Gestão Estratégica no setor Público LIVRO

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GESTÃO ESTRATÉGICA 
NO SETOR PÚBLICO
Autoras: Márcia Costa Alves da Silva
 Maria da Graça Ribeiro das Neves
Dados Pessoais
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Programa de Pós-Graduação EAD
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Reitor: Prof. Hermínio Kloch
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Coordenador da Pós-Graduação EAD: Prof. Norberto Siegel
Equipe Multidisciplinar da 
Pós-Graduação EAD: Prof.ª Bárbara Pricila Franz
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Equipe Pedagógica do IBAM: Prof. Heraldo da Costa Reis
 Profa. Márcia Costa Alves da Silva 
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Diagramação e Capa: Centro Universitário Leonardo da Vinci
Copyright © UNIASSELVI 2016
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
658.4012
S586g Silva; Márcia Costa Alves da 
 Gestão estratégica no setor público/ Márcia Costa Alves
 da Silva; Maria das Graça Ribeiro das Neves : 
 UNIASSELVI, 2016. 129 p. : il.
 
 ISBN 978-85-69910-12-1
 
 1.Planejamento estratégico - administração. 
 I. Centro Universitário Leonardo Da Vinci. 
PARCERIA ENTRE
IBAM E UNIASSELVI
No momento atual, em todos os países, em qualquer instância de governo, 
observa-se um movimento de revisão do papel do Estado, somado à exigência 
das populações por atuação governamental de qualidade. Esta tendência conduz 
à demanda expressiva para que se consolide a existência e o funcionamento de 
um sistema qualificado de Gestão para a implementação de políticas públicas. 
A institucionalização dos processos de gestão e a profissionalização dos 
servidores públicos passam a ser instrumentos estratégicos para alavancar 
condições de melhor execução de atividades e projetos, bem como dos meios de 
controle necessários para avaliação de resultados da atuação governamental. 
Inúmeras iniciativas são implementadas para dar consistência a este modelo de 
gestão governamental que se apoia na valorização da transparência, da participação 
e do controle social, que não podem existir sem instrumentos adequados e pessoas 
qualificadas. É neste contexto que se forma a parceria do IBAM com a UNIASSELVI. 
Aprimorar o sistema de gestão pública, apoiar a formação de profissionais que 
queiram ser ou já são do quadro do setor público e ampliar a informação para o 
cidadão sobre como deve funcionar o governo são os propósitos iniciais do MBA em 
Gestão Pública que passa a integrar o programa de pós-graduação da UNIASSELVI. 
A equipe de Professores Autores que o compõe se destaca pelo desempenho 
profissional em projetos da Administração Pública e como docentes universitários.
A experiência da UNIASSELVI em processos educacionais em nível superior, 
aliada à do IBAM, que há 60 anos atua, em nível nacional e internacional, para 
o aprimoramento da administração pública, é composição de excelência para 
enriquecer o cenário que se quer alcançar. 
O IBAM e a UNIASSELVI desejam a todos os participantes uma boa jornada 
de estudos. Aos que se dirigem ao setor público, que consolidem sua formação; 
e, aos demais, que ampliem o nível de informação sobre governo e aprendam a 
articular-se com ele como cidadãos.
Paulo Timm
Superintendente Geral do Instituto 
Brasileiro de Administração Municipal – IBAM
Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Pró-Reitor de Pós-Graduação a Distância
Grupo UNIASSELVI
Márcia Costa Alves da Silva 
Maria da Graça Ribeiro das Neves
Mestre em Administração pela UNESA/RJ. 
Especialista em Recursos Humanos pela FGV/RJ. 
Psicóloga e bacharel em Direito. Coordenadora de 
Ensino do IBAM, atua no planejamento e na gestão de 
programas e projetos educacionais. Professora de cursos de 
pós-graduação em Gestão Empresarial e Gestão de Recursos 
Humanos. Consultora em Projetos de Modernização 
Administrativa na área de Gestão de Pessoas, Educação 
Corporativa, Responsabilidade Social, Comportamento 
Organizacional, Gestão por Competências, 
Desenvolvimento Gerencial e de Equipes. CV: <http://
lattes.cnpq.br/1973733718894619>.
Mestre em Ciências em Engenharia de 
Produção pela COPPE/UFRJ - (1976) e Bacharel 
em Administração Pública pela Escola Brasileira de 
Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas - 
EBAP/FGV (1970). Cursou o Programa de doutorado em 
Planejamento Urbano na University of California - Los 
Angeles (UCLA) - (1977- 1980). Especializou-se em 
Gênero e Planejamento na Universidade de Londres/
Development Planning Unit – DPU. No IBAM - Instituto 
Brasileiro de Administração Municipal, onde atua 
desde 1987, atualmente é assessora técnica 
da Superintendência Geral. Ministrou cursos e 
palestras e coordenou a publicação de livros 
e artigos sobre temas de seu interesse e 
competência. No momento integra o Coletivo 
Editorial do IBAM – CEI.
Sumário
APRESENTAÇÃO ......................................................................7
CAPÍTULO 1
As Bases Teóricas da Gestão Estratégica .........................9
CAPÍTULO 2
As Bases da Nova Administração Pública ......................... 41
CAPÍTULO 3
Modelos de Gestão Organizacional ................................. 67
CAPÍTULO 4
Excelência na Gestão Pública ......................................... 111
APRESENTAÇÃO
Caro(a) pós-graduando(a):
O Caderno de Estudos sobre Gestão Pública Estratégica que agora será o 
foco da atenção dos leitores, trabalha em duas direções complementares: uma de 
caráter geral que observa a administração em sua universalidade e, a outra que 
examina o caso brasileiro, em sua especificidade e tomando como referência a 
abrangência e aplicabilidade do conhecimento geral. 
Os capítulos 1 e 3 voltam-se para a disseminação de informações mais 
genéricas sobre a administração, registrando escolas e abordagens que ao longo 
do tempo deram elementos para sustentá-la como um campo do conhecimento 
aplicável a diferentes contextos sociais e ramos da atuação humana. Onde quer 
que haja necessidade de coordenar recursos com vistas a alcançar objetivos 
definidos, lá está a administração. O esforço humano cooperativo é das mais 
clássicas e antigas definições de administração.
Já nos capítulos 2 e 4 são vistos os rebatimentos nacionais dos assuntos 
em tela. O primeiro deles está voltado para o registro e o exame dos diferentes 
momentos em que aconteceram inflexões importantes quanto à prática da 
administração pública no país mediante processos de modernização ou reforma 
administrativa. O quarto capítulo trata da iniciativa mais recente de mudança no 
modelo de gestão e funcionamento do setor público no Brasil, o Gespública que 
abrange um muito ambicioso processo de transformação que envolve técnicas, 
tecnologia, comportamento e cultura organizacionais.
A intenção do presente caderno é fornecer ao aluno uma visão geral que apoie 
sua experiência profissional em administração. O documento está centrado no setor 
público, mas o material nele contido permite descortinar várias dimensões do fazer 
coletivo e cooperativo sem o qual o(a) administrador(a) não realiza seu trabalho.A 
administração é um campo de atuação fundamentalmente prático, operativo, mas 
sua efetividade resulta de exercício de crítica e reflexão que envolve conceitos de 
diferentes campos das ciências sociais. E seus instrumentos são construídos com 
apoio nas ciências exatas, nas engenharias e da tecnologia da informação. 
Assim, caro(a) pós-graduando(a), abra as portas de um terreno fértil e 
desafiador. Sucesso nos estudos!
As autoras.
CAPÍTULO 1
As Bases Teóricas 
da Gestão Estratégica
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 3 Examinar teorias e abordagens de sustentação voltadas à gestão estratégica. 
 3 Reconhecer implicações na administração pública.
10
 Gestão Estratégica no Setor Público
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Contextualização
Como os estudos científicos impactam a gestão e a realidade do trabalho? 
Qual a diferença entre teoria e abordagem? 
Em uma era caracterizada pela complexidade, é importante buscar respostas 
para estas questões e conhecer as características e contribuições das principais 
escolas da administração e sua contribuição para as organizações. 
Em se tratando de Administração Pública, em qualquer nível de governo 
– Federal, Estadual ou Municipal – a necessidade de profissionais capazes de 
compreender as particularidades da esfera governamental sempre existiu, mas 
com a crescente participação da sociedade nas decisões e a aproximação entre 
o público e o privado, a capacidade do Estado de formular políticas públicas 
capazes de atender as demandas da sociedade tem sido muito questionada. 
Compreender conceitos relacionados à gestão, seja na esfera pública ou 
privada, torna-se condição essencial para o desenvolvimento do pensamento crítico 
e para construção de novos saberes e aplicações do conhecimento na realidade. 
Teorias e Abordagens da 
Administração – Conceitos, 
Características Fundamentais e 
Principais Representantes
Neste Capítulo iremos abordar as principais teorias e abordagens da ciência da 
administração. Importante destacar que utilizamos o termo teoria (ou “escola”) como 
o conjunto de conhecimentos e princípios de uma ciência e o termo abordagens 
para indicar estudos relevantes, contribuições dentro de uma mesma teoria.
Uma teoria corresponde a um horizonte temporal mais amplo; assim, influenciada 
por uma determinada teoria, podemos identificar uma ou mais abordagens que a 
complementam ou apresentam novas interpretações. Algumas abordagens foram 
muito importantes para a administração, se confundem com teorias, mas há outras 
que não se sustentariam sem a teoria que lhes forneceu insumos de pesquisa.
Deste modo, com base principalmente na obra Administração – Teorias e 
Processos, de Caravantes, Panno, Kloeckner (2005) identificamos a evolução 
histórica das principais abordagens e teorias da administração. Algumas 
 Capítulo 1 As Bases Teóricas da Gestão Estratégica
12
 Gestão Estratégica no Setor Público
correspondem a momentos específicos que influenciaram práticas de gestão na 
administração pública. O resumo das teorias e abordagens da administração, com 
indicação de seus mais representativos autores é apresentado a seguir:
Escola Clássica
Muitos dos métodos e instrumentos de gestão que são aplicados nas 
organizações da sociedade da informação e do conhecimento encontram-se na 
administração cientifica de Taylor e na gerência administrativa de Fayol.
Esperamos que ao saber mais sobre a contribuição destes ilustres 
representantes da Escola Clássica, você possa formar sua opinião sobre a 
contribuição de ambos para a Administração. 
a) A Administração Científica de Frederick Taylor
Atribui-se ao norte-americano Frederick Taylor, conhecido como o 
“pai da administração científica”, os primeiros estudos sistematizados 
sobre as organizações no final do século XIX. Mecânico, engenheiro 
e líder de grupo, Taylor, estudou o rendimento de trabalhadores na 
indústria numa perspectiva da interação do homem com o meio social 
criado pela organização. Em sua investigação deu ênfase ao estudo de 
tempos e métodos de trabalho com o objetivo de melhor aproveitamento 
do trabalhador no processo de produção. Em contrapartida, deu 
pouca atenção aos aspectos comportamentais que influenciavam o 
trabalhador.
Em seu livro “Princípios da Administração Científica” indicou um conjunto de 
princípios básicos como meio para o aprimoramento do desempenho organizacional. 
Para Caravantes, Panno, Kloeckner (2005, p. 58), a contribuição de Taylor pode ser 
resumida nos quatro princípios que caracterizam a Administração Científica:
• Estabelecer uma ciência da produção;
• Treinar e selecionar trabalhadores;
• Aplicar essa ciência para tarefas operativas;
• Construir um sistema de cooperação entre trabalhadores e gerência para 
alcançar os objetivos.
Para Caravantes, Panno, Kloeckner (2005) é de extrema importância ao 
atentarmos às ideias de Taylor e, mais especificamente, a seus Princípios da 
Administração Científica, que essas informações foram emitidas em 1900!! Como 
veremos adiante, os princípios da administração científica ainda hoje integram 
Frederick Taylor, 
conhecido 
como o pai da 
administração 
científica deu 
ênfase ao estudo 
de tempos e 
métodos de 
trabalho.
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as abordagens contemporâneas da administração e influenciaram iniciativas de 
modernização do Estado como estudaremos no Capítulo 2.
b) A Gerência Administrativa de Henri Fayol
Se Taylor foi importante representante na América, a Europa teve 
em Henri Fayol um de seus grandes nomes no estudo da Administração 
no final do século XIX e início do XX. Enquanto Taylor, até mesmo 
por sua formação em engenharia, deu foco à linha de produção para 
o desempenho organizacional, Fayol, que foi diretor geral de uma 
mineradora, enfatizou os dirigentes e a estrutura da organização.
Os elementos básicos da administração propostos por Fayol se 
concen-travam na necessidade de identificação e agrupamento de 
funções (produtivas, auxiliares, de supervisão etc.) para estabelecer 
departamentos, inclusive de cúpula (ou de comando), como meio para 
minimizar os custos das atividades desempenhadas pela organização.
Seus estudos buscaram a compreensão da organização numa 
perspectiva “de cima para baixo”, ou seja, de seus dirigentes para a 
base. Com isso, sua contribuição concentra-se na melhor compreensão 
da estrutura da organização.
Fayol definiu cinco funções básicas da Administração – 
planejamento, organização, comando, coordenação e controle – que 
abrangiam o conjunto de atividades administrativas (ou processo 
administrativo) a serem desempenhadas pelos gerentes. As funções 
básicas foram adaptadas e consolidadas em quatro – planejamento, 
organização, liderança e controle e, ainda hoje são utilizadas para 
compreensão dos processos básicos de uma organização.
Dentre as funções básicas, merece destaque sua concepção de planeja- 
mento, de que:
[...] sem planos e objetivos claros, as demais funções 
perdiam valor, pois ficavam como vazias. Uma 
organização que não planeja e, portanto, não tem 
clareza de seus objetivos é como um barco navegando 
em noite escura e em mares desconhecidos, sem dispor 
de instrumentos de navegação. O resultado provável 
não pode ser muito auspicioso (CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 63).
Como podemos ver, sua ideia sobre planejamento, no presente, como 
condicionante para alcance de resultados, no futuro, ainda é bastante atual.
Os elementos 
básicos da adminis-
tração propostos por 
Fayol se concentra-
vam na necessidade 
de identificação e 
agrupamento de 
funções (produti-
vas, auxiliares, de 
supervisão etc.) para 
estabelecer depar-
tamentos, inclusive 
de cúpula (ou de co-
mando), como meio 
para minimizar os 
custos das ativida-
des desempenhadas 
pela organização.
Fayol definiu cinco 
funções básicas 
da Administração 
– planejamento, 
organização, 
comando, 
coordenação e 
controle.
 Capítulo 1As Bases Teóricas da Gestão Estratégica
14
 Gestão Estratégica no Setor Público
A publicação do livro “Administração industrial e geral” em 1916, representa um 
marco para o estudo da gestão e conteúdo de destaque em cursos de Administração. 
Atividade de Estudos: 
1) Taylor e Fayol são dois ilustres representantes da Escola Clássica 
da Administração. Ambos engenheiros que desenvolveram 
estudos a partir da experiência como profissionais da indústria. 
Enquanto o primeiro desenvolveu sua teoria numa percepção da 
organização “de baixo para cima” o segundo a percebeu “de cima 
para baixo”. Que elementos confirmam esta afirmação?
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c) Max Weber e a Burocracia
Este sociólogo alemão, cientista político e economista, ficou conhecido por 
ter criado o termo burocracia. Sua teoria enfatizou “a organização formal, os meios 
racionais utilizados para dirigir as atividades de muitos indivíduos ocupantes de 
cargos diferentes, visando atingir um objetivo comum” (CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 65).
Vale lembrar que seus estudos se deram no período da Revolução Industrial, 
ocasião em que o conhecimento despontava como elemento capaz de produzir 
melhorias nos métodos e técnicas de produção. Em seu interesse de identificar e 
comparar estágios de desenvolvimento de diferentes indústrias para explicar seu 
desempenho e a importância da autoridade neste processo, Weber desenvolveu 
três tipos de relações de autoridade:
• Tradicional – fundamentada nos costumes e práticas do passado.
• Carismática – fundamentada na devoção ao caráter ou conduta considerada 
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exemplar de um indivíduo.
• Racional-legal – fundamentada na autoridade exercida pela natureza de 
determinados cargos.
Weber considerou a autoridade racional-legal (autoridade do cargo e não da 
pessoa) como a mais adequada para que as “organizações de porte, complexas 
em natureza” pudessem alcançar seus objetivos. Caravantes, Panno, Kloeckner 
(2005, p. 65) assinalou os aspectos fundamentais da organização burocrática 
proposta por Weber. São eles:
• Ênfase na forma, que se materializava em um conceito definido de hierarquia, 
uma organização sequencial de cargos, bem delimitados por regras e normas.
• Especialização da tarefa e competência: só estaria qualificada para integrar o 
quadro administrativo da organização, e, portanto, em condições de nomeação 
para funções oficiais, a pessoa que demonstrasse preparo técnico adequado. 
Portanto, o treinamento adquiria especial importância nesse contexto.
• Regras e normas: de modo a garantir que os objetivos fossem efetivamente 
alcançados, era necessário que existissem certos parâmetros e orientações 
oficiais a serem seguidos.
• Responsabilidades definidas para os ocupantes dos cargos, com a autoridade 
necessária para o desempenho efetivo.
• Registro: todos os conhecimentos relevantes da vida organizacional deveriam 
ser documentados.
Robert Merton que utilizou os estudos realizados por Weber para análise das 
organizações se referiu a burocracia como:
Uma estrutura social formal, racionalmente organizada, implica 
modelos de atividades claramente definidos, nos quais idealmente 
cada série de ações está ligada funcionalmente aos objetivos da 
organização. Em tal organização há uma série integrada de funções, 
de status hierárquicos, que implica um certo número de privilégios 
e obrigações, definidas por regras limitadas e específicas. Cada 
uma dessas funções compreende uma esfera de competência e 
responsabilidade. A autoridade, o poder de controle, vindo de um 
regulamento reconhecido, é prerrogativa do cargo e não da pessoa 
que ocupa o mesmo. O sistema de relações estabelecido entre 
diversas funções implica um grau considerável de formalismo e 
define claramente a distância social, separando os indivíduos que 
ocupam esses cargos. Assim, o tipo ideal de uma organização formal 
seria a burocracia, e para melhor compreensão, a análise clássica 
da Burocracia seria a de Weber. O principal mérito da Burocracia é 
 Capítulo 1 As Bases Teóricas da Gestão Estratégica
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 Gestão Estratégica no Setor Público
a sua eficiência técnica. Ela prima pela precisão, rapidez, avaliação, 
continuidade.
Fonte: Merton (apud CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 66).
De modo geral, a burocracia tem sido associada à gestão lenta, 
disfuncional, pouco ou quase nada voltada para resultados. Pelo exposto, 
podemos verificar que este entendimento não corresponde às ideias 
de Weber. Na verdade, a burocracia pressupõe um conjunto de ações 
sistemáticas que visam o bom desempenho da organização. Na sua 
opinião, o que contribuiu para esta visão distorcida sobre a burocracia?
No capítulo 2, você vai estudar sobre a Reforma Burocrática do Estado e 
isto irá ajudá-lo a compreender e a estabelecer relações entre a teoria clássica e 
algumas iniciativas de reforma realizadas pelo Estado brasileiro. Para finalizarmos 
o estudo sobre a Escola Clássica da Administração, destacamos no quadro a 
seguir as contribuições de seus principais representantes. 
Quadro 1 – Principais representantes da Escola Clássica
Taylor
(Administração cien-
tífica)
Fayol
(Departamentalização)
Weber
(Organização burocrática)
Características 
da administração
Treinamento em 
regras e rotinas.
Definição de funções da 
organização e divisão 
do trabalho.
Hierarquia e autoridade.
Regras para realização do 
trabalho.
Impessoalidade.
Divisão do trabalho.
Hierarquia e autoridade.
Deu ênfase Ao empregado. Ao gerente. A organização.
Pontos Fortes Produtividade e efici-
ência.
Definição da Estrutura
Papel dos gerentes.
Racionalização e efici-
ência.
Pontos Fracos Subestimou as neces-
sidades sociais.
Foco interno.
Excessiva ênfase no 
comportamento racional 
do gerente.
Muita rigidez.
Lentidão. 
Fonte: Adaptado de Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 67).
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Para Caravantes, 
Pannoe Kloeckner 
(2005, p. 81) “o 
grande mérito 
da Escola de 
Relações Humanas 
foi desvendar 
ao mundo que o 
homem, o grupo e 
suas inter-relações 
eram vitais para 
os resultados 
buscados pelas 
organizações”.
Outros nomes se destacaram na Escola Clássica da 
Administração, como Henry Ford, Frank e Lilian Gilbreth e 
Mary Follett. Pesquise sobre estes estudiosos e suas principais 
contribuições para a Administração.
Como vimos, as contribuições da Escola Clássica ainda hoje são relevantes, 
mas há de se destacar que, na época, as principais críticas se concentraram na 
ênfase aos aspectos formais da organização e a pouca (ou nenhuma) atenção 
dedicada aos aspectos do comportamento dos indivíduos. E foi exatamente por 
este aspecto negligenciado que uma outra vertente de pesquisas se iniciou, trata-
se da Escola das Relações Humanas que estudaremos a seguir.
Teoria (ou Escola) das Relações 
Humanas
Os estudos realizados pelos representantes da Escola das Relações 
Humanas, tiveram, assim como os da Escola Clássica, a preocupação com a 
melhoria do desempenho organizacional.
Para Caravantes, Pannoe Kloeckner (2005, p. 81) “o grande 
mérito da Escola de Relações Humanas foi desvendar ao mundo que 
o homem, o grupo e suas inter-relações eram vitais para os resultados 
buscados pelas organizações”.
Um dos nomes associados a esta Escola é o de Elton Mayo, que 
com outros pesquisadores da Harvard, desenvolveram entre 1920 
e 1930, estudos relacionados ao comportamento humano. Estes 
estudos ficaram conhecidos como Estudos de Hawthorne, e, embora 
tenham atenuado o mecanicismo característico da Escola Clássica 
acabaram por representar uma oposição emrelação a esta, onde não 
mais a estrutura, mas o homem é que deveria ser objeto de análise. 
Foram as seguintes as proposições da Escola das Relações Humanas 
(CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005):
• O incentivo econômico não é a única força motivadora a que o trabalhador 
responde; a produção é fortemente influenciada tanto pelas relações com os 
outros companheiros de trabalho como por seus problemas pessoais, tanto 
dentro como fora da fábrica.
 Capítulo 1 As Bases Teóricas da Gestão Estratégica
18
 Gestão Estratégica no Setor Público
• O trabalhador não se comporta como um ser isolado, mas sim como um 
membro do grupo. Essas inter-relações criam aquilo que chamamos de 
organização informal.
• A especialização funcional não cria, necessariamente, a organização mais 
eficiente. Tanto que a rotação de cargo, em que o indivíduo alterna tarefas a 
serem executadas, contribui para seu melhor desempenho.
Os pesquisadores de Hawthorne concluíram que:
• A colaboração nos grupos não ocorre acidentalmente; ela 
precisa ser planejada e desenvolvida. Se a colaboração grupal é 
alcançada, as relações no ambiente de trabalho podem alcançar 
um nível de coesão capaz de resistir aos distúrbios externos de 
uma sociedade turbulenta em buscar de adaptar-se;
• O trabalhador é uma pessoa cujas atitudes e eficácia são 
condicionadas pelas demandas sociais tanto internas quanto 
externas à organização;
• Os grupos informais internos à organização exercem fortes 
controles sociais sobre os hábitos de trabalho e atitudes dos 
trabalhadores;
• A mudança de uma sociedade estabelecida e estável para uma 
sociedade adaptativa ou em mudança tende em base continuar 
a perturbar a organização social de uma empresa ou uma 
indústria;
• O trabalho é uma atividade de grupo;
• O mundo social de um adulto é primariamente estruturado pela 
atividade de trabalho;
• A necessidade de reconhecimento, segurança e senso de 
pertencimento é mais importante na determinação da moral do 
trabalhador e de sua produtividade do que as condições físicas 
que lhe são oferecidas;
• Uma queixa não corresponde necessariamente a uma relação 
objetiva de fatos; ela é usualmente um sintoma, manifestando 
uma perturbação na posição de status do reclamante.
Fonte: Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 82).
O fato de os primeiros estudos realizados pela Escola das Relações 
Humanas terem representado uma oposição a Escola Clássica, fez com que 
outras abordagens, também de base humanista surgissem, como é o caso das 
abordagens estruturalista e comportamental que veremos a seguir. 
a) Abordagem Estruturalista
O estruturalismo buscou a integração entre os aspectos mais relevantes 
da Escola Clássica e da Escola de Relações Humanas, minimizando a 
oposição de ideias entre essas duas escolas da administração.
Atribui-se ao estruturalismo a inclusão de temas como conflito 
e poder ao estudo das organizações e o que denomina de dilema 
organizacional, ou seja, o conflito inevitável “entre objetivos 
organizacionais e necessidades individuais”.
Amitai Etzioni (apud CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005) 
considerado um dos principais representantes do estruturalismo sobre 
as Escolas Clássica e de Relações Humanas afirma que:
A Administração Científica e a Escola de Relações Humanas 
eram, em certos aspectos, diametralmente opostas. Os fatores que 
uma escola considerava críticos e cruciais, a outra simplesmente 
ignorava. Entretanto, as duas tinham um elemento comum: nenhuma 
delas via qualquer contradição básica ou dilema insolúvel nas 
relações entre a busca de racionalidade por parte da organização 
e a busca de felicidade de parte do indivíduo. A Administração 
Científica entendia que a organização mais eficiente seria 
também a organização mais satisfatória, uma vez que ela 
maximizaria tanto a produtividade como o pagamento do indivíduo...
A abordagem das Relações Humanas entendia que a 
organização mais satisfatória seria também a mais eficiente. 
Ela sugeria que os trabalhadores não ficariam satisfeitos numa 
organização fria, formal, que apenas satisfizesse suas necessidades 
econômicas...
Fonte: Etzioni (apud CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 58, grifos nossos).
Atribui-se ao estrutu-
ralismo a inclusão de 
temas como conflito 
e poder ao estudo 
das organizações e o 
que denomina de di-
lema organizacional, 
ou seja, o conflito 
inevitável “entre obje-
tivos organizacionais 
e necessidades 
individuais”.
19
 Capítulo 1 As Bases Teóricas da Gestão Estratégica
20
 Gestão Estratégica no Setor Público
Atividade de Estudos: 
1) Registre sua opinião sobre o que Etzioni quis dizer com as frases 
em negrito assinaladas no texto.
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Em resumo, a abordagem estruturalista propõe que a análise organizacional 
considere:
• tanto a organização formal quanto a organização informal;
• os níveis mais altos e os que se encontram na base da organização;
• recompensas materiais e não-materiais;
• a interação da organização com o ambiente.
Uma das principais críticas à abordagem estruturalista foi a 
excessiva ênfase dada aos aspectos comportamentais que, por sua vez, 
eram difíceis de ser comprovados cientificamente. 
b) Abordagem Comportamentalista
Os pesquisadores comportamentalistas se dedicaram ao 
aprofundamento de estudos sobre aspectos comportamentais do 
indivíduo na organização que, até certo ponto, foram negligenciados 
pelos estruturalistas, procurando estabelecer relação de causa e efeito 
em temas como conflito, motivação, cooperação, liderança e processo 
decisório.
Alguns representantes da abordagem comportamentalista com sua respectiva 
contribuição para Escola das Relações Humanas são indicados a seguir:
• Chester Barnard – sua contribuição foi fruto de sua experiência como 
Uma das 
principais críticas 
à abordagem 
estruturalista foi a 
excessiva ênfase 
dada aos aspectos 
comportamentais 
que, por sua vez, 
eram difíceis de 
ser comprovados 
cientificamente.
21
executivo em organizações. Como executivo, não encontrou na academia 
nenhuma teoria que o ajudasse a compreender os fenômenos que percebia 
nas organizações. Foi assim, a partir de sua experiência, que publicou em 
1938 o livro “As funções do executivo” no qual deu ênfase ao papel do 
líder, a importância de se ter um propósito, a ética e a cooperação entre 
indivíduos na organização. Reconheceu em sua obra a existência de uma 
“organização informal” como sendo necessária para o funcionamento da 
“organização formal”. 
• Kurt Lewin – a obra deste psicólogo alemão que se refugiou nos Estados 
Unidos após a I Guerra Mundial, “mudou fundamentalmente o curso 
da Ciência Social. [...] a essência e grande parte de seu trabalho mais 
brilhante consiste em uma análise conceitual da natureza dos fenômenos 
que previamente tinham tido apenas rótulos populares” (CARAVANTES; 
PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 129). Desenvolveu a Teoria de Campo na 
qual tratou da diferença e importância entre “observação” e “interpretação” 
a fim de evitar influência de ideias preconcebidas do observador na análise 
dos fatos.
Pesquise sobre a Teoria de Campo e a análise do campo de 
forças para saber mais sobre a contribuição de Kurt Lewin.
• Herbert Simon - Seu livro “Comportamento administrativo: um estudo dos 
processos decisórios” ainda hoje é referência nos cursos de administração. 
Conceitos como eficiência, racionalidade limitada, satisfação e otimização 
foram tratados por Simon para explicar os métodos e processosde trabalho. 
Se para Simon a organização existe para “fazer coisas”, preocupou-se em 
esclarecer o “processo prévio de busca de alternativas e de escolha que 
precedem a própria ação” (CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 
103).
Leia o trecho a seguir do Livro “Comportamento Administrativo”, publicado 
pela FGV Editora em 1965 e tire sua própria conclusão sobre a contribuição de 
Hebert A. Simon para Administração.
 Capítulo 1 As Bases Teóricas da Gestão Estratégica
22
 Gestão Estratégica no Setor Público
[...] a organização é importante porque em nossa sociedade, 
em virtude de os indivíduos passarem a maior parte da vida adulta 
trabalhando em organizações, o ambiente organizativo que os 
envolve gera a maioria das forças modeladoras e orientadoras do 
desenvolvimento de suas qualidades e hábitos pessoais. A organização 
é importante, em segundo lugar, porque proporciona aqueles que 
ocupam posições de responsabilidade os meios para exercer autoridade 
e influenciar os demais. Não se pode compreender o input e o output 
de um administrador, sem conhecer também a organização onde 
trabalha. Seu comportamento e a influência sobre os demais indivíduos 
decorrem da situação em que ele se encontra na organização.
O conceito de organização
Parte da dificuldade e da resistência à análise dos fatores 
organizativos que influenciam o comportamento do administrador, 
decorrem de interpretação errônea do termo “organização”. Para 
muitos, organização é sinônimo de organogramas ou de manuais de 
classificação de cargos, que devem ser religiosamente observados e 
anotados. Mesmo quando discutida por alguns dos seus mais argutos 
estudiosos, assume muito mais a forma de uma série de quadrinhos, 
dispostos de acordo com lógica arquitetônica abstrata, do que com 
uma casa a ser habitada por seres humanos. Para culminar, os 
departamentos de organização existentes nas grandes empresas e 
na administração pública reforçam, ao invés de eliminar, através de 
suas atividades, o estereótipo do que se entende por organização.
O termo organização refere-se, neste livro, ao complexo sistema 
de comunicações e inter-relações existentes num grupamento humano. 
Esse sistema proporciona a cada membro do grupo parte substancial 
das informações, pressupostos, objetivos e atitudes que entram nas suas 
decisões, propiciando-lhes, igualmente, um conjunto de expectações 
estáveis e abrangentes quanto ao que os outros membros do grupo estão 
fazendo e de que maneira reagirão ao que ele diz e faz. Ao sistema que 
acaba de ser descrito, os sociólogos chamam de “sistema de papéis”, 
embora muitas pessoas o chamem, na intimidade, de “organização”.
Fonte: Simon (1965, p. 16-17). 
23
• Abraham Maslow - desenvolveu a Teoria das Necessidades Humanas (ou 
Hierarquia das Necessidades). Sua hipótese era de que todo comportamento 
humano é motivado. Segundo Maslow, as necessidades básicas apresentam-
se dentro de uma hierarquia de valores onde o indivíduo passará para a etapa 
seguinte apenas quando tiver a necessidade anterior satisfeita. Silva (2006) 
exemplifica as necessidades da hierarquia indicada por Maslow:
 – fisiológicas - fome, sede, sono;
 – segurança - abrigo, emprego, família;
 – afeto (sociais) - carinho, amizade, pertencer a um grupo;
 – status - estima social, reconhecimento e apreço;
 – autorrealização - ideias humanitárias, busca autoconfiança, atualizar e 
realizar suas potencialidades.
Embora bastante aceita e com grande reconhecimento, foi também criticada por 
pesquisadores que questionaram sua validade teórica. Para alguns, “Maslow não 
forneceu substanciação empírica, e muitos estudos que buscaram validar a teoria não 
encontraram sustentação para ela” (ROBBINS, 1999, p. 110). Entretanto, “estudos 
mais atuais sobre a motivação humana no trabalho mostram o grau de acerto e 
antevisão de Maslow” (CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 110).
A hierarquia proposta por Maslow é frequentemente representada por uma 
pirâmide (pirâmide de Maslow), na qual o indivíduo se movimenta de baixo para cima 
nos degraus da hierarquia quando tem a necessidade de determinado nível satisfeita. 
Figura 1 – Pirâmide de Maslow
Fonte: Robbins (1999, p. 110).
Da perspectiva da motivação, a teoria diria que, “embora nenhuma 
necessidade seja algum dia totalmente gratificada, uma necessidade substan-
cialmente satisfeita não motiva mais” (ROBBINS, 1999, p. 110).
 Capítulo 1 As Bases Teóricas da Gestão Estratégica
24
 Gestão Estratégica no Setor Público
• Frederick Herzberg - também desenvolveu estudos na área de motivação 
voltados para a satisfação humana no trabalho. Os estudos de Herzberg 
levaram à conclusão de que os fatores que influíam na produção de safisfação 
profissional eram desligados e distintos dos fatores que levavam à insatisfação 
profissional. Aos fatores que geravam satisfação ou não satisfação chamou de 
motivadores, e aos fatores que criariam as condições básicas e necessárias 
para o trabalho chamou de higiênicos. De acordo com Silva (2006), os fatores 
higiênicos são representados por condições de trabalho, salário, políticas 
administrativas, relacionamento com chefia e colegas de trabalho. A ausência 
de fatores higiênicos gera insatisfação, mas sua presença não é capaz de gerar 
satisfação. Os fatores motivacionais referem-se à tarefa em si, sua natureza, 
à autonomia com que é realizada, o desafio que representa, à criatividade que 
demanda etc. Os fatores motivacionais são condições de satisfação. A figura a 
seguir apresenta um paralelo entre a Hierarquia das necessidades de Maslow 
e os Fatores Higiênicos e Motivacionais de Herzberg.
Figura 2 - Paralelo entre a Hierarquia das Necessidades 
x Fatores Higiênicos e Motivacionais
 
Fonte: Adaptado de Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 114).
• Douglas McGregor – propôs “duas opiniões distintas sobre a natureza dos 
seres humanos: uma opinião basicamente negativa, denominada de Teoria X, 
e uma opinião basicamente positiva, rotulada de Teoria Y” (ROBBINS, 1999, 
p. 205). De acordo com a Teoria X, os empregados evitam responsabilidades, 
são preguiçosos e a motivação para o trabalho reside no medo de perder o 
emprego. Por outro lado, a teoria Y, pressupõe que o empregado é criativo, 
assume responsabilidades e é motivado por atividades desafiadoras no 
trabalho. 
• Rensis Likert - desenvolveu pesquisas e teorias sobre motivação, liderança e 
organização, visando estabelecer uma relação entre desempenho organizacional, 
25
satisfação no trabalho e modelo gerencial. Criou uma classificação para os 
estilos gerenciais adotados nas organizações que denominou de “sistemas”. 
Segundo Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 127), Likert foi um precursor 
ao visualizar “que o mundo necessariamente caminharia para uma integração e 
que, portanto, uma Teoria Mundial de Administração viria a ser necessária”. São 
os seguintes os sistemas sugeridos por Likert:
• Sistema 1 – autoritário-coercitivo, caracterizado por 
mão-de-obra intensiva e tecnologia rudimentar, ou seja, 
pessoas de pouca qualificação e educação.
• Sistema 2 – autoritário-benevolente, caracterizado 
por tenologia mais apurada e mão-de-obra mais 
especializada; coerção para manter controle sobre o 
comportamento.
• Sistema 3 – consultivo, caracterizado por áreas 
administrativas mais organizadas e avançadas em 
termos de relações com os empregados.
• Sistema 4 – participativo, caracterizado por 
sofisticada tecnologia e pessoal altamente qualificado 
(CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 126).
• David McClelland - desenvolveu a Teoria das Três Necessidades em que 
associou às necessidades de realização, de afiliação e de poder a fatores 
como aprendizagem, personalidade e ambiente organizacional. “A realização 
se refere à necessidade de superar desafios e atingir metas; a afiliação, 
às necessidades sociais, de relacionamento e pertencimento; e o poder, 
à necessidade de influenciar pessoas esituações” (CAVALCANTI, 2006, p. 
92). De acordo com os pressupostos da Teoria desenvolvida por McClelland 
os indivíduos agem de modo diferente em diferentes situações, entretanto, 
cada pessoa possui “uma tendência dominante para uma determinada 
necessidade, desenvolvida ao longo da vida, a partir de sua história e 
experiências, englobando a família, escola, religião e cultura na qual cresceu. 
E tais necessidades, mesmo no adulto, não são fixas e imutáveis, podendo 
ser aprendidas.” (CAVALCANTI; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 92).
Agora é com você! Com suas palavras, estabeleça pontos 
comuns nos estudos desenvolvidos pelos comportamentalistas.
Como vimos, nos estudos desenvolvidos por alguns dos representantes da 
abordagem comportamentalista já havia elementos que indicavam a necessidade 
 Capítulo 1 As Bases Teóricas da Gestão Estratégica
26
 Gestão Estratégica no Setor Público
de uma visão mais integradora e sistêmica dos elementos de uma organização. A 
Teoria Geral dos Sistemas, que veremos a seguir, buscou essa integração.
Teoria Geral dos Sistemas
A Teoria Geral dos Sistemas emergiu dos estudos de Kenneth Boulding 
e Ludwig Von Bertalanffy, por volta de 1950, em uma época em que se tornou 
necessário integrar diversas áreas de conhecimento. O contexto histórico “era o 
da Segunda Guerra Mundial, que exigiu a formação de equipes interdisciplinares, 
com especialistas de áreas diversas, para equacionar e solucionar os complexos 
problemas surgidos” (CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 147). 
Posteriormente, no Instituto Tavistock em Londres, Trist coordenou estudos em 
que a organização é tida como um Sistema Sociotécnico Estruturado. Também 
merece destaque a contribuição dos psicólogos Katz & Kahn. O texto a seguir, o 
ajudará com os conceitos e pressupostos desses autores sobre a Organização 
como sistema social.
A Organização como sistema social aberto 
Profa. Márcia Costa
Primeiros estudos sobre sistemas abertos
Os primeiros estudos sobre a Teoria dos Sistemas foram 
desenvolvidos por Ludwig Von Bertalanffy, logo após a Segunda 
Guerra Mundial. Estes estudos, voltados para a Física e a Biologia, 
foram publicados em 1956, no livro Teoria Geral de Sistemas 
(General Systems Theory). 
As pesquisas desenvolvidas por Bertalanffy influenciaram 
diversos estudos, entre os quais pode-se destacar a Teoria das 
Organizações. Outro estudo de relevante importância foi desenvolvido 
por Talcott Parsons denominado funcionalismo. O modelo de 
Parsons consiste em um método para análise dos fenômenos sociais 
e, embora criticada por alguns autores que a consideram limitada, a 
perspectiva funcionalista também é sistêmica.
O conceito de empresa enquanto sistema social pode ser 
atribuído aos estudos desenvolvidos por Parsons, e envolve o 
reconhecimento da organização formal e informal dentro de um 
27
sistema global integrado (Wahrlich: 130).
Cabe também ressaltar os estudos sociotécnicos desenvolvidos 
por Emery e Trist do Instituto de Relações Humanas de Tavistock 
em Londres (1965). A mais importante contribuição dada pelos 
pesquisadores de Tavistock
parece ser a de que a organização eficiente precisa levar 
em conta tanto as importações que o subsistema social faz 
do ambiente, isto é, valores e aspirações, como também 
as que faz o subsistema técnico, ou seja, matérias-primas, 
equipamentos, etc. (Motta e Vasconcelos: 181).
Enquanto o funcionalismo recebeu críticas por centrar a ação 
no individuo, os estudiosos de Tavistock destacaram a organização 
como a unidade principal de análise.
Outros modelos, considerando a organização como um sistema 
sociotécnico, foram elaborados pelos estudiosos do Centro de 
Pesquisa Social da Universidade de Michigan do qual destaca-se o 
nome de Rensis Likert. São três os principais modelos que surgiram 
na Universidade de Michigan e que variam de acordo com o grau 
de complexidade apresentado: o modelo de Likert, o da organização 
como um conjunto integrado de papéis e o modelo de Katz e Kahn, 
este último considerado um marco referencial no que se refere à 
contribuição da Teoria dos Sistemas à organização.
O modelo de Likert pressupõe que a organização é um sistema 
de interligação entre grupos, que se processa através de elementos-
chave que funcionam como elos, fazendo as ligações entre os grupos. 
Também a organização se relaciona com o ambiente através destes 
elementos-chave. Considerando as recentes abordagens sobre 
modelagem organizacional, pode-se observar que a idéia central do 
modelo de Likert aparece nos modelos de mapeamento cognitivo e 
nos sociogramas sugeridos como ferramentas de apoio à decisão.
O modelo que pressupõe a organização como um conjunto 
integrado de papéis, amplia a noção de grupo apresentada no modelo 
de Likert para a de conjunto de papéis (role set). Segundo Motta e 
Vasconcelos (2002) esta concepção baseia-se na premissa de que 
não são as pessoas, em sentido absoluto, que estão interligadas, 
mas sim, pessoas desempenhando determinados papéis.
A organização como sistema complexo sugerido por Katz e Kahn 
 Capítulo 1 As Bases Teóricas da Gestão Estratégica
28
 Gestão Estratégica no Setor Público
é considerada um marco referencial porque os autores conseguiram 
em sua obra - Psicologia Social das Organizações - analisar e 
consolidar todos os estudos desenvolvidos pela antropologia, pela 
sociologia, pela psicologia e outras ciências do comportamento sobre 
a Teoria dos Sistemas aplicada às organizações.
O modelo de sistema aberto proposto por Katz e Kahn (1970) 
é considerado o mais abrangente e complexo e, por sua relevância 
para o estudo das teorias administrativas, suas principais caracte-
rísticas são apresentadas a seguir:
• Importação de energia (insumos, inputs) – os sistemas abertos 
importam alguma forma de energia do ambiente externo. Nosso 
corpo absorve o oxigênio e estímulos que provém do ambiente 
externo, e necessitamos destes “suprimentos” para o equilíbrio. 
Assim como os seres humanos, as organizações também 
necessitam e recebem insumos do ambiente externo, tais como: 
máquinas, matéria-prima, recursos financeiros, pessoas etc.
• Processamento (transformação) – assim como o corpo humano 
transforma açúcar em energia, a organização processa os 
insumos em um determinado produto ou serviço. A organização 
necessita de algum tipo de estruturação interna que lhe permita 
transformar os insumos recebidos em produtos e/ou serviços.
• Exportação de energia (saídas, output) – o ar que respiramos 
é devolvido ao ambiente na forma de dióxido de carbono. 
Também a organização exporta energia através dos produtos e/
ou serviços oferecidos.
• Entropia – entropia é um processo pelo qual todas as formas de 
organização se movem em direção à desorganização ou morte. Os 
sistemas fechados estão sujeitos à entropia, isto é, ao processo 
de deterioração crescente que o levará a morte. Nos sistemas 
abertos (biológicos ou sociais), a entropia pode ser interrompida 
pelo que denominamos entropia negativa, ou seja, a capacidade 
que o sistema aberto possui de se renovar, buscar alternativas de 
equilíbrio a partir dos insumos que importa do ambiente.
• Informação e retroalimentação (input e feedback) – os inputs 
não são necessários apenas como insumos contendo energia, mas, 
e principalmente por seu caráter informativo, são essenciais para o 
sistema na medida em que geram dados sobre sua própria atuação 
neste ambiente. Se a Organização atua em determinado ambiente, 
é preciso que tenha mecanismos capazes de verificar o nível de 
impacto no ambiente a fim de manter ou alterar sua atuação futura.
• Estado firme (homeostase dinâmica) – trata-se do oposto 
da entropia. O estado firme se refere a tendência do sistema 
a buscar o equilíbrio, a estabilidade dinâmica e expansão. Na 
Organização a homeostase não é automática, mas possível a 
partir de mecanismos estabelecidos para esta finalidade.
• Decomposição do sistema(diferenciação) – padrões difusos 
são substituídos por funções mais especializadas. O sistema 
pode ser decomposto em subsistemas de ordem inferior. Deste 
modo, a Organização pode ser entendida como um sistema, 
composto por vários subsistemas (departamentos), que, por sua 
vez, podem ser decompostos em subsistemas menores (seções) 
e, assim, por diante.
• Equifinalidade – este princípio, proposto por Bertalanffy, tem 
como premissa de que um sistema pode alcançar, por uma 
variedade de caminhos, o mesmo estado final.
A concepção do sistema aberto na atualidade
[...] A superação dos novos desafios organizacionais cada vez 
mais depende da capacidade apresentada pela organização de 
responder com rapidez e qualidade as demandas da sociedade. 
O esquema “input – processamento – output – feedback” 
parece realmente ter sido incorporado no contexto organizacional, 
mesmo que algumas organizações ainda o utilizem para melhor 
compreensão de sua própria natureza de sistema inserida em um 
sistema maior.
Como podemos observar, as características dos sistemas 
abertos não só são atuais, mas fundamentais para sobrevivência 
organizacional em um ambiente caracterizado por elevada 
competitividade. Todas as teorias e abordagens relevantes que 
surgiram após a Teoria Geral dos Sistemas estão, em maior ou 
menor grau, nela apoiadas.
A compreensão de que a organização é um sistema composto 
por subsistemas menores que são as unidades de negócio, ou ainda, 
que a própria organização é também um subsistema de um sistema 
maior, parece essencial para entender os impactos que gera e recebe 
29
 Capítulo 1 As Bases Teóricas da Gestão Estratégica
30
 Gestão Estratégica no Setor Público
do ambiente em que está inserida.
[...] Seja qual for a “ferramenta” utilizada pela gestão, o único 
aspecto que parece indiscutível é que, em cada uma delas há 
uma dimensão que contempla os ambientes interno e externo à 
organização. 
Conclusão
Estamos inseridos em um contexto onde se preconiza a 
inovação como fator de vantagem competitiva, em uma sociedade 
onde os valores vigentes estão mais voltados para o imediatismo e 
onde há uma supervalorização do novo em detrimento do velho.
Ampliar nossa percepção e adotar uma postura de abertura para 
o novo é importante, entretanto, ao investigarmos melhor a origem 
das coisas, muitas vezes nos defrontamos com um universo que 
ainda tem muito a nos oferecer.
Assim é com a teoria dos sistemas abertos, cujos estudos 
iniciais como visto anteriormente, datam de antes da Segunda Guerra 
Mundial. O mundo passou por muitas transformações desde então, 
porém como ainda são pertinentes os preceitos básicos da teoria. 
Quanto descobrimos e ainda temos por descobrir, tanto evoluímos 
e temos que evoluir. Assim é um sistema em permanente mudança, 
assim também é a administração, e talvez seja isto que a torna tão 
atrativa e importante no contexto das ciências sociais. 
Referências bibliográficas:
 ARAUJO, Luis César G. Organização, Sistemas e Métodos 
e as modernas ferramentas de gestão organizacional. São 
Paulo: Atlas, 2001.
 CASTELLS, Manuel. A sociedade em rede. 2. ed. São Paulo: 
Paz e Terra, 1999.
 KATZ, Daniel; Kahn Robert L. Psicologia Social das 
Organizações. São Paulo: Atlas, 1970.
 MOTTA, Fernando C. Prestes; VASCONCELOS, Isabella F. 
Gouveia de. Teoria Geral da Administração. São Paulo: 
Pioneira, 2002.
 WAHRLICH, Beatriz Marques de Souza. Uma análise das 
31
teorias de organização. 3. ed. Rio de Janeiro, FGV Editora, 
1971.
Fonte: Adaptado de texto da autora para o curso de 
pós-graduação em Gestão de Recursos Humanos e Gestão 
Empresarial da FUNCEFET/RJ (2012).
Caro leitor, pesquise sobre matriz SWOT (ferramenta muito 
utilizada em planejamento estratégico para análise do ambiente) 
na internet e faça uma comparação entre a Matriz e o modelo de 
organização como um sistema social aberto proposto por Katz e Kahn. 
OBS: Os aspectos comuns são que em ambos há que se 
considerar a relação com o ambiente interno e externo, ou seja, a 
organização impacta e é impactada pelo ambiente. 
a) Abordagem Contingencial
 
Caracterizou-se por enfatizar a importância do ambiente na dinâmica 
organizacional. Entretanto, cabe neste ponto lembrar que, até a Teoria de Sistemas 
surgir, as organizações foram estudadas na perspectiva de compreensão de seu 
ambiente interno como determinante para explicar as questões relacionadas ao 
desempenho organizacional. A concepção até então era da organização como um 
“sistema fechado”.
Ao deslocar o foco de estudo e dar destaque ao ambiente externo, a 
abordagem contingencial estabelece um novo padrão no qual não há mais “a 
melhor maneira” de organização da empresa.
Para Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 166) a Teoria da Contingência 
é como um rebento da Teoria de Sistemas. Dois de seus princípios básicos são:
• Não há uma melhor maneira de organizar;
• Uma determinada forma de organizar não será igualmente eficaz em todas as 
situações.
Destaca ainda o autor que “o grande mérito da abordagem contingencial é fazer 
 Capítulo 1 As Bases Teóricas da Gestão Estratégica
32
 Gestão Estratégica no Setor Público
com que a gerência normalmente concentrada nos problemas internos da organização 
e nas tarefas volte seus olhos para o ambiente; deixe de olhar para o próprio umbigo e 
olhe ao redor” (CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 166).
Merece destacar Burns e Stalker como representantes da abordagem 
contingencial bem como os conceitos que desenvolveram de sistemas gerenciais 
orgânicos e mecânicos, no qual o primeiro se caracteriza por mais flexibilidade 
e, consequentemente capacidade de se adaptar ao ambiente. Seus estudos 
influenciaram ainda o desenvolvimento de estudos sobre a liderança contingencial. 
Mas esta é uma outra história...
Segundo Chiavenato (1979, p. 435) “a teoria da contingência enfatiza que 
não há nada de absoluto nas organizações ou na teoria administrativa. Tudo é 
relativo. Tudo depende.”.
No Capítulo 3, que tratará de modelos de organização e estrutura, você 
conseguirá perceber a influência destes conceitos na concepção de modelos de 
estrutura e gestão organizacional. 
Teorias e Abordagens após Teoria 
de Sistemas
Os estudos sobre as organizações como sistemas sociais impactaram de 
tal forma a administração que os que se seguiram podem ser, em sua maior 
parte, considerados abordagens que buscaram não só na teoria de sistemas, 
mas também na teoria clássica e na de relações humanas, as bases para novas 
orientações sobre o desempenho organizacional. As abordagens pós-sistemas 
são apresentadas a seguir:
a) Abordagem Neoclássica
O contexto histórico é do pós-guerra, época em que foram 
aprofundados os estudos em torno do elemento humano nas 
organizações. A abordagem neoclássica foi um movimento que 
surgiu nos Estados Unidos e que teve como objetivo o reequilíbrio 
organizacional. Um dos destaques desta abordagem é Peter Drucker 
que desenvolveu “uma metodologia administrativa calcada em uma 
concepção teórica bastante fundamentada, voltada para a obtenção de 
resultados organizacionais” (CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 
2005, p. 179). É deste período a Administração por Objetivos (APO), “tecnologia 
gerencial cujo objetivo é motivar o desempenho mais efetivo tanto da parte dos 
gerentes quanto dos subordinados por meio de um sistema participativo de 
A abordagem 
neoclássica foi um 
movimento que 
surgiu nos Estados 
Unidos um dos 
destaques desta 
abordagem é Peter 
Drucker.
33
fixação de objetivos e de fornecimento de feedback” (CARAVANTES; 
PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 179). 
A abordagem neoclássica reuniu elementos da Burocracia, da 
Teoria das Relações Humanas e da Teoria de Sistemas. Destaca-se 
como contribuição a importância dada aos objetivos na organização 
e alcance de resultados, aspectos que constituíram a base da 
administração por objetivos (APO).
b) Abordagem do Desenvolvimento Organizacional(DO)
O contexto é o da sociedade pós-industrial, época em que o 
mundo passou por grandes transformações, com o surgimento de 
novas tecnologias, conflitos sociais e crise na economia mundial. 
Profundas modificações de ordem mundial indicavam a necessidade 
de um modelo capaz de oferecer as organizações condições para que 
pudessem enfrentar os desafios desta mudança.
Warren Bennis e Chris Argyris, entre outros, contribuiram para que 
o DO fosse mundialmente conhecido na década de 1970. 
Warren Bennis (apud CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 
2005, p. 186) definiu o Desenvolvimento Organizacional como “uma 
resposta à mudança, uma complexa estratégia educacional que tem 
por finalidade mudar as crenças, as atitudes, os valores e a estrutura 
das organizações, de modo que elas pudessem melhor se adaptar aos 
mercados, tecnologias e desafios e ao próprio ritmo vertiginoso das 
mudanças”.
Para Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 187):
a grande virtude do DO foi ter trazido, de 
uma maneira progressiva e ordenada, todos 
os conhecimentos calcados nas teorias 
comportamentais e na abordagem sistêmica 
para resolver problemas concretos enfrentados 
pelas organizações. [...] embora sua visão fosse 
sistêmica, na prática concreta dos consultores 
a ênfase dada foi claramente concentrada nos aspectos 
comportamentais, ou seja, no subsistema social das 
organizações.
No Brasil, consultorias com base em DO foram desenvolvidas na década 
de 1970. O livro “Desenvolvimento Organizacional – teoria e diagnóstico” (1979) 
de Gercina Oliveira, narra o relato de uma experiência de DO no serviço público. 
Abordagem 
neoclássica 
destaca-se como 
contribuição a 
importância dada 
aos objetivos 
na organização 
e alcance de 
resultados, 
aspectos que 
constituíram 
a base da 
administração por 
objetivos (APO).
O contexto é o 
da sociedade 
pós-industrial, 
época em que o 
mundo passou 
por grandes 
transformações, 
com o surgimento 
de novas 
tecnologias, 
conflitos sociais 
e crise na 
economia mundial. 
Profundas 
modificações de 
ordem mundial 
indicavam a 
necessidade de 
um modelo capaz 
de oferecer as 
organizações 
condições para 
que pudessem 
enfrentar os 
desafios desta 
mudança.
 Capítulo 1 As Bases Teóricas da Gestão Estratégica
34
 Gestão Estratégica no Setor Público
Oliveira (1979, p. 6) destaca que DO é “basicamente um programa de pesquisa-
ação em uma organização, para melhorar seu funcionamento. […] o modelo de 
consultoria de DO funciona como se fosse um sistema aberto, no qual a fase 
de diagnóstico não se esgota, porque tudo que nela se prediz ou aconselha é 
avaliado e a ela retorna visando ao desenvolvimento permanente, harmônico e 
auto-sustentado da organização”.
Teorias e Abordagens 
Contemporâneas
Até aqui, vimos teorias e abordagens cujo foco foi dado predominantemente 
às indústrias. Cabe, agora, apresentar para você pós-graduando(a), um novo 
referencial, estabelecido a partir das mudanças mundiais que caracterizaram o 
final do século XX e que indicam os caminhos que continuarão a ser trilhados 
pelas organizações no século XXI. Questões que envolvem a preocupação com 
o meio ambiente e a responsabilidade social das organizações, passam por 
aspectos econômicos e sociais, imprevisibilidade e, como não poderia deixar de 
ser, culminam no homem e seu papel na organização e na sociedade. 
Os pressupostos das abordagens contemporâneas podem ser visualizados 
em alguns dos modelos de gestão que serão examinados no Capítulo 3.
a) Abordagem da Qualidade Total
O contexto é o pós II Guerra Mundial, período em que dois 
americanos – Deming e Juran, proferiram palestras no Japão sobre os 
métodos de controle de qualidade utilizados por empresas americanas. 
Isso explica porque os estudos sobre métodos e processos de 
trabalho e sobre a departamentalização da organização desenvolvidos 
por Taylor e Fayol no século XIX podem ser identificados nas bases da 
Qualidade Total.
Examinando os principais eventos do movimento da qualidade, 
não há nenhuma dúvida de que as teorias administrativas 
geradas no Ocidente e as tecnologias desenvolvidas a partir 
delas tiveram um profundo impacto no Japão (JURAN, 1993 
apud CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 243).
A partir daí, segundo Juran (1993 apud CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 242) “os japoneses articularam algumas estratégias 
inéditas para criar uma revolução na qualidade”. Várias dessas estratégias foram 
Os estudos 
sobre métodos 
e processos de 
trabalho e sobre a 
departamentalização 
da organização 
desenvolvidos por 
Taylor e Fayol no 
século XIX podem 
ser identificados nas 
bases da Qualidade 
Total.
35
decisivas, entre as quais:
• Os gerentes de nível alto lideraram pessoalmente a revolução;
• Todos os níveis e funções foram submetidos a treinamento no gerenciamento 
para a qualidade;
• O aperfeiçoamento da qualidade foi empreendido a um ritmo contínuo e 
revolucionário;
• A força de trabalho participou do aperfeiçoamento da qualidade por meio do 
conceito de círculos de controle de qualidade.
Ainda que a fundamentação da Qualidade esteja concentrada em teorias 
ocidentais ou até mesmo tenha se baseado mais diretamente nas orientações 
fornecidas por Deming e Juran no pós guerra, o fato é que vários outros países 
também receberam as mesmas orientações, mas foi o Japão que se destacou no 
alcance de resultados por meio de uma estratégia voltada para os fundamentos 
da qualidade.
Sobre isso, Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 245) trazem o professor 
Noritake Kobayachi, da Universidade de Keyo, o qual afirma que “que não há 
nada de novo; fazemos aquilo que aprendemos e o que aprendemos foi com as 
teorias administrativas americanas”.
A seguir apresentaremos um resumo da contribuição daqueles 
que ficaram conhecidos como os “gurus” da qualidade: W. Edwards 
Deming, Joseph M. Juran e Philip B. Crosby. 
• W. Edwards Deming – preocupou-se com a competitividade da organização 
e controle estatístico dos processos de trabalho. Segundo ele, para alcançar 
o sucesso, a organização deveria implementar um conjunto de 14 pontos que 
constituem a essência de seus ensinamentos. Os 14 pontos de Deming para 
transformação são indicados por Araujo (2007):
1. Criar constância de propósito para a melhoria de produtos e serviços, isto é, 
aceitar que é preciso mais do que “fazer dinheiro nos negócios”, é preciso 
manter-se.
2. Adotar a nova filosofia completamente, ou seja, acreditar, sem hesitação, que 
erros e negativismo devem ser eliminados.
3. Acabar com a dependência da inspeção em massa, isto é, entender que a 
inspeção e o controle não são formadores de qualidade, e sim, de custos. A 
qualidade não vem da inspeção, mas sim, da melhoria do processo.
Os “gurus” da 
qualidade: W. 
Edwards Deming, 
Joseph M. Juran e 
Philip B. Crosby.
 Capítulo 1 As Bases Teóricas da Gestão Estratégica
36
 Gestão Estratégica no Setor Público
4. Acabar com a insistência organizacional de adquirir e usar materiais, na 
confecção de produtos, escolhidos apenas com base no critério preço, isto é, 
desconsiderar o fator qualidade dos insumos como um dos primeiros passos 
no rumo.
5. Melhorar constantemente e para sempre o sistema de produção e de serviços, 
ou seja, o aprimoramento não é um esforço que se faz de uma única vez.
6. Instituir o treinamento, isto é, estar atento ao fato de que nas organizações falta 
pessoal capaz de transmitir as novas ideias e conceitos, e por consequência, 
quem treine as pessoas em novas habilidades e tarefas
7. Instituir a liderança, ou seja, investir na liderança e não em supervisão e 
controle.
8. Afastar o medo, isto é, promover a segurança quando da implantação de 
projetos de mudança como os de qualidade.
9. Romper as barreiras entre os diversos departamentos, ou seja, inibir 
a concorrência prejudicial entre as divisões organizacionais distintas, 
harmonizando metas conflitantes.
10. Eliminarslogans, exortações e metas destinadas à força de trabalho, isto é, 
permitir que as pessoas criem suas próprias “bandeiras de qualidade”.
11. Eliminar as cotas numéricas, ou seja, desviar as pessoas da organização da 
crença absurda de que é preciso fazer mais numericamente. O importante é 
qualidade. Muito sem excelência é o mesmo que nada.
12. Remover as barreiras ao orgulho da mão de obra, isto é, eliminar todo e 
qualquer impedimento (gerencial, administrativo, material) ao desenvolvimento 
do pessoal da organização.
13. Instituir um sólido programa de educação e (re)treinamento, ou seja, investir 
na aquisição de uma nova mentalidade, permeada por tecnologias e métodos 
revitalizantes para a organização, tanto para a força de trabalho como para a 
gerência.
14. Agir para consumar a transformação, isto é, contar com 100% de apoio da 
cúpula da administração, sem o que o esforço voltado à qualidade jamais 
prosseguirá. 
37
Uma importante contribuição de Deming ficou conhecida como 
Ciclo PDCA ou Ciclo de Deming descrito por Araújo (2007) como 
um processo cíclico direcionado à melhoria, onde a primeira etapa 
consiste em planejar (Plan), seguida pela etapa de ação ou execução 
do planejado (Do), pela etapa de verificação dos resultados até 
então obtidos com as ações planejadas e executadas (Check) e pela 
etapa de implementação final do idealizado como mudança, após as 
considerações sobre eventuais acertos (Act).
Figura 3 - Ciclo PDCA
Fonte: Disponível em: <http://www.infobibos.com/Artigos/2007_2/
Mecanizacao/>. Acesso em: 2 maio 2016.
• Joseph M. Juran – para obter sucesso a organização deve adotar 
três processos de gerenciamento que ficaram conhecidos como a 
trilogia Juran: i) planejamento da qualidade, ii) controle da qualidade 
e, iii) melhoramento da qualidade. O quadro a seguir mostra os 3 
processos universais organizados por Juran para a Qualidade.
Trilogia Juran: 
i) planejamento 
da qualidade, 
ii) controle da 
qualidade e, iii) 
melhoramento da 
qualidade.
 Capítulo 1 As Bases Teóricas da Gestão Estratégica
38
 Gestão Estratégica no Setor Público
Quadro 2 – Processos de Gerenciamento da Trilogia Juran
Planejamento da qualidade Controle da qualidade Melhoramento da qualidade
- Determinar quem são os 
clientes.
- Determinar as necessidades 
dos clientes.
- Desenvolver características 
de produto que respondam às 
necessidades dos clientes.
- Desenvolver processos capa-
zes de produzir as característi-
cas do produto.
Transferir os planos para as 
forças operacionais.
- avaliar o desempe-
nho real do produto.
- comparar o desem-
penho real às metas 
do produto.
- atuar sobre a dife-
rença.
- estabelecer a infraestrutura.
- identificar os projetos de melho-
ramento.
- estabelecer equipes de projeto.
- fornecer às equipes recursos, 
treinamento e motivação para: 
diagnosticar as causas, estimular 
os remédios e estabelecer contro-
les para manter os ganhos.
Fonte: Adaptado de Juran (1990).
• Philip B. Crosby – criou um programa que “enfatiza a prevenção 
e não a inspeção, a mudança da cultura organizacional em vez de 
ferramentas estatísticas”. O uso de expressões que ficaram famosas 
na abordagem da qualidade como erro zero e conformidade são 
atribuídas a ele. Assim como Deming, criou um conjunto de 14 pontos 
orientados para a melhoria da qualidade na organização, os quais são 
indicados por Araujo (2007):
1. Comprometimento da gerência;
2. Criação de times de melhoramento da qualidade;
3. Medidas da qualidade;
4. Avaliar o custo da qualidade;
5. Conscientização sobre a qualidade;
6. Ação corretiva;
7. Planejamento do Programa Zero Defeito;
8. Treinar supervisores;
9. Dia de zero defeito;
10. Estabelecer metas de melhoria;
11. Remoção das causas de erros;
12. Reconhecer e valorizar aquele que atinge sua meta de qualidade;
13. Conselhos de qualidade;
14. Repetir tudo.
No Brasil a Qualidade Total gerou uma “revolução” na década 
de 1980 e influenciou a criação de novos modelos de estrutura e 
gestão. Nos anos 1990, com a abertura do mercado nacional para 
produtos importados, empresas brasileiras tiveram que se ajustar 
para sobreviver em um mercado repleto de produtos com padrões 
Philip B. Crosby o 
uso de expressões 
que ficaram famosas 
na abordagem da 
qualidade como erro 
zero e conformidade 
são atribuídas a ele.
No Brasil a 
Qualidade Total 
gerou uma 
“revolução” na 
década de 1980 e 
influenciou a criação 
de novos modelos 
de estrutura e 
gestão.
39
de qualidade diferenciados em relação aos nacionais e a preços competitivos. 
Conceitos e ferramentas da qualidade influenciaram também iniciativas de 
modernização do aparelhamento do Estado como veremos nos Capítulo 2 e 3.
b) Reengenharia
Criada por Hammer e Champy na década de 1990, esta abordagem 
surgiu a partir de uma necessidade de reestruturar o sistema industrial 
norte-americano que havia perdido mercado para a indústria japonesa. 
Para Hammer e Champy a maioria das organizações foi construída a partir 
de uma concepção da divisão do trabalho. Porém,
[...] essa antiga forma de funcionamento 
simplesmente se tornou inoperante. No mundo 
atual de clientes, concorrência e mudanças, 
as atividades orientadas para tarefas estão 
obsoletas. Em seu lugar, as empresas precisam 
organizar seu trabalho em torno de processos 
(HAMMER; CHAMPY, 1994 apud CARAVANTES; 
PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 271).
A reengenharia pressupõe o abandono do paradigma burocrático tradicional 
e a adoção de um paradigma sustentado pela tecnologia da informação, mais 
empreendedor e adequado ao mundo contemporâneo.
Foi definida por Champy e Hammer (1994, apud CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 272) como o “repensar fundamental e a reestruturação 
radical dos processos organizacionais que visam alcançar drásticas melhorias em 
indicadores críticos e contemporâneos de desempenho, como: custos, qualidade, 
atendimento e velocidade”. Essa definição encerra quatro palavras-chave: 
fundamental, radical, drástica e processos.
Destas, destaca-se a palavra-chave processos que parece ter sido 
determinante e ter influenciado na atenção das organizações para a importância 
da gestão de seus processos de trabalho.
A reengenharia de processos combina uma estrutura para a realização de 
trabalho com uma preocupação com resultados visíveis e drásticos. Envolve o 
distanciamento do processo para que se indague qual seu objetivo geral e, em 
seguida, uma mudança criativa e radical para realizar melhorias de grande vulto 
na maneira pela qual esse objetivo é alcançado.
Se a década de 1980 ficou conhecida como a era da qualidade, nos anos 
1990, as palavras de ordem foram processo e competência. No capítulo 3, você 
irá estudar os fudamentos da Gestão por Processos e poderá observar sua 
relação com os fundamentos da reengenharia.
Criada por 
Hammer e 
Champy na 
década de 1990, 
esta abordagem 
surgiu a partir de 
uma necessidade 
de reestruturar o 
sistema industrial 
norte-americano 
que havia perdido 
mercado para a 
indústria japonesa.
 Capítulo 1 As Bases Teóricas da Gestão Estratégica
40
 Gestão Estratégica no Setor Público
Algumas Considerações
Neste primeiro capítulo estudamos as sínteses das teorias e das abordagens 
da ciência da administração, e seus respectivos representantes.
Vimos que algumas teorias permanecem atuais, desafiando o tempo e o 
contexto em que foram formuladas. Que algumas abordagens pouco agregaram ao 
estudo que as fundamentou e que outras, entretanto, tornaram-se tão importantes 
quanto a própria teoria. Enfim, em uma época de tantos “modismos”, conhecer as 
bases teóricas da gestão organizacional será útil para que você possa desenvolver 
o pensamento crítico e reconhecer seus princípios nos processos de modernização 
do aparelho do Estado que estudaremos no Capítulo 2 e também nos modelos e 
instrumentos de gestão utilizados pelas organizações, tema do Capítulo 3.
 
Referências
ARAUJO, Luis César G. de.Organização, sistemas e métodos e as 
tecnologias de gestão organizacional: arquitetura organizacional, 
benchmarking, empowerment, gestão pela qualidade total, reengenharia: volume 
1. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
CARAVANTES, Geraldo R.; PANNO, Cláudia C.; KLOECKNER, Mônica C.. 
Administração: teorias e processo. São Paulo: Pearson, 2005.
CAVALCANTI, Vera Lúcia. Liderança e motivação. 2. ed.Rio de Janeiro: Editora 
FGV, 2006.
CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à teoria geral da administração: uma 
visão abrangente da moderna administração das organizações. Rio de Janeiro: 
Elsevier, 1979.
JURAN, J. M. Juran na liderança pela qualidade. São Paulo: Livraria Pioneira 
Editora, 1990.
OLIVEIRA, Gercina Alves de. Desenvolvimento organizacional: teoria e 
diagnóstico. Rio de Janeiro: Ed. Fundação Getulio Vargas, 1979.
ROBBINS, Stephen P. Comportamento Organizacional. 8. ed. Rio de Janeiro: 
LTC Editora, 1999.
______. Fundamentos de Administração: conceitos essenciais e aplicações. 4. 
ed. São Paulo: Prentice Hall, 2004.
SILVA, Márcia Costa A. Competências Gerenciais e Prospectiva Estratégica: 
análise de cenários em Quissamã. Dissertação de mestrado. Rio de Janeiro: 
2005.
______.Desenvolvimento de equipes. (Apostila do curso). Programa de 
Capacitação do IBAM. 2006.
SIMON, Herbert A. Comportamento Administrativo: estudo dos processos 
decisórios nas organizações administrativas. Rio de Janeiro: FGV, 1965.
CAPÍTULO 2
As Bases da nova 
Administração Pública
A partir da concepção do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
3 Conhecer os principais marcos das ações de modernização da Administração 
no Brasil.
3 Identificar os elementos que caracterizam os processos de modernização da 
administração pública e sua relação com o papel do Estado.
42
 Gestão Estratégica no Setor Público
Contextualização 
Reforma administrativa refere-se a um processo de mudança 
e adequação do Estado ao momento histórico presente. As 
transformações em diversas dimensões - social, econômica, política, 
ambiental dentre outras - de tempos em tempos exigem a introdução 
de reformas visando criar sincronia entre as diferentes faces do 
desenvolvimento.
Falar de reforma administrativa implica, então, focalizar o Estado. 
Uma forma didática de entendê-lo é pensar que tem duas dimensões 
básicas: uma é organizacional, o aparelho de Estado ou a administração pública; 
outra, é o sistema constitucional-legal. Seguindo a fala do professor Bresser-Pereira 
(2011), reformar a administração pública é algo que se faz com a participação 
intensiva – mas não exclusiva - dos servidores públicos. Reformar o sistema 
constitucional, por sua vez, requer a participação de toda a sociedade e dos agentes 
públicos eleitos e não eleitos. 
O Estado é isto. Uma base legal complexa, associada a outras normas e 
instituições informais e oriundas da cultura, acionadas pela administração pública 
que o põe em movimento. É a nação politicamente organizada tendo como 
elementos o povo, o território e a soberania.
O governo, por outro lado, traduz a condução política dos negócios públicos, 
preferencialmente com base em planos e metas. Ou seja, um conjunto de funções 
estatais exercidas para orientação e direcionamento das políticas do Estado que 
definem suas macro diretrizes.
À administração pública incumbe o exercício da função administrativa, pelos 
3 níveis de governo (Federal, Estadual e Municipal) e seus respectivos 2 poderes 
(Executivo e Legislativo) que integram a estrutura de gerenciamento do Estado, 
pautada pelas funções determinadas pela Constituição Federal e pelas leis, no 
interesse da coletividade.
Uma outra e importantíssima pergunta também contribui para definir o Estado. 
É aquela que indaga sobre o beneficiário das ações do Estado. E vamos seguindo 
com o mesmo autor, Bresser-Pereira (2011). A história é longa e tem-se respostas 
variadas para diferentes momentos históricos. Chegando logo aos dias de hoje, as 
sociedades modernas são capitalistas e democráticas, com variações, gradações e 
características próprias. E Bresser-Pereira (2011, p. 13), então, afirma: “[...] o Estado 
é o instrumento por excelência de ação coletiva da nação ou da sociedade civil.”.
Ou seja, há disputa de interesses, conflitos entre eles, tendência à prevalência 
do mais forte, estratégias dos que podem menos para alcançar seus direitos etc.
Reformar a 
administração 
pública é algo 
que se faz com 
a participação 
intensiva – mas 
não exclusiva - 
dos servidores 
públicos.
43
 Capítulo 2 As Bases da Nova Administração Pública
44
 Gestão Estratégica no Setor Público
As reformas administrativas dizem respeito, portanto, à alteração 
do status quo do próprio Estado e, por isto, são geralmente cercadas 
de controvérsias, resistências e dúvidas.
O Estado, visto em suas três esferas - União, Estados e Municípios 
- como organizações, como aparelho do Estado, conta com recursos 
humanos, financeiros e tecnológicos que devem ser geridos para 
propiciar a prestação de serviços aos cidadãos, a partir da concepção 
de políticas públicas de caráter setorial e geral que dão harmonia à 
gestão governamental. Este é o conjunto de recursos que viabiliza as 
ações que devem ser realizadas pelo Estado.
As Reformas Administrativas são movimentos que servem para 
manter o Estado em condições de utilização eficiente, eficaz e efetiva 
dos recursos.
É importante destacar, ainda, que a Reforma Administrativa é 
entendida como “uma mudança planejada, de caráter legal, com a 
finalidade de modernizar e/ou adequar a administração pública como 
instrumento específico de Governo na prestação de serviços públicos 
devidos à sociedade, num determinado momento histórico” (SILVA, 
2005, p. 20). 
Em geral provocam mudanças na legislação e na forma de organização 
(estrutura administrativa) e também tanto nos processos de trabalho quanto no 
comportamento dos servidores públicos.
Este capítulo apresenta as principais ações de reforma correspondentes a 
cada período e enfatizando suas principais características, processos e resultados 
alcançados.
Três Pilares dos Modelos de Gestão 
Pública
As iniciativas de modernização da Administração Pública no Brasil 
não são recentes e estão correlacionadas a momentos específicos 
de nossa história, com suas importantes transformações sociais. 
Mudanças são processos, não se dão de forma instantânea, isolada.
Compreender o contexto em que tais processos ocorrem contribui 
para que possamos refletir sobre questões relacionadas à busca pela 
As Reformas 
Administrativas 
são movimentos 
que servem para 
manter o Estado 
em condições de 
utilização eficiente, 
eficaz e efetiva dos 
recursos.
As reformas 
administrativas 
dizem respeito, 
portanto, à alteração 
do status quo do 
próprio Estado 
e, por isto, são 
geralmente cercadas 
de controvérsias, 
resistências e 
dúvidas.
Eficiência, eficácia e 
efetividade, pilares 
que se constituem 
em preocupações 
permanentes para 
quem se dedica 
à formulação e 
implementação de 
políticas públicas.
45
eficiência, eficácia e efetividade, pilares que se constituem em preocupações 
permanentes para quem se dedica à formulação e implementação de políticas 
públicas.
Refletindo sobre cada uma dessas preocupações se verá que o foco 
predominante sobre uma delas não se dá por acaso. Há uma importante dimensão de 
valor, no sentido sociológico do termo, quando se opta por dar destaque a uma delas.
A eficiência, além de ser um princípio incorporado à Constituição Federal, 
está atrelada ao uso de recursos e encontra abrigo nos modelos de natureza 
mecanicista que integram a teoria administrativa. Já a eficácia, ao se aproximar 
de resultados, se associa aos fins a que se propõem as organizações. Portanto, 
se vinculam aos modelos e abordagens já examinadas no capítulo 1.
A efetividade traz uma medida de abertura para o meio no qual a organização se 
insere, fazendo-nos recordar