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Administração Pública no contexto brasileiro Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja capaz de: definir os conceitos introdutórios sobre Administra- ção Pública; reconhecer as características do cenário de Adminis- tração Pública no Brasil. 8 ob jet ivo s A U L A Meta da aula Apresentar informações sobre o cenário de Administração Pública no Brasil. 1 2 84 C E D E R J C E D E R J 85 Administração Brasileira | Administração Pública no contexto brasileiro INTRODUÇÃO A Administração Pública é conteúdo pertinente ao Direito Administrativo e compreende os princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as ati- vidades públicas que compõem o Estado. Portanto, faz-se necessário definir Estado e seus respectivos elementos. Desde o momento em que as sociedades começaram a se estruturar em Esta- dos, começou a existir a necessidade de algum tipo de organização e formali- zação de modo a defender interesses comuns sem que interesses pessoais se sobressaíssem aos interesses públicos e vice-versa. A partir dessa realidade, a Administração Pública vem evoluindo de acordo com as necessidades sociais e de modo a tentar suprir as demandas pelos serviços públicos. O conceito de Estado pode ser visto sob várias óticas. Sob a ótica sociológica, o Estado é uma corporação territorial dotada de um poder de mando originário. Na esfera política, é uma comunidade de homens em um território, com direito a ação, mando e coerção. Na ótica constitucional, o Estado é uma pessoa jurídica com soberania territorial. E juridicamente o Estado é um ente personalizado, podendo atuar no campo do Direito Público como no do Direito Privado, mantendo sempre sua única personalidade de Direito Público, pois a teoria da dupla personalidade do Estado acha-se definitivamente superada. Teoria da dupla personalidade do Estado O Estado possui leis, ele administra com essas leis e sofre as sanções das mesmas. Como ente personalizado, o Estado tanto pode atuar no campo do Direito Público como no do Direi- to Privado, mantendo sempre sua única personalidade de Direito Público, pois a teoria da dupla personalidade do Estado acha-se definitivamente superada. Estado de Direito é aquele juridicamente organizado e obediente às suas próprias leis. ?? O ESTADO E SUA COMPOSIÇÃO O Estado é constituído por três elementos originários e indisso- ciáveis: • povo: que é o componente humano do Estado; • território: que é a sua base física; 84 C E D E R J C E D E R J 85 A U LA 8 • governo soberano: que é o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder absoluto de autodeterminação e auto- organização emanado do povo. O Estado possui três poderes: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si e com suas funções reciprocamente indelegáveis (CF, art. 2º). Esses poderes são imanentes e estruturais do Estado, a cada um deles correspondendo uma função que lhe é atribuída: • Legislativo: responsável pela elaboração das leis (função nor- mativa); • Executivo: responsável pela conversão das leis em atos indivi- duais e concretos (função administrativa); • Judiciário: responsável pela aplicação das leis (função judi- cial). Essa divisão é uma distribuição entre órgãos independentes, harmônicos e coordenados em função do poder do Estado, que é uno e indivisível. Nessa estrutura e funcionalidade do Estado atua o Direito Administrativo impondo as regras jurídicas da administração e funciona- mento do complexo estatal, auxiliado pelas técnicas contemporâneas de administração que indicam os instrumentos e a conduta mais adequada ao pleno desempenho das atribuições da Administração, estabelecendo o ordenamento jurídico dos órgãos, das funções e dos agentes que irão desempenhá-las. Os termos Governo e Administração, apesar de serem confundi- dos, expressam conceitos diferentes: • Governo: é o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais que expressam a política de comando, de iniciativa, de fixação de obje- tivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. • Administração Pública: é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo. A Administração não pratica atos de governo; pratica atos de execução, com maior ou menor grau de autonomia, de acordo com a competência do órgão e de seus agentes. 86 C E D E R J C E D E R J 87 Administração Brasileira | Administração Pública no contexto brasileiro Nessa configuração de Estado, temos também as entidades admi- nistrativas, que são pessoas jurídicas públicas ou privadas. A classificação dessas entidades é: • Estatais: pessoas jurídicas de Direito Público – Banco do Brasil, Petrobras etc.; • Autarquias: pessoas jurídicas de Direito Público, criadas por lei específica, para a realização de atividades, obras ou serviços descentralizados da estatal que as criou; • Fundações: pessoas jurídicas de Direito Público, também criadas por lei específica com as atribuições que lhes forem conferidas no ato de sua instituição; • Paraestatais: pessoas jurídicas de Direito Privado cuja criação é autorizada por lei específica para a realização de obras, serviços ou atividades de interesse coletivo (Sesi, Sesc, Senai etc.). São autônomas, administrativa e financeiramente, têm patrimônio próprio e operam em regime da iniciativa particular, na forma de seus estatutos, ficando vinculadas (não subordinadas) a determinado órgão da entidade estatal a que pertencem, sem interferência na sua administração. Nessa composição do Estado existem também os órgãos públicos, que são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, por meio de seus agentes. Esses agentes públicos são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. A operacionalidade desses componentes formam a Administra- ção Pública. Segundo Marini (1996), partindo-se de uma perspectiva histórica, verifica-se que a Administração Pública evoluiu por meio de três modelos básicos: a administração patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Essas três formas se sucederam no tempo, sem que qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. O primeiro modelo funcionava como uma expansão do poder do soberano. Essa administração denominada patrimonialista era marcada pela incapacidade ou relutância do príncipe em distinguir entre o patri- mônio público e seus bens privados: o governante era o maior benefi- ciário da riqueza do Governo e, ao mesmo tempo, o seu gestor. Por isso, era vista como uma forma de alguns privilegiados se apropriarem dos tributos sem qualquer tipo de retorno para a sociedade: o Governo não 86 C E D E R J C E D E R J 87 A U LA 8 cumpria o seu papel de provedor de serviços públicos. Em consequência, a corrupção, o nepotismo e o fisiologismo eram inerentes a esse tipo de administração. O surgimento do capitalismo e da democracia e com o mercado e a sociedade civil se distinguindo do Estado, tornou necessário uma dis- tinção entre bens públicos e privados. Dessa forma, surgiu, na segunda metade do século XIX, na Europa, o modelo burocrático, com o intuito de proteger o patrimônio público contra a privatização do Estado, por meio de um serviço público profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional (BRESSER, 2005). O pensador da burocracia foi o sociólogo alemão Max Weber, que, ao estudar os tipos de sociedade e as formas do exercício da autoridade (tradicional e carismática), desenvolveu,como alternativa, o modelo racional-legal, ou burocrático. Weber foi quem conferiu à burocracia o significado característico de sistemas sociais relativamente avançados, a partir da seguinte definição: Agrupamento social que rege o princípio da competência definida mediante regras, estatutos, regulamentos, da documentação, da hierarquia funcional, da especialização profissional, da perma- nência obrigatória do servidor na repartição durante determinado período de tempo, e da subordinação do exercício dos cargos a normas abstratas. As principais características do modelo burocrático são: • estrutura de autoridade impessoal; • hierarquia de cargos baseada em um sistema de carreiras alta- mente especificado; • cargos com claras esferas de competência e atribuições; • sistema de livre seleção para preenchimento dos cargos, baseado em regras específicas e contrato claro; • seleção com base em qualificação técnica (há nomeação e não eleição); • remuneração expressa em moeda e baseada em quantias fixas, graduada conforme o nível hierárquico e a responsabilidade do cargo; • o cargo como a única ocupação do burocrata; • promoção baseada em sistema de mérito (meritocracia); • separação entre os meios de administração e a propriedade privada do burocrata; 88 C E D E R J C E D E R J 89 Administração Brasileira | Administração Pública no contexto brasileiro • sistemática e rigorosa disciplina e controle do cargo; • normatização, com controles rígidos e a priori de processos e procedimentos. Com a operacionalidade do Estado, as crises econômicas mundiais e o gigantismo de multinacionais, ficava claro que a estratégia adotada pela burocracia – o controle hierárquico e formal de procedimentos – havia provado ser inadequada. Essa estratégia podia talvez evitar a corrupção e o nepotismo, mas era lenta, cara e ineficiente (BRESSER, 2005). Ela fazia sentido no tempo do Estado liberal do século XVIII: um Estado pequeno dedicado à proteção dos direitos de propriedade; um Estado que só precisava de um parlamento para definir as leis, de um sistema judiciário e policial para fazer cumpri-las, de forças armadas para proteger o país do inimigo externo e de um ministro das finanças para arrecadar impostos. Mas era uma estratégia que já não fazia sentido, uma vez que o Estado havia acrescentado às suas funções o papel de provedor de educação pública, de saúde pública, de cultura pública, de seguridade social, de incentivos à ciência e tecnologia, de investimentos em infraestrutura e de proteção ao meio ambiente. A essa fragilidade da administração burocrática somava-se a crença de que o setor privado possuía o modelo ideal de gestão. Dessa forma, foi no contexto de escassez de recursos públicos, de enfraqueci- mento do poder do Estado e de avanço de uma ideologia privatizante que o modelo gerencial se implantou no setor público. Figura 8.1: Evolução da administração pública mundial. Modelo patrimonialista Modelo burocrático Modelo gerencial Nova gestão pública Metade do século XIX Década de 1970 Década de 1990 em diante Ambiente estável, com poucas mudanças ou mudanças razoavel- mente estruturadas e previsíveis Ambiente turbulento, complexo, incerto e marcado por um ritmo acelerado de transformações Democracia e capitalismo Crises do petróleo, crise fiscal dos Estados, globalização, revolução tecnológica 88 C E D E R J C E D E R J 89 A U LA 8 Apesar da expansão desse modelo, algumas dessas experiências têm as suas particularidades, influenciadas por fatores culturais, políticos, econômicos e sociais. O estudo dessa evolução permite caracterizar, de forma mais precisa, o que é a Administração Pública. Em sentido lato, administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à guarda e conservação alheias. A Administração Pública, portanto, é a gestão de bens e interesses qualifi- cados da comunidade no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo preceitos de Direito e da Moral, visando ao bem comum. Os poderes normais do administrador são simplesmente de conser- vação e utilização dos bens confiados à sua gestão, necessitando sempre de consentimento legal do titular de tais bens para quaisquer atos. OBJETIVOS E FUNÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A natureza da Administração Pública compreende um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade, impondo ao administrador público a obrigação de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da Moral administrativa que regem sua atuação. Tais preceitos expressam a vontade do titular dos interesses administrativos – o povo – e condicionam os atos a serem praticados no desempenho do encargo, emprego ou função pública que lhes é confiado. A finalidade única da Administração Pública é o bem comum do todo. No desempenho da função, o administrador público não tem a liberdade de procurar outro objetivo, ou de dar outro fim diferente do que está previsto na legislação da atividade. Resumindo, os objetivos da Administração consubstanciam-se em defesa do interesse público, assim entendidas aquelas aspirações ou van- tagens licitamente almejadas por toda a comunidade administrativa, ou por parte expressiva de seus membros. O ato ou contrato administrativo realizado sem interesse público configura desvio de finalidade. O quadro a seguir ilustra a tendência da atual Administração Pública: 90 C E D E R J C E D E R J 91 Administração Brasileira | Administração Pública no contexto brasileiro Figura 8.2: Gestão pública. Os princípios básicos da administração constituem os fundamen- tos da ação administrativa, ou seja, constituem a sustentação da ativi- dade pública. Renegá-los é desvirtuar a gestão dos negócios públicos e deixar de lado o que há de mais elementar para a boa guarda e zelo dos interesses sociais. São eles: Legalidade: como princípio da administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade fun- cional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. A eficácia de toda a atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei. Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal, só é permitido fazer o que a lei autorizar, significando “deve fazer assim”. As leis administrativas são, normalmente, de ordem pública, e seus preceitos não podem ser descumpridos, nem mesmo por acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatários. Moralidade: a moralidade administrativa constitui pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública (CF, art. 37), sendo que o ato administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas Governança democrática Descentralização de serviços Orientação para resultados Profissionalização da gestão de pessoas Atitude e ambiente empreendedores Articulação de recursos públicos e privados Responsabilização e contratualização Nova gestão pública Ampliação da capacidade das instituições de inte- resse público de produzir resultados de interesse da sociedade Cidadão 90 C E D E R J C E D E R J 91 A U LA 8 também à lei ética da própria instituição, pois nem tudo que é legal é honesto. A moral administrativa é imposta ao agente público para sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve e a finalidadede sua ação: o bem comum. Impessoalidade e Finalidade: impõem ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal, e o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. Desde que o princípio da finali- dade exige que o ato seja praticado sempre com finalidade pública, o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de praticá-lo no interesse próprio ou de terceiros. Entretanto, o interesse público pode coincidir com o de particulares, como ocorre normalmente nos atos administrativos negociais e nos contratos públicos, casos em que é lícito conjugar a pretensão do particular com o interesse coletivo, vedando a prática de ato administrativo sem interesse público ou conveniência para a Administração, visando unicamente a satisfazer interesses privados, por favoritismo ou perseguição dos agentes governamentais, sob forma de desvio de finalidade. Publicidade: é a divulgação oficial do ato para o conhecimento público e início de seus efeitos externos. A publicidade não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade; por isso mesmo, os atos irregulares não se convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam para sua exequibilidade, quando a lei ou regulamento exige. O princípio da publicidade dos atos e contratos administrativos, além de assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral. Abrange toda a atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos como também, de externalização de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Os atos e contratos administrativos que omitirem ou desatende- rem à publicidade necessária não só deixam de produzir seus regulares efeitos como se expõem à invalidação por falta desse requisito de eficácia e moralidade. E sem a publicação não fluem os prazos para impugnação administrativa ou anulação judicial, quer o de decadência para impe- tração de mandado de segurança (120 dias da publicação), quer os de prescrição da ação cabível. 92 C E D E R J C E D E R J 93 Administração Brasileira | Administração Pública no contexto brasileiro Correlacione os itens a seguir com as figuras abaixo: a. Administração Pública. b. Estado. c. Os três Poderes. Resposta Comentada Tais figuras correlacionam as partes que compõem a estrutura da Administra- ção Pública no Brasil. A divisão é: o administrador, que exerce o cargo público, o Estado, que é o elemento-chave da Administração Pública e os três Poderes, que constituem o Estado. Quanto à atuação do administrador público, o desconhecimento ou a desobe- diência à legislação vigente são os maiores desafios enfrentados por ele. Ao administrador público não é possível a alegação do desconhecimento, muito menos omissão, no fiel cumprimento das normas integrantes do direito positivo pátrio. Cabe ao administrador público possuir: • habilidade para conciliar o carisma político com demandas técnicas e legais; • conhecimento geral e obediência ao direito positivo brasileiro; • conhecimento específico e obediência aos princípios administrativos constitu- cionais, particularmente os consagrados pelo art. 37 da Constituição Federal de 1988; • atendimento às orientações da Lei de Responsabilidade Fiscal; Atividade 1 1 92 C E D E R J C E D E R J 93 A U LA 8 • sensibilidade às exigências do cidadão-cliente mais informado, exigente e ciente de seus direitos; • criatividade suficiente para evitar o aumento do nível de tributação, fazendo mais com menos; • dinamismo e empreendedorismo suficientes para ampliar a capacidade de realização de parcerias e captação de recursos; • capacidade para ouvir e aplicar sugestões dos conselhos comunitários; • ser descentralizador responsabilizando os atos de gestão realizados por sua assessoria técnica. Seguindo as tendências da administração, as características desejadas para o administrador público são: • aproveitar o início de cada gestão para atualizar a Lei Orgânica Municipal – LOM (alçada municipal); • propor um Plano Diretor adequado às necessidades locais ou setoriais; • planejar políticas públicas adequadas submetendo-as ao Legislativo com autonomia e isenção; • cercar-se de assessores competentes, éticos e comprometidos com os legítimos interesses públicos; • revestir de caráter técnico-legal as decisões políticas de sua gestão. Nesse contexto, cabe ao Estado buscar uma administração cada vez mais flexível (opondo-se à rigorosidade causada pelo foco na eficiência) e preocupada com a busca da qualidade dos serviços públicos (“fazer melhor”). O conceito de qua- lidade, tão forte na administração privada com o surgimento da Qualidade Total, foi importado para a Administração Pública, que passou a atentar para os anseios e preferências do consumidor. O contribuinte passa a ser visto como um cliente ou consumidor, que precisa estar satisfeito com os serviços a ele prestados. Como consequência direta desse processo, três medidas foram adotadas: des- centralização administrativa, com delegação de autoridade, partindo do princípio de que, quanto mais próximo estiver o serviço público do consumidor, mais fis- calizado pela população ele será e maior será a sua qualidade. A outra medida foi o estímulo à competição entre as organizações do setor público, buscando quebrar monopólios e aumentar a qualidade dos serviços. E, por fim, a adoção de modelos contratuais para os serviços públicos, que aumentam a possibilidade de os consumidores controlarem e avaliarem os serviços públicos. Apesar dos avanços obtidos com essas medidas, este modelo também foi criticado e questionado por causa da diferença com relação ao consumidor de bens no mercado, já que o modelo de decisão de compra vigente no mercado (liberdade de escolha) não se aplica no caso público, sem contar que há determinados serviços de caráter compulsório. Outro ponto questionado é que esse modelo não resolvia o problema da equidade. 94 C E D E R J C E D E R J 95 Administração Brasileira | Administração Pública no contexto brasileiro A partir desses questionamentos ocorre uma evolução na Administração Pública, introduzindo conceitos de transparência na ação governamental, participação política da sociedade, equidade e justiça. Além disso, o conceito de cliente-consumidor é substituído pelo de cidadão, que evolui de uma refe- rência individual de mero consumidor de serviços, vinculada à tradição liberal, para um significado mais coletivo, incluindo direitos e deveres. Desse modo, mais do que “fazer mais com menos” e “fazer melhor”, o fundamental é “fazer o que deve ser feito” (MARINI, 2003). A Administração Pública tem um enfoque economicista com ênfase em medi- das para reduzir o gasto público e o número de funcionários, como resposta às limitações fiscais existentes. Trosa (2001), em suas análises, afirma que na atual conjuntura econômico-social é difícil defender o Estado paternalista que pensa conhecer as necessidades dos cidadãos melhor do que eles próprios, em nome de um interesse geral, às vezes confundido com interesses pessoais. Também tornou-se difícil defender o Estado liberal mínimo como um simples executor da vontade do governo, pois um mero prestador de serviço poderá ser substituído por outro, como por exemplo, o privado. O Estado em sua versão mais liberal não dispõe mais de legitimidade própria. Quais são os princípios básicos da Administração Pública no Brasil? Descreva-os. ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ _______________________________________________________________________________ _______________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ _______________________________________________________________________________ _______________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Atividade Final 21 94 C E D E R J C E D E R J 95 A U LA 8 Resposta Comentada Os princípios básicos da Administração são aqueles que constituem os fundamentos da ação administrativa. São eles: 1 - Princípio da Legalidade: conforme descrito na CF, o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e do bem comum. Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal, só é permitido fazer o que a lei autorizar. 2 - Princípio da Moralidade: constitui pressuposto de validade de todo ato da Adminis- tração Pública que não terá de obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética da própria instituição, pois nem tudo que é legal é honesto. 3 - Princípio da Impessoalidade e Finalidade: impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal, e o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. 4 - Princípio da Publicidade: é a divulgação oficial do ato para o conhecimento público e início de seus efeitos externos. É requisito de eficácia e moralidade. Visa a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral. CONSIDERAÇÕES FINAIS Um dos maiores desafios para o administrador público contem- porâneo é compatibilizar interesses políticos legítimos com acentuado desconhecimento de obrigações antagônicas e as determinações técnicas e legais. A usual e pragmática solução que se apresenta é a de cercar-se de assessores competentes, geralmente profundos conhecedores das questões administrativas e legais do funcionamento cotidiano da máquina pública, revestindo os atos do gestor com técnica e legalidade. Entretanto, para a aplicação das mencionadas propostas adjetiva- das pela participação de capital humano, outras variáveis surgem, sendo dever de ofício registrar, por exemplo, a baixa remuneração oferecida ao técnico competente que é simultaneamente demandado e mais bem remunerado pela iniciativa privada.
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