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Direito Administrativo Gabriele Valgoi Conceitos e classificação dos atos administrativos Objetivos de aprendizagem Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados: Conceituar atos administrativos. Explicar a classificação dos atos administrativos quanto à forma de exteriorização. Classificar os atos administrativos de acordo com o seu conteúdo. Introdução Os atos administrativos conceitualmente são atos praticados pelas pessoas administrativas, por meio de seus agentes, no pleno exercício de suas competências funcionais, que exteriorizam uma manifestação de vontade do Estado. Eles são capazes de produzir efeitos para assegurar o interesse público, de acordo com as hipóteses e condições previstas em lei. Neste capítulo, você vai ler sobre os principais conceitos aplicados aos atos administrativos e os elementos que os distinguem dos demais atos expedidos pela Administração Pública, e também sobre como classificá-los. Atos administrativos O ato administrativo é a concretização da manifestação de vontade pela Ad- ministração Pública, de forma unilateral, em observância ao princípio da legalidade, que assim a sujeita obrigatoriamente, observados os postulados de um Estado de Direito. A partir da lei, portanto, será possível determinar a validade das ações desempenhadas pelos governantes. Por meio de um conjunto de preceitos como os atos administrativos, o Direito Administrativo buscou disciplinar a atuação do poder estatal absoluto e prefixar os efeitos dessa atuação sobre os direitos das pessoas. Segundo a doutrina clássica de Hely Lopes Meirelles (2014), o ato ad- ministrativo é “[...] toda manifestação unilateral de vontade por parte da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos cidadãos ou a si próprio”. Nas palavras de Marçal Justen Filho, o ato administrativo “[...] é uma manifestação da vontade funcional apta a gerar efeitos jurídicos, produzida no exercício da função administrativa”. O conceito apresentado por José Cretella Junior, citado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2013), explica o ato administrativo como: [...] a manifestação de vontade do Estado, por seus representantes, no exercício regular de suas funções, ou por qualquer pessoa que detenha, nas mãos, fração de poder reconhecido pelo Estado, que tenha por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situações jurídicas subjetivas, em matéria administrativa. Esses conceitos referem-se apenas aos atos administrativos unilaterais, formados pela vontade exclusiva da Administração Pública. Os atos adminis- trativos bilaterais são chamados de contratos administrativos. É importante distinguir os atos administrativos dos fatos administrativos ou atos da Administração. Os atos administrativos representam uma manifestação de vontade da Administração Pública, no desempenho de suas funções de Poder Público. Já os fatos administrativos constituem meras atividades públicas materiais, decorrentes de alguma decisão administrativa e, em princípio, desprovida de interesse para o Direito. Como exemplos, citamos a instalação de um serviço público, a construção de uma ponte e a pavimentação de uma rua. Os atos administrativos também se distinguem dos atos políticos ou atos de governo, que representam a ação governamental no desempenho de suas funções típicas: a iniciativa, a sanção e o veto de leis, além da concessão de indulto. Assim, ao tratarmos de atos administrativos, é necessária a utilização de linguagem precisa. Isso porque a terminologia inapropriada pode resultar em equívocos práticos, como ocorre, por exemplo, com a confusão das noções de fatos da Administração e atos da Administração lato sensu. Conceitos e classificação dos atos administrativos2 Os fatos da Administração não se confundem com os atos administrativos propriamente ditos. Os fatos da Administração representam fatos naturais descritos em normas legais e que produzem efeitos na seara do Direito Ad- ministrativo, como, por exemplo, a morte de um servidor público para fins de pensão por morte em favor dos seus dependentes. Já os atos administrativos também não se identificam plenamente com a noção de atos da Administração. Isso porque esta expressão é bastante ampla e pode abranger, inclusive, a noção da primeira. Pode ser conceituada como “todo ato praticado no exercício da função administrativa”. Todavia, alguns atos administrativos propriamente ditos também são atos da Administração (mas não atos administrativos propriamente ditos): os atos de direito privado (como compra, venda e locação); os atos materiais da Administração Pública, que envolvem um ato executório, tal qual uma apreensão de mercadoria; os atos de valor, como é o caso do fornecimento de certidões; os atos normativos da Administração Pública, que importam na expe- dição de decretos, portarias, resoluções, entre outros. Assim, a noção de atos administrativos é bastante peculiar e precisa, variando de acordo com o entendimento e a abrangência dados ao seu objeto. Celso Antônio Bandeira de Mello (2013), por exemplo, assim conceitua os atos administrativos: [...] declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes — como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional. Já Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2013) define os atos administrativos como a “[...] declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário”. Em uma primeira leitura, pode parecer que os dois conceitos apresentados são iguais. No entanto, uma apreciação mais acurada apresenta uma sutil diferenciação, que torna a definição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2013) mais precisa, por ser mais restritiva. Isso porque, conforme a própria autora, seu conceito é menos amplo do que o primeiro, uma vez que exclui os atos normativos do Poder Executivo, que têm características próprias. 3Conceitos e classificação dos atos administrativos Características do ato administrativo O ato administrativo, pelas suas características, pode ser: vinculado ou discricionário; simples ou complexo; de império ou de gestão. O ato vinculado é aquele em que o administrador não pode atuar com o juízo de valor acerca da conduta exigida legalmente. Ou seja, a conduta do administrador está limitada por lei, não tendo qualquer liberdade na sua atuação. Nesse sentido, se preenchidos os requisitos impostos pela lei para a constituição de determinado ato administrativo, o administrador estará obrigado praticá-lo. São exemplos a licença, homologação e concessão. No ato discricionário, o administrador também deve agir nos limites previamente definidos pela lei, todavia, é concedida ao administrador uma margem de escolha para buscar a solução mais adequada para o caso concreto. O ato simples decorre de uma única manifestação de vontade de um único órgão, unipessoal (ato simples singular) ou colegiado (ato simples colegiado). Não interessa o número de pessoas que pratica o ato, mas a expressão da ma- nifestação de vontade, que não pode depender de outras, seja concomitante ou posterior. Reiterando, aperfeiçoa-se (ato perfeito) com uma única manifestação. O ato complexo, por sua vez, decorre da manifestação de vontade de dois ou mais diferentes órgãos ou autoridades e, somente assim, alcança a perfeição (completo, concluído e formado). O ato composto é aquele cujo conteúdo resulta da manifestação de um só órgão, mas a sua edição ou a produção de seus efeitos dependem de outro ato que as aprove. A função desse outro ato émeramente instrumental: autorizar a prática do ato principal ou conferir sua eficácia. O ato acessório ou instru- mental em nada altera o conteúdo do ato principal. Por fim, os atos administrativos podem ser caracterizados — a partir de seu destinatário, que pode ser geral ou individual — quanto ao objeto: como atos de império — assim entendidos como aqueles que a Admi- nistração Pública impõe coercitivamente aos administrados; os atos de gestão — são praticados sem que a Administração Pública utilize sua supremacia sobre os particulares, sendo atos típicos de admi- nistração, assemelhando-se aos atos praticados pelas pessoas privadas. Conceitos e classificação dos atos administrativos4 Elementos do ato administrativo Mesmo que exista divergência doutrinária quanto à indicação dos elementos do ato administrativo, alguns preferem substituí-los por requisitos ou até mesmo por condições de validade do ato administrativo. Os requisitos, ou seja, seus pressupostos de validade são cinco, constituindo a base de todo ato administra- tivo, vinculado ou discricionário, simples ou complexo, de império ou de gestão. Competência Nenhum ato administrativo pode ser validamente realizado sem que o agente disponha do poder legal para praticá-lo. Esse requisito impõe que o agente tenha competência administrativa atribuída por lei e por ela delimitada para o desempenho específi co de suas funções. Não é competente quem quer, mas quem a norma assim determina. A lei defi ne a atribuição e fi xa seus limites. Di Pietro (2013) faz referência ao sujeito, já que a competência é apenas um dos atributos que ele deve ter para a validade do ato, defi nindo o sujeito como “[...] aquele a quem a lei atribui competência para a prática do ato”. Finalidade Trata-se de requisito de validade do ato administrativo que se traduz pela satisfação e preservação do interesse público no ato administrativo como manifestação unilateral de vontade realizada pela Administração Pública. A fi nalidade do ato administrativo pode ser entendida como o resultado que a Administração Pública quer alcançar com a prática do ato, ou seja, a fi nalidade é o efeito mediato; é aquela que a lei indica explícita ou implicitamente, não cabendo ao administrador escolher outra. Forma Em princípio, todo ato administrativo é formal. Entre os particulares, as vontades podem se manifestar livremente, mas a Administração Pública exige procedimentos especiais e forma legal para que se expresse validamente. Assim, a inexistência de forma torna o ato administrativo inexistente, enquanto a escolha de forma diversa da legalmente exigida torna o ato administrativo inválido. A forma normal do ato administrativo é a escrita, admitindo-se a forma não escrita apenas em casos de urgência, de transitoriedade da manifes- tação da vontade ou de irrelevância de assunto para a Administração Pública. 5Conceitos e classificação dos atos administrativos Motivo Corresponde à situação de direito ou de fato que enseja o ato e determina ou autoriza a realização do ato administrativo. O motivo, quando expresso em lei, constitui-se em elemento vinculado. Nessa hipótese, o agente deve justifi car a existência do motivo, sob pena de invalidade do ato administrativo. Porém, se o motivo estiver a critério do administrador, caracteriza-se como elemento discricionário, situação em que não há necessidade de se dar motivo ao ato. Objeto Trata-se do conteúdo do ato administrativo, pelo qual a Administração Pública manifesta seu poder e sua vontade, ou simplesmente atesta situações preexis- tentes. Dessa forma, o objeto se identifi ca com o conteúdo do ato, por meio do qual a Administração Pública concretizará a tarefa de criar, modifi car ou afi rmar situações já realizadas. Classificação dos atos administrativos a partir da forma A determinação da espécie dos atos administrativos não encontra também um acordo entre os administrativistas. Podemos analisá-los tanto pelos aspectos do conteúdo quanto da forma. Analisados pela forma, vamos encontrar: decreto; portaria; resolução; circular; despacho; alvará. Decreto O decreto é ato emanado do Poder Executivo. Pode ser dirigido abstratamente às pessoas em geral, a pessoas ou a um grupo de pessoas determinadas. Um exemplo é o decreto de desapropriação. Conceitos e classificação dos atos administrativos6 Quando dirigido às pessoas em geral, pode ser regulamentar ou autônomo. Os regulamentares têm por finalidade a execução da lei. Os autônomos disci- plinam matéria que a lei não regula. Este tipo de decreto não tem fundamento constitucional. Como ato administrativo, o decreto só pode produzir efeito concreto. Os gerais são atos normativos. Portaria As portarias são atos internos emanados dos chefes dos órgãos, destinados aos seus subordinados, expedindo determinações gerais ou especiais. Podem iniciar sindicâncias ou processos administrativos. Resolução As resoluções são atos administrativos normativos que partem de autoridade superior, mas não do chefe do Executivo, por meio das quais disciplinam matéria de sua competência específi ca. As resoluções não podem contrariar os regulamentos e os regimentos, mas explicá-los. As resoluções podem produzir efeitos externos. Circular A circular é o instrumento usado para a transmissão de ordens internas uni- formes, incumbindo certos serviços ou atribuições a certos funcionários. Despacho O despacho é o ato que envolve a decisão da Administração Pública sobre assuntos de interesse individual ou coletivo submetido à sua apreciação. Esse despacho não se confunde com os despachos do Poder Judiciário. O despacho normativo é aquele que, proferido em um caso individual, gera a de- terminação de ser aplicado em geral nos casos idênticos, vigorando como norma interna administrativa. A Constituição Federal assegura ao particular o direito de tomar conhecimento dos despachos administrativos, assim, sua publicidade é necessária. 7Conceitos e classificação dos atos administrativos Alvará O alvará é a forma, ou seja, o revestimento exterior da licença e da autorização, que são o conteúdo do ato administrativo. É o instrumento pelo qual a licença e a autorização são concedidas. Classificação dos atos administrativos a partir do conteúdo De acordo com o conteúdo, os atos administrativos classifi cam-se em: autorização; licença; admissão; permissão; aprovação; homologação; parecer; visto. Autorização A autorização é ato de natureza discricionária, que, a partir da avaliação da Administração Pública, confere a possiblidade da realização de determinada atividade, serviço ou até mesmo o uso de determinado bem público. Aquele que pretende a autorização obrigatoriedade terá de atender a certas condições previstas em lei. Porém, incumbe à Administração Pública decidir discriciona- riamente quanto a permitir ou não a pretensão solicitada. Podemos exemplifi car os atos de autorização como a anuência do Poder Público para instalação de food trucks em vias públicas. Nesses casos, a Administração Pública analisará não somente as condi- ções para o exercício da atividade comercial, mas principalmente os reflexos atinentes ao uso da via pública, que se trata de bem público de uso comum do povo. Sob tais condições, o ato emanado pela Administração Pública detém caráter discricionário, pois a liberação requer a averiguação da conveniência e oportunidade sobre a medida pretendida. Conceitos e classificação dos atos administrativos8 Não há direito subjetivo na obtenção da autorização pelo particular, podendo a Administração Pública deixar de concedê-la a qualquer tempo. Nessas condições, é possível que a eventual autorização seja cassada, sem que, com isso, reste direito de indenização ao particular. Licença Pelas características, a licença trata-se de ato vinculado, pelo qual a Admi- nistração Pública permite que, mediante atendimento das condições previstas em lei, oparticular possa exercer determinada atividade. Há diferenças entre a licença e a autorização, porque nesta última a Ad- ministração Pública pode ou não permitir, mesmo que o solicitante atenda a todos os requisitos legais, enquanto na licença o Poder Público irá analisar apenas se houve ou não o atendimento das exigências, não lhe sendo possível, se estiverem plenamente atendidos todos os requisitos, recusar o pedido. Isso porque, nesses casos, o direito do particular já existe, cabendo à Administração Pública unicamente declará-lo. Um exemplo é a expedição de licença para construir — nesse caso, o direito do particular de construir dentro de sua propriedade já é garantido, cabendo à Administração Pública aferir se foram observadas as condições atinentes ao projeto, conforme previsto no Código de Obras ou Plano Diretor (normas atinentes ao Direito Urbanístico). Admissão A admissão é ato administrativo vinculado, no qual a Administração Pública reconhece ao particular o direito à prestação de um serviço público. Assim, tendo o particular atendido a todos os requisitos defi nidos em lei, o Poder Público não poderá negar o deferimento da pretensão. Permissão A Administração Pública, por meio de ato discricionário e unilateral, confere ao particular o uso de bem público dominical — assim entendido como aquele que constitui patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, consoante 9Conceitos e classificação dos atos administrativos disposto no art. 99, III, do Código Civil brasileiro (Lei Federal nº. 10.406, de 10 de janeiro de 2002) — ou a execução de serviço de interesse coletivo. Não se confunde com a autorização, ao exigir que o serviço permitido, ou o bem a ser usado, envolva interesse público. São exemplos de permissão de serviços de interesse púbico as permissões conferidas para dirigir táxis. A admissão diferencia-se da licença porque, na admissão, resta envolvido, apenas, o direito à prestação de serviço público, enquanto que, na licença, há aferição do direito ao exercício de outras atividades. São exemplos a admissão de funcionamento de hospitais, os prestadores de serviço de saúde e as instituições de ensino, como creches e escolas de educação infantil. Aprovação De forma discricionária e unilateral, a Administração Pública exerce o con- trole anterior e posterior de um determinado ato administrativo. A aprovação se aplica aos atos complexos, em que existe a autorização de um órgão e o referendo de outro. Um exemplo é a aprovação pelo Senado Federal de um ministro do Superior Tribunal de Justiça, indicado pelo Presidente da República. Homologação A homologação é ato vinculado, pelo qual a autoridade superior reconhece a legalidade de um ato anterior, exarado pela própria Administração Pública, por outra entidade ou até mesmo por particular. Trata-se apenas de um controle em que cabe a rejeição ou a aprovação, não sendo passíveis quaisquer alterações, restando, portanto, apenas a análise da legalidade. A homologação é o que dará eficácia ao ato. Um exemplo típico é a homo- logação pelo gestor do procedimento de licitação, assegurando-o por regular, podendo ser conduzida a contratação com o fornecedor. Conceitos e classificação dos atos administrativos10 Parecer Parecer é o meio pelo qual os órgãos consultivos da Administração Pública emitem opiniões sobre assuntos de sua competência. Porém, o parecer, como regra, não obriga a Administração Pública ao cumprimento estrito de suas conclusões, em face de seu caráter opinativo. Em alguns casos, no entanto, a lei determina a obrigatoriedade do parecer, para que o ato não seja nulo. Um exemplo do parecer em caráter obrigatório é a previsão do inciso VI, do art. 38, da Lei Federal nº. 8.666, de 21 de junho de 1993, que dispõe sobre a Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Visto O visto é ato vinculado que atesta a legitimidade de outro ato sem analisar o seu conteúdo, mas tão somente o pleno atendimento às condições formais, examinando as exigências extrínsecas do ato. Como exemplo, citamos os casos em que a lei atribui a condição do visto de chefi a imediata do servidor, previamente ao encaminhamento de determinada solicitação, sem a qual sequer restará recebido. DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2013. JUSTEN FILHO, M. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 13. ed. São Paulo: Dialética, 2009. MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2014. MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2013. Leituras recomendadas CARVALHO FILHO, J. S. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2014. MARINELA, F. Direito Administrativo. 3. ed. Salvador: JusPodivm, 2007. 11Conceitos e classificação dos atos administrativos
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