Unidade 2_Texto 03_Planejamento e Orçamento Públicos - Material didático - Univesp (1)

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CURSO SUPERIOR DE 
TECNOLOGIA EM GESTÃO PÚBLICA 
Eixo tecnológico: Gestão e Negócios 
Disciplina: Planejamento e Orçamento Públicos 
 
Obs.: Material didático elaborado pelo Prof. Me. Nivaldo 
Faria e extraído do curso de Tecnologia em Gestão 
Pública da Univesp. Por este motivo, sua utilização na 
disciplina de PPE da UFDPar deve respeitar a indicação 
de autoria e uso correto das fontes. 
 
 
Etapas e Níveis de planejamento | Nivaldo Faria 
 
Esta aula abrange o desenvolvimento das etapas que compõem o processo de gestão e apresenta, 
de forma geral, a definição e as tarefas que o gestor público irá conduzir para alcançar seus 
objetivos, através do planejamento como função administrativa essencial. 
O planejamento define objetivos para o futuro desempenho organizacional e decide os recursos 
e tarefas necessários para alcançá-los de forma mais adequada. É a função utilizada pelo gestor 
público para se orientar e atingir os objetivos pretendidos, por intermédio de ações baseadas em 
métodos, planos ou lógica, e não ao acaso. Assim, planejar envolve soluções de problemas e 
tomadas de decisão. 
Portanto, planejamento tem como premissa básica estabelecer como os objetivos serão 
alcançados e determinar a melhor linha de ação para sua execução. 
 
O processo de gestão e os níveis de planejamento 
 
O planejamento é função primordial e básica na gestão de qualquer atividade pública. É a base 
para todas as outras funções administrativas (organizar, dirigir e controlar), sendo o principal 
processo utilizado para determinar como o governo pode chegar ao que pretende e como 
executará as tarefas para atingir seus objetivos. 
A figura a seguir representa o esforço da função de planejamento com as demais ações 
estratégicas de governo para que os objetivos tenham resultados eficazes e, assim, os recursos 
necessários em cada etapa ou tarefa sejam otimizados e facilitem a solução de problemas em 
ambientes locais ou nacionais. 
 
 
 
O processo de planejamento é a ferramenta para administrar as relações com o futuro. É a 
aplicação do processo de tomada de decisão que influencia o futuro da sociedade. A partir desse 
conceito básico, Rezende (2015) define planejamento como: 
 “O processo de estabelecer objetivos sociais e definir, por intermédio de um plano, como 
alcançá-los”. 
Objetivos são os resultados específicos ou metas que se deseja atingir. Eles são os sinais 
orientadores das decisões de governo. Definem a missão e até a finalidade da ação. 
Plano é a colocação ordenada daquilo que é necessário para atingir os objetivos. Os planos 
identificam os recursos necessários, as tarefas a serem executadas, as ações a serem 
empreendidas e os prazos a serem cumpridos. Os planos são utilizados para identificar as ações 
necessárias para se atingir os objetivos e como parâmetro para o controle das operações da 
organização. 
O gestor é a peça fundamental da estrutura do planejamento, sendo o responsável pelo 
desenvolvimento do plano, bem como pelo aconselhamento das ações tático-operacionais para 
executá-lo e/ou colocá-lo em prática. 
São características fundamentais para o gestor: 
a) Experiência prática dentro de sua área de atuação: se possível, ter ocupado diversos 
cargos na gestão pública. 
b) Visão global: deve se preocupar com os objetivos amplos (macro) e não com áreas 
específicas (micro) da gestão. 
c) Conhecimento do ambiente geral e específico que influencia a gestão: é fundamental 
para o gestor fazer prognósticos, definir as tendências ambientais e propor ações para 
reagir a elas. 
d) Trabalho em equipe: deve possuir características pessoais que permitam colaborar e 
aconselhar outros gestores públicos. Deve, ainda, possuir facilidade de comunicação 
oral e escrita. 
O gestor, ao elaborar um planejamento, pode utilizar, conforme sua necessidade e condições 
ambientais, determinado tipo de filosofia de planejamento. Russel L. Ackoff aponta três tipos: 
• Planejamento conservador: volta-se à estabilidade e à manutenção da situação 
existente. A ênfase é conservar as práticas vigentes. Está mais preocupado com o 
saneamento de deficiências internas do que explorar oportunidades futuras. 
• Planejamento otimizado: foca em adaptabilidade e inovação interna. Baseia-se na 
preocupação de melhorar as práticas vigentes. Sua base é incremental, buscando a 
melhoria contínua. 
• Planejamento adaptativo: refere-se às contingências e ao futuro da gestão. Procura 
reduzir o planejamento retrospectivo voltado para a eliminação de deficiências 
localizadas no passado. Visa o ajustamento das demandas ambientais e à preparação 
para as futuras contingências. 
 
 
 
Atitudes em relação ao planejamento: 
Planejar, além de ser um processo de tomada de decisão, é também uma questão de atitude. É 
o resultado de atitudes favoráveis a mudanças ou o reconhecimento da necessidade de mudar. 
Nas últimas três décadas, as mudanças foram dramáticas. Até 1980, ninguém tinha ouvido falar 
em Windows ou Microsoft; as indústrias brasileiras tinham a proteção contra produtos 
estrangeiros; na década de 1990, o mundo viu a queda do muro de Berlim e a União Soviética 
se desfazer em pequenas repúblicas. 
Todas essas alterações provocaram forte impacto na sociedade, empresas e, principalmente, na 
gestão pública. Tudo foi consequência da capacidade dos gestores em lidar com as mudanças, 
e das atitudes em relação a elas. 
O gestor pode ter atitude proativa ou reativa. 
• Atitude proativa: 
Representada pelas forças que desejam e impulsionam as mudanças na gestão. São os gestores 
que processam positivamente os sinais que vêm do ambiente e do próprio governo. Quanto mais 
rapidamente a gestão antecipa o futuro, mais proativa é a atitude. 
• Atitude reativa: 
Representada pelas forças que desejam a manutenção das condições do presente e a 
estabilidade. É a atitude dos gestores que não interpretam positivamente os sinais do ambiente 
e do próprio governo. A estabilidade é preservada por forças poderosas que oferecem resistência 
às mudanças. São exemplos dessas forças: a comodidade da situação, o hábito, os 
procedimentos padronizados e os sistemas de controle. 
É fundamental para a gestão pública que os dois tipos de forças estejam presentes e em perfeito 
equilíbrio: a atitude proativa para crescimento e mudança e a atitude reativa para manter o 
equilíbrio e evitar mudanças desnecessárias. 
 
Níveis de planejamento: 
A dimensão estratégica é um processo de gestão que procura responder a questões básicas, 
como: 
• Por que o governo existe? 
• O que o governo faz? 
• Como pretende fazer? 
• Quando pretende fazer? 
O resultado desse processo é um plano de governo que serve para guiar a ação com "visão de 
futuro" e apresenta cinco características fundamentais: 
a) Adaptabilidade: é voltada para as relações entre o governo e seu ambiente específico. 
Por se defrontar com a incerteza nesse ambiente, tem suas decisões baseadas em 
julgamento e não em dados concretos, visando adaptar as ações às condições ambientais. 
b) Orientado para o futuro: seu horizonte de tempo é em longo prazo e foca mais 
criteriosamente os problemas do futuro do que os atuais. 
c) Sistêmico: envolve a totalidade da gestão, todos os seus recursos para obter a sinergia 
necessária e atingir os objetivos globais planejados. 
d) Consensual: em função da diversidade de interesses e necessidades da sociedade, o 
planejamento propõe um meio de atender a coletividade na direção futura. 
e) Aprendizado: orientado para a adaptação da gestão ao contexto do ambiente, 
o planejamento constitui uma tentativa constante de aprender a se ajustar a um ambiente 
complexo, competitivo e mutável. 
 
A elaboração da dimensão estratégica compreende quatro fases: 
a) Formulação de objetivos: é a definição dos objetivos globais que se pretende atingir a 
longo prazo. 
b) Análise dos fatores internos: o gestor analisa os recursos e a estrutura, avalia 
indicadoresde desempenho em termos de produtividade, crescimento, vantagens 
competitivas, entre outros. 
c) Análise externa do ambiente: abrange a análise regional e de outros fatores externos, 
como: conjuntura econômica, tendências políticas e ações governamentais, alterações 
nas normas sociais, culturais e legais. 
d) Formulação das alternativas estratégicas: especifica onde a gestão pretende chegar e 
como se propõe a fazê-lo a partir do momento presente, e deve conter: 
• Objetivos a longo prazo; 
• As atividades escolhidas (o que a gestão pretende produzir); 
• A região visada; 
• Os resultados esperados; 
• As alternativas estratégicas quanto aos objetivos (manter ou alterar?); 
• Novos investimentos. 
 
A dimensão tático-operacional determina o que as secretarias devem fazer a fim de que a gestão 
alcance os objetivos propostos no período definido nos programas e ações do Plano Plurianual. 
Os planos, geralmente, são desenvolvidos para as áreas estratégicas ou mais carentes do 
governo, cujo objetivo é transformar a missão estratégica em algo mais acessível para 
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elaboração dos planos operacionais, enquanto o planejamento estratégico tem por finalidade a 
gestão em futuro próximo. 
As metas são fixadas levando em consideração a dimensão estratégica e são dispostas em planos 
anuais de gestão, que possibilitam sua visualização por todos os gestores envolvidos. 
Logo, a dimensão tático-operacional é focalizada para curto prazo e cobre cada uma das 
tarefas ou operações individualmente. Preocupa-se com "o que fazer” e com o “como fazer” as 
atividades cotidianas da gestão. Refere-se, especificamente, às tarefas e operações realizadas 
na prática. 
Alcançando esses objetivos, pressupõe-se que os objetivos fixados nessa fase serão também 
contemplados e, consequentemente, se torne mais fácil o alcance dos objetivos da dimensão 
estratégica. 
O planejamento da dimensão tático-operacional é distribuído por toda a gestão, seus 
participantes elaboram planos nos quais serão organizadas e definidas as metas por áreas ou 
secretarias e serão, posteriormente, controladas e avaliadas de acordo com o desempenho do 
respectivo setor. Para o sucesso da gestão, é necessário que cada setor tenha êxito nas propostas 
fixadas e, dessa forma, mantém-se a direção estabelecida. 
Portanto, planejar é fundamental para qualquer atividade, conhecendo bem as bases desse 
planejamento o sucesso está garantido. 
 
Planejamento e políticas públicas e Modelos de planejamento governamental 
| Nivaldo Faria 
 
O planejamento também seria um artigo de primeira necessidade? Ainda que necessário no 
setor público, o planejamento não é óbvio nem trivial. 
O planejamento estratégico está sempre relacionado à capacidade de uma instituição se adaptar 
à incerteza permanente que envolve o futuro e às mudanças imprevistas nos ambientes. Isso 
vale tanto para o setor privado quanto para o público (podemos observar o atual cenário da 
pandemia de covid-19 que afeta a cadeia produtiva e a economia mundial). 
No entanto, as rápidas mudanças políticas, econômicas e sociais pelas quais o país tem passado 
desde a redemocratização não sustentam mais esse argumento. Portanto, desde a Constituição 
Federal de 1988, o planejamento de médio e longo prazos é obrigatório pelo art. 165 e, após a 
aprovação do Poder Legislativo, ele se tornou lei. 
A relação das políticas públicas com o planejamento denota, claramente, que se não houver 
uma ação estratégica do gestor, todo esforço contido nessa política acontece sem a efetiva 
possibilidade de atender à demanda social. O planejamento com os modelos de análise e as 
políticas públicas com o ciclo de elaboração e execução é, em uma rápida análise, crítica das 
reformas gerenciais do Estado e sua relação mais imediata às transformações do planejamento 
federal. 
O planejamento estratégico é a ciência e a arte de atingir os objetivos estabelecidos por meio 
do cálculo estratégico sobre o futuro, sendo capaz de orientar as ações no momento presente. 
De Toni (2016), faz uma reflexão sobre o planejamento no ciclo de políticas públicas e as 
reformas gerenciais, destacando a importância das políticas públicas e do planejamento como 
elementos fundamentais para que as demandas da sociedade possam ser atendidas com 
necessária eficiência, observando a limitação de recursos que o governo dispõe para esses 
programas de dimensões tático-operacionais. 
Uma política pública, em sentido amplo, é tudo o que resulta de uma iniciativa governamental 
para responder a uma demanda legítima da sociedade, contudo, está longe de ser a única, pois 
o tema é amplo e complexo. Logo, se tentamos submeter o ritmo do desenvolvimento dos 
acontecimentos à vontade humana, devemos imediatamente pensar que governar em situações 
complexas exige exercer a prática do planejamento estratégico até seu último grau. 
Política pública e planejamento podem provocar alguns conflitos no entendimento e na 
interpretação de gestores iniciantes, mas enquanto o primeiro envolve escolhas e decisões sobre 
prioridades coletivas, o segundo é a ciência e a arte de alcançar objetivos futuros, orientado por 
ações atuais. 
Quase sempre as políticas públicas são parte da solução de conflitos sociais ou a causa de novas 
disputas coletivas. Seu sucesso não depende exclusivamente do modelo, mas, sobretudo, de sua 
estratégia de implementação e de governança. 
Na implementação das políticas públicas, outras variáveis ganham relevância, tais como a 
natureza das instituições, o tipo de processo decisório, a capacidade administrativa e 
organizativa, a gestão orçamentária, o comportamento da burocracia pública, a reação de 
beneficiários e eventuais prejudicados, o calendário eleitoral e os processos de controle, 
monitoramento e avaliação. 
A figura a seguir traz a representação do ciclo simplificado de políticas públicas, a elaboração 
de uma política pública começa quando um problema é percebido pelo público como uma 
demanda que não pode ser resolvida sem a presença do Estado. A natureza coletiva e o tipo de 
solução definem a entrada de um problema na agenda do governo. 
Na fase de formulação da política, o governo, sujeito a múltiplas pressões, define as alternativas 
para solucionar o problema, sendo na implementação da política pública que outras variáveis 
ganham relevância, tais como: a natureza das instituições, o tipo de processo decisório, a gestão 
orçamentária, entre outras. 
Quanto à avaliação, é a última fase do ciclo simplificado de políticas públicas e o momento de 
identificar se os produtos do programa ou projeto produziram os resultados esperados. 
 
 
Fonte: De Toni (2016, p. 37). 
 
Ribeiro e Bliacheriene (2013, p. 36) apontam que a elaboração de políticas públicas precede ao 
modelo de planejamento governamental adotado pelos gestores, pois é um instrumento legal de 
médio prazo que, por meio de diretrizes governamentais, estabelece programas, ações, objetivos 
e metas da administração pública, para um período de quatro anos, promovendo a identificação 
clara dos objetivos e prioridades da União, Estados e Municípios. 
 
Todo governo deve definir suas prioridades na forma de programas e projetos, com diretrizes, 
objetivos e metas. Embora a metodologia mude, é o Plano Plurianual (PPA) que deve orientar 
a ação do Estado e da sociedade a ajudar construir uma visão de futuro que, a partir das lições 
do passado, oriente o presente. 
O Plano Plurianual (PPA) define as diretrizes, os objetivos e as metas relativas aos programas 
de duração continuada que serão planejadas por meio das ações que integrarão esses programas, 
bem como as despesas delas decorrentes. Historicamente, o PPA é o instrumento de 
planejamento tático-estratégico das ações estatais e dele derivam as Leis de DiretrizesOrçamentárias (LDO) e as Leis de Orçamento Anuais (LOA). 
Também é importante destacar que, pelo menos em dois casos, a Constituição Federal (Art. 
214) prevê a existência de planos setoriais (Educação e Cultura) de longo prazo aprovados por 
lei e com vigência de longo prazo e não de médio prazo, como ocorre no caso do PPA. 
Os principais objetivos do PPA são: 
• definir, com clareza, as metas e prioridades da administração, bem como os resultados 
esperados; 
• organizar, em programas, as ações de que resultem oferta de bens ou serviços que 
atendam às demandas da sociedade; 
• estabelecer a necessária relação entre os programas a serem desenvolvidos e a 
orientação estratégica de governo; 
• nortear a alocação de recursos nos orçamentos anuais, compatível com as metas e 
recursos do plano; 
• facilitar o gerenciamento das ações do governo, atribuindo responsabilidade pelo 
monitoramento dessas ações e pelos resultados obtidos; 
• integrar ações desenvolvidas pela União, Estado e governo local; (vii) estimular 
parcerias com entidades privadas, na busca de fontes alternativas para o financiamento 
dos programas; 
• explicitar, quando couber, a distribuição regional das metas e gastos do governo; 
• tornar transparente a aplicação de recursos e os resultados obtidos. 
As estratégias desenvolvidas para consolidar a missão e abordar os cenários são decorrentes e 
condicionantes da visão e do papel do Estado vislumbrado. Nesse sentido, há um forte contato 
entre a questão técnica de planejamento e sua abordagem política, que emerge das eleições. 
A construção de cenários tem por objetivo reduzir as incertezas no processo de planejamento e 
gestão. Normalmente, esse esforço de construção de cenários alternativos envolve sondagens 
nos ambientes interno e externo à organização, em dimensões econômicas, sociais, tecnológicas 
e de produção e/ou entrega de bens e serviços. 
Quase todas as técnicas recomendam, pelo menos, a construção de três cenários (o otimista, o 
provável e o pessimista). O número de cenários a serem apresentados depende da natureza da 
atividade a ser desenvolvida e das incertezas envolvidas. 
A necessidade de se definir uma ferramenta de planejamento que explicite as principais 
características e a lógica central de intervenção da ação estatal nos coloca o imperativo de adotar 
uma técnica que seja de fácil visualização e aplicação. 
A partir das orientações do Banco Mundial, desde os anos 1990, praticamente todas as 
organizações no âmbito da cooperação internacional utilizam o instrumento “Quadro Lógico 
ou Marco Lógico”, e muitas adotaram também o processo do enfoque com foco participativo 
na modelagem de planejamento governamental. 
A estrutura do quadro lógico tem por objetivo explicitar a vinculação entre os objetivos 
governamentais, as ações a serem desenvolvidas e os resultados esperados, bem como 
evidenciar as métricas que serão desenvolvidas para aferir resultados e como serão levantados 
os dados. 
A figura a seguir apresenta o Quadro Logico que representa a explicitação de um resumo do 
plano de intervenção, que fornece respostas basicamente às seguintes perguntas: 
• Por que o projeto deve ser realizado? 
• Qual é o seu propósito e quais as mudanças a serem alcançadas? 
• Como se pretende produzir melhorias? 
• Quais são as condições externas que influenciam o alcance dos resultados e dos seus 
efeitos? 
• Como é possível identificar o alcance das melhorias e mudanças? 
 A construção do Quadro Lógico envolve a elaboração da matriz de ações planejadas para a 
solução de um problema e resultados esperados de forma a explicitá-los de forma lógica e 
transparente. Essa descrição permite, em primeiro lugar, verificar se um projeto está bem 
estruturado e, em segundo lugar, o acompanhamento sistemático e uma avaliação mais fácil e 
mais objetiva. 
 
Modelo de Matriz do Marco Lógico 
 Lógica da 
Intervenção 
Indicadores 
Objetivamente 
comprováveis 
Fontes de 
comprovação 
Suposições 
Importantes 
Objetivo 
Superior 
 
Objetivo do 
Programa 
 
Resultados 
Atividades 
Principais 
 
Fonte: Ribeiro; Bliacheriene (2013, p. 73). 
Para os autores, o modelo de “programas”, bem desenvolvido, possibilita a visualização do 
conjunto de produtos e determina a construção de indicadores de eficácia e efetividade da ação 
estatal. Existem modelos que permitem a construção de “programas”, dentre os quais o mais 
difundido internacionalmente é o Marco Lógico, descrito em detalhes no cap. 3.3.5.4 – 
“Utilização do marco lógico para definição dos atributos do programa” - p. 71. 
O processo de planejamento com foco participativo para construção do Marco Lógico prevê a 
realização de workshops nos quais estão reunidas as equipes de construção/implantação da 
política pública mediadas por um facilitador, tendo por objetivo a construção do “Quadro 
Lógico” que será o elemento principal do Marco Lógico a ser desenvolvido. 
 
 
 
Abordagem sistêmica e estratégica de planejamento - Planejamento, 
avaliação e monitoramento | Nivaldo Faria 
 
Não só as funções da administração (planejamento, organização, direção e controle) devem ser 
consideradas em um planejamento estratégico, mas também a administração estratégica deve 
ser entendida e vivenciada na sua elaboração. Em algumas organizações, a palavra direção tem 
sido substituída por liderança e por gestão. 
A abordagem sistêmica da administração estratégica abrange, além da gestão de suas partes ou 
estágios, os detalhes e as discussões que antecedem a elaboração do planejamento estratégico, 
pois torna-se um processo contínuo e iterativo que visa manter uma organização como um 
conjunto apropriadamente integrado a seu ambiente. 
Acentua que os gestores se dediquem a uma série de etapas ou a processos contínuos. O termo 
iterativo indica que as etapas são repetidas ciclicamente, em função dos ambientes 
organizacionais mudarem constantemente, e as organizações se transformarem de forma 
adequada para assegurar que as metas organizacionais possam ser alcançadas com maior 
eficiência. 
Além da abordagem estratégica, visão sistêmica, a ciência da administração contempla 
planos de ações operacionais e os programas tático-operacionais, divididos em etapas 
relacionados ao sistema de administração estratégica: 
• Analisar o ambiente (ex.: Análise SWOT); 
• Estabelecer a diretriz organizacional (metas, missão e objetivos claros); 
• Formular estratégias (definir como as ações alcançarão os objetivos); 
• Implementar estratégias (colocar em ação o plano desenvolvido) e 
• Elaborar o controle estratégico (monitorar e avaliar o processo). 
Atualmente, podem ser destacados os seguintes instrumentos estratégicos para organizações: 
planejamento estratégico organizacional; planejamento estratégico de informações; modelo de 
informações organizacionais e mapas de conhecimentos; metodologia para desenvolvimento de 
projetos; instrumento ou técnica de gestão de projetos; normas e padrões técnico-operacionais; 
manuais e documentações. 
As macroatividades presentes nas organizações para seu funcionamento sistêmico (integrado) 
e efetivo são chamadas de funções organizacionais, mas nas organizações públicas, são 
chamadas de funções públicas. 
Enquanto nas organizações privadas encontramos a função produção ou serviços, nas 
organizações públicas essa função pode ser chamada de serviços públicos, sejam serviços 
específicos ou de governos (federal, estadual e municipal), podendo ser subdividida em: 
educação, saúde, segurança, social, transporte, abastecimento, cultura, habitação, turismo, entre 
outros. 
A abordagem sistêmica nesse contexto precede a inovação e, pode ser entendida como fazer 
diferente com valor agregado um serviço público, sem necessariamente ser algo novo. Nesse 
sentido, a gestão pública inovadora é a que oferece produtosou presta serviços com valores 
agregados. 
A inovação no serviço público pode contemplar duas abordagens estratégicas: tecnológica e 
humana. A abordagem tecnológica está voltada ao ambiente interno da organização e, a 
abordagem humana ao ambiente externo e oferece serviços ou produtos, em um ou mais 
processos e, até mesmo, no modelo inovador da gestão pública. 
A inovação sempre requer um processo como premissa e pode ser entendido como uma 
metodologia que requer procedimentos. Uma metodologia exige a definição de suas partes ou 
fases, subfases, produtos e pontos de avaliação. 
Outro ponto a ser destacado na correlação entre a inovação e a abordagem sistêmica é que a 
inovação não acontece facilmente, ela encontra algumas barreiras, tais como: isolamento dos 
gestores organizacionais; falta de integração entre os gestores organizacionais e os seus 
subordinados; intolerância com pesquisadores locais; horizonte de curto prazo desprezando-se 
detalhes de planejamento e necessidade de tempo; práticas conservadoras; racionalismo e 
burocracia excessivos; excesso de informação e incentivos inadequados aos inovadores. 
A nova gestão é um largo campo de discussão sobre as intervenções políticas dentro do governo 
executivo. As características sistêmicas dos instrumentos das intervenções de políticas são 
regras institucionais e rotinas organizacionais que afetam o planejamento das despesas, a gestão 
das finanças, a administração pública, as relações civis de trabalho, as compras, a organização 
e métodos, a auditoria e a avaliação de todos esses processos. 
A estratégia de planejamento também pode ser entendida como um processo dinâmico e 
interativo para desenvolvimento estruturado e inteligente de projetos, visando à qualidade, à 
produtividade e à efetividade de projetos. Permite o uso de uma ou várias técnicas por opção 
dos envolvidos no projeto. 
As cidades ou os municípios também podem fazer seu planejamento estratégico por meio uma 
metodologia com as seguintes fases (e subfases): dados da cidade (município); análises 
estratégicas municipais (análises da cidade; análises externas à cidade; análises da 
administração municipal); diretrizes estratégicas municipais (diretrizes da cidade; diretrizes da 
administração municipal); estratégias e ações municipais (estratégias municipais; ações 
municipais; viabilização das estratégias e ações municipais); e controles municipais e gestão do 
planejamento. 
Em resumo, para elaborar, gerir e implementar o planejamento estratégico em 
organizações públicas, sugere-se a estruturação das seguintes fases: análises organizacionais; 
diretrizes organizacionais; estratégias organizacionais; e controles organizacionais e gestão do 
planejamento. 
Nas organizações públicas, o modelo de gestão pode ser influenciado pela legislação pertinente 
que rege a atividade pública da referida organização. Sob a ótica da administração, o 
planejamento estratégico está relacionado com o conjunto de recursos e a aplicação das 
atividades destinadas aos atos de gerir a organização e suas funções organizacionais. 
Na organização pública, a gestão pode ser direcionada à capacidade dos governos de gerir as 
funções federais, estaduais e municipais, bem como de implementar respectivas políticas 
públicas para facilitar as ações necessárias na condução do país, dos estados e das cidades, 
contextualizando a participação dos cidadãos nesses desafios. 
 
Planejamento, avaliação e monitoramento 
Ao partirmos de uma visão sistêmica e contingencial da administração pública, temos que as 
organizações devem se estruturar e se organizar de forma compatível com o ambiente em que 
a entidade está inserida e com a natureza da atividade desempenhada. Quem faz a mediação 
entre as estruturas organizacionais e o ambiente são as estruturas de planejamento e de gestão 
estratégicas. 
Ao entendermos o planejamento estratégico no setor público como a união entre as estruturas 
administrativas do Estado e a prospecção da realidade, passos a entendê-lo como o ponto de 
união onde se acoplam o ciclo de política e gestão. 
Diante dessas estruturas, vemos a construção de um ciclo de gestão e políticas públicas que 
envolve a essência do planejamento que deve ser monitorado e avaliado sistematicamente, em 
função das ações implantadas no ambiente - interno e externo - e do desenvolvimento de 
metodologias que apontem maior eficiência nas ações de governo. 
Mas, quais são os benefícios que o monitoramento pode trazer ao planejamento? 
O monitoramento de um programa ou projeto não pode ser confundido com o simples 
acompanhamento ou registro de eventos. Logo, a iniciativa de cobrar resultados é uma 
atribuição essencial da liderança do gestor público. 
Sem essa iniciativa, não há incentivo para o processo de planejamento. Se todos os níveis da 
organização estão engajados em um sistema coerente de monitoramento e avaliação, o processo 
de planejamento surge como resposta para organizar a instituição na direção de seus objetivos 
mais estratégicos. 
O monitoramento e a avaliação são a base do sistema de prestação de contas, isto é, de 
responsabilização de cada nível hierárquico sobre a implementação do plano estratégico. Esse 
conceito é fundamental para explicar a capacidade de governo que se desenvolve quando é 
exigida pelas regras do jogo político mediante práticas sistemáticas que exijam cobrança e 
prestação de contas por desempenho. 
A dinâmica e a finalidade do monitoramento é permitir rapidamente a correção de rumos; para 
isso serve a avaliação em suas diversas formas, momentos e processos. Paradoxalmente, a 
primeira dificuldade em monitorar os resultados de um projeto é o próprio projeto. 
A precariedade das metodologias contribui deliberadamente para que o desenho dos projetos 
tenha pouca avaliabilidade, por exemplo: objetivos incoerentes com diretrizes gerais, 
indicadores inexistentes ou mal elaborados, metas que não guardam relações lógicas com 
indicadores, produtos e resultados confusos e, assim por diante. 
O processo de avaliação também não pode ser visto como algo meramente punitivo, pois 
qualquer organização cujo sistema de gestão não tem capacidade de prestar contas está fadada 
à mediocridade funcional estável, isto é, a uma zona de conforto que a isola cada vez mais da 
realidade. 
Isto é muito comum no setor público, em que as práticas de gestão e planejamento estratégico 
são ainda incipientes e primitivas. A existência de uma organização pública jamais pode ser 
automotivada pelo interesse da própria burocracia ou de clientelismos injustificados. Logo, ela 
deve seguir a estratégia e existir para resolver problemas e aproveitar oportunidades na garantia 
do bem-estar coletivo e da cidadania. 
Avaliar impactos exige um olhar interdisciplinar e múltiplos saberes, pois o projeto (assim 
como o plano inteiro) visa superar uma situação problemática que é, por definição, síntese de 
múltiplas determinações - sociais, políticas e econômicas. Assim, a avaliação deve enfrentar 
esse primeiro desafio, aprender a multidimensionalidade dos fenômenos, recusar a 
formalização arbitrária que separa os saberes. 
O maior problema é a desconexão entre os processos avaliativos formais e os processos 
avaliativos reais, ocultos no processo e não transparentes. O risco dessa dissociação está na falta 
de planejamento da avaliação resultante da falta de demanda pela direção das organizações. 
Avaliações são julgamentos de valor e de mérito sobre o desempenho de pessoas, processos e 
instituições, e é por isso que os critérios de julgamento devem estar claros para todos os 
envolvidos e subordinados aos parâmetros das próprias diretrizes estratégicas da instituição. 
Toda avaliação é feita por alguém, por uma instituição, por um grupo de pessoas que têm 
posições, valores, referências, biografia. Então qual é a saída? 
A solução é sempre deixar claros o contexto e as circunstâncias em queo processo avaliativo 
acontece, para que a leitura de seus resultados possa capturar a complexidade de todo o 
fenômeno e deduzir as próprias conclusões. 
Por isso mesmo, as organizações mais maduras institucionalmente têm centros de 
monitoramento e avaliação independentes para tentar preservar um distanciamento crítico 
mínimo, que lhes garanta alguma isenção e independência nos pareceres. 
O monitoramento e a avaliação são cada vez mais demandados, necessários e rotineiros na vida 
dos gestores públicos. Não apenas os organismos de controle, mas a própria sociedade mais 
escolarizada e politizada demanda a avaliação do impacto do que é feito com os recursos 
públicos ou coletivos. 
A dimensão mais importante do processo avaliativo é a aprendizagem institucional. Portanto, 
uma instituição que entende o porquê de seus próprios insucessos e fracassos tem muito mais 
chance de avançar na sua maturidade e qualificar ainda mais os serviços públicos que fornece 
aos cidadãos. 
 
Bibliografia básica: 
CREPALDI, Silvio Aparecido. Orçamento público: planejamento, elaboração e controle. 
São Paulo: Saraiva, 2009. <BV> 
DE TONI, Jackson. O planejamento estratégico governamental: reflexões metodológicas e 
implicações na gestão pública. Intersaberes, 2016. <BV> 
PALUDO, Augustinho Vicente; PROCOPIUK, Mario. Planejamento 
governamental: referencial teórico, conceitual e prático. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2014. 
REZENDE, Denis Alcides. Planejamento estratégico público ou privado: guia para 
projetos em organizações de governo e de negócios. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2015. 
FUNDAP - Fundação do desenvolvimento Administrativo. Gestão estratégica: planejamento 
e gerenciamento de programas e projetos. São Paulo: Fundap, 2005. 
RATTNER, Henrique. Planejamento e bem-estar social. São Paulo: Perspectiva, 1979. 
 
Bibliografia complementar: 
ANDRADE, Nilton A. (Org.). Planejamento governamental para municípios: plano 
plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual. 2. ed. São Paulo: Grupo 
GEN, 2010. <BV> 
GIACOMONI, James. Orçamento público. 16. ed. São Paulo: Grupo GEN, 2012. <BV> 
RIBEIRO, Renato Jorge B.; BLIACHERIENE, Ana C. Construindo o planejamento 
público: buscando a integração entre política, gestão e participação popular. São Paulo: 
Grupo GEN, 2013. <BV> 
PPA; LDO; LOA; LRF.