RESUMO - DI PIETRO - DIREITO ADMINITRATIVO - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ADMINSITRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA

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CAPÍTULO 2 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1.1 O VOCÁBULO ADMINISTRAÇÃO
O vocábulo administração abrange a atividade superior de planejar, dirigir, comandar e a atividade subordinada de executar. Os atos de administração limitam-se aos de guarda, conservação e percepção dos frutos dos bens administrados. 
1.2. A EXPRESSÃO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública pode ser concebida em seus sentidos formal ou material. 
· Sentido formal, subjetivo, orgânico: Diz respeito às pessoas, entes que exercem a atividade administrativa.
· Sentido objetivo, material ou funcional: Designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes. A AP, neste caso, é a própria função administrativa. 
1.3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO ESTRITO (OBJETIVO E SUBJETIVO)
A Administração Pública em sentido estrito compreende as pessoas (subjetivo) e a atividade administrativa (objetivo). 
Em sentido objetivo, a Administração Pública abrande as atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas. Assim, neste sentido, abrange-se o fomento, a polícia administrativa e o serviço público. 
Tendo em vista tais objetos, a AP em sentido objetivo tem como características o exercício de atividades concretas regidas pelo direito público com o fim de satisfazer a finalidade coletiva.
· Fomento: Incentivo à iniciativa privada de utilidade pública (auxílios, financiamentos, favores fiscais, desapropriações).
 
· Polícia administrativa: Exercício e imposição de limitações administrativas (licenças, ordens, sanções, fiscalizações).
· Serviço público: Toda atividade que a AP exerce para satisfazer à necessidade coletiva, sob regime jurídico predominantemente público.
Em sentido subjetivo, a AP são os entes que exercem o serviço administrativo público. Isso porque, em razão da separação de poderes, as funções administrativas devem ser exercidas por órgãos especializados, existentes nos âmbitos de todos os poderes. Compõem, portanto, a AP todos os órgãos e pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa. 
São entes que compõem a Administração Pública, conforme previsto pelo Decreto-Lei n. 200/67:
· Administração Direta – Entes políticos 
· Administração Indireta
· Autarquias
· Empresas Públicas
· Sociedades de Economia Mista
· Fundações Públicas
CAPÍTULO 10 – ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
1.1. DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO
A descentralização é a distribuição de competências de uma pessoa, física ou jurídica, para outra. Assim, pressupõe-se a existência de duas pessoas, entre as quais se repartem as competências. 
Já a desconcentração é uma distribuição interna de competências, ocorrida dentro da mesma pessoa jurídica. Neste caso, dentro da AP, as atribuições passam a ser outorgadas a vários órgãos que compõem a hierarquia, criando-se uma relação de coordenação e subordinação entre uns e outros. 
1.1.1 DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA E ADMINISTRATIVA
Evolução da descentralização
À medida em que o Estado foi assumindo encargos sociais e foi crescendo tanto no campo social quanto no campo econômico, sentiu-se necessidade de encontrar novas formas de gestão do serviço público e da atividade privada exercida pela Administração. 
IDEIA DE ESPECIALIZAÇÃO + UTILIZAÇÃO DE MÉTODOS DE GESTÃO PRIVADA
A partir do momento em que os serviços públicos passaram a ser exercidos pelo setor privado com o fim de melhorar a prestação, gerou-se uma crise no próprio conceito de serviço público. O regime jurídico não mais se tornou a diferença entre o serviço público e o serviço privado. 
Primeiro, utilizou-se o regime de concessão, mas foi preciso que o Estado criasse teorias e preceitos que auxiliasse no equilíbrio do contrato, a consecução dos interesses gerias, dentre outras medidas. A concessão passou a ser menos interessantes. 
Assim, surgiu a ideia das autarquias. Por terem capacidade pública semelhante à da Administração Pública, foram consideradas mais adequadas para a prestação de serviços públicos. 
Já para a atividade comercial ou industrial, mostrou-se mais adequada a forma empresarial, surgindo, assim, as sociedades de economia mista e as empresas públicas. As sociedades de economia mista começaram a ganhar maior força nos casos em que o Estado precisou subsidiar a iniciativa privada quando esta fosse deficiente. Já as empresas públicas surgiram para equilibrar os interesses da sociedade com os interesses do mercado. 
A partir da década de noventa, teve início a fase de privatizações, como forma de diminuir o aparelhamento do Estado. 
Descentralização Política
A descentralização política ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central, como por exemplo Estados-membros da federação, que possuem atribuições próprias. 
Descentralização Administrativa
A descentralização administrativa ocorre quando as atribuições que os entes descentralizados exercem só tem valor jurídico que lhes empresta o ente central. Dessa forma, seu pode decorre do poder central e os entes criados estão sempre sujeitos a controle ou tutela.
A descentralização administrativa pode ser territorial ou funcional. 
· Descentralização territorial: Uma entidade local é dotada de personalidade jurídica própria, com capacidade de autoadministração e capacidade genérica de exercício da atividade pública. Está sujeita ao controle pelo poder central e delimita-se em uma região geográfica. 
EXEMPLOS: Províncias, comunas, regiões.
· Descentralização por colaboração: Verifica-se quando, por meio de contrato, se transfere a execução de determinado serviço público a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, conservando o Poder Público a titularidade do serviço. 
Isso ocorre por meio de concessão, permissão ou autorização do serviço público. Originariamente, apenas envolvida empresas de regime privado. No entanto, atualmente, existe a possibilidade de descentralização por colaboração envolvendo empresas sob controle acionário do Poder Público (não são empresas públicas nem sociedades de economia mista). 
· Descentralização por serviços: O Poder Público cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público. 
EXEMPLO: Autarquias, fundações, etc. 
A autarquia é considerada um ente de serviço público descentralizado por excelência, possuindo personalidade jurídica própria, com patrimônio próprio, e possuindo a mesma capacidade pública, privilégios e prerrogativas do ente instituidor. 
Opiniões da Autora sobre a descentralização funcional:
· Apenas iria se garantir a autonomia dos entes criados se eles mesmos fizessem a eleição de seus dirigentes. No entanto, estes são eleitos pela Administração Indireta, o que faz com que uma vinculação prejudicial exista. 
· A descentralização alivia o órgão central de certo número de atividades e traz o benefício da especialização. 
Opinião da autora sobre a Administração Indireta, seu conceito e sua composição:
· O Decreto-lei n. 200 não abrange todas as entidades da Administração Indireta e por incluir, entre elas, algumas que não são. Neste caso, a autora diz que se foi o objetivo do legislador mencionar que administração indireta seria composta por entidades que prestam serviços públicos, ele o fez de maneira imperfeita, uma vez que não mencionou as concessionária e permissionárias. Além disso, o legislador também errou ao considerar como empresas públicas e sociedades de economia mista como as que exercem atividade econômica, vez que não são entes descentralizadas. 
Para a autora, a sociedade de economia mista e as empresas públicas, por exercerem atividade econômica, não podem integrar a Administração Indireta, a não ser quando se considera o termo atividade econômica em sentido amplo. 
Neste ponto, uma vez que a lei conferiu ao termo sentido amplo, concluiu que o legislador se refere à Administração Pública não como atividade, e sim como sujeito. Para o Decreto-Lei n. 200/67, a Administração Pública é oconjunto de pessoas jurídicas, de direito público ou privado, criadas ou autorizadas por lei, para o desempenho das atividades assumidas pelo Estado, como serviços públicos ou a titulo de intervenção no domínio econômico. 
· A CF/88 menciona a Administração Indireta de várias formas. No entanto, há dificuldade em entender em qual sentido é utilizado o termo, sendo esta falta de técnica, na visão da autora, “lamentável”. 
A CF/88 integra no conceito de Administração Indireta as fundações, as empresas públicas, as sociedades de economia mista (prestando serviço público ou não). A autora indica que a Constituição usa o termo Administração Indireta também no sentido subjetivo. 
Ficaram excluídas do termo as empresas estatais sob o controle acionário do Estado, mas que não têm a natureza de empresas públicas ou sociedades de economia mista. 
IMPORTANTE!
· Só existe autonomia onde existe descentralização política. 
· Na descentralização administrativa, o ente poderá se autoadministrar, mas deverá se subordinar às leis já postas pelo ente central. 
1.2. ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Compõem a Administração Indireta:
· Autarquias
· Fundações Públicas
· Sociedades de Economia Mista
· Empresas Públicas
· As subsidiárias das empresas públicas
· Consórcios Públicos
IMPORTANTE! Para a autora, deveriam ser incluídos neste rol as concessionárias e as permissionárias de serviços públicos, sendo elas constituídas ou não com participação acionária do Estado. 
1.2.1. REGIME JURÍDICO
Em regras, as pessoas jurídicas de direito privado e as pessoas jurídicas de direito público são regidas por regimes jurídicos diferentes, contendo características diferentes. No entanto, quando o Estado cria o autoriza a criação de uma pessoa jurídica privada, ela aparece com praticamente todas as características indicadas para as pessoas públicas. 
Isso ocorre porque o Estado necessita de uma pessoa jurídica para exercer determinada atividade nos termos do interesse coletivo, de forma que é necessário um controle maior das atividades exercidas pela pessoa jurídica de direito privado. 
Assim, existem vários traços comuns entre o regime das pessoas públicas e o das pessoas de direito privado instituídas pelo Estado, quais sejam:
· Pessoa jurídica própria
· Criação feita ou autorizada por lei
· Consecução do interesse público
· Finalidade definida por lei 
· Extinção apenas por meio de lei, não por vontade própria
· Controle positivo do Estado. 
A diferença, no entanto, está nas prerrogativas e restrições impostas. As pessoas públicas têm praticamente as mesmas prerrogativas e sofrem as mesmas restrições da Administração Direta, enquanto as pessoas de direito privado só possuem as prerrogativas e sujeitam-se às restrições expressamente previstas em lei.
A autora diz que o regime jurídico adotado pelas empresas estatais é misto, nunca sendo totalmente privado, vez que o ente estatal as criou para atingir determinado fim de interesse público. 
1.3. NORMAS COMUNS ÀS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
· Exigência de criação autorizada em lei
· Controle estatal, interno (Poder Executivo) e externo (Poder Legislativo)
· Sujeição aos limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno, estabelecidos pelo Senado. 
· Proibição a Deputados e Senadores de firmarem ou manterem contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público. 
· As autoridades podem ser tidas como coautoras para fins de mandado de segurança 
· São legitimados passivos para figurar na ação popular
· Tem legitimidade ativa para propor ação civil pública
· As autarquias, fundações e empresas públicas demandam a competência do Juízo Federal.
É competente a justiça comum para julgar as causas em que é parte sociedade de economia mista. 
· Ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratadas mediante licitação. 
· Responsabilidade civil objetiva 
· Prescrição quinquenal das dívidas
1.4. ENTES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Autarquias
Pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei. 
· Sua etimologia remete a “próprio comando”. Em sua origem, o termo designava formas de descentralização territorial (Itália), própria de Estados unitários. Apenas mais à frente, com Guido Zanobini e Renato Alessi, que se desenvolveu o conceito de autarquia como entidade de descentralização por serviço.
· No Brasil, já existiam autarquias antes de serem definidas assim por lei (Caixa Econômica Federal – 1861). O primeiro conceito legal de autarquia apenas surgiu em 1943, como “o serviço estatal descentralizado, com personalidade de direito público, explícita ou implicitamente reconhecida por lei”. 
Atualmente, seu conceito legal é “serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”. 
· Ente criado por lei – Art. 37, XIX, CF – e instituído pela Administração Direta
· Perante o ente institucionalizador a autarquia possui direitos e obrigações. Possui o direito-dever de exercer suas funções dentro dos limites impostos.
· Dualidade de independência e controle. Os atos de controle e de autoadministração não podem ultrapassar os limites legais. 
· Perante os particulares, a autarquia aparece como se fosse a própria Administração Pública, com todas as prerrogativas e restrições que informam o regime jurídico-administrativo.
· Personalidade jurídica de Direito Público – Titular de direitos e obrigações próprios, submetendo-se ao regime jurídico de direito público quando à criação, extinção, poderes, prerrogativas, privilégios, sujeições. 
· Capacidade de autoadministração – Tem o poder de criar as próprias normas, dentro dos limites impostos constitucionalmente. A capacidade de se autoadministrar tem relação com as matérias específicas que lhe foram destinadas pela pessoa pública política que lhes criou. 
· Especialização dos fins ou das atividades – Desenvolvimento de capacidade específica para a prestação de serviço determinado. Trata-se de descentralização administrativa por serviços/funciona. Princípio da especialização. 
· Sujeição a controle ou tutela – Indispensável para assegurar que a autarquia não se desvie de seus fins institucionais. 
· Podem ser classificadas em:
· Autarquias econômicas: Controle e incentivo ao mercado de certas mercadorias. 
· Autarquias de crédito: Instituições financeiras;
· Autarquias industriais: Indústrias/fábricas. 
· Autarquias de previdência: INSS
· Autarquias de assistência: IPESP
· Autarquias profissionais: CREA e CRM
· Autarquias culturais: Universidades
OPINIÃO DA AUTORA SOBRE ESSA CLASSIFICAÇÃO: Segundo ela, não corresponde à atual realidade do direito positivo brasileiro, carecendo de relevância. Destaca que o tipo de atividade exercida não altera o regime jurídico e sempre é possível o surgimento de novas autarquias com novas funções que não se enquadram em nenhuma classificação. 
Para ela, os melhores critérios dizem respeito à capacidade administrativa (geográfica ou institucional) e à estrutura (fundacional ou corporativa).
SOBRE A OAB: Com relação à OAB, o Supremo Tribunal Federal, na ADI 3.026-4/DF, ao apreciar a constitucionalidade do artigo 79, § 1º, da Lei nº 8.906, de 4-7-94 (Estatuto da OAB), entendeu que “não procede a alegação de que a OAB se sujeita aos ditames impostos à Administração Pública Direta e Indireta da União. A Ordem não é uma entidade da Administração Indireta da União. A Ordem é um serviço público independente, categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas existentes no direito brasileiro. A OAB não está incluída na categoria na qual se inserem essas que se tem referido como ‘autarquias especiais’para pretender-se afirmar equivocada independência das hoje chamadas ‘agências’. Por não consubstanciar uma entidade da Administração Indireta, a OAB não está sujeita a controle da Administração, nem a qualquer das suas partes está vinculada. Essa não vinculação é formal e materialmente necessária” (Relator: Ministro Eros Grau; julgamento: 8-6-06, pelo Tribunal Pleno, DJ 29-09-06).
A autora entende que essa decisão não é aceitável, pois considera a OAB pessoa jurídica de direito público apenas no que tange às prerrogativas, e não no que tange aos deveres. Isso, segundo ela, descaracteriza o ente, sobretudo quando se considera que ele exerce as mesmas atividades que as demais entidades profissionais, estas devidamente controladas pela Administração Pública. 
Fundação
· Pessoas jurídicas de direito privado
· Existem divergências doutrinárias quanto a essa classificação. De um lado, existe a corrente que defende a natureza privatística das fundações e de outro existe a corrente que entende possível a existência de fundações com personalidade de direito público. 
Di Pietro entende que, ao instituir fundação, pode o Poder Público atribuir-lhe personalidade de direito público ou de direito privado. Quando o Estado institui pessoa jurídica sob a forma de fundação, ele pode atribuir a ela regime jurídico administrativo, com todas as prerrogativas e sujeições que lhe são próprias, ou subordiná-la ao Código Civil, neste último caso, com derrogações por normas de direito público. Em um e outro caso se enquadram na noção categorial do instituto da fundação, como patrimônio personalizado para a consecução de fins que ultrapassam o âmbito da própria entidade.
· Todas as fundações governamentais submetem-se ao direito público, sobretudo no que se refere à fiscalização financeira e orçamentária.
· As fundações de direito público terão presunção de veracidade e executoriedade dos seus atos administrativos; inexigibilidade de inscrição de seus atos constitutivos no Registro Civil, ausência de fiscalização do MP, impenhorabilidade de seus bens, juízo privativo. 
· Patrimônio total ou parcial público.
· Possui autonomia
· Nas fundações instituídas pelo Poder Público, a autonomia da entidade não vai ao ponto de as desvincular inteiramente dos laços que a prendem ao ente instituidor. Há controle interno sempre. 
· Destinado por lei ao desempenho de atividades do Estado na ordem social, com capacidade de autoadministração e mediante controle da Administração Pública.
· Sujeita ao controle administrativo
IMPORTANTE! Privilégios próprios das autarquias e fundações públicas
· Processo especial de execução
· Impenhorabildiade de seus bens
· Juízo privativo
· Prazos dilatados em juízo
· Duplo grau de jurisdição
· Imunidade tributária
Empresas estatais – Todas as entidades, civis ou comerciais, de que o Estado tenha controle acionário, diretamente ou por meio de outra entidade da administração indireta, abrangendo a empresa pública, a sociedade de economia mista e suas subsidiárias, além de outras empresas que não tenham essa natureza e às quais a Constituição faz referências, em vários dispositivos. 
· O art. 173 da CF estabelece que a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou relevante interesse coletivo. A Constituição apenas permitia quando era necessário subsidiar a iniciativa privada. 
CARTA ANUAL -> Instrumento de controle de resultados, a qual conterá o atendimento da empresa ao interesse coletivo ou ao imperativo de segurança nacional que justificou sua criação, bem como os impactos econômicos-financeiros da consecução destes objetivos, mensuráveis por meio de indicadores objetivos. 
· Função social -> Realização do interesse coletivo ou de atendimento a imperativo da segurança nacional expressa no instrumento de autorização legal para a sua criação. 
· O estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços. 
· Não estão sujeitas à falência
· Há a obediência ao direito privado, devendo as normas de direito público serem aplicadas apenas subsidiariamente. 
· A empresa estatal que desempenha serviço público atua à semelhança de uma concessionária de serviço púbico, submetendo-se à norma do art. 175 da CF. 
· Há distinção entre empresa que presta serviço público e empresa que atua no domínio econômico. 
· O Estatuto jurídico das empresas estatais é definido pela Lei nº 13.303/2016
· Deve existir um Conselho de Administração – Lei nº 6.404/76
· Submetem-se a todas as formas de controle interno e externo previstas na Constituição. 
· Criação e extinção autorizadas por lei
· Personalidade jurídica de direito privado
· Sujeição ao controle estatal
· Derrogação parcial do regime de direito privado por normas de direito público
· Vinculação aos fins definidos na lei instituidora
· Desempenho de atividade de natureza econômica
Empresa pública – Pessoa jurídica de direito privado, que tem sua criação autorizada por lei e possui patrimônio próprio. O capital dessas empresas é integralmente detido pela União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, podendo contar com a participação de outras pessoas jurídicas de direito público ou de entidades da administração indireta de qualquer das três esferas de governo. 
· Exploração de atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, ainda que a atividade econômica esteja sujeita ao regime de monopólio da União ou preste serviço público. 
· Organizada sob qualquer das formas admitidas em direito
· Capital exclusivamente público
Sociedade de econômica mista – Pessoa jurídica de direito privado, que tem sua criação autorizada por lei e tem a forma de sociedade anônima cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União, Estados, Distrito Federal, Municípios ou entidades da administração indireta. 
· A lei que autorizar sua criação deve deixar claro o interesse público ou a razão de segurança nacional a que se destina. 
· Organizada sob a forma de sociedade anônima
· Capital público e privado, com participação majoritária do capital público
1.5. BENS DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
· Bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno. 
· São inalienáveis, imprescritíveis, insuscetíveis de usucapião e de direitos reais
· Se a entidade presta serviço público, os bens que estejam vinculados à prestação do serviço não podem ser objeto de penhora, ainda que a entidade tenha personalidade jurídica de direito privado. 
· Cabe extensão da imunidade tributária a empresas estatais prestadoras de serviço público