Aula 2 - Estado Moderno e Contemporaneo

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ESTADO MODERNO E 
CONTEMPORÂNEO 
AULA 2 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Carlos Alberto Simioni 
 
 
 
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CONVERSA INICIAL 
Somente após as críticas iluministas, a partir do século XVIII e com a 
consolidação do capitalismo como sistema econômico, é que o chamado Estado 
Moderno se tornou preponderante. Entre o final daquele século e o ano da 
grande crise econômica capitalista em 1929, os principais países do mundo 
ocidental organizaram um Estado caracterizado por princípios liberais, fossem 
repúblicas ou monarquias constitucionais na sua forma de governo, fossem 
parlamentaristas ou presidencialistas quanto ao sistema de governo. O Estado 
foi paulatinamente se libertando da influência religiosa e o pressuposto de não 
interferência passou a predominar, ainda que nem sempre fosse observado na 
prática. 
Esta consolidação não se deu sem conflitos, a começar com a Revolução 
Francesa em 1789, símbolo de uma mudança de era, mas também em outros 
contextos onde a antiga nobreza tentava manter seu poder. Dois modelos de 
Estado liberal surgiram: o inglês e o norte-americano, como veremos adiante. 
Outros modelos de Estado existiam, incluindo países europeus como a Suíça e 
a Holanda (Itália e Alemanha iniciavam o processo de unificação). As jovens 
nações independentes no continente americano, com seus Estados 
contraditórios, copiados da Europa. Na Ásia, em 1800, o império Otomano 
continuava forte, mas com sinais de decadência. A China era um império ainda 
forte, mas cobiçado e logo seria dominada pelos ocidentais. A Índia, dividida em 
diversos reinos, logo seria colônia britânica. Japão e Pérsia muçulmana (Irã) 
começavam a organizar seus aparatos estatais. Na África, somente dois países 
foram independentes no século 19: Libéria (1847) e Abissínia (Etiópia), em 1896. 
No Brasil recém-independente, o Estado tinha estruturado o aparato 
burocrático durante o Império e com a República algumas mudanças ocorreram. 
Contudo, em linhas gerais, o aparato burocrático continuou tal qual o do Império, 
só que agora sujeito ao poder dos governadores. 
Em nível global, aos poucos a burocracia passa a ser condutora das 
coisas de Estado e uma grande fonte de poder. O Estado, cada vez mais racional 
(científico) e laico, passou a ser o grande “gerente” da administração do Estado-
nação. Em todos os países, uma forma cada vez mais uniforme de administração 
 
 
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vai tomando forma, esticando seus tentáculos, ainda que o discurso liberal fosse 
contrário a este fortalecimento. Era o Estado burocrático moderno. 
TEMA 1 – A CRÍTICA ILUMINISTA 
O Iluminismo, dos séculos 17 e 18, foi um conjunto de obras e ideias que 
questionavam o Absolutismo e os valores medievais que ainda vingavam na 
sociedade europeia, por exemplo, o teocentrismo, que deveria ser substituído 
pelo domínio da Razão (ciência). O termo iluminismo se contrapõe à ideia de 
Trevas que obscureciam o conhecimento, típico do período medieval, de forma 
a iluminar o mundo com um novo tipo de conhecimento, que certamente seria 
usado para os assuntos da política e do Estado. Os princípios iluministas regem, 
em maior ou menor grau, a maioria das democracias modernas, assim como 
grande parte do cenário internacional, a partir da lógica do Estado-nação, do 
comércio global, da mediação das organizações internacionais e dos tratados 
internacionais. A seguir, as ideias de alguns iluministas sobre o Estado. 
1.1 John Locke (1632-1704) 
Contratualista, é considerado um dos precursores do Iluminismo e um dos 
principais disseminadores do pensamento liberal inglês, em especial a defesa da 
propriedade privada como garantia da liberdade. Suas ideias estão expostas na 
obra Segundo tratado sobre o governo (1681), onde defende valores como: um 
Estado não autoritário, contrariando o pensamento hobbesiano, comum naquele 
período, e o uso da razão para explicar a realidade, e não do pensamento 
religioso ou da fé. Criticou a ideia do Direito Divino, em voga durante sua vida 
(auge do Absolutismo). Para Locke, o Estado deve estar sujeito à lei, argumento 
central do que seria mais tarde conhecido como Constitucionalismo, a 
Constituição como fonte e emanação do poder dos cidadãos. Defendeu a divisão 
do poder sem, no entanto, colocar o judiciário como poder independente, mas 
atrelado ao Legislativo, que seria o mais importante dos poderes, pois 
representaria o povo, a fonte real de poder. O terceiro Poder que apontou seria 
o Federativo, algo próximo do que hoje definimos como relações exteriores ou 
diplomacia. Mas o Estado, acima de tudo, seria o grande guardião da 
propriedade privada, base da liberdade e da sobrevivência. 
 
 
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As ideias de Locke têm um contexto, pois a Inglaterra teve um tipo 
diferente de Absolutismo. A divisão do poder no Estado Inglês representou a 
ascensão da burguesia, classe social que empoderou-se, em um primeiro 
momento neste país, para posteriormente se expandir pela Europa e pelos 
Estados Unidos. Os valores burgueses, apesar de conviverem com os da 
nobreza em relativa harmonia, acabaram por dar vazão ao domínio capitalista, à 
Revolução Industrial e ao avanço da ciência. 
1.2 Adam Smith (1723 -1790) 
Smith foi um dos primeiros pensadores a defender o que seria um dos 
pilares do mundo capitalista: o mercado enquanto meio gerador de equilíbrio na 
sociedade e não controlado pelo Estado. Ele foi um dos primeiros a propor a 
visão hoje conhecida como Estado Mínimo, uma premissa ainda hoje do Estado 
liberal. Lembremos que o Estado Absolutista era extremamente intervencionista. 
No livro A riqueza das nações (1776), Smith defende as bases do capitalismo 
moderno, como a livre concorrência privada, o crescimento econômico, o 
acúmulo de capital e a divisão do trabalho. 
 Ele também propõe, na lógica liberal, três atribuições básicas para o 
Estado: proteção contra ameaças ou invasão externa (defesa), proteção contra 
ameaças na própria sociedade (poder de polícia) e criação de instituições e 
obras públicas que não gerem interesse da iniciativa privada (indivíduos ou 
empresas). Tais fatores formariam um Estado guardião, protetor da iniciativa 
privada, assim como garantidor da soberania do Estado-nação. Além disso, o 
Estado seria um investidor em obras de infraestrutura, pelo menos aquelas que 
não atraem interesse privado, por serem muito caras ou por não gerarem lucro. 
É nesse prisma que o papel institucional do Estado se coloca para Smith, pois 
ele seria o garantidor da justiça em termos de liberdade individual, comércio, 
garantia à propriedade privada e segurança. 
1.3 Charles de Montesquieu (1689-1755) 
Em sua obra O espírito das leis (1748), Montesquieu propõe ideias para 
impedir a tirania ou o governo despótico, evitando a violência e a arbitrariedade 
tão comuns durante o Absolutismo francês. Baseando-se no modelo inglês, ele 
 
 
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faz então o contraponto entre Monarquia Constitucional e República versus 
Despotismo. O Estado seria submetido à Constituição e estruturado em função 
de três poderes independentes. O Executivo dirigiria as coisas públicas em 
função das leis, no entanto, teria o poder de veto. A Magistratura seria um poder 
impessoal e independente, sendo as leis criadas pelos representantes do povo, 
o Legislativo (parlamento). As atribuições do Estado seriam racionalmente 
divididas, e um poder só interferiria em outro em situações especiais. Isso seria 
o que ele designou como sistema de freios e contrapesos, onde o poder controla 
o poder, evitando abusos de algum deles. 
1.4 Jean Jacques Rousseau (1712-1778) 
O suíço J. J. Rousseau também critica a concentração do poder típica do 
Absolutismo e defende a soberania popular em um Estado que objetiva alcançar 
o interesse geral, garantindo o direito à propriedade. O que o diferencia dos 
demais é o argumento de que tal direito, contraditoriamente, seria a grande 
causa da desigualdade entre os homens e dos
conflitos existentes nas 
sociedades humanas. Na obra O contrato social (1762), propõe um Estado 
republicano cuja função seria evitar a guerra ou os conflitos, garantindo a 
vontade da maioria. A educação seria o meio por excelência de garantir a 
igualdade entre todos os cidadãos, sendo função do Estado garanti-la. 
1.5 Immanuel Kant (1724-1804) 
Defensor das ideias iluministas, o alemão Kant escreveu o tratado A paz 
perpétua (1795), onde apresenta princípios que poderiam evitar a guerra entre 
as nações, como a não intervenção, a formulação de tratados sem ressalvas, o 
republicanismo, o fim do patrimonialismo (o Estado pertencendo ao monarca) e 
o fim dos exércitos permanentes. Mas foi a proposta de uma espécie de “direito 
internacional” que deixou uma herança no campo das relações internacionais. O 
princípio deste direito seria o fato de que os Estados viviam na iminência de 
guerra entre si e, para evitar tal situação, deveriam entrar em acordo e criar uma 
federação de países, o que seria tentado no século XX com a Liga das Nações 
e posteriormente com a Organização das Nações Unidas (ONU). 
 
 
 
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TEMA 2 – A ESTRUTURAÇÃO DO ESTADO LIBERAL 
O Tratado de Westfália em 1648 foi um marco a partir do qual o Estado-
nação passou, paulatinamente, a ser a instituição predominante no cenário 
internacional. Inglaterra e Holanda eram, naquele momento, as potências que 
despontavam, embora França e Espanha fossem países poderosos. Mas a 
França só se fortaleceu efetivamente décadas depois, enquanto a Espanha 
entrava em decadência, em boa medida, por não se desligar totalmente dos 
valores medievais, mas também por sucessivas derrotas militares. 
O empoderamento do Estado-nação exigiu um imenso aparato militar e 
burocrático, o que só foi possível neste momento. Desta forma, foi no século 19 
que o Estado-nação independente organizou uma poderosa administração, 
baseada na ciência e na razão. O planejamento, a contabilidade, os registros 
minuciosos, o método. Em conjunto, estes e outros fatores deram outra 
característica a esta instituição. A Inglaterra — ou o Império Britânico — foi um 
dos primeiros países a se organizar a partir da burocracia moderna. Tal modelo 
foi aos poucos se alastrando pela Europa e, posteriormente, pelo mundo. 
O Estado Liberal, típico do século 19 e início do século 20, era bastante 
excludente. O consumo de mercadorias era restrito à reduzida classe alta e 
média. Na maioria dos países, poucos efetivamente participavam das eleições 
(homens brancos e com renda alta). No entanto, após a Primeira Guerra Mundial, 
houve uma progressiva ampliação da democracia, com grandes parcelas da 
população passando a participar: pobres, mulheres, população negra e indígena, 
analfabetos, dentre outros. 
2.1 A Inglaterra como potência 
Ainda no período absolutista, a Inglaterra superou o poderio dos 
concorrentes e entrou no século 19 como a potência maior, principalmente após 
vencer a França Bonapartista, tornando-se o Império Britânico. A Grã-Bretanha 
designa a união da Inglaterra, País de Gales e Escócia. O Império acrescentou 
colônias. Há várias explicações para o fato de a Inglaterra tornar-se a potência 
predominante. Apesar de seu território relativamente pobre, três fatores foram 
essenciais para possibilitar sua hegemonia: o domínio dos mares, a Revolução 
Industrial e a abertura para a mentalidade capitalista. 
 
 
7 
Para Mello (1994), a esquadra de guerra, a marinha mercante e as 
inúmeras bases espalhadas pelo mundo seriam a garantia de segurança às ilhas 
Britânicas e ao domínio do comércio internacional. Isso seria confirmado mais 
tarde por uma teoria geopolítica. O almirante norte-americano Alfred Mahan criou 
a Teoria do Poder Marítimo (1890). A nação que dominasse as principais vias de 
navegação dominaria o mundo. A teoria, inclusive, instigou os Estados Unidos a 
seguir os mesmos passos da Inglaterra no início do século 20. 
A Inglaterra foi o berço da Revolução Industrial, o que possibilitou um 
aumento em escala sem precedentes na produção de mercadorias. Isso lhe deu 
amplas vantagens comerciais na concorrência com outras nações, oferecendo 
produtos baratos e em abundância. A Inglaterra possuía amplas jazidas de 
carvão, produto essencial para a energia a vapor, ampliando o poder britânico e 
consolidando o capitalismo como forma hegemônica da economia mundial. 
Com este poderio, a Inglaterra dominou o cenário internacional. E o 
aparato estatal foi fundamental para coordenar este processo, seja a 
industrialização ou a colonização de diversas áreas do globo. E na prevalência 
do modelo capitalista, mais tarde auxiliado pelos Estados Unidos e outros países 
europeus. 
2.1.1 O modelo político econômico liberal 
Com uma economia francamente capitalista, o poderio das empresas 
privadas, aliado ao empoderamento do Estado, consolidou, no século 19, o 
modelo político e econômico que vinha sendo gestado dois séculos antes. Em 
termos de Estado-nação, a Inglaterra foi a potência hegemônica, conduzindo 
uma política imperialista, ou seja, uma política de expansão territorial pelo 
mundo, conquistando regiões e territórios, ou pelo menos, conquistando-os 
cultural e economicamente. Neste momento, os ingleses, junto a outros países 
europeus, iniciaram o “colonialismo”, isto é, a colonização na Ásia e África, além 
de manter territórios no Caribe. 
Internamente, o Estado britânico era liberal, econômica e politicamente. 
Mas não era um liberalismo como o atual. Era altamente protecionista e 
intervencionista, garantindo, pela força, o domínio comercial e industrial 
britânico, impedindo a justa concorrência de produtos estrangeiros. 
Politicamente, era uma monarquia constitucional parlamentarista, ou seja, quem 
 
 
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realmente domina o cenário político é o Parlamento, inclusive os assuntos 
externos. O poder é limitado, sendo o Executivo conduzido pelo Primeiro-
Ministro, escolhido pelo partido vencedor das eleições. O Parlamento é dividido 
em Câmara Alta (dos Lordes, equivalente ao Senado) e Câmara Baixa (dos 
Comuns, equivalente à Câmara dos Deputados). 
O Império Britânico começa a perder seu poder após a Primeira Guerra 
Mundial e se desmantela, de fato, após a Segunda Guerra Mundial. Atualmente, 
existe a Comunidade Britânica de Nações, englobando a Grã-Bretanha e antigas 
colônias, agora independentes, mas é uma união simbólica. 
TEMA 3 – ESTADOS UNIDOS E O ESTADO LIBERAL REPUBLICANO 
Se a Inglaterra construiu um modelo de Estado diferente na Europa, 
predominantemente liberal, foram os Estados Unidos que mais radicalizaram 
essa proposta. Lembremos que defender ideias liberais no final do século 18 era 
ser radical ou revolucionário. Os Estados Unidos tiveram uma colonização 
distinta da latino-americana e, desde seus primórdios no século 17, colonos 
chegaram ao território norte-americano pautados em um ideal religioso 
protestante baseado no mito da terra prometida. Mas também com uma 
mentalidade aberta a uma democracia de base, ou seja, altamente participativa 
nas menores instâncias de poder, desde a igreja até o espaço comunitário local. 
É o que analisa um dos primeiros pensadores a procurar entender o fenômeno, 
o liberal Alexis de Tocqueville, na obra Da democracia na América, escrita após 
visita aos Estados Unidos em 1831, quando ainda era basicamente um país 
agrícola, com 25 Estados. 
Após a independência em 1776, os Estados Unidos tiveram certas 
facilidades em relação à Europa para que a democracia avançasse quase que 
sem limites: a ausência de uma aristocracia, uma cultura aberta à participação 
de base (soberania local), fim do voto censitário (só quem tinha renda ou era 
proprietário teria direitos políticos) e a Lei de Sucessões, que acabou com os 
privilégios hereditários do período colonial. A partir daí, Tocqueville, 50 anos 
depois da independência, analisa os efeitos desse processo nos Estados 
Unidos,
cultural e politicamente. Argumenta que os efeitos daquela experiência 
se alastrariam pelo mundo, pois não era um fenômeno somente norte-
americano, antes, indicava algo bem mais profundo das sociedades modernas: 
 
 
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o avanço da democracia e o predomínio de sociedades que hoje chamaríamos 
de padrão classe média. 
Saliente-se que tal situação não significa que os Estados Unidos eram um 
país maravilhoso. O fato de ser democrático não significava ausência de 
injustiças. Existiam fatores conjunturais ou típicos da época (que hoje 
chamaríamos de não democráticos, injustos e violentos). É o caso da escravidão, 
do extermínio de nações indígenas e a usurpação de territórios do México em 
1848. 
3.1 Democracia como Princípio 
A soberania local é um dos primeiros aspectos ressaltados por 
Tocqueville (2000), ao afirmar que na comuna (a Township, algo como um 
município), desde o período colonial havia grande autonomia, com os habitantes 
decidindo a maior parte dos seus problemas locais. Após a independência, esta 
cultura democrática facilitou ou mesmo forçou a que o país se organizasse a 
partir daqueles princípios. É neste aspecto que o Estado norte-americano foi uma 
novidade naquele momento, distinto, inclusive, do modelo inglês. 
O tipo de democracia era inimaginável para a maioria dos países daquele 
período. Por exemplo, quase todos os cidadãos votavam1. Grande parte dos 
funcionários públicos locais era eleita e havia pouca burocracia. Muitas decisões 
locais eram tomadas em assembleias. O que se denomina hoje como 
associativismo era uma prática constante em 1831. Ainda hoje, restam 
elementos daquela experiência, como a eleição do Xerife (responsável pela 
aplicação da lei nos condados), de certos agentes públicos e de juízes de 
primeira instância e grande variação na legislação de cada Estado ou município. 
3.2 Um país republicano e liberal 
Os chamados pais fundadores dos Estados Unidos (G. Washington, T. 
Paine, B. Franklin, J. Adams, T. Jefferson, dentre outros) foram fortemente 
influenciados pelo Iluminismo, o que resultou em um modelo de Estado distinto. 
Republicano, tendo desde o início um Presidente eleito. Divisão em três poderes, 
 
1 Lembremos que mesmo onde não havia escravidão, como nos Estados do norte, poucos 
cidadãos negros votavam, fato descrito por Tocqueville. As mulheres só tiveram o direito de votar 
em 1920. 
 
 
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com um judiciário fortalecido. Uma federação de Estados, altamente 
descentralizados nos aspectos administrativos. 
A própria discussão sobre a estruturação do Estado norte-americano foi 
diferenciada, com as proposições defendidas por cada parte expondo suas 
ideias em jornais. Havia ampla liberdade para criação de jornais, fossem grandes 
ou simplesmente panfletos locais. Vários destes textos estão atualmente 
reunidos na coletânea Os artigos federalistas (Ed. Nova Fronteira, 1993), onde 
se debate teses contrapostas, como federação ou confederação. Centralização 
ou descentralização (um Estado central forte ou autonomia local). Monarquia 
constitucional ou República. A divisão dos poderes. Prevaleceu um modelo de 
federação, mas com várias características de confederação (mais autonomia 
que em uma federação). Tocqueville afirma que, com a grande descentralização, 
restava ao Estado norte-americano cuidar dos assuntos externos e promover a 
justiça, mas com poder de submeter a legislação estadual caso necessário, 
embora raro como foi, posteriormente, a luta por direitos civis no Século 20. 
TEMA 4 – DOMINAÇÃO RACIONAL LEGAL: SEGURANÇA E BUROCRACIA 
(O Estado liberal possibilitou a estruturação da burocracia racional 
moderna. O sociólogo Max Weber é considerado um dos maiores teóricos ou 
intérpretes desse processo. Em sua vasta obra, analisou inúmeros temas, 
incluindo o advento do chamado Estado Racional Legal. Esse seria fruto de um 
lento processo histórico, com raízes na Idade Média, mas que só se consolidou 
na modernidade, primeiramente no mundo ocidental, em especial com o 
predomínio do capitalismo e do Estado-nação. Mas, antes de ser uma espécie 
de exaltação do Estado, o liberal Weber estava preocupado com o risco de que 
essa instituição se transformasse em uma moderna forma de dominação. 
4.1 Segurança: o Estado e o monopólio do uso da violência 
Um dos atributos básicos do Estado moderno é tomar para si o uso de 
recursos violentos ou de coação, evitando que grupos particulares usassem tal 
recurso. Daí uma das mais conhecidas frases de Weber: 
[…] o Estado Moderno é uma associação de dominação institucional 
que, em determinado território, de forma legítima, monopoliza a coação 
física legítima como meio de dominação reunindo para este fim meios 
 
 
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materiais de organização, dirigentes e funcionários, desapropriando os 
líderes autônomos que antes detinham aquele poder. (Weber, 2004, p. 
529) 
Esse fato se realiza não somente na violência física — o último recurso — 
mas no poder de coagir e, se for o caso, forçar, por exemplo, a vigilância policial, 
ação de fiscais, oficiais de justiça, das forças armadas, a imposição de multas. 
E tudo isso é mediado por variadas instituições estatais ou por elas designadas. 
4.1.1 As instituições de segurança 
O Estado Moderno se consolidou desde o período absolutista, 
principalmente em função do conceito de segurança. Era uma das funções 
primordiais do Estado a segurança externa e interna, ou seja, do Estado-nação, 
do território e do povo que ali habita, a garantia da ordem pública e da 
tranquilidade. Com a consolidação do Estado-nação e do Estado liberal, a 
consequência lógica é a existência de instituições, de recursos, de treinamento 
específico e de um aparato que permitisse atingir tais objetivos. Em função disso, 
duas forças de segurança estatais se institucionalizaram: as Forças Armadas e 
as Forças Policiais (Forças de Segurança Pública). Em princípio, são forças 
apolíticas, instituições típicas de Estado. 
Às Forças Armadas (Exército, Marinha e Aeronáutica) cabe a defesa do 
território, garantindo a soberania do Estado-nação. Desde o período absolutista 
até a atualidade, tais forças foram padronizadas como instituições de Estado ou 
organizações. Em todos os países, há uniformidade de funções militares, 
subdivisões e atribuições, ou mesmo uma cultura organizacional típica. No 
entanto, há divergências em relação ao seu papel interno. Em muitos contextos, 
conforme aponta Wright Mills (1981, capítulo 8 – “Os senhores da guerra”, livro 
A elite do poder), tais forças formam uma elite, interferindo em contextos políticos 
internos, direta ou indiretamente. No caso brasileiro, em todas as Constituições 
desde 1891, colocam-se as Forças Armadas como garantidoras da defesa das 
instituições ou garantia da lei e da ordem, expressões estas vagas o suficiente 
para gerar muita controvérsia. 
Já as forças policiais, de acordo com Afonso (2018), enquanto instituições 
modernas, tomaram forma a partir do início do século XIX, na França um pouco 
antes. Lembremos que o termo polícia tinha um significado mais amplo no 
período absolutista, contudo, passou a ter um significado restrito à segurança 
 
 
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interna, de forma que surgiram instituições policiais específicas e estas foram 
progressivamente se subdividindo, a começar pela divisão entre polícia 
administrativa (prevenção e repressão) e polícia judiciária (investigação). A partir 
de então, possuem objetivos mais específicos relativos à manutenção da 
tranquilidade pública e da segurança interna, garantindo a proteção da 
propriedade e da ordem pública. E Afonso (2018) complementa que 
Ao Estado liberal sucede o Estado de direito, limitando rigorosamente 
o exercício dos poderes de polícia. Passo a passo, o conceito de polícia 
redimensiona-se, ajusta-se aos princípios prevalentes do Estado de 
direito — como a dignidade da pessoa humana, a legalidade, a justiça,
a liberdade, a segurança. 
É verdade que conceitos como ordem pública são passíveis de 
interpretação e podem variar de período a período. O próprio Afonso comenta 
que, em muitos contextos, as forças policiais no século XIX foram usadas para 
fins políticos ou de apoio a grupos específicos. No entanto, em sentido geral, de 
acordo com Bova (1998, p. 944), é uma função do Estado “que se concretiza 
numa instituição de administração positiva e visa a pôr em ação as limitações 
que a lei impõe à liberdade dos indivíduos e dos grupos para a salvaguarda e 
manutenção da ordem pública, em suas várias manifestações”. 
4.2 A burocracia estatal como forma de dominação 
Até a modernidade, o poder se encarnava na figura do soberano ou de 
grupos dominantes, de forma que as leis e as diretrizes administrativas eram 
muitas vezes aplicadas de maneira pessoal, ou seja, variavam de acordo com 
as circunstâncias ou da preferência da autoridade. Para Weber (2004), uma 
peculiaridade da modernidade é o predomínio de uma dada forma de dominação, 
a institucional ou legal, que se manifesta de maneira impessoal, na forma de leis 
e de uma administração científica, isto é, baseada no cálculo racional, usando 
os modernos meios técnicos e organizacionais. Seus principais agentes não são 
indivíduos, mas organizações diversas. Os indivíduos são representantes ou 
agentes dessas instituições. Nessa perspectiva, o poder político é institucional, 
ou seja, não se encontra nos indivíduos, ainda que sejam agentes. Para ele, na 
moderna administração, o poder é exercido por administradores profissionais 
que “se estruturam hierarquicamente e que, em nome da racionalidade e do 
conhecimento, planejam, organizam, coordenam, comandam e controlam, por 
 
 
13 
uma relação de mando e subordinação, uma determinada coletividade” (Motta, 
2003). Para mais detalhes sobre essas características, leia os próximos 
capítulos. 
Mas antes de considerar como algo maravilhoso, Weber, escrevendo no 
início do século XX, considera esse processo como um grande risco, apesar de 
seus incríveis resultados. Ele afirma que “o futuro pertence à burocratização” 
(2004, p. 542), ou seja, no mundo moderno seria impossível fugir dessa nova e 
poderosa forma de dominação, pois ela seria imperceptível e até agradável. O 
pior dos cenários seria a junção do autoritarismo e da burocracia racional. O 
resultado seria uma servidão diferente de todas as formas precedentes, pois 
estaria atrelada a um gigantesco organismo, o Estado administrado 
cientificamente. 
TEMA 5 – A CONSTRUÇÃO DO ESTADO BUROCRÁTICO BRASILEIRO 
Com a independência em 1822, como em qualquer outro país que se 
pretendesse moderno, devia ser criada uma estrutura mínima de instituições de 
Estado. Os primeiros passos, na verdade, foram dados quando a Família Real 
Portuguesa transferiu a Corte para o Brasil, em 1808. Mas, até as três primeiras 
décadas do século 20, seria exagero afirmar que o Brasil teria estruturado um 
Estado liberal e burocraticamente moderno. No máximo, criou algumas 
estruturas modernas, mas, antes de tudo, o aparato estatal foi dominado por uma 
elite, tese defendida por Carvalho (2005) e Faoro (2001). 
5.1 A estrutura do Estado 
Após a independência, uma pequena batalha política ocorreu entre ideais 
liberais e monarquistas absolutistas. A monarquia prevaleceu, contudo, o 
imperativo de modernização era forte, de maneira que o Estado brasileiro se 
formou de forma híbrida, tentando seguir o modelo inglês, a monarquia 
parlamentar, porém com forte poder do Imperador. Por isso, ocorreu a criação 
anacrônica de um quarto poder, o Moderador, depois reduzido a três na 
República. Mas o que uniu aqueles dois períodos foi o domínio de elites (agrária, 
militar, burocrática), aspecto este que influenciou enormemente a conformação 
do aparato burocrático nacional. 
 
 
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5.1.1 A Administração 
Diferentemente do cenário inglês, o Estado brasileiro no período imperial 
é coordenador e empreendedor, não há empresas privadas nem capitalistas, 
salvo exceções como o Barão de Mauá (1813-1889) e uma tentativa de criação 
de indústrias de produtos de primeira necessidade (alimentação, tecidos, 
construção) ao final do império, projeto que tomou forma durante a Primeira 
República, principalmente em São Paulo e Rio de Janeiro. 
De acordo com Carvalho (2005, p. 148), durante o Império, “magistrados 
e militares, ao lado de agentes do fisco, estiveram entre os primeiros funcionários 
do Estado moderno a se organizarem em moldes profissionais. E foram as duas 
burocracias mais desenvolvidas que herdamos de Portugal”. Instituições foram 
criadas, funcionários nomeados, contudo, “não havia aí um corpo razoavelmente 
profissionalizado, com exceção, talvez, para a burocracia fiscal” (Carvalho, 2005, 
p. 148). E a característica de domínio de elites daquele período acabava 
unificando os diferentes estratos do topo da pirâmide social, “o topo da 
administração era, ao mesmo tempo, parte substancial da elite política” 
(Carvalho, 2005, p. 151). Tal situação pouco mudou durante a Primeira 
República, característica também observada por Faoro (2001), que denominou 
tal domínio como Estamento Burocrático (ver subitem seguinte). 
As províncias, transformadas em Estados, cujos presidentes (ou 
governadores) passaram a ser eleitos, ganharam grande autonomia e 
substantiva arrecadação própria. Suas assembleias podiam legislar 
sobre grande número de matérias. Esse sistema caracterizava o 
federalismo competitivo […]. 
O governo federal ocupava-se de assegurar a defesa e a estabilidade 
e proteger os interesses da agricultura exportadora através do câmbio 
e da política de estoques, com reduzida interferência nos assuntos 
“internos” dos demais Estados. Lá vicejavam os mandões locais, 
grandes proprietários de terra e senhores do voto de cabresto, e as 
grandes oligarquias, que controlavam as eleições e os governos 
estaduais e asseguravam as maiorias que apoiavam o governo federal 
(Costa, 2018). 
A estrutura administrativa, portanto, era refém dos senhores locais. Em 
um país que era ainda predominantemente agrário, os proprietários da terra 
(coronelismo) efetivamente dominavam. Na célebre obra Coronelismo, enxada 
e voto, Leal (2012, p. 34) mostra a relação de compromisso e de favores entre o 
líder local (coronel) e as autoridades estaduais, com consequências para o 
provimento de funções públicas: 
 
 
15 
Com o chefe local — quando amigo — é que se entende o governo do 
Estado em tudo quanto respeite aos interesses do município. Os 
próprios funcionários estaduais, que servem no lugar, são escolhidos 
por sua indicação. Professoras primárias, coletores, funcionários da 
coletoria, serventuários da justiça, promotor público, inspetores do 
ensino primário, servidores da saúde pública etc., para tantos cargos a 
indicação ou aprovação do chefe local costuma ser de praxe. 
Desta forma, até o final da Primeira República, o aparelho de Estado 
brasileiro era instrumentalizado por lideranças privadas, locais e estaduais, 
sujeito a todo tipo de vícios e desmandos, desvirtuando o próprio conceito de 
função pública. E permeando tudo isso, a relação dúbia entre o público e o 
privado, como observamos a seguir. 
5.1.2 O patrimonialismo 
Até o advento do Estado racional moderno, não era um problema um 
regente ou um funcionário público usar seus poderes ou recursos públicos em 
benefício próprio. Tal prática era vista como inerente à própria função, um direito, 
especialmente dos líderes políticos. Tal prática é designada como 
patrimonialista, ou seja, a diferenciação entre interesse público e privado é muito 
branda. Campante (2003) aponta algumas características do patrimonialismo: 
bens públicos podem ser usados em benefício particular. As decisões de 
governo procuram beneficiar grupos privados específicos. A ação dos 
funcionários não é impessoal, mas sujeita a interesses ou preferências
particulares. As regras não são estáveis, antes, analisadas ou usadas 
subjetivamente. 
É em função deste conceito que Faoro procura explicar as mazelas 
históricas do Estado brasileiro, ao propor que este foi moldado em função do 
Estado patrimonialista português, em especial, o domínio de certa elite, por este 
designada como estamento burocrático. Em termos sociológicos, o estamento 
social designa cada grupo de uma sociedade dividida, com os respectivos papéis 
e posições sociais bem definidas, seus privilégios, com poucas possibilidades de 
indivíduos de um grupo adentrar ao outro. Esta é a análise de Faoro (2001, p. 
60), baseada em Max Weber. Estamento burocrático, portanto, seria um destes 
grupos de elite, uma característica das sociedades em que o Estado se fortalece 
e onde a administração se torna cada vez mais, de forma ambígua, um misto de 
racionalidade e de privilégios, aliada ao domínio de grupos específicos. Tal 
 
 
16 
situação, de acordo com Faoro, resulta em um tipo de administração pública 
patrimonialista, com privilégios legais e extralegais, decisões não muito 
racionais, baseadas em trocas ou acordos individuais e de grupos. A ideia de 
interesse público fica em segundo plano, superada pelos interesses individuais, 
de famílias e de grupos diversos. Assim, em tais sociedades, mediadas pelo 
estamento burocrático, o Estado acaba tendo um papel político, garantindo a 
manutenção de determinada ordem social ou de privilégios. 
5.2 As forças de segurança pós Independência 
Enquanto parte do aparato fundamental de um Estado-nação, as forças 
de segurança brasileiras seguiram os passos iniciais da formatação das 
instituições nacionais. Em 1808, foi criada a Intendência Geral de Polícia da 
Corte, que podia investigar delitos e prender criminosos. E a Guarda Real de 
Polícia, criada em 1809, com estrutura militar e subordinada ao Intendente Geral 
de Polícia. De tais instituições, surgiram tempos depois, respectivamente, a 
Polícia Civil e a Polícia Militar. Eram instituições de Estado, criadas a partir da 
transferência da Corte de D. João VI ao Brasil. 
Após a independência, aos poucos foram se estruturando as 
organizações militares — marinha e exército — e a primeira instituição policial, 
a Guarda Nacional. Inicialmente civil, era um misto de força policial e militar, pois 
podia atuar (como atuou na Guerra do Paraguai) junto ao exército. 
Após o advento da República, foram criadas as polícias militares, e tais 
instituições adquiriram as características atuais, estaduais, e a divisão básica 
entre polícia civil e polícia militar. 
NA PRÁTICA 
Até a Segunda Guerra Mundial, a Inglaterra dominou o cenário 
internacional, embora outros países estivessem fortalecidos. Nestes, o modelo 
capitalista foi soberano, variando de país a país. Mas as guerras mundiais e a 
grande crise econômica de 1929 abalaram a fé no liberalismo como modelo 
ideal. 
A crise de 1929 foi um grande golpe na fé incondicional nas teses liberais, 
tão comum até então nos principais países ocidentais. Embora exista um debate 
 
 
17 
sobre as reais causas desta crise, ela resultou posteriormente em um Estado 
mais intervencionista, seja o modelo autoritário, seja o modelo socialdemocrata. 
Tanto é que nos anos 30 — período entre guerras — se caracterizaram no 
ocidente pelo predomínio de um Estado autoritário e nacionalista (antiliberal e 
anticomunista), como foi o caso do nazifascismo. E após a Segunda Guerra 
Mundial, predominou o chamado Welfare State. 
Além disso, velhos problemas persistiam, em especial a pobreza e a 
miséria. E a crise de 1929 só piorou tal situação, expondo ainda mais o velho 
dilema europeu (e global) de populações vivendo na pobreza e até aquele 
momento os Estados nacionais não tinham resposta para tal problema. 
FINALIZANDO 
Vimos o advento e fortalecimento do Estado Moderno Liberal, com as 
críticas feitas pelos iluministas. No século 19, algumas nações levaram adiante 
o modelo liberal, principalmente a Inglaterra e os Estados Unidos. Aliado ao 
predominante capitalismo, o Estado liberal permitiu que valores da modernidade, 
tais como democracia, liberdade, livre mercado e empreendedorismo, se 
alastrassem pelo mundo. 
É verdade que isso muitas vezes foi apenas simbólico e contraditório, mas 
é inegável que esses valores fazem parte dos projetos da maioria das 
sociedades contemporâneas. Vimos ainda que o Estado brasileiro, no período 
imperial e na Primeira República, foi criado com base em modelos modernos, 
mas acabou se tornando contraditório e ineficaz. 
 
 
 
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de Ciências Policiais, Brasília, v. 9, n. 1, p. 213-260, jan./jul. 2018. Disponível 
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