. 498-499)
2.2.2.1 Classificação quanto à destinação
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2.2 BENS PÚBLICOS
d) Aspectos Adicionais quanto à destinação:
BENS DE USO COMUM e os BENS DE USO ESPECIAL são bens públicos com destinação pública específica e 
são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Os bens de uso comum destinam-se, por lei ou por natureza, ao uso coletivo.
Os bens de uso especial são destinados ao uso da Administração para a realização de seus objetivos.
Os bens dominicais NÃO têm destinação alguma e podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
(DIRLEY, 2015p. 392; 393)
bens de uso especial
AFETAÇÃO DESAFETAÇÃO bens dominicais
bens de uso comum
2.2.2.1 Classificação quanto à destinação
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2.2 BENS PÚBLICOS
(DIRLEY, 2015p. 392; 393)
A AFETAÇÃO e a DESAFETAÇÃO podem ser expressas ou tácitas.
 EXPRESSAS: quando decorrem de lei ou de ato administrativo.
 TÁCITAS: quando resultam da atuação da Administração Pública, porém sem sua
manifestação expressa a respeito, ou de fato da natureza.
EXEMPLO: quando a Administração Pública determina a instalação de uma escola pública
num determinado prédio público desocupado ou quando determina a mudança dessa
escola, deixando o referido prédio novamente desocupado, sem nenhuma destinação, ou,
ainda, quando um terremoto põe abaixo um prédio público que sediava uma Secretaria de
Estado.
2.2.2.1 Classificação quanto à destinação
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2.2.3. Características
a) Regime Jurídico dos Bens Públicos
(RICARDO, DEUS, 2017, Cap.15)
 inalienabilidade (ou alienabilidade condicionada);
 impenhorabilidade;
 imprescritibilidade; e
não onerabilidade
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2.2 BENS PÚBLICOS
• significa que os bens públicos, enquanto estiverem afetados ao uso comum ou
especial, não podem ser objeto de alienação.INALIENÁVEL
• significa que não corre a prescrição contra esses bens, isto é, não se admite o 
usucapião dos bens públicos.IMPRESCRITÍVEL
• não podem ser penhorados para assegurar o pagamento das dívidas contraídas pelo Poder
Público, porque a Constituição assegura que os créditos contra a Fazenda Pública se
submetem ao regime dos precatórios ou das requisições de pequeno valor (Art. 100 CF)
IMPENHORÁVEL
• Não podem ser ofertados como garantia na obtenção de empréstimos pois a Constituição
assegura que os créditos contra a Fazenda Pública se submetem ao regime dos precatórios
ou das RPV. (Não podem ser penhorados, hipotecados ou sujeitos à anticrese)
NÃO ONERÁVEL
2.2.3 Características
(RICARDO, DEUS, 2017, Cap.15)(BALTAR, 2015, p. 500)
a) Regime Jurídico dos Bens Públicos
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(DIRLEY, 2017, p. 394-395)
b) Inalienável (Alienação Condicionada)
 A alienação de bens públicos é a transferência de sua propriedade a terceiros.
 Os bens públicos são sujeitos à alienabilidade condicionada:
 Só os bens dominicais (desafetados) que podem ser alienados desde que desafetados e
observados os requisitos legais),
 Há os casos em que isto é materialmente impossível (ex.: não é possível alienar o mar).
 Legislação: As regras básicas sobre alienação de bens públicos estão dispostas nos art. 76 da Lei de
Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021).
2.2.3. Características (Regime Jurídico dos Bens Públicos)
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Alienação de bens públicos imóveis:
Os requisitos exigidos são:
• interesse público devidamente 
justificado;
• avaliação prévia;
• autorização legislativa; e
• licitação na modalidade leilão 
(Dispensa nas hipóteses previstas no 
art. 76, I, da Lei 14.133/2021 e no caso 
de retrocessão).
(RICARDO; DEUS, 2017, Cap. 15)
 Terras públicas com área superior a 2.500
(dois mil e quinhentos) hectares, ainda é
necessária a aprovação prévia do Congresso
Nacional, nos termos do art. 49, XVII, da
Constituição Federal,
 Salvo nas hipóteses de alienação ou
concessão de terras públicas para fins de
reforma agrária, em que se dispensa o
controle parlamentar (art. 188, § 2°, da CF).
 Entretanto, se o bem imóvel pertencer à
empresa pública ou à sociedade de
economia mista, não é necessária a
autorização legislativa.
(DIRLEY, 2017, p. 394-395)
2.2.3. Características (Regime Jurídico dos Bens Públicos)
b) Inalienável (Alienação Condicionada)
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Alienação de bens públicos imóveis:
Os requisitos exigidos são:
• interesse público devidamente 
justificado;
• avaliação prévia;
• autorização legislativa; e
• licitação na modalidade leilão 
(Dispensa nas hipóteses previstas no 
art. 76, I, da Lei 14.133/2021 e no caso 
de retrocessão).
(RICARDO; DEUS, 2017, Cap. 15)
 Dispensa:
 Dação em pagamento
 Permuta por outros imóveis
 Investidura
 Venda a outro órgão ou entidade da
administração pública
 Alienação gratuita ou onerosa, aforamento
concessão, direito real de uso, locação e
permissão de uso de imóveis residenciais
em programas de habitação e de imóveis
comerciais(até 250m²) em programas de
regularização fundiária
 Legitimação de posse e legitimação
fiduciária (terras públicas, tornadas
produtivas e de liquidação de créditos de
assentamento da Amazônia legal)
(DIRLEY, 2017, p. 394-395)
2.2.3. Características (Regime Jurídico dos Bens Públicos)
b) Inalienável (Alienação Condicionada)
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Alienação de bens públicos imóveis:
Os requisitos exigidos são:
• interesse público devidamente 
justificado;
• avaliação prévia;
• autorização legislativa; e
• licitação na modalidade leilão 
(Dispensa nas hipóteses previstas no 
art. 76, I, da Lei 14.133/2021 e no caso 
de retrocessão).
(RICARDO; DEUS, 2017, Cap. 15)
 Dispensa:
 Bens em dação em pagamento ou derivada
de procedimentos judiciais não necessita
autorização legislativa
 Prioridade de direito de preferência ao
licitante que comprove a ocupação do
imóvel objeto de licitação
(DIRLEY, 2017, p. 394-395)
2.2.3. Características (Regime Jurídico dos Bens Públicos)
b) Inalienável (Alienação Condicionada)
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(RICARDO; DEUS, 2017, Cap. 15)
Alienação de bens públicos móveis
Os requisitos exigidos são:
• a autorização legislativa não é necessária.
• interesse público;
• avaliação prévia; e
• Licitação na modalidade leilão
• (dispensa nas hipóteses contempladas
no art. 76, II, da Lei 14.133/2021)
 Dispensa
 Doação em casos de interesse social
 Permuta entre órgãos e entidades da
administração pública
 Venda de ações em bolsa
 Venda de títulos
 Venda de bens produzidos ou
comercializados na atividade fim da
entidade
 Venda de materiais e equipamentos
sem utilização previsível
2.2.3. Características (Regime Jurídico dos Bens Públicos)
b) Inalienável (Alienação Condicionada)
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Outras formas de Condições de Alienação de Bens Públicos
Ademais, os bens públicos podem ser alienados mediante Doação, Permuta dação em pagamento,
concessão de domínio, Investidura, Incorporação, Retrocessão e Legitimação e posse.
A doação de bens públicos é admitida excepcionalmente, nos moldes do art. 76 da lei 14.133/2021, sem
a necessidade de realização de procedimento licitatório.
Com efeito, é dispensada a licitação para doação de bens, o que é admitido exclusivamente para outra
entidade ou órgão da Administração Pública, de qualquer esfera de governo
O contrato de permuta ou troca é ajuste no qual ocorre transferência mútua de patrimônio.
O ente público permuta com outra entidade da Administração Pública, em caráter excepcional e em
hipóteses similares à doação. Trata-se, mais uma vez, de situações de licitação dispensada, ou seja, a
contratação é realizada diretamente.
(DIRLEY, 2017, p. 394-395)
2.2.3. Características (Regime Jurídico dos Bens Públicos)
b) Inalienável (Alienação Condicionada)
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Outras formas de Condições de Alienação de Bens Públicos
Ademais, os bens públicos podem ser alienados mediante Doação, Permuta dação em pagamento,
concessão de domínio, Investidura, Incorporação, Retrocessão e Legitimação e posse.
 Doação de bens públicos é admitida excepcionalmente, nos moldes do art. 76 da lei 14.133/2021,
sem a necessidade de realização de procedimento licitatório. Com efeito, é dispensada a licitação
para doação de bens, o que é admitido exclusivamente para outra entidade ou órgão da
Administração Pública, de qualquer esfera de governo
 Permuta O contrato de permuta ou troca é ajuste no qual ocorre transferência mútua de patrimônio.
O ente público permuta com outra entidade da Administração Pública, em caráter excepcional e em
hipóteses similares à doação. Trata-se, mais uma vez, de situações de licitação dispensada, ou seja, a
contratação é realizada diretamente.
(DIRLEY, 2017, p. 394-395)
2.2.3. Características (Regime Jurídico dos Bens Públicos)
b) Inalienável (Alienação Condicionada)
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Outras formas de Condições de Alienação de Bens Públicos
Ademais, os bens públicos podem ser alienados mediante Doação, Permuta dação em pagamento,
concessão de domínio, Investidura, Incorporação, Retrocessão e Legitimação e posse.
 Dação em pagamento da transferência de bem para pagamento de débito da entidade pública.
Somente no interesse público justificável, com a autorização legal e avaliação prévia do bem a ser
dado em pagamento. Nesse caso, é inviável a licitação, pela impossibilidade de competição.
 Investidura alienação aos proprietários de imóveis lindeiros de área remanescente ou resultante de
obra pública, área que se torna inaproveitável isoladamente. Também exige o interesse público e a
avaliação prévia do bem. A licitação também é dispensável.
 Concessão de domínio concessão de terras devolutas (de domínio público que não estão sendo
utilizadas pelo Poder Público) Se dão por venda ou concessão e precedidas de lei autorizativa.
(MANUAL DO GESTOR PÚBLICO, 246)
2.2.3. Características (Regime Jurídico dos Bens Públicos)
b) Inalienável (Alienação Condicionada)
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2.2 BENS PÚBLICOS
(RICARDO; DEUS, 2017, Cap. 15)
2.2.3. Características (Regime Jurídico dos Bens Públicos)
b) Inalienável (Alienação Condicionada)
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2.2.4. Formas de Aquisição
(RICARDO; DEUS, 2017, Cap. 15)
 Contratos – O instrumento contratual é utilizado pelo Poder Público nos casos de compra e venda,
doação, permuta e dação em pagamento. A assinatura do contrato não tem como efeito a
transmissão automática da propriedade daqueles bens, sendo necessário para tanto o registro no
Cartório de Registro de Imóveis (para bens imóveis; art. 1.245 do Código Civil) ou a tradição (para
bens móveis; art. 1.267 do Código Civil).
 Usucapião - Não obstante a impossibilidade de os bens públicos serem objeto de usucapião, não há
impeditivo para que o Poder Público adquira bens por meio do instituto, bastando que cumpra os
requisitos previstos em lei (normalmente a posse pacífica por determinado período de tempo, em
alguns casos de boa-fé etc.).
 Desapropriação - Ocorre quando o Poder Público, no exercício do domínio eminente, e tendo em
vista a supremacia do interesse público sobre o interesse privado, transfere compulsoriamente para
o seu patrimônio bens pertencentes a particulares. O tema é objeto de análise mais aprofundada no
capítulo referente à intervenção do Estado na propriedade.
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2.2 BENS PÚBLICOS
(RICARDO; DEUS, 2017, Cap. 15)
 Acessão – Ocorre quando algo adere a determinado bem imóvel e o proprietário deste adquire a
propriedade da coisa aderente. Nos termos do art. 1.248 do Código Civil, a acessão pode ocorrer
mediante: Formação de ilhas – a ilha formada pertence ao proprietário das águas que a banham.
Assim, por exemplo, formada uma ilha em rio pertencente à União, será considerada bem federal;
 Aluvião – é o depósito de sedimentos nas margens dos cursos de água, ampliando as propriedades
ribeirinhas;
 Avulsão – é o desprendimento repentino de porção de terra que passa a ficar anexada a outra
propriedade;
 Abandono de álveo – ocorre quando as águas do rio deixam de percorrer seu leito. A área que
resultar dessa situação é dividida entre os proprietários ribeirinhos. Se o Poder Público tiver a
propriedade dos terrenos ribeirinhos, por consequência passará a ser proprietário daquele solo;
2.2.4. Formas de Aquisição
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2.2 BENS PÚBLICOS
(RICARDO; DEUS, 2017, Cap. 15)
 Construção de obras e plantações - se o Poder Público constrói ou planta em terrenos de sua
propriedade, passará a ser proprietário por acessão das construções e plantações.
 Aquisiçãocausa mortis – Embora o Código Civil vigente não coloque os entes federados na ordem
de vocação hereditária, consigna que, não sobrevivendo cônjuge, companheiro ou algum outro
parente sucessível, ou, ainda, tendo havido renúncia por parte dos herdeiros, a herança se
transmite ao Município ou ao Distrito Federal, se localizada em seus respectivos territórios, ou à
União, caso esteja em território federal (art. 1.844). No caso de herança jacente, o Código Civil
estabelece que, decorridos cinco anos da abertura da sucessão, passarão os bens arrecadados ao
domínio do Município ou do Distrito Federal, se localizados em seus territórios, ou incorporar-se-ão
ao domínio da União, quando situados em território federal (art. 1.822). Além disso, o Poder Público
pode adquirir bens por meio de testamento.
 Arrematação – É o meio de aquisição de bens penhorados em processo de execução judicial. Nesse 
caso, adquirirá o bem aquele que oferecer o maior lance.
2.2.4. Formas de Aquisição
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2.2 BENS PÚBLICOS
(RICARDO; DEUS, 2017, Cap. 15)
 Adjudicação – Ocorre quando o credor, no processo de execução, obtém o direito de adquirir os 
bens penhorados e praceados, oferecendo preço não inferior ao fixado na avaliação, requerendo 
que lhe sejam adjudicados os bens penhorados.
 Resgate na enfiteuse – A enfiteuse era instituto previsto no Código Civil de 1916, segundo o qual o 
domínio útil (uso e gozo) pertencia ao enfiteuta e a propriedade do bem, ao senhorio direto. O 
Código Civil de 2002 proibiu a constituição de novas enfiteuses (art. 2.038), mas conservou aquelas 
já existentes, as quais continuam reguladas pelo Código anterior. Uma das regras da enfiteuse era a 
relativa ao seu resgate, que permitia ao enfiteuta, após dez anos, adquirir a propriedade do bem, 
pagando ao senhorio direto determinado valor (art. 693 do antigo Código Civil).
 Abandono – Segundo o art. 1.276 do Código Civil, o imóvel urbano abandonado (aquele em relação 
ao qual o proprietário manifesta a
2.2.4. Formas de Aquisição
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"Todos os bens públicos, qualquer que seja a sua natureza, são passíveis de uso especial por 
particulares, desde que a utilização consentida pela Administração não os leve a inutilização ou 
destruição". (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 2006. p. 524).
"Os bens públicos das três modalidades previstas no art. 99 do Código Civil - de uso comum, de 
uso especial e dominical - podem ser utilizados pela pessoa jurídica de direito público que detém 
a sua titularidade ou por outros entes públicos aos quais sejam cedidos, ou, ainda, por 
particulares" (Di Pietro, Direito Administrativo, 2006, p. 652). 
2.2 BENS PÚBLICOS
2.2.5. Uso dos Bens Públicos Por Terceiros
Os bens públicos não são utilizados somente pelas repartições públicas. Outras entidades,
vinculadas ao Governo e particulares, até mesmo pessoas físicas, também podem os utilizar. Os
bens públicos podem ser utilizados pelos próprios titulares, por outras entidades públicas e por
terceiros particulares (pessoas físicas ou pessoas jurídicas de direito privado).
(PESAVENTO, p. 67-68)
Essa utilização é o que a doutrina costuma denominar de "uso especial de bem público por
particular", a qual poderá ser gratuita ou retribuída, por prazo certo ou indeterminado, por ato -
unilateral ou negocial - ou contrato administrativo.
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2.2 BENS PÚBLICOS
De acordo com a destinação com a utilização
• uso normal é o que se dá na conformidade com a destinação
principal do bem.Normal
• uso anormal é o que ocorre em desconformidade com essa
destinação principal.Anormal
2.2.5. Uso dos Bens Públicos Por Terceiros
De acordo com exclusividade do uso
• O uso comum é aquele diante do qual todos podem, igualmente,
utilizar o bem.Comum
• é aquele em face do qual somente o particular utilizará o bem.Privativo
(DIRLEY, p. 397)
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2.2.5. Uso dos Bens Públicos Por Terceiros
Exemplo:
 Se uma rua está aberta à circulação, tem-se uso comum normal; se estiver sendo utilizada, 
em dada situação, para desfiles ou festejos, tem-se uso comum anormal. 
 Se uma pessoa, com a devida permissão, utiliza um box em mercado municipal, tem-se o 
uso privativo normal (é normal porque o mercado foi construído para esse fim). 
 Se utiliza, porém, uma parte da calçada para instalar uma barraca ou tabuleiro de venda de 
acarajé, tem-se uso privativo anormal.
 Cumpre advertir que o uso anormal só é admitido quando não prejudique ou obstrua uso 
normal do bem. 
(DIRLEY, p. 397)
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2.2.5. Uso dos Bens Públicos Por Terceiros
Exemplo:
 uma rua em que transitam pedestres e veículos tem uso comum normal, pois está sendo utilizada
para o seu fim natural, entretanto, quando esta mesma rua é utilizada para a realização de
festejos, tem-se o uso comum anormal, tendo em vista não ser esta a natureza do bem público.
(DI PIETRO)
 Da mesma forma, quando uma pessoa obtém permissão para ocupar determinado "Box" em
mercado municipal, tem-se o uso privativo normal, já que essa é a finalidade precípua do bem, no
entanto, se a permissão visa à instalação de terraço de café sobre a calçada, o uso privativo passa
a ser anormal.
 Essa utilização anormal deve ser precedida de solicitação e deferimento da autoridade
competente, que decidirá discricionariamente.
 Essa autorização estatal só deve ser admitida quando não venha a inviabilizar Permanentemente
o uso normal do bem público.
(BALTAR, p. 501-502)
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2.2 BENS PÚBLICOS
Quanto aos Instrumentos e Destinação para uso PRIVATIVO dos bens públicos
(PESAVENTO, p. 67-68)
INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE OUTORGA
(BENS DE USO COMUM OU ESPECIAIS)
 Autorização de Uso
 Permissão de Uso
 Concessão de Uso
 Cessão de Uso
INSTRUMENTOS PRIVADOS DE OUTORGA
(BENS DOMINICAIS)
 Enfiteuse
 Concessão de Direito Real de Uso
 Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia
 Locação
 Arrendamento
 Comodato
2.2.5. Uso dos Bens Públicos Por Terceiros
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2.2 BENS PÚBLICOS
a) Autorização de Uso
É o ato unilateral, discricionário e precário pelo qual a administração consente na prática de
determinada atividade individual incidente sobre um bem público, onde há interesse somente para o
particular. É ato escrito, revogável a qualquer momento e sem ônus à Administração. Dispensam lei
autorizativa e licitação para seu deferimento. A autorização de uso de um bem público pode ser gratuita
ou onerosa. (MEYRELLES)
É o ato administrativo discricionário e precário, pelo qual a Administração consente que um particular
utilize privativamente um bem público. Pode incidir sobre qualquer tipo de bem. De regra, o prazo de uso
é curto; poucas e simples são suas normas disciplinadoras; independe de autorização legislativa e
licitação; pode ser revogada a qualquer tempo. (MEDAUAR, 2008, p. 245)
(PESAVENTO, p. 68)
Exemplos: uso de área municipal para instalação de circo, para formar canteiro de obra pública. uso de terreno baldio
para instalar um circo ou parque de diversões; instalação de objetos ou armações de arame para colocar à venda
jornais e de cadeiras de engraxate na via pública, a instalação de caixas eletrônicas de bancos em repartições públicas.
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2.2 BENS PÚBLICOS
b) Permissão de Uso
É o ato negocial, unilateral, discricionário e precário através do qual a administração faculta ao
particular a utilização individual de determinado bem público. (MEYRELLES)
“é o ato administrativo discricionário e precário pelo qual se atribui ao particular o uso privativo de
bem público. Qualquer tipo debem público poderá ser objeto de permissão de uso; independente de
autorização legislativa; quanto à licitação, embora de regra não se exija, melhor parece efetuar o
certame se o caso comportar disputa entre interessados, propiciando-se, desse modo, igualdade de
oportunidade e evitando-se favoritismos ... Pode ser outorgada com prazo determinado ou
indeterminado; tratando-se de permissão com prazo determinado, se for revogada por interesse público,
sem motivos oriundos do permissionário, este deverá ser indenizado." (MEDAUAR, p. 245).
(PESAVENTO, p. 68)
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2.2 BENS PÚBLICOS
b) Permissão de Uso
É o ato negocial, unilateral, discricionário e precário, que a Administração faculta ao particular a
utilização de determinado bem público, desde que a utilização seja também de interesse da
coletividade. Esse ato assegura ao permissionário o uso especial e individual do bem público. É
modificável ou revogável unilateralmente pela Administração, não lhe cabendo nenhum ônus. São
deferidas, normalmente, sem autorização legislativa específica, quando destinados a órgão ou entidade
da Administração Pública.
A permissão de uso situa-se entre a autorização e a concessão, sendo menos precária que àquela, mas
sem atingir a estabilidade desta.
(PESAVENTO, p. 68)
Exemplos: bancas de jornais em ruas, mesas e cadeiras em frente a restaurantes e bares, vestiários na praia; 
lanchonete na repartição pública.
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2.2 BENS PÚBLICOS
c) Concessão de Uso
É o contrato administrativo pelo qual o Poder Público atribui a utilização exclusiva de um bem
de seu domínio a particular, para que o explore segundo sua destinação específica."
(MEYRELLES, p. 525 e 526)"
A concessão de uso é de caráter contratual e estável para utilização exclusiva. O contrato é
privativo e intransferível. A contratação deverá ser precedida de lei autorizativa e concorrência.
É o contrato administrativo pelo qual a Administração consente que particular utilize
privativamente bem público. Qualquer tipo de bem público pode ser objeto de concessão de
uso. Em geral, a concessão se efetua para uso conforme à própria destinação do bem, ou seja,
é inerente a esse tipo de bem o uso privativo, no todo ou em parte, de particular, Depende de
autorização legislativa. Sendo contrato, deve ser precedido de licitação, na modalidade de
concorrência, salvo exceções legais ...". (MEDAUAR, p. 246).
(PESAVENTO, p. 69)
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2.2 BENS PÚBLICOS
c) Concessão de Uso
Na concessão prevalece o interesse público sobre o particular. Pode-se alterar
cláusulas regulamentares do ajuste e rescisão antecipada com indenização do prejuízo,
sujeito a normas do Direito Público, o que o distingue do contrato de locação, que é
contrato típico de Direito Privado.
(PESAVENTO, p. 69)
Concessão de uso remunerado de um hotel municipal; concessão de uso, gratuito ou
remunerado, de áreas de mercado ou de locais para bares e restaurantes em edifícios
ou logradouros públicos, boxes em mercados municipais, dependências de aeroportos,
de portos, de estações rodoviárias, cantinas de escola.
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(PESAVENTO, p. 70)
d) Cessão de Uso
É um ato de colaboração entre repartições públicas, onde os bens desnecessários de uma têm
seu uso cedido a outra. A cessão de uso é a transferência gratuita da posse de um bem
público de uma entidade ou órgão para outro, por prazo certo ou indeterminado e sem
licitação. A cessão de uso não exige autorização legislativa. É um ato ordinário em que o
Executivo distribui os seus bens entre suas repartições para melhor atendimento do serviço.
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2.2 BENS PÚBLICOS
(PESAVENTO, p. 70)
e) Concessão de Direito Real de Uso
A Administração transfere o uso, remunerado ou gratuito, de terreno público a terceiro para
que este o utiliza em fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo, ou
qualquer outra exploração de interesse social. É transferível por ato intervivos ou por sucessão
legítima ou testamentária. Se o concessionário não lhe der o uso prometido, o imóvel
reverterá à Administração. Depende de autorização legal e concorrência prévia.
A Administração poderá conceder direito real de uso de bens imóveis, dispensada a licitação,
quanto o uso se destina a outro órgão ou entidade da Administração Pública. (Lei 14.133/21,
76, § 3º). Finalidade de algum interesse social (regularização fundiária, urbanização,
preservação de comunidades tradicionais, moradias habitacionais).
Exemplo: NOVACAP, empresa pública federal criada para a construção de Brasília,
COHAB-RS, nas edificações populares.
2.2.5. Uso dos Bens Públicos Por Terceiros
Prof. Diego de Oliveira Carlin
Contabilidade Governamental I
2.2 BENS PÚBLICOS
(PESAVENTO, p. 70)
f) Aforamento ou Enfiteuse
É a transferência do domínio útil de imóvel público a posse, uso e gozo perpétuo de pessoa
que irá utilizá-lo. Na enfiteuse, há duas pessoas que exercem simultaneamente os direitos
dominiati sobre o mesmo imóvel: o Estado, que exerce o domínio direto, e o particular, que
exerce o domínio útil, que tem uma obrigação de pagar perpetuamente uma pensão anual
(foro) ao senhorio direto.
Quando o foreiro ou enfiteuta pretende transmitir a outrem o domínio útil, deve comunicar ao
senhorio direto (a Administração) a sua intenção ou renúncia ao domínio, devendo pagar o
laudêmio. Tanto os foros como os laudêmios são Receitas Patrimoniais.
Exemplos: Edificações na orla marítima, ilhas marítimas, edificações na Av. Siqueira Campos,
em Porto Alegre.
2.2.5. Uso dos Bens Públicos Por Terceiros
Prof. Diego de Oliveira Carlin
Contabilidade Governamental I
2.2 BENS PÚBLICOS
f) Aforamento ou Enfiteuse
A enfiteuse ou aforamento era um instituto previsto no antigo Código Civil, mas hoje se
encontra extinto, só sendo admissível para os terrenos de marinha.
Dessa forma, atualmente, enfiteuse é o instrumento que permite que a União venha a atribuir
a outrem o domínio útil de terreno de marinha, mediante o pagamento de uma remuneração
anual chamada de foro. Consiste na transferência da posse, do direito de uso e gozo
perpétuos, mas não da propriedade do terreno de marinha.
2.2.5. Uso dos Bens Públicos Por Terceiros
(RICARDO, DEUS, 2017, cap. 15)
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2.2 BENS PÚBLICOS
f) Aforamento ou Enfiteuse
Na enfiteuse dos terrenos de marinha, há o exercício concomitante do domínio útil e direto
sobre o mesmo imóvel por duas pessoas distintas, União e enfiteuta, também chamado de
foreiro. Sempre que o enfiteuta optar pela venda do bem, deverá observar o direito de
preferência do senhorio direito; este, caso não venha a exercê-lo, fará jus ao percebimento de
um valor chamado de laudêmio.
 FORO CANON OU PENSÃO pagamento anual que o foreiro, também chamado enfiteuta,
paga ao senhorio direto. Possui natureza perpétua.
 LAUDÊMIO pagamento efetuado pelo foreiro ao senhorio direto quando este (senhorio)
não exerce o seu direito de preferência.
 COMISSO pena prevista em lei que extingue do aforamento caso o foreiro venha a deixar de
pagar o foro por três anos consecutivos. Poderá o senhorio direto, nesta hipótese, reaver o
domínio útil, desde que indenize o valor das benfeitorias necessárias.
2.2.5. Uso dos Bens Públicos Por Terceiros
(RICARDO, DEUS, 2017, cap. 15)
Prof. Diego de Oliveira Carlin
Contabilidade Governamental I
2.2 BENS PÚBLICOS
g) Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia
O instituto da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia foi introduzido pela Medida
Provisória 2.220/2001, nos seguintes termos: “aqueleque, até 30 de junho de 2001, possuiu como
seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados
de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o
direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde
que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural”.
Posteriormente, a Medida Provisória 759/2016 estendeu para 22 de dezembro de 2016 o termo
final do período de posse necessário à aquisição do direito e ampliou a possibilidade a todos os
imóveis situados em áreas com características e finalidade urbanas. Com esta mudança, a
abrangência espacial do direito abandona o critério estritamente formal (área urbana, que é
definida em lei municipal) e abraça um critério funcional (área com características e finalidade
urbanas).
2.2.5. Uso dos Bens Públicos Por Terceiros
(RICARDO, DEUS, 2017, cap. 15)
Prof. Diego de Oliveira Carlin
Contabilidade Governamental I
2.2 BENS PÚBLICOS
h) Locação
Contrato de direito privado pelo qual o proprietário (locador) transfere a posse do bem ao
locatário, que tem a obrigação de pagar certa importância (o aluguel) pelo período contratual
ou de uso do bem.
i) Comodato
Conforme o ar. 579 do Código Civil, é o empréstimo gratuito de bens não fungíveis . O
proprietário transfere ao comodatário o uso gratuito do bem por prazo determinado ou
indeterminado.
São fungíveis os móveis que podem substituir-se por outro da mesma espécie, qualidade e quantidade
(CC, art. 85). Não-Fungíveis: São os bens móveis que não se prestam à substituição. Ex.: quadro
artístico, esculturas e obras de arte.
2.2.5. Uso dos Bens Públicos Por Terceiros
(MANUAL DO GESTOR PÚBLICO, p. 232)
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2.2 BENS PÚBLICOS
2.2.6. Gestão dos Bens Públicos
(MANUAL DO GESTOR PÚBLICO, p. 234-5)
Responsabilidade Patrimonial:
A responsabilidade pela guarda e pelo uso dos bens móveis existentes na unidade
administrativa deve ser atribuída ao chefes das unidades, ou ser atribuída a outro
agente, quanto aos bens que este utilizar em caráter exclusivo. O gestor do órgão
(ordenador originário ou primário) é responsável pela utilização e preservação do bem,
pois é ele que responde perante os órgãos de controle (Tribunal de Contas e
Controladoria)
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2.2 BENS PÚBLICOS
2.2.6. Gestão dos Bens Públicos
(MANUAL DO GESTOR PÚBLICO, p. 234-5)
Registro dos Bens de Caráter Permanente (Bens Móveis):
Sistema de controle analítico (individual) de cada um dos bens, indicando os elementos para sua perfeita
caracterização e localização, inclusive eventos adicionais como incorporação, transferência, alienação,
perdas etc.
Tombamento => identificado com códigos em chapas metálicas não removíveis facilmente.
Cadastramento => Cadastramento em formulários próprios de cada bem no sistema de contabilidade e
patrimônio.
Controle Patrimonial => pelo setor contábil, mantendo registro de aquisições, cessões, alienações,
baixas, reavaliações e quais alterações nos bens móveis
Registro dos Bens de Consumo e Almoxarifado (Bens Móveis):
Sistema de controle analítico (individual) de cada um dos bens, avaliados de acordo com o preço médio
ponderado das compras (Lei 4.320/64, art. 106)
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2.2.6. Gestão dos Bens Públicos
(MANUAL DO GESTOR PÚBLICO, p. 240-1)
Inventários de Bens Móveis e Imóveis
 Finalidade -> apurar a existência física e os valores monetários de cada bem do patrimônio.
 Periodicidade -> Uma vez ao ano, pelo menos; no início e término de cada gestão; em auditorias 
especiais, em datas aleatórias
 Comissão de Inventário -> Nomeada uma comissão de inventário, geralmente composta por 3 
servidores.
 Ata de Inventário -> Anotação de divergências entre o relatório patrimonial e o levantamento físico. A 
ata é remetida ao setor de contabilidade e controle e ao Ordenador de Despesa para os 
procedimentos cabíveis.
 Falta de Bens -> Ordenador e responsável pelo controle patrimonial tomar as providências cabíveis: 
busca, extravio, roubo, perda etc mediante a abertura de processo administrativo. 
 Sindicância -> apurar os prejuízos ao Erário e apuração de responsabilidades, baixa e ressarcimento do 
bem faltante
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2.2 BENS PÚBLICOS
2.2.6. Gestão dos Bens Públicos
(MANUAL DO GESTOR PÚBLICO, p. 240-1)
Inventários de Bens Móveis
Descrição e Localização do Bem
• Inclusive em poder de terceiros, como nos casos de 
cessão
Mensuração:
• Peso, volume, comprimento, área etc.
Avaliação:
• Em moeda, valor justo, custo de aquisição, custo de 
aquisição
Ajustes:
• Eventuais ajustes procedidos no inventário
Inventários de Bens Imóveis
No Estado do RS: 
Departamento de Administração do 
Patrimônio do Estado
Na União:
Secretaria de Patrimônio da União
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2.2 BENS PÚBLICOS
2.2.7. Baixa de Bens
Processo de exclusão do bem do acervo patrimonial da entidade pública.
Baixa por alienação -> transferência da propriedade a terceiros, observado o 
interesse público, por interesse de políticas públicas, da perda da utilidade do bem 
para a entidade estatal ou por este ter se tornado inservível.
Formas de Alienação:
 Venda
 Doação
 Permuta
 Dação em pagamento
 Investidura
 Concessão de domínio
Baixa por perda
 Furto, roubo, sinistro, 
perecimento, destruição etc.
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2.2 BENS PÚBLICOS
2.2.7. Baixa de Bens
(MANUAL DO GESTOR PÚBLICO, p. 240-1)
Processo de exclusão do bem do acervo patrimonial da entidade pública.
Bem classificado como INSERVÍVEL:
I - ocioso - bem móvel que se encontra em perfeitas condições de uso, mas não é aproveitado;
II - recuperável - bem móvel que não se encontra em condições de uso e cujo custo da recuperação seja de 
até cinquenta por cento do seu valor de mercado ou cuja análise de custo e benefício demonstre ser 
justificável a sua recuperação;
III - antieconômico - bem móvel cuja manutenção seja onerosa ou cujo rendimento seja precário, em virtude 
de uso prolongado, desgaste prematuro ou obsoletismo; ou
IV - irrecuperável - bem móvel que não pode ser utilizado para o fim a que se destina devido à perda de suas 
características ou em razão de ser o seu custo de recuperação mais de cinquenta por cento do seu valor de 
mercado ou de a análise do seu custo e benefício demonstrar ser injustificável a sua recuperação.
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2.2 BENS PÚBLICOS
2.2.7. Baixa de Bens
(MANUAL DO GESTOR PÚBLICO, p. 245-6)
Venda -> Autorização da autoridade competente (bens móveis) ou legislativa (bens imóveis), 
expressa justificativa do interesse público, avaliação prévia do bem e realização de licitação na 
modalidade leilão
Doação -> Autorização da autoridade competente (bens móveis) ou legislativa (bens imóveis), 
expressa justificativa do interesse público, avaliação prévia do bem e realização de licitação na 
modalidade leilão. 
Dispensa a licitação quando a doação for efetuada para outras entidades da administração
pública e, ainda, no caso de bens móveis para fins e uso de interesse social, após avaliação de
oportunidade e conveniência socioeconômica em relação à escolha de outra forma de
alienação.
Processo de exclusão do bem do acervo patrimonial da entidade pública.
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2.2 BENS PÚBLICOS
2.2.7. Baixa de Bens
(MANUAL DO GESTOR PÚBLICO, p. 245-6)
Permuta -> troca por bens públicos ou particulares, da mesma espécie ou diferente. 
Requisitos gerais: avaliação prévia e justificativa expressa do interesse público
Bens imóveis: autorização legislativa e dispensa de licitação no casos da Lei (art. 76, I, b da Lei 
de Licitações)
Bens Móveis: autorização da autoridadecompetente e dispensa de licitação nos casos de 
permuta entre entidades da administração pública
Dação em pagamento -> transferência do bem para quitação de um débito da entidade 
pública. Interesse público, justificado, autorização legal e avaliação prévia do bem. Dispensa a 
licitação pelo credor ser único.
Investidura -> alienação aos proprietários imóveis lindeiros (às margens de via pública), de 
área remanescente ou resultante de obra pública, por se tornar inaproveitável isoladamente. 
Interesse público, avaliação prévia do bem e autorização legal. Dispensa licitação.
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2.2 BENS PÚBLICOS
2.2.7. Baixa de Bens
(MANUAL DO GESTOR PÚBLICO, p. 245-6)
Concessão de Domínio -> nas concessões de terras devolutas (terras de domínio público que 
não estão sendo utilizadas pelo Estado). Pode ser por venda ou doação, precedida de lei 
autorizativa e avaliação das glebas concedidas a título oneroso ou gratuito
Baixa por perda -> formalização da baixa de um bem que não mais integra o patrimônio 
público por eventos como furto, roubo, sinistro, perecimento ou destruição.