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Administração
Prof. Jonathan Roberto
Administração Financeira e Orçamentária
CONTEÚDOS ABORDADOS NA AULA DE HOJE
Fundamentos Legais do Orçamento público
Orçamento Público
Orçamento público é:
Instrumento de planejamento adotado pela administração pública - União, Estados, Distrito Federal e Municípios
Realizado nas três esferas de poder – Executivo, Legislativo e Judiciário;
Prevê ou estima todas as receitas a serem arrecadadas e fixa as despesas a serem realizadas no exercício financeiro seguinte;
Objetiva a continuidade, eficácia, eficiência, efetividade e economicidade na qualidade dos serviços prestados à sociedade.
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Naturezas do Orçamento Público
O orçamento público possui enfoque em diversas áreas, como: política, econômica, administrativa, jurídica, contábil, financeira.
Política: Quando apresenta o resultado do processo de avaliação de demandas e de escolha entre alternativas a serem contempladas no orçamento.
Econômica: Se destacadas as questões fiscais – receitas, despesas, déficits e dívidas públicas. 
Naturezas do Orçamento Público
Jurídica: Orçamento como a lei, que estima a receita e autoriza tetos de despesa
Administração: Ver o orçamento como o plano das realizações da administração pública; Chama atenção para o seu importante papel como instrumento de gestão. Demonstra a ação governamental e o desempenho durante a execução.
Financeiro: Demonstra os fluxos de arrecadação (receitas a arrecadar) e de pagamento (despesas a executar).
Contábil: Quando por meio das contas, antecipa o resultado patrimonial desejado. 
Naturezas do Orçamento Público
Pode-se classificar à elaboração do orçamento em: Legislativo, Executivo ou misto. 
Legislativo: é o orçamento cuja elaboração, votação e aprovação é da competência do Poder Legislativo, cabendo ao Executivo a sua execução. Esse tipo é utilizado em países parlamentaristas;
Executivo: é o orçamento cuja elaboração, aprovação, execução e controle são da competência do Poder Executivo. É utilizado em países onde impera o poder absoluto;
Misto: é o orçamento elaborado e executado pelo Poder Executivo, cabendo ao Poder Legislativo a sua votação e controle. Esse tipo é utilizado pelos países em que as funções legislativas são exercidas pelo Congresso ou Parlamentarismo, sendo sancionado pelo chefe do Poder Executivo. Este é o tipo utilizado no Brasil.
Tipos de Elaboração do Orçamento
	O orçamento público além de ser uma lei é também um instrumento de gestão utilizado para organizar os recursos financeiros e, para isso, se baseia em regras, aprovadas pelo Poder Legislativo, que devem ser cumpridas pelos gestores públicos e acompanhadas pela sociedade. Essas regras são os fundamentos legais que o embasam. 
	A palavra fundamento pode ser entendida como: alicerce, base, apoio. O termo legal refere-se à lei, norma ou conjunto de regras aprovadas pelo poder legislativo, que devem ser obedecidas pela sociedade. 
Fundamentos legais: são as leis e os fundamentos infralegais, ou seja, de nível hierárquico inferior às leis. 
São decretos e portarias que organizam e regulamentam o orçamento público no Brasil.
Todas essas legislações devem estar de acordo com a Constituição Federal de 1988.
Fundamentos Legais do Orçamento Público
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Conhecer a legislação que rege o orçamento público é muito importante para todos os cidadãos. 
Essas leis são as "regras do jogo" e existem para garantir que as previsões orçamentárias (receitas e despesas) sejam cumpridas pelos administradores públicos.
São elas:
Constituição Federal da República de 1988;
Lei nº 4.320/64;
Decreto Lei nº 200/67;
Lei Complementar nº 101/2000;
Lei Complementar nº 131/2009;
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Constituição Federal da República de 1988;
Traz o tema "Dos Orçamentos" em seus artigos 165 a 169 (Título VI, Capítulo II, Seção II), os quais dispõem sobre as normas gerais do orçamento público brasileiro. 
Todas as leis relacionadas ao orçamento público devem estar em harmonia com esses dispositivos.
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Constituição Federal da República de 1988;
Buscou “unificar” e harmonizar a peça orçamentária – visa estabelecer um vínculo entre a condução de médio prazo com as condições necessárias para a execução orçamentária de curto prazo. 
Observa a coerência entre os componentes.
A Constituinte passa a criar uma única peça orçamentária a ser consolidada – com os componentes:
Plano Plurianual (PPA)
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
Lei Orçamentária Anual (LOA)
Fundamentos Legais do Orçamento Público
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	Lei n º 4.320, de 17 de março de 1964: Estabelece as normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e dos balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Apesar de ter sido elaborada em 1964, foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988;
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Seus dispositivos são aplicados na elaboração, execução e controle dos orçamentos até os dias atuais. 
Em suma, esta lei descreve:
a composição dos orçamentos;
a classificação das receitas e despesas;
o conteúdo e a forma da proposta orçamentária;
o exercício financeiro;
os créditos adicionais ao orçamento;
a execução do orçamento;
o controle da execução orçamentária;
o controle e a contabilidade do orçamento.
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Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967: Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências.
Na década de 60 foi verificada a necessidade de modernização da Administração Pública Federal. Sendo concretizada pela publicação do Decreto-Lei nº 200/67. 
Em relação ao orçamento público, o Decreto enfatiza a importância do planejamento, promovendo as bases para implantação do Orçamento-Programa.
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	Orçamento-Programa está ligada à ideia de planejamento. Portanto, o orçamento deve considerar os objetivos que o governo pretende alcançar durante um determinado período de tempo.
	
O Orçamento-Programa ultrapassa a fronteira do orçamento como simples documento financeiro, aumentando a sua dimensão no sentido de ser um instrumento que busca viabilizar o alcance de resultados.
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Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal
Antes de 2000, a administração pública convivia com elevado nível de endividamento dos governos, cujas despesas eram maiores que as receitas, sobretudo nos estados e municípios.
Diante desse contexto, surgiu a necessidade de criação de vários mecanismos para melhoria da gestão fiscal, consolidados na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF.
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A LRF é um código de conduta para os governantes e administradores públicos de todo o País, com o objetivo de promover a responsabilidade na gestão dos recursos públicos, por meio de:
ação planejada e transparente;
prevenção de riscos e correção de desvios que afetem as contas públicas;
garantia de equilíbrio nas contas.
Essa lei é válida para todos os entes federativos, abrangendo os três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário).
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Vamos entender de maneira criativa como funciona a Lei de Responsabilidade Fiscal?
Acesse o endereço https://www.youtube.com/watch?v=Kg9tdOIR0GU e assista ao vídeo elaborado pela TV senado sobre a LRF.
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Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009: - lei da Transparência
A LRF instituiu mecanismos que permitem a participação social na gestão dos recursos públicos. O art. 48 da referida lei trata da transparência na gestão fiscal, mediante a divulgação dos planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias e relatórios específicos.
A Lei Complementar nº 131/2009 foi criada para acrescentar dispositivos na LRF que promovammaior participação social no acompanhamento das contas públicas. Alterou a redação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no que se refere à transparência da gestão fiscal.
 Determina a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
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Nos anos 90, verificou-se a necessidade de melhorias na gestão pública do País, com ênfase no aspecto gerencial, com o intuito de proporcionar um melhor atendimento das demandas da sociedade.
Nesse contexto, iniciou-se em 1995 a Reforma da Gestão Pública -Reforma Gerencial que tinha como objetivo contribuir para a formação de uma administração pública forte e eficiente, com reflexos na gestão orçamentária, resultando nos seguintes instrumentos: Decreto nº 2.829/98. Portaria 42/99. Portaria 51/98.
Com esses instrumentos, houve uma mudança do enfoque até então vigente: o que antes incidia para o controle das despesas, hoje é direcionado para a obtenção de resultados das ações de governo.
Fundamentos Legais do Orçamento Público
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...que além da adoção do planejamento estratégico, baseado na ideia de que os programas governamentais devem solucionar os problemas enfrentados pela sociedade e vislumbrar oportunidades para o desenvolvimento do País, foi estabelecido um conjunto de medidas capazes de melhorar a utilização do orçamento? 
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Conjunto de medidas capazes de melhorar a utilização do orçamento público:
Acesso às informações;
Fixação de metas para as ações;
Adoção de indicadores de desempenho para medir a eficácia dos programas;
Cobrança de resultados;
Responsabilização de gestores.
Fundamentos Legais do Orçamento Público
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De acordo com a Lei 4.320, a Lei do Orçamento deverá conter a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
Dentre os diversos tipos de orçamentos que o Estado pode realizar, podemos citar:
Orçamento tradicional (Clássico)
Orçamento de Desempenho ou de Realizações
Orçamento de Base Zero (Orçamento por Estratégia)
Orçamento-Programa
Orçamento Participativo
Orçamento incremental.
Modelos de Orçamento Público
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Orçamento tradicional (Clássico)
Apesar de o nome ser orçamento tradicional, este não é o que se utiliza no Governo. A palavra tradicional se remete ao passado, como uns dos primeiros modelos de orçamento.
O orçamento tradicional é marcado pela falta de planejamento da ação governamental, não se preocupando com a implementação de novas ações ou políticas. Sendo assim, pode-se afirmar que é um mero instrumento contábil. Isto é, uma peça meramente contábil financeira (registro de entradas e saídas).
Por conta disso, a função do orçamento tradicional se encontra na previsão de receita e na autorização de despesa. Como não há um planejamento, o orçamento tradicional baseia-se no orçamento anterior (enfatiza atos passados). 
Modelos de Orçamento Público
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Orçamento tradicional (Clássico)
Características
No orçamento tradicional/clássico as projeções de gastos eram estabelecidas considerando orçamentos dos anos anteriores, baseado em dados históricos, sendo uma disfunção que pode perpetuar os erros do passado.
A distribuição dos recursos para unidades orçamentárias se dá com base na proporção dos recursos gastos em exercícios anteriores e não em função do programa de trabalho que pretendem realizar. 
Tem como ênfase o que a instituição gasta, e não no que realiza. Possui viés inercial (ou incremental), preocupando-se a fazer apenas pequenos ajustes nas receitas e despesas a cada exercício, sem a preocupação de exercer as funções clássicas do orçamento moderno (orçamento programa), quais sejam alocativa, distributiva e estabilizadora.
Não vingou. Como a preocupação era apenas o equilíbrio financeiro, não havia ganhos sociais, mas apenas gastos sem propósitos específicos.
Modelos de Orçamento Público
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2. Orçamento de Desempenho
É uma evolução do orçamento clássico, cujo objetivo era saber o que o governo faz e não o em que o governo gasta. 
A ênfase não era apenas o equilíbrio financeiro, mas também o resultado dos gastos, isto é, a eficácia desses gastos em aspecto amplo.
O orçamento de desempenho apresenta programas de trabalho contendo ações a serem desenvolvidas. 
O objetivo de gasto é secundário, o objetivo primário é o resultado.
Adendo: programa de Trabalho é o conjunto de projetos e atividades a cargo de um órgão ou uma unidade orçamentária.
Modelos de Orçamento Público
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2. Orçamento de Desempenho
Sob o novo enfoque, as "coisas que o governo compra" passam a ser menos importantes em relação às "coisas que o governo faz".
Ainda não se observa um planejamento central das ações de governo. Isto é, existe aqui total desvinculação entre planejamento e orçamento.
O orçamento de desempenho diferencia-se do orçamento-programa pelo fato de, embora já ligado aos objetivos, não ter vinculação ao sistema de planejamento. 
Modelos de Orçamento Público
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3. Orçamento de Base Zero (Orçamento por Estratégia)
É uma técnica orçamentária que exige uma avaliação de toda programação de gastos a cada novo exercício;
Prioriza a análise crítica de todos os recursos solicitados. Ou seja, questiona-se as reais necessidades de cada área, não havendo compromisso com nenhum montante inicial.
Dessa forma, a partir da análise dos objetivos e necessidades de cada área, é possível liberar recursos. 
É necessário que CADA Administração justifique seu orçamento (não existe uma justificativa una).
As atividades são classificadas em ordem de importância, por meio de uma análise sistemática e crítica, priorizando-se, assim, as mais essenciais.
Modelos de Orçamento Público
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3. Orçamento de Base Zero (Orçamento por Estratégia)
Maior participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e na elaboração dos orçamentos;
A alta gerência, por meio do planejamento estratégico, fixa previamente os critérios do orçamento de base zero;
Detalhamento justificado de todas as despesas todo ano, como se cada item fosse uma nova iniciativa;
Orçamento de base zero (OBZ) pode ser considerado uma TÉCNICA do Orçamento-Programa.
Modelos de Orçamento Público
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3. Orçamento de Base Zero (Orçamento por Estratégia)
Vantagens do Orçamento Base Zero:
Permite alocação dos recursos de maneira eficiente;
Ajuda detectar orçamentos inflados;
Elimina processos que não agregam valor;
Aumenta a comunicação e coordenação dentro da organização.
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3. Orçamento de Base Zero (Orçamento por Estratégia)
Apesar de parecer ser um bom orçamento, o OBZ apresenta fortes desvantagens:
Lentidão, dificuldade e alto custo da elaboração de orçamento, por envolver todos os gerentes de todos os níveis;
Não utiliza o aspecto do ano anterior como gasto mínimo (orçamento tradicional), assim o orçamento do ano seguinte poderá ser inclusive menor que do ano anterior.
Consome mais tempo para a sua elaboração;
Obriga os gestores a justificar cada item do orçamento;
Requer treinamento específico dos gestores.
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3. Orçamento de Base Zero (Orçamento por Estratégia)
Por fim, no orçamento de base zero as necessidades de recursos são avaliadas por meio de pacotes de decisão. Os pacotes de decisão descrevem:
Finalidades
Custos x Benefícios
Maneiras alternativas de alcançar as finalidades
Medidas de Desempenho
Apenas em determinados programas ou em níveis superiores de gerência, a técnica base-zero é considerada eficiente, uma vez que gera lentidão e burocracia, caso seja aplicado ao todo.
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4. Orçamento-Programa
É a técnica orçamentária que vigora no BRASIL
O orçamento-programa representa o plano de trabalho do governo no qual são especificadas as ações concretas que se pretende realizar durante um exercício financeiroe pela identificação dos recursos necessários à sua execução.
De forma semelhante ao Orçamento de Desempenho, a ênfase do Orçamento Programa é no que a instituição realiza e não no que é gasto.
No entanto, este difere do anterior, pois a concepção do orçamento-programa está ligada à ideia de Planejamento. 
De acordo com ela, o orçamento deve considerar os objetivos que o governo pretende alcançar, durante um período determinado de tempo.
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4. Orçamento-Programa
O orçamento-programa brasileiro se espelhou no orçamento estabelecido nos EUA no final da década de 1950 como sistema de planejamento, programação e orçamentação, sob a denominação de PPBS (Planning Programning Budgeting System).
O orçamento programa é a única técnica orçamentária que promove uma integração entre PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO, logo está intimamente ligado aos objetivos que o governo pretende alcançar. A ênfase é nos resultados, ou seja, nos objetivos a serem realizados.
 Características 
Pode ser considerado uma concepção gerencial de orçamento público. Esse tipo de orçamento representa uma ligação entre o planejamento (PPA) e as ações executivas da administração pública, isso com uma ênfase maior no cumprimento de metas e objetivos. As despesas são realizadas por meio de programas de governo, logo considera-se também os custos dos programas.
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4. Orçamento Programa 
Características:
É o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização
A alocação de recursos visa o alcance de objetivos e metas;
As decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis;
Na elaboração do orçamento são considerados todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o exercício;
A estrutura do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento;
Principal critério de classificação: funcional-programático;
Utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e dos resultados;
O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais.
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4. Orçamento-Programa
IMPLEMENTAÇÃO E APLICAÇÃO DO ORÇAMENTO-PROGRAMA
 
O orçamento programa foi implementado no Brasil mediante sua inclusão na Lei nº 4.320/64. 
Porém, foi efetivamente IMPLANTADO três anos após a aprovação da Lei n o 4.320/64 por meio do Decreto-Lei 200/67, que menciona o orçamento-programa como plano de ação do governo federal, quando, em seu art. 16, determina:
“Em cada ano será elaborado um orçamento programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual.” 
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5. Orçamento Participativo
É um mecanismo governamental de Democracia Participativa que permite aos cidadãos influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos
Seu objetivo é assegurar participação direta na definição das prioridades para os investimentos públicos. “O Orçamento Participativo propõe-se a ser um instrumento do poder executivo de escuta das comunidades, de prestação de constas e de fiscalização da ação do estado por parte da comunidade” (STRECK, 2003, p. 122).
Incorpora a população ao processo decisório da elaboração orçamentária, seja por meio de lideranças da sociedade civil, audiências públicas ou por outras formas de consulta direta à sociedade. 
Trata-se de ouvir de forma direta as comunidades para a definição das ações do governo, para resolução dos problemas por elas considerados prioritários.
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5. Orçamento Participativo
A população decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados a cada ano, com os recursos do orçamento.
O orçamento participativo tem mais aplicabilidade em governos locais. Esta participação se dá por intermédio de conselhos, associações, etc., onde a sociedade civil é “ouvida” (nem sempre), quando da definição de prioridades.
A participação popular foi reforçada na LRF, a qual dispõe, em seu art. 48, que: “a transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão de planos, Lei de Diretrizes Orçamentárias e orçamentos”.
Atenção! A iniciativa formal das leis orçamentárias é constitucionalmente privativa do Chefe do Poder Executivo, este não está obrigado legalmente a seguir as sugestões da sociedade.
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5. Orçamento Participativo
O orçamento participativo é exercitado no Brasil em alguns estados da federação e em algumas prefeituras. 
Na União, não se verifica sua aplicação de forma sistemática, embora durante a tramitação legislativa, possa haver esporadicamente, audiência pública. 
No Brasil, a grande quantidade de despesas obrigatórias e a pouca flexibilidade para o redirecionamento das ações governamentais, faz com que os processos que contemplam a participação popular na definição dos orçamentos seja uma parcela restrita da alocação dos recursos.
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5. Orçamento Incremental
Segundo glossário da STN, o Orçamento Incremental é o orçamento feito por meio de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa.
Para PALUDO (2017), o “Orçamento Incremental é aquele que, a partir dos gastos atuais, propõe um aumento percentual para o ano seguinte, considerando apenas o aumento ou diminuição dos gastos, ajustados por algum índice oficial, sem análise de alternativas possíveis”.
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5. Orçamento Incremental
O orçamento de cada período mantém a mesma estrutura de despesas do orçamento anterior, realizando apenas incrementos nos montantes de cada despesa. 
Existe resistência às mudanças, caracterizando a inércia do modelo, sem privilegiar a eficiência do gasto.
O Orçamento Incremental é básico como Orçamento Tradicional ou Clássico, pois é de fácil compreensão e os cálculos necessários são simples e diretos, basta comparar os itens atuais com as informações do exercício anterior.
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Tabela Resumo
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Hora do Exercício
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CERBRUM 
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